我國教育政策制定過程

1、摘要：教育政策制定過程是相當(dāng)復(fù)雜的，它包括教育政策問題認(rèn)定、教育政策議程、教育政 策決定和教育政策表達(dá)與合法化等幾個(gè)階段。在全面建設(shè)小康社會、發(fā)展社會主義民主政治、 建設(shè)社會主義政治文明的今天，我國的教育政策正在走向科學(xué)化、民主化與法制化。關(guān)鍵詞： 教育政策；制定過程；政治文明；民主化；科學(xué)化在黨的“十六大”報(bào)告中，鮮明地提出了“建設(shè)社會主義政治文明”的歷史任務(wù)。發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明， 是全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，是不斷促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào) 發(fā)展的題中應(yīng)有之義。我國教育政策制定過程與決策機(jī)制研究是發(fā)展我國政治文明，促進(jìn)教 育政策科學(xué)化、民主化、法

2、制化的重要內(nèi)容，對提高我國教育政策水平具有重要意義。一教 育政策制定過程是相當(dāng)復(fù)雜的。這不僅是因?yàn)樗艿秸畠?nèi)部因素如政府部門、公務(wù)人員 和決策體制等的影響，而且要受到政府外部的利益集團(tuán)、研究機(jī)構(gòu)和大眾民意等因素的制約。 因此任何一種把政策制定過程簡單地看作為線性或理性化過程的傾向都是危險(xiǎn)的。一般來說， 對教育政策制定有兩種理解方式，一種是把教育政策制定理解為整個(gè)政策過程，它包括政策 問題、政策議題、政策決策、政策執(zhí)行和政策評估等幾個(gè)階段。一種是把教育政策制定理解 為政策形成(policyformation)或政策規(guī)劃(policyformulation)，指從問題界定到議案 抉擇以及合法化

3、的過程。前者是廣義地理解教育政策制定的概念，它把政策執(zhí)行、政策評估 等環(huán)節(jié)稱為后政策制定階段。后者是狹義的概念，認(rèn)為教育政策制定過程與教育政策執(zhí)行過 程是兩個(gè)完全不同的階段。本文所探討的教育政策制定過程就是從狹義上來理解教育政策制 定。它主要涉及我國教育政策制定到底經(jīng)過了哪幾個(gè)階段(process)以及與之相關(guān)的在此過程 中各政策主體(ac tors)之間如何相互作用這兩個(gè)根本性的問題。關(guān)于我國教育政策制定過程 的分析，可以借鑒著名的政策專家安德森在公共決策一書中所提出的分析框架，他認(rèn)為 政策形成涉及三個(gè)方面的問題：一是公共問題是怎樣引起決策者注意的；二是解決特定問題 的政策意見是怎樣形成的；

4、三是某一建議是怎樣從相互匹敵的可供選擇的政策議案中被選中 的。根據(jù)這一理論，我們把教育政策制定過程分解為政策問題、政策議題、政策決策與政策 的合法化等幾個(gè)環(huán)節(jié)或階段。關(guān)于教育政策的主體，在本文中主要是指直接或間接地參與政 策制定的個(gè)人、團(tuán)體或組織。一般而言，教育政策的制定者分為官方和非官方兩大類，官方 的教育政策制定者是指那些具有合法權(quán)威去制定教育政策的人們，包括教育的立法者、教育 行政官員和教育行政管理人員等；非官方的教育政策主體包括利益團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)、傳播媒 介和作為個(gè)人的公民等。由于教育政策過程因社會政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和文化傳統(tǒng)等方 面的不同而不同，因此教育政策主體的構(gòu)成因素及其作用

5、方式也會有所不同。在我國，官方 的教育政策制定者尤其是政府部門和教育行政部門的主要領(lǐng)導(dǎo)對教育政策制定往往起著關(guān)鍵 性和決定性的作用。二(一)教育政策問題的認(rèn)定教育政策問題的確定是整個(gè)教育政策制定 過程的起點(diǎn)。美國學(xué)者利文斯指出，“問題的挖掘和認(rèn)定比問題的解決更為重要”。此觀點(diǎn)揭 示了認(rèn)定問題的重要性。教育問題總是客觀存在的，如學(xué)生厭學(xué)、缺乏學(xué)習(xí)動機(jī)、教師對工 作不滿意、教育資源常常沒有得到很好的利用等問題。這些問題種類繁多、數(shù)量巨大，它們 是教育政策問題的起點(diǎn)。但是要成為教育政策問題得取決于特定的問題是否能夠引起公眾和 政府部門的關(guān)注，即由教育問題轉(zhuǎn)化為公共教育問題再轉(zhuǎn)化為教育政策問題，并進(jìn)一

