歐盟氣候變化多層治理機(jī)制

1、歐盟氣候變化多層治理機(jī)制歐盟作為一個(gè)特殊的國(guó)際行為體， 在國(guó)際社會(huì)中產(chǎn)生了巨大 的影響，尤其是在政策和治理機(jī)制等方面。 超國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和 多層次的治理架構(gòu)，形成了歐盟獨(dú)特的治理理念和治理方式。 學(xué) 者們對(duì)其治理模式進(jìn)行了較為深入的分析并理論化；與此同時(shí)， 20世紀(jì) 90 年代后，歐洲一體化理論試圖擺脫國(guó)家和超國(guó)家的二 元困境，開(kāi)始更多地從歐盟決策機(jī)制方面來(lái)探討聯(lián)盟的性質(zhì)， 以 治理理論來(lái)解釋歐洲一體化進(jìn)程。 因而，歐盟治理就具有了特定 的地域性和政治含義，賦予了歐盟在全球治理方面的重要性和代 表性。歐盟在氣候治理中走在前列。因其特殊的組織結(jié)構(gòu)和活動(dòng)過(guò) 程，以及先進(jìn)的治理理念和治理模式， 歐盟

2、率先形成了一個(gè)地區(qū) 性的氣候變化治理機(jī)制，將氣候治理的理念和目標(biāo)分解到具體的 氣候政策中并取得了實(shí)效。雖然歐盟氣候變化治理還存在一些問(wèn) 題，但是作為歐盟的新政策領(lǐng)域和全球的開(kāi)創(chuàng)性氣候政策， 其為 研究歐盟機(jī)制和治理提供了一個(gè)新的視角， 同時(shí)，也對(duì)國(guó)際氣候 治理和地區(qū)氣候治理提供了具有參考性的政策和機(jī)制樣板。一、歐盟“多層治理” 全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯 ?羅森諾 ( J.N.Rosenau )將“治理”定義為“一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理 機(jī)制”，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)， 這些管理活動(dòng)的主體未必是政府， 也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái) 實(shí)現(xiàn)。研究治理理論的著名學(xué)者羅茨

3、 (R.Rhodes)認(rèn)為：“治理” 意味著“統(tǒng)治的含義有了變化， 意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程， 意味 著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社 會(huì)”。約瑟夫 ?奈對(duì)“治理”的定義是：“正式和非正式的指導(dǎo) 并限制一個(gè)團(tuán)體集體行動(dòng)的程序和機(jī)制”。 國(guó)內(nèi)的學(xué)者對(duì)治理的 認(rèn)識(shí)也基本上涵蓋了權(quán)威不一定只是來(lái)自于政府， 國(guó)家和社會(huì)以 及公共部門(mén)和私人部門(mén)之間界限的模糊化、 參與者形成的自主治 理網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容， 俞可平總結(jié)治理的概念為： “治理是一種公共管 理活動(dòng)和公共管理過(guò)程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治 理機(jī)制和治理方式”。歐盟治理因其獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)而具有獨(dú)特的治理模式。 學(xué)者 們對(duì)歐盟治

4、理的研究， 雖然各有側(cè)重， 但一般都強(qiáng)調(diào)其多層次性， “多層治理”和“網(wǎng)絡(luò)治理”是大部分學(xué)者所使用的概念?！岸鄬哟涡浴北徽J(rèn)為是歐盟治理的核心特征。 “多層治理” 的概念最早由馬克斯 (Gary Marks)提出。胡格(Liesbet Hooge) 和馬克斯在多層治理的類(lèi)型 一文中對(duì)“多層治理”的定義是： “相互嵌套的、政府之間在多個(gè)疆域?qū)哟紊系某掷m(xù)協(xié)商的體 系”。查利 ?杰弗里( Charlie Jeffery )進(jìn)一步指出，歐盟多層 治理中， 國(guó)家間和國(guó)家與歐洲層面機(jī)制的互動(dòng)是重要的內(nèi)容，然而次國(guó)家權(quán)威的作用也不可忽視。 而且，次國(guó)家權(quán)威的作用并不 是被動(dòng)的，而是自下至上的( bottom-

