建立我國存款保險制度理論探索可行性分析報告實施報告實施報告實施報告

1、-. z.建立我國存款保險制度的理論探索與可行性分析容提要：隨著金融改革的不斷深入，我國原有的存款政府隱性擔保體制弊端日現(xiàn)，存款保險制度的建立迫在眉睫。在存款保險制度的性質、功能、保險圍和保險費率等基本問題上必須綜合考慮我國的實際情況和國際益趨，建立混合型、多功能性、部分保險和差別費率的存款保險制度，同時要與已有的金融監(jiān)管機構如銀監(jiān)會等做好職能協(xié)調。在此問題上美、英、日三國各具特色且制度、經驗均比較成熟，可資借鑒；相關部門也正積極研究、抓緊推進，但如何興利除弊、避免落入部門利益之爭的窠穴仍值得深思。關鍵字：存款保險 存款保險機構 FDICE*plore to Establish Chinas

2、Deposit Insurance Systemand the Feasibility of the Theory AnalysisPeng yuSunAbstract: With the deepening of financial reform, disadvantages of Chinas original implicit government guarantee on the current systeme into view.The new deposit insurance system ispressing. On the nature of the deposit insu

3、rance system, function, scope and rate，we must considerthe actual situation of our country and the international trend.And establish the hybrid, multi-functional, diffent insurance rates deposit insurance system.At the same time, it is imporment to coordinatewith the e*isting financial regulatory bo

4、dies such as the China Banking Regulatory mission .In this issue, the United States, Britain and Japan have rich and unique e*perience.we can learn from their lessons .Relevant departments are also actively considering, but how to avoid falling into the hands of the interests of the department still

5、 need deep thought.Keyword: deposit insurance deposit insurance agency FDIC按照國際存款保險機構協(xié)會(International Association of Deposit Insure、 IADI) 的定義: 存款保險制度是指在銀行等存款機構喪失清償能力時, 保障存款人使之免于存款損失及維持銀行體系穩(wěn)定的一種制度安排。在具體的制度安排上, 金融穩(wěn)定論壇組織(Financial Stability Forum、 FSF, 2001) Financial Stability Forum FSF .Guidance for

6、Developing Effective Deposit Insurance Systems R .Sept.7, 2001.認為存款保險制度存在兩種制度形式: 隱性存款保險制度和顯性存款保險制度。前者指在法律上并未明確規(guī)定存款保險制度, 但在銀行等金融機構出現(xiàn)擠兌或者破產清償時,政府則采取有關政策及措施, 保障存款人及其他非存款債權人的利益不受損失或減輕損失。后者指法律法規(guī)明確建立的存款保險制度, 該制度的容包括存款保險的投保機構、受保對象、資金籌集的方式, 以及政府、銀行、銀行股東、存款人等在存款保險制度中的角色定位等。 朱華培：基于國際經驗的我國存款保險制度研究，載理論界2008年第1期

7、存款保險制度（一般認為存款保險制度即指顯性存款保險制度，如無特別說明，下文所稱存款保險制度”均為顯性存款保險制度”）與金融監(jiān)管機構的審慎監(jiān)管、中央銀行的最后貸款人制度一起并稱為維護金融穩(wěn)定的三大制度。 長期以來，我國實行的是隱性存款保險制度，政府對問題金融機構進行處理的同時，以各種方式對存款人利益進行賠付。這種方式最大限度的保障了存款人利益，但也產生了越來越大的負面影響：(1)政府隱含擔保意著,當銀行出現(xiàn)支付危機時由政府出面買單,不但增加了政府財政負擔,而且影響了中央銀行貨幣政策的獨立性。(2)出于對政府的擔保預期，銀行等金融機構對市場風險缺乏敏感，在逐利本能的驅使下往往追求高效益而不顧風險，

8、存款人也容易忽視金融機構本身的安全性一味追求收益，從而誘發(fā)道德風險。 (3)政府隱含擔保是一種事后的應急機制,沒有明確的法定義務且具有一定的時間滯后性,不利于事前預防和金融體制的完善，因此容易帶來較大損失。 *曉梅：關于國有商業(yè)銀行建立存款保險制度的思考，載企業(yè)家天地2008年第期目前金融業(yè)的改革正加速推進，政府不應再對問題金融機構進行大包大攬，而應建立和完善現(xiàn)代化、市場化的保護、退出和賠付機制。（顯性）存款保險制度就是被許多國家的金融實踐證明了的有效制度。美國是世界上建立存款保險制度最早、運行機制最為完善的國家。為應對1929年的大危機”，1933 年國會通過了格拉斯斯蒂格爾法，根據(jù)該法設立