6、步合法 地進(jìn)入教育政策的議程，最終成為教育政策。袁振國教授曾指出教育問題轉(zhuǎn)化為教育政策問 題的幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。首先，教育問題的影響有多大。是全國性的問題，還是地方性的問題或某一 地區(qū)的問題；是持久性的問題，還是突發(fā)性的問題。其次，問題是否清楚。問題的本質(zhì)是什 么，起因是什么，涉及的主要對象是哪些人。第三，問題的嚴(yán)重程度。問題客觀上嚴(yán)重到了 什么程度，在人們認(rèn)識中嚴(yán)重到什么程度，這是一個(gè)相對性的問題，因?yàn)樗x不開一個(gè)人的 主觀判斷，不同的價(jià)值觀念、態(tài)度立場和認(rèn)識水平對問題嚴(yán)重程度的認(rèn)定往往是不同的。對 這兩種程度差異的正確判斷，直接關(guān)系到政策的及時(shí)性與分寸。第四，影響問題的因素。問 題是由教育自身的原

7、因引起還是社會問題在教育上的反映。第五，代價(jià)。一個(gè)教育問題什么 時(shí)候成為一個(gè)政策問題，在什么地方成為一個(gè)政策問題，通過什么方式解決以及解決到什么 程度等都要考慮教育問題的代價(jià)，即考慮解決某一問題付出的代價(jià)大還是獲得的回報(bào)大。第 六，是否具有導(dǎo)向性，是否優(yōu)先考慮代表發(fā)展和變化的未來趨勢的問題。第七，是否可以評 估。政策是否具有明確的目標(biāo)和目標(biāo)達(dá)成的指標(biāo)?？傊瑔栴}的性質(zhì)、廣度、嚴(yán)重性與代價(jià) 等是影響教育政策問題認(rèn)定的關(guān)鍵性因素。教育問題的客觀性不能取代教育政策問題的主觀 認(rèn)定。就理論而言，教育政策制定過程是從問題的形成到合法化的一個(gè)連續(xù)性歷程，此過程 常常被視為線性的、理性的與受控制的，但實(shí)際上

8、教育政策過程不可避免地是一種政治活動， 在所有階段都會有不同主體的價(jià)值與利益涉入。因此，教育政策過程通常很難是一個(gè)理想化 的理性決策過程，而是一種協(xié)商的過程。為了減少領(lǐng)導(dǎo)者的主觀愿望和自己的價(jià)值偏好對認(rèn) 定教育問題的影響，在認(rèn)定教育政策問題時(shí)必須注意兩點(diǎn)：一是盡可能多的人參與教育政策 問題的認(rèn)定，盡量照顧到各方面的利益群體，盡可能多地傾聽來自不同方面的聲音。2004年 國務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部制定的2003-2007年教育振興行動計(jì)劃，這個(gè)指導(dǎo)今后五年教育實(shí) 現(xiàn)新跨越的行動方略歷時(shí)15個(gè)月的起草過程，在此過程中廣泛征求各方面意見與建議，各專 題組先后召開研討會和座談會上百次，形成專題報(bào)告和方案70多

9、個(gè)，共20多萬字。征求意 見的范圍涉及教育部內(nèi)外老同志、部屬高校、不同地區(qū)學(xué)校校長、教師和專家學(xué)者代表等， 使得文稿在集思廣益的基礎(chǔ)上得到不斷的修改和完善。二是采取程序化的問題認(rèn)定方式，即 按照一定的程序，通過科學(xué)的文獻(xiàn)調(diào)研和實(shí)地調(diào)研、嚴(yán)格的定量定性分析來認(rèn)定教育政策問 題，避免一些人為因素的干擾，避免一些不經(jīng)過討論和深入研究由領(lǐng)導(dǎo)者獨(dú)自作出決定的現(xiàn) 象。（二）教育政策議程的設(shè)立并非每個(gè)被界定為教育政策問題的問題都由政府來解決。為了 有機(jī)會最終成為政策，問題必須要細(xì)化為政策議程，即制定政策解決問題的議論、商討、規(guī) 劃的議事程序。這一過程中不同政策主體之間的交互作用將最終決定政府對教育政策問題的

10、 作為或不作為。從我國的政治制度來看，教育政策議程主要有兩種主要的形式，一種是公眾 議程（public agenda），即由非政府機(jī)構(gòu)的個(gè)人或團(tuán)體提出的政策問題在社會中形成廣泛議論， 從而成為一種問題分析界定的政策議程。在公眾議程中，社會輿論、新聞媒介、公眾民意將 起到重要作用。不過這種議論中的政策問題有的可能進(jìn)入政府議程，有的不可能進(jìn)入政府議 程。但是，只要形成了公眾議程，教育政策問題就可以引起政府的注意，從而對政府形成一 種外在影響力，促使政府將問題納入自己的議事日程，也有可能為政府議程提出界定問題與 分析問題的參照系。這說明，公眾議程會影響政府議程，但不能決定政府議程。政府議程一 方面可

