未利用土地課題

1、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)（東營）未利用地開發(fā)與保護(hù)研究報告東營市是黃河三角洲的中心城市和山東半島城市群的重要城市， 轄兩區(qū)三縣，總面積7859.3平方公里，根據(jù)第六次全國人口普查東 營市總?cè)丝跒?03.53萬。土地資源非常豐富，有26.85萬公頃土地 后備資源尚待開發(fā)，是我國東部沿海土地后備資源最豐富的地區(qū)之 一。為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加快 實施黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)規(guī)范未利用地開 發(fā)利用，充分發(fā)揮未利用地資源開發(fā)對落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和 土地節(jié)約集約制度、增加土地有效供給、拓展建設(shè)用地新空間、緩解 用地供需矛盾、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、著力推進(jìn)黃河

2、三角洲高效生態(tài)經(jīng) 濟(jì)區(qū)建設(shè)的保障作用。近年來，東營市在未利用地開發(fā)項目實施中采 用了暗管排堿、土地激光整平等國內(nèi)先進(jìn)技術(shù)，對項目區(qū)內(nèi)進(jìn)行支、 斗、農(nóng)、排等高級灌排水利工程設(shè)施配套，增加耕地比例有了較大提 高，土壤質(zhì)量明顯改善。大面積的未利用地開發(fā)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo) 異地交易，為全省占補(bǔ)平衡做出了巨大貢獻(xiàn)。但隨著未利用地的大面 積開發(fā)，東營未利用地后備資源也迅速減少，尤其是大面積成片未利 用地地塊越來越少等問題也日益凸顯。本報告通過對近年來東營市未 利用地開發(fā)利用的調(diào)查研究，提出今后未利用地開發(fā)利用和保護(hù)建 議。、東營市未利用地概述（一）東營市未利用地的內(nèi)涵按照中華人民共和國土地管理法第四條規(guī)定

3、：國家規(guī)定土地 用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。未利用地開發(fā)利用 項目劃定的概念內(nèi)涵，與土地管理法相一致。是指農(nóng)用地（直接 用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖 水面等）和建設(shè)用地健造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公 共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地旅游用地、軍事設(shè)施用地 等）以外的土地。包括未利用土地、其他未利用地兩個二級地類。未利用土地又分為：1.荒草地。這類土地主要指樹木郁閉度 50%的土地。其他未利用土地又分為：1.其它土地。指的是未列入農(nóng)用地、建 設(shè)用地的其它水域地；2.河流水面。主要指天然形成或人工開挖河流 常水位岸線以下的土地；3.

4、湖泊水面。主要是天然形成的積水區(qū)常水 位岸線以下的土地；4.葦?shù)亍Ｖ傅氖巧L蘆葦?shù)耐恋?，包括灘涂上?葦?shù)兀?.冰川與永久積雪。由于東營市所在區(qū)域氣候特殊、地形地貌、水文和水文地質(zhì)以及 成土母質(zhì)條件，加上市場調(diào)節(jié)的影響，全市鹽堿地與某些特定區(qū)域的 不穩(wěn)定耕地、林地、坑塘水面等土地利用類型經(jīng)常處于動態(tài)轉(zhuǎn)換之中。 所以，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查中時有把本應(yīng)屬于鹽堿地的地類調(diào)查統(tǒng)計成 耕地或其他農(nóng)用地等地類，從而影響地類調(diào)查的精度和準(zhǔn)確性，也不 符合科學(xué)原理和國際上通行的分類標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上影響土地利用 決策的科學(xué)性。根據(jù)調(diào)查，海拔在2m以下的平坦區(qū)域，土地鹽堿化 會隨海潮影響的時間變化成周期性變化，在兩次