5、up )。托馬斯 ?里塞?凱本(ThomasRisse Keppen)提出超越功能主義和政府間主義之爭(zhēng)， 從概念上把歐盟界定為“一種多層治理結(jié)構(gòu)，私人、政府、跨國(guó) 家和超國(guó)家角色在密度、 深度和廣度都不斷變化的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中相 互交往?！眲P本認(rèn)為影響歐盟治理結(jié)構(gòu)的因素有國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)和歐盟 制度兩個(gè)方面。從歐盟制度方面而言，就是指歐盟機(jī)構(gòu)的設(shè)置。 西蒙？?？怂?Simon Hix )也認(rèn)為，歐盟已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)多層面 治理的獨(dú)特制度， 這個(gè)超越國(guó)家的治理， “并不必然意味著是在 國(guó)家之上的治理， 僅僅是在更高的政治層面上以其組成因素重新 組織國(guó)家。歐盟不是重新回到早期創(chuàng)造國(guó)家的進(jìn)程和政策。 相反， 它是一

6、個(gè)由共享的價(jià)值與目標(biāo)、 由共同的決策風(fēng)格所集中在一起 的成員國(guó)和超國(guó)家的制度網(wǎng)”。在德國(guó)學(xué)者貝婭特？科勒 ？科赫( Beate Kohler-Koch )和波特霍爾德 ？利特伯格看來(lái)，歐盟治理 作為一個(gè)需要相當(dāng)大的擴(kuò)展來(lái)囊括歐盟決策活動(dòng)所有領(lǐng)域的概 念，其核心特征是多層級(jí)性質(zhì)。 其他主要特征包括以下幾點(diǎn)： “共 同體方法”、“網(wǎng)絡(luò)治理”和“超然的政治爭(zhēng)論”。“網(wǎng)絡(luò)治 理”意味著在多層級(jí)的結(jié)構(gòu)中， 超國(guó)家、 國(guó)家和次國(guó)家行為體對(duì) 權(quán)力進(jìn)行分配， 國(guó)家和社會(huì)行為體行為聚集， 國(guó)家權(quán)威色彩淡化， 形成一種治理的網(wǎng)絡(luò)體系。按照馬克斯和胡格的分類(lèi)， 多層治理按等級(jí)強(qiáng)弱可以分為兩 種：第一種是權(quán)力的分散在

7、有限層面上，這些層面互不干涉，并 不交叉，領(lǐng)土和地域的劃分是明確的，等級(jí)性強(qiáng)，具有聯(lián)邦主義 性質(zhì)；第二種是多中心的，各層次之間等級(jí)性弱，任務(wù)具體有針 對(duì)性，以功能任務(wù)而不是領(lǐng)土來(lái)劃分，體制靈活多變。氣候變化 更多地屬于第二種治理， 是一種功能性質(zhì)的、 具有治理目標(biāo)導(dǎo)向 特征的治理。貝婭特？科勒？科赫參照利奇法爾特（Li jphart ）類(lèi)型研究 的標(biāo)準(zhǔn)和韋伯的“憲法思想”類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)，將治理模式分為四類(lèi)： 國(guó)家主義、多元主義、團(tuán)體主義和網(wǎng)絡(luò)治理。而氣候變化治理在 特征上更符合網(wǎng)絡(luò)治理的模式， 它既是一種正在形成中的事實(shí)性 網(wǎng)絡(luò)治理制度， 又是一種按照目的構(gòu)建了和正在構(gòu)建著的功能性 網(wǎng)絡(luò)治理模式。二

8、、歐盟氣候變化治理機(jī)制 政治系統(tǒng)是“由單個(gè)要素組成的一個(gè)整體， 它遵循特定的組 織原則，這些組織原則確定了要素之間的相互設(shè)置（結(jié)構(gòu)）、它 們之間的互動(dòng)模式（程序）和互動(dòng)的效果（決策內(nèi)容）”。氣候 變化屬于政策領(lǐng)域， 屬于政治系統(tǒng)范疇， 因而可以將歐盟看作是 一個(gè)具有多層治理特性的系統(tǒng)， 進(jìn)而分析這個(gè)系統(tǒng)中氣候變化治 理如何決策和運(yùn)作。 就歐盟氣候變化治理而言， 從歐盟系統(tǒng)視角 來(lái)看，結(jié)構(gòu)是基于歐盟機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上參與到?jīng)Q策過(guò)程中的歐盟 機(jī)構(gòu)、成員國(guó)及包含多種主體的次國(guó)家單位行為者； 其過(guò)程是歐 盟氣候變化治理的具體制定過(guò)程； 其決策內(nèi)容就是輸出的氣候變 化治理。 （一）歐盟氣候變化治理決策的系統(tǒng)