11、由自己提出政策問題，另一方面也可以接受公眾輿論提出的問題，并將其納入政府工 作程序，從而成為一種問題分析界定的政策議程。政府議程本質(zhì)上是一種行動議程，在一般 情況下，一個(gè)公共政策問題的提出，首先是作為社會公共問題進(jìn)入公眾議程加以討論，然后 引起決策者的關(guān)注從而進(jìn)入政府議程，最后才形成政策問題并由政府決策者加以確認(rèn)。然而 事實(shí)上，很多問題可能并不經(jīng)過公眾議程而由政府主動列入議事日程并直接進(jìn)入政策議程。 這一點(diǎn)在我國表現(xiàn)得較為突出。在我國，由于黨組織和政府作為社會公共利益的代表者，它 們在政策制定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于政策中樞的特殊地位，所以它們擁有對整個(gè)社會資源進(jìn)行權(quán) 威性分配的權(quán)力，對社會公共問題能

12、否進(jìn)入政策議程也具有決定性的影響。在此情況下，常 常是黨組織和政府主動尋求和發(fā)現(xiàn)問題，并把它直接列入自己的議事日程，從而使這些問題 并不經(jīng)過公眾議程而直接形成政策問題?？梢哉f，黨組織和政府是我國各種重大政策問題的 主要提出者，在政策問題的認(rèn)定過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。（三）教育政策的決定當(dāng)教育政策議 程確定之后，就要進(jìn)行政策決定，即決策階段。從理論上講，教育決策主要有三種模式，即 理性模式、漸進(jìn)模式和綜合模式。理性模式是政策制定者根據(jù)完備的綜合信息，客觀地分析 判斷，針對許多備擇議案進(jìn)行優(yōu)缺點(diǎn)評估，排定優(yōu)劣順序，估計(jì)成本效益，預(yù)測可能產(chǎn)生的 影響，經(jīng)比較分析之后選擇最符合經(jīng)濟(jì)效益的最佳方案。漸進(jìn)模

13、式是指以現(xiàn)行的政策為基礎(chǔ)， 再與其他新方案相互比較，然后決定哪些現(xiàn)行政策宜加修改以及應(yīng)該增加哪些新的政策內(nèi)容。綜合模式，顧名思義就是將以上兩種或兩種以上的模式混合使用、有機(jī)結(jié)合的一種決策模式。如果說理性模式追求的是政策決策的理性化，試圖制定出最佳的方案，漸進(jìn)模式追求的是教 育政策的改良，強(qiáng)調(diào)政策的可行性，那么綜合模式就是既努力增加政策決策過程的理性，又 重視利用現(xiàn)有政策，希望獲得可行的理想政策。從我國教育決策的發(fā)展歷程來看，我國的教 育決策經(jīng)歷了由傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型決策向理性型決策再向現(xiàn)代的綜合型決策發(fā)展。建國初期，我國 的教育政策科學(xué)化水平較低，主要是根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)行決策，而且大多是模仿、移植國

14、 外（主要指前蘇聯(lián)）的教育政策，由于水土不服而大打折扣。文革期間，教育決策更沒有科 學(xué)性而言，個(gè)人的主觀意愿與階段斗爭給教育決策帶來了很大的災(zāi)難。改革開放之后，教育 決策得到極大的改善，決策的科學(xué)化、民主化與績效化水平不斷提高，并走出了一條從點(diǎn)到 面、由淺入深、循序漸進(jìn)的漸進(jìn)式?jīng)Q策模式和綜合式?jīng)Q策模式的道路。我們憲法規(guī)定，包括 十六大報(bào)告里提到四個(gè)民主，其中很重要的就是決策民主化，決策民主化就是共同政策選擇 過程，它強(qiáng)調(diào)在政策過程中，要能面向民主，符合公眾利益。從我國決策實(shí)踐來看，無論是 教育體制的改革、素質(zhì)教育的推進(jìn)和九年義務(wù)教育的普及，還是基礎(chǔ)教育課程改革，都力圖 體現(xiàn)這一點(diǎn)。另外，由于我國實(shí)行的是民主集中制的組織原則，所以在進(jìn)行教育決策時(shí)所遵 循的是團(tuán)體決策與精英決策相結(jié)合的模式。這樣既可以防止政策決策過程中的個(gè)人專斷和一 言堂，又能防止極端民主化和無政府主義的傾向。民主集中制是我國的根本制度，也是合理 使用和有效的決策體制。它一方面在政策決策之前要廣泛征取社會各界的意見與建議，另一 方面要在民主基礎(chǔ)上高度集中，除堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)的民主原則外，還必須堅(jiān)持個(gè)人服從組 織、下