5、海潮影響期間，土地 呈積鹽-脫鹽-再積鹽周期變動。在這一區(qū)域，即使現(xiàn)狀是耕地，這 種耕地也是很不穩(wěn)定的，而且生產(chǎn)力很低，隨時可能退化成鹽堿地。 因此，本調(diào)研報告根據(jù)國際上通行的分類標(biāo)準(zhǔn)，將含鹽量在0.2%以 上，或土壤堿化度在20%以上，又與大片鹽堿地緊鄰集中連片分布 的地類，無論其現(xiàn)狀的覆蓋特征如何，都劃為鹽堿地，也稱為準(zhǔn)鹽堿 地。將未利用地分類面積加上準(zhǔn)鹽堿地面積，構(gòu)成東營市廣域未利用 地面積。按此標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查統(tǒng)計，全市有廣域未利用地面積334352.91 公頃（501.53萬畝），其中河口區(qū)和墾利縣面積較大，其次是利津 縣和東營區(qū)，最少的是廣饒縣。（二）東營市未利用地開發(fā)保護(hù)的理論與現(xiàn)實意義

6、從理論意義來看，東營市未利用地的開發(fā)與保護(hù)符合生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué) 理論。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)是隨著經(jīng)濟(jì)社會的日益發(fā)展，資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展 矛盾日益突出的前提下逐漸演化而來，是研究社會再生產(chǎn)過程中經(jīng)濟(jì) 系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)之間的物質(zhì)循環(huán)、能量轉(zhuǎn)化、信息交流和價值增值規(guī) 律及其應(yīng)用的科學(xué)。東營市未利用地的開發(fā)屬于生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展范 疇，可以成為實踐生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的典型例案，為全國未利用地開發(fā)探索 新途徑，提供新經(jīng)驗。從現(xiàn)實意義來看，加快東營市未利用地開發(fā)，是落實國務(wù)院批復(fù) 的黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的重大舉措，是推進(jìn)黃河 三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵和重要突破口，也是加快區(qū)域產(chǎn)業(yè) 集聚升級的必要保障。只有全力以赴搞好

7、未利用地開發(fā)，把未利用地 資源潛力轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢，才能真正把規(guī)劃落到實處；才 能有效集聚要素資源，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強(qiáng)區(qū)域核心競爭力；才能有 交效保護(hù)環(huán)渤海和黃河下游生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。通過未利 用地開發(fā)，增加用地面積，可以為本地區(qū)拓展發(fā)展空間，有利于緩解 全省土地供需矛盾，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，有利于吸引發(fā)達(dá)地區(qū)資 金、人才、技術(shù)、信息向黃河三角洲聚集，也為自身發(fā)展注入強(qiáng)勁動 力，為其他地區(qū)提供新的機(jī)遇和空間，從而形成加強(qiáng)區(qū)域交流合作的 新的載體和平臺。（三）東營市未利用土地現(xiàn)狀分析東營市未利用土地的現(xiàn)狀黃河三角洲是中國三大河口三角洲之一，“黃河年均造陸21.26km2，現(xiàn)

8、河口處造陸速率高達(dá)32.36km2/a，是世界土地資源 新生速度最快的地區(qū)”，是中國東部沿海土地后備資源最豐富的地 區(qū)，具有很大的開發(fā)潛力。根據(jù)2013年全市未利用土地調(diào)查，東營 全市土地總面積為7859.3平方公里，其中農(nóng)用地面積為405317.0 公頃，占全市土地總面積的51.57% ；建設(shè)用地面積為112150.3公 頃，占全市土地總面積的14.27% ；未利用地面積為268464.0公頃， 占全市土地總面積的34.16%。從未利用地地域分布來看，未利用地 主要集中在河口區(qū)與墾利縣。其中面積最大的是河口區(qū)，占未利用地 總面積的39.27% ；未利用地面積最小的是廣饒縣，占未利用地總面 積