9、了聯(lián)邦存款保險公司( Federal DepositInsurance Corporation, 簡稱FDIC)。FDIC是一個獨立的聯(lián)邦政府機構，直接向國會負責，并接受美國會計總署的審計；參保方式上采取強制和自愿相結合的方式；參加存款保險的機構圍上實行的是領土論”，即存款保險對象包括該國全部銀行及其國各分支機構、外國銀行在該國的分支機構和附屬機構，但不包括該國銀行在國外的分支機。成立迄今70多年來，F(xiàn)DIC不斷進行改革完善： 20世紀80年代及90年代初，銀行業(yè)和儲貸協(xié)會爆發(fā)了大規(guī)模危機，美國開始對存款保險制度進行改革，賦予存款保險公司更大的權力。近年來，F(xiàn)DIC又提出了改革方案：將銀行保險

10、基金B(yǎng)IF（Bank Insurance Fund與儲蓄協(xié)會保險基金SAIF（Savings Association Insurance Fund）合并，改變存款保險由兩個定價不同的基金提供的現(xiàn)狀；通過建立目標基金，消除費率的劇烈波動；存保覆蓋水平應與通貨膨脹掛鉤，以保持真實覆蓋水平不變等?？傊雮€多世紀以來，F(xiàn)DIC和其他金融監(jiān)管機構一起，盡管屢屢面對挑戰(zhàn)，但基本成功維護了銀行體系的安全與穩(wěn)定，保持了公眾對金融行業(yè)的信心。 顏海波：美國存款保險制度的經驗及其對我國的啟示，載金融理論與實踐2006年第7期與美國不同，日本的存款保險制度是為防患于未然而事先設立。1971 年日本公布了存款保險法

11、，設立存款保險公司（DICJ），并在1998 年、2002 年進行了修訂。 中國人民銀行課題組：美日存款保險制度研究，載金融時報.2004年11月2日.DICJ采取的是官民合辦形式，屬于準政府機構，其最高決策部門是運營委員會；在保險方式上實行強制保險，保險方與投保方都沒有選擇的余地；在保險圍上實行身份論”，存款保險對象為該國的各銀行及其國外分支機構，但將外國銀行在該國的分支機構排除在外。 郭斌嵐、扈照軾：美日存款保險制度的比較和借鑒，載.華北金融2004年第11期英國的存款保險制度最早是根據(jù)1979年銀行法建立的存款保護計劃(DPS)，英國現(xiàn)行的存款保護計劃是由英國新的金融監(jiān)管機構金融服務局（

12、FSA）于2001年根據(jù)金融市場與服務法案建立的金融服務補償計劃中的一個子計劃。FSA將原有的存款保護計劃與1986年建筑協(xié)會法建立的建筑業(yè)協(xié)會投資者保護計劃、1986年金融服務法建立的投資者補償計劃、1975年投保者保護法建立的投保者保護計劃以及友好協(xié)會保護計劃等補償計劃加以合并，形成由金融服務管理局(FSA)統(tǒng)一管理的金融服務補償計劃(FSCS)。 * 澄、王大鵬、* 浩：英國存款保險制度研究，載*職業(yè)技術學院學報2006 年12 月第10卷第6期金融服務補償計劃公司是一個獨立的法人機構，具有商業(yè)公司的所有特點。但同時又隸屬金融監(jiān)管局，屬于英國政府公營機構，在職能上金融服務補償計劃執(zhí)行的是

13、單一存款保險的功能。從對上述三種典型的存款保險制度分析可見，一個國家要建立和完善存款制度，要首先厘清下列幾個問題：存款保險機構的性質，主要有三種形式: 一是由政府機構牽頭組織和管理的存款保險機構；二是由金融機構的行業(yè)自律組織發(fā)起設立和管理。三是由政府和行業(yè)自律組織共同發(fā)起建立和管理。各有其優(yōu)點和不足之處: 如由政府建立的存款保險機構, 具有較高的權威性, 并可通過國家信用來增強公眾對銀行體系的信心, 但缺陷是加重財政負擔和誘發(fā)道德風險; 由銀行業(yè)協(xié)會設立存款保險機構, 能夠避免道德風險、加強自律監(jiān)管, 但由于資金主要來自各參保機構,處理危機時,本身的能力會有所限制。：存款保險機構的功能和職責，

14、一般來說主要有:在參保機構破產倒閉或發(fā)生擠兌時負責賠付; 參加破產金融機構的處置工作, 如資產清算、托管等; 在問題金融機構的早期, 通過注資、重組等干預手段防止危機發(fā)生; 配合其他金融監(jiān)管機構進行監(jiān)管等等。：存款保險機構的保險圍，共包括兩個方面的容：一是存款保險的對象，二是存款保險的標的。前者解決哪些金融機構可以成為合格的存款保險者，后者進一步確定金融機構的哪些存款可以參與存款保險。 姚萍：試論我國存款保險制度的建立，載中國政法大學研究生學報2006年第1期在對前者的處理方式上有以美日為代表的地域論”和身份論”之分；后者一般規(guī)定限額賠付”和對同業(yè)存款等特殊存款不予保險等等。保險費率，有單一費