9、的4.01%。未利用地面積最大的河口區(qū)為未利用地面積最小的廣饒 縣的9.79倍。未利用地中大部分是鹽堿地、沼澤地、灘涂和草地。2、東營市未利用土地的主要形成原因從東營市未利用地的主要形成原因來看。我市土地資源主要是千 百年來由河口沉積和河流泛濫作用而成的沉積物上發(fā)育而成的新成 土，出于自然與人為影響下的復(fù)雜的鹽漬環(huán)境中。全市微地貌主要有 5種類型：古河灘高地，占全市總面積的4.15%,主要分布于黃河決 口扇面上游；河灘高地，占全市總面積的3.58%,主要分布于黃河 河道至大堤之間；微斜平地，占全市總面積的54.54%,是崗、洼過 渡地帶；淺平洼地，占全市總面積的10.68%,小清河以南主要分布

10、 于古河灘高地之間，小清河以北主要分布于微斜平地之中、緩崗之間 和黃河故道低洼處；海灘地，占全市總面積的27.05%,與海岸線平 行呈帶狀分布。這些土地雖然地形平坦，起伏不大，但由于泥沙沉積 物不同，土壤土體構(gòu)型復(fù)雜繁多，淺層地下水埋深較淺，礦化度高。 土壤類型主要是潮土和鹽土兩大類，其中潮土土類面積39.12萬公 頃，占全市土地總面積的49.99%；鹽土土類面積35.45萬公頃，占 全市土地總面積的45.31%。這兩類土地有機(jī)質(zhì)含量低，缺乏團(tuán)粒結(jié) 構(gòu)，普遍存在旱澇堿瘦的問題。蒸降比為3.5:1,土壤次生鹽漬化威 脅大，大部分地區(qū)只生長黃須菜、蘆葦、馬絆等耐鹽堿作物。土地生 態(tài)環(huán)境比較脆弱，主

11、要表現(xiàn)在土地的鹽堿化程度較高，樹木覆蓋率低 于全省平均水平，生態(tài)環(huán)境治理與土地恢復(fù)整理難度大，土地沙化面 積加大，旱澇風(fēng)沙等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，地質(zhì)構(gòu)造背景復(fù)雜，面臨著 潛在的生態(tài)安全問題。特別是近海的沼澤與灘涂地，土壤含鹽量大于 2g/l，地下埋深小于1m,礦化度大于30g/l,處于初級發(fā)育階段，有 機(jī)質(zhì)、氮、磷等含量低。上述種種條件決定了該地開發(fā)利用將是一個 長期而艱巨的過程，必須依據(jù)土地的自然區(qū)域特征和社會經(jīng)濟(jì)條件合 理選擇利用模式。東營市未利用地基本結(jié)構(gòu)按未利用地分類，2012年，東營市未利用地267033.89公頃， 其中河流水面面積為15718.13公頃，占未利用地面積的5.89%

12、；沿 海灘涂面積為93670.29公頃，占未利用地面積的35.08% ；內(nèi)陸灘 涂面積為22601.79公頃，占未利用地面積的8.46% ；鹽堿地面積為 126307.13公頃，占未利用地面積的47.3% ；荒草地面積為8736.55 公頃，占未利用地面積的3.27% （附下圖）。東營市未利用地現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)圖東營市各類未利用地的空間分布河流水面總面積為15718.13公頃。河流水面的分布面積最大的是墾利縣，為4818.52公頃，占河流水面總面積的30.85% ；面積最 小的是東營區(qū)，為1367.91公頃占河流水面總面積的8.70%。（如東營河流水面分布圖沿海灘涂總面積為93670.29公頃。沿海灘

13、涂的分布面積最大的 是河口區(qū)，共計49730.58公頃，占沿海灘涂總面積的53.09% ；面 積最小的是廣饒縣共計2420.17公頃占沿海灘涂總面積的2.58%。（如下圖）東營市沿海灘涂分布圖內(nèi)陸灘涂總面積為22601.79公頃。內(nèi)陸灘涂的分布面積最大的、計牛 16841.79 Da、74.52凌-刮 汨哪岡濟(jì)時沛。(君TH)sss 126307.13 莎。盼ssssl茫珈汁S湖 面岡、計牛 44633.02 Da、35.34凌 38hs湖醵卿、計牛 4291.07 Da、MS1S 3.4。凌。(君-Z1H)汨哪斗盼SSH 洲貧弘0?？?736.55莎。洲世&3沛0茫珈汁S湖面 岡、計牛446