15、率制（即所有投保存款機構按相同費率繳納保費）和差別費率制兩種。比較而言,單一費率制簡單易行, 但道德風險大, 易產生逆向選擇”。差別費率使金融機構繳納的保費與風險掛鉤,通過多繳納保費來約束金融機構風險經營行為。目前，從國際成熟的經驗看，存款保險機構有以下發(fā)展趨勢：一是職能上從單一的付款箱”向多種職能發(fā)展。將維護金融穩(wěn)定作為存款保險機構的重要目標, 加強存款保險機構的監(jiān)督檢查職能,擴大其處置風險的能力,因此存款保險機構職能更趨綜合性；二是普遍建立保險基金。并且越來越多的存款保險機構獲得了政府資金的支持。三是由單一費率向差別費率轉變。由于差別費率制度更能準確反映銀行承受風險的狀況, 有利于防道德風

16、險, 督促銀行審慎經營。因此, 先前實施單一費率的國家紛紛考慮向差別費率制轉變。四是建立完善的治理結構。無論存款保險機構是采取公司形式還是非公司形式, 許多國家都努力為存款保險機構建立完整的治理結構。 潘文娣：國外存款保險立法的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，載*金融2008年第1期經過多年的努力,我國金融體系的風險初步得到處置和化解,金融機構總體運行平穩(wěn),主要財務指標大幅提高。隨著銀行業(yè)對外開放步伐的加快,更需要一個完備的市場化環(huán)境和金融安全網,由此存款保險制度成為了金融領域的焦點問題之一。各界紛紛呼吁加快建立我國的存款保險制度，存款保險機構也呼之欲出。盡管建立存款保險制度的時機和條件已經基本成熟，但存款保

17、險機構的設立不宜倉促行事，應法律先行，依法行事。否則沒有法律依據(jù)和法律嚴格保護和規(guī)的存款保險機構將很難真正發(fā)揮應有職能，最終達不到保護存款人利益和維護金融穩(wěn)定的作用。FDIC從成立到后來的改革，每一步都由法律進行規(guī)并提供支持。1933年的格拉斯斯蒂格爾法案創(chuàng)立了FDIC，對其職能和組織做了詳盡的規(guī)定；1950年的聯(lián)邦存款保險法案賦予了FDIC更加廣泛的權力去實現(xiàn)其處置金融機構的目標；在八九十年代FDIC的改革中，國會也頒布了一系列法律法規(guī)。目前我國在關于存款保險制度的立法方面基本處于空白。雖然存款保險制度在我國還是個全新事物,沒有任何實踐經驗, 但從一個更加廣闊的視野看，存款保險制度已經有七十

18、多年的歷史，并被很多國家所實踐，有很多可資借鑒的成功經驗，而且我國理論界也做了長期大量的理論研討，積累了一定的理論基礎。目前，相關政府部門已經著手起草相關法規(guī)，如何避免部門利益之爭，使制度的設計更具有長遠性、前瞻性，更加遵循金融活動的基本規(guī)律才是問題的關鍵。在存款保險機構的組織形式上，由于歷史和文化的原因，我國市民社會不發(fā)達，人們往往更依賴公權力，尤其是危機來臨時更是如此。因此，一個完全有銀行業(yè)自律組織的存款保險機構能對金融安全和存款人利益產生多大保障不無疑問。但完全由政府出面組織存款保險機構，作為政府的一個職能部門，固然能帶來很大的權威性，面對危機時也能切實保障存款人的利益，但由此帶來更大的

19、問題：作為政府組成部門之一的存款保險機構，由于缺乏市場化的運營方式，在日常的監(jiān)管中要么干預金融機構的正常經濟活動，要么放任不管；在危機來臨時更多的于出社會因素考慮而違背制度的初衷。理想的制度設應該是，以專門的立法來為機構的設立提供合法性，明確規(guī)定存款保險機構的組織形式，可由政府和行業(yè)組織共同出資建立，但法律明確政府的職權，即把政府的權力限定在一個明確的圍，保持其獨立性。從日常監(jiān)管到對問題金融機構接管、重整乃至最后的賠付都由存款保險機構作出獨立判斷。這樣的制度設計一方面為存款保險機構提供了必要的權威性，使其在危機真正來臨時能發(fā)揮預期作用，另一方面又避免了作為純粹政府機構可能帶來的弊端。存款保險機構真正發(fā)揮保護存款人利益和保障金融安全的作用，另一個重要的方面是做好與銀監(jiān)會和央行的職能協(xié)調。在存款保險機構風險管理模式”下，二者的沖突就不可避免。我國存款保險機構的監(jiān)管權應該側重于銀行的風險控制方面，明確存款保險機構與其他監(jiān)管機構有明確的分工。其監(jiān)管職能應主要包括對投保銀行的基本經營狀況、風險程度以及不良貸款的基本情況進行監(jiān)督檢查，并根據(jù)不同情況對投保銀行提出建議或發(fā)出