14、600lDa、由洲理&貝0茫S51.13凌0茫珈、每是東營區(qū)，共計41.28公頃，占荒草地總面積的0.47%。(如下圖)東營市荒草地分布圖)東營市未利用土地特點(diǎn)及開發(fā)利用思路東營市未利用土地特點(diǎn)(1)未利用地資源豐富，便于大規(guī)模開發(fā)利用2013年，東營市未利用地268464.0公頃，占全市土地總面積 的34.16%。通過農(nóng)用地適宜性評價分析，適宜開發(fā)整理為農(nóng)業(yè)用地 的未利用地130萬畝，適宜生態(tài)保護(hù)的181萬畝，適應(yīng)開發(fā)為建設(shè) 用地的100萬畝，是我國東部沿海土地后備資源最多、開發(fā)潛力最 大的地區(qū)之一。而且未利用地資源大部分為國有未利用地地勢平坦、 成片分布。由于土壤鹽堿化程度過高，大部分不太

15、適宜農(nóng)業(yè)利用，但 適合進(jìn)行成片建設(shè)用地開發(fā)。(2 )受地基承載力影響，土地利用強(qiáng)度比較低。轄區(qū)第四系廣泛分布，厚達(dá)數(shù)百米，整體為第四系凹陷盆地構(gòu)造。 基巖斷裂構(gòu)造特別發(fā)育，并且活動強(qiáng)度大，周期性明顯。按斷裂的展 布方向可概括為近東西向、北東向及近南北向四組。其中，近東西向 斷裂45條，北東向斷裂30條，北西向斷裂19條，南北向斷裂12 條，共計106條斷裂。由于受特殊的地質(zhì)條件影響，工程地質(zhì)條件 差，地基承載力低，高層建筑前期需要投入巨大資金進(jìn)行地基處理， 本地的社會經(jīng)濟(jì)條件難以承受，因此，本市建筑容積率較小、規(guī)模不 大，土地利用強(qiáng)度較低。(3 )未利用地鹽堿化嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)利用難度大。黃河三角洲

16、土地由千百年來河口沉積和河流泛濫作用而成的沉 積物上發(fā)育而成，處于自然與人為影響下的復(fù)雜的鹽漬環(huán)境中，大面 積成片分布的未利用地主要集中在地勢小于2.5m的沿海地區(qū)。從地 類來看，東營市大部分未利用地是鹽堿地和灘涂，其中鹽堿地 126307.13公頃，灘涂93670.29公頃，分別占全市未利用地總面積 的35.08%和47.3%。土壤類型主要是潮土和鹽土兩大類，土壤次生 鹽漬化威脅大，該區(qū)土壤含鹽量一般在0.1- 2%以上，蒸降比為 3.5:1 ,地下水水位和礦化度高，特別是在近海的沼澤地和灘涂，土 壤含鹽量大于2g/l ,地下埋深小于1m,礦化度甚至大于30g/l ,處 于初級發(fā)育階段，有機(jī)

17、質(zhì)、氮、磷等含量低。很多為寸草不生的光板 地，大部分則只生長黃須菜、蘆葦、馬絆等耐堿植物，這些土地不經(jīng) 重大改造難以作為種植利用。上述種種條件決定了黃河三角洲未利用 地開發(fā)將是一個長期而艱巨的過程，必須依據(jù)土地的自然區(qū)域特征和 社會經(jīng)濟(jì)條件合理選擇利用模式。2、東營市未利用地開發(fā)利用思路東營市未利用地開發(fā)利用要遵循“保護(hù)優(yōu)先，適度開發(fā)，集約高 效，以保護(hù)促開發(fā)”的原則。深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面實施 黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃,以土地高效利用和生態(tài)環(huán) 境改善為主線似建設(shè)全國重要的后備土地資源開發(fā)區(qū)和未利用地開 發(fā)試驗區(qū)為重點(diǎn)，以滿足生態(tài)、高效、新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)需要為目標(biāo)， 創(chuàng)新土地管理體

18、制機(jī)制?！睆臇|營市未利用地開發(fā)利用思路來看， 一是要對全市未利用地進(jìn)行全面調(diào)查，根據(jù)未利用地自然和社會屬性 進(jìn)行適宜性評價，在適宜性評價的基礎(chǔ)上，確定其開發(fā)利用方向，通 過開發(fā)利用與保護(hù)發(fā)揮未利用地生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益。二是編制規(guī)劃合理 安排未利用地保護(hù)和開發(fā)利用布局、規(guī)模和時序。具體說，對于需要 生態(tài)保護(hù)的，優(yōu)先劃定為生態(tài)保護(hù)區(qū)，實行嚴(yán)格保護(hù)，除生態(tài)旅游項 目外禁止開發(fā)；對于宜農(nóng)開發(fā)用地則實行土地綜合整治，逐步將傳統(tǒng) 農(nóng)業(yè)區(qū)內(nèi)的零星未利用地開發(fā)整理為耕地，為全省耕地占補(bǔ)平衡做貢 獻(xiàn)；適宜開發(fā)為建設(shè)用地的，劃定為建設(shè)用地備用區(qū)，立足我市用地 需求，嚴(yán)格控制開發(fā)利用規(guī)模，嚴(yán)格限定準(zhǔn)入項目，促進(jìn)未利用地

19、節(jié) 約集約高交攵利用，提高土地利用效率。（五）東營市未利用土地開發(fā)利用模式未利用土地開發(fā)利用既要遵循土地固有的自然屬性規(guī)律，又要結(jié) 合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和科學(xué)技術(shù)水平所能提供的實踐模式。根據(jù)東營 市土地適宜性分區(qū)結(jié)果，結(jié)合區(qū)域內(nèi)土地資源條件和生態(tài)類型的組合 特點(diǎn)、生產(chǎn)條件與綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及發(fā)展方向和開發(fā)的重點(diǎn)， 目前主要有如下幾種未利用地開發(fā)模式可供參考選擇:生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā) 利用、農(nóng)林牧綜合開發(fā)利用、林牧草綜合發(fā)開利用、林牧生態(tài)用地保 護(hù)、黃河入?？谏鷳B(tài)保護(hù)和濱海水產(chǎn)養(yǎng)殖開發(fā)利用。生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)利用模式。本區(qū)主要位于東營市南部和西部區(qū) 域，地勢較高，灌排條件較好，鹽堿化程度較低，適合進(jìn)行耕地開

20、發(fā) 利用，發(fā)展種植業(yè)農(nóng)區(qū)飼養(yǎng)型生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。農(nóng)林牧綜合開發(fā)利用模式。該區(qū)位于東營北部和東北部，未利 用地鹽堿化比較嚴(yán)重，土地利用率較低，是土地開發(fā)整理最具潛力的 地區(qū)，必須綜合運(yùn)用工程、生物、農(nóng)業(yè)技術(shù)等措施，加大鹽堿地開發(fā) 治理力度，改良土地質(zhì)量，提高土地利用效率。大力發(fā)展臺田池 塘型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式、棗林間作型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式等綜合循環(huán)型農(nóng)業(yè)。林牧草綜合開發(fā)利用模式。該區(qū)位于東營東北部，是黃河三角 洲生態(tài)演進(jìn)最劇烈、生態(tài)環(huán)境最弱的區(qū)域，地貌以河道、河間洼地、 濱海潮間帶為主；土壤類型主要為濱海鹽土、鹽化潮土，極易發(fā)生次 生鹽漬化。必須采取“在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展”的原則，可適 當(dāng)發(fā)展棗林間作型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式、草業(yè)一牧業(yè)為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式。牧草生態(tài)用地保護(hù)