9、結(jié)構(gòu)歐盟的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)是指歐盟的主要機(jī)構(gòu)， 是歐盟治理的制度基 礎(chǔ)，是歐盟政策的來(lái)源。在歐盟機(jī)構(gòu)中， 與氣候變化治理有關(guān)的機(jī)構(gòu)包括： 歐洲議會(huì)、 歐盟環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)、地區(qū)委 員會(huì)、歐洲法院和歐洲環(huán)境署。 歐洲議會(huì)和歐盟環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì) 共同分享歐洲環(huán)境政策的立法權(quán)， 其中環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)的立法權(quán) 強(qiáng)于議會(huì)。議會(huì)中的綠黨在決策層面推動(dòng)歐盟機(jī)構(gòu)考慮環(huán)境問(wèn) 題，具有很強(qiáng)的影響力。 歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)起草歐盟環(huán)境法律并確 保法律的執(zhí)行。 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)以及地區(qū)委員會(huì)在制定歐盟環(huán) 境法律時(shí)向議會(huì)、 理事會(huì)和委員會(huì)提供咨詢(xún)性意見(jiàn)。 歐洲法院負(fù) 責(zé)解釋歐盟的環(huán)境法律條款并受理有關(guān)環(huán)境問(wèn)題

10、的糾紛， 在特殊 情況下，也可以對(duì)歐盟決策機(jī)構(gòu)是否將環(huán)境納入其政策領(lǐng)域進(jìn)行 司法審查。 歐洲環(huán)境署是歐盟環(huán)境保護(hù)統(tǒng)計(jì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)， 其任務(wù)是 “為歐盟、成員國(guó)和其他國(guó)家制定和執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及政 策提供環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 并對(duì)各類(lèi)環(huán)境保護(hù)政策措施的實(shí)施效果進(jìn) 行預(yù)測(cè)，提供有關(guān)的咨詢(xún)”。在氣候變化治理的決策中，歐盟委 員會(huì)、歐洲議會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)發(fā)揮了主要的作用。在歐盟氣候變化治理決策過(guò)程中， 地方政府、學(xué)術(shù)團(tuán)體、NGO 相關(guān)利益集團(tuán)通過(guò)各種渠道和方式對(duì)決策進(jìn)行影響。 而且這種圍 繞在歐盟機(jī)構(gòu)之外的行為主體通過(guò)持續(xù)性的合作和影響， 在政策 制定過(guò)程中形成了一種非制度性的參與體系。（二）歐盟氣候變化治理

11、的決策過(guò)程 在歐盟氣候變化治理決策過(guò)程中， 在歐盟機(jī)構(gòu)內(nèi)主要以歐洲議會(huì)、歐盟環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)、歐盟委員會(huì)為框架依托，成員國(guó)和 次國(guó)家行為體通過(guò)談判、 協(xié)商、提供信息、 游說(shuō)等方式施加影響， 構(gòu)成了多層主體參與決策的模式。1. 歐盟機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程。（1）提案過(guò)程。 在歐盟，決策的初始階段是提案，也就是政策創(chuàng)議階段，這 一職能由歐盟委員會(huì)承擔(dān)。 據(jù)歐盟法律規(guī)定， 歐盟委員會(huì)擁有正 式的政策創(chuàng)議權(quán)。 歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)起草包括氣候變化治理在內(nèi)的 歐盟環(huán)境政策，提交給歐盟環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)。在氣候變化治理的提案創(chuàng)建階段， 歐盟委員會(huì)有意識(shí)地為社 會(huì)提供參與渠道， 包括提案之前召開(kāi)利益相關(guān)群體咨詢(xún)大會(huì)、

12、 開(kāi) 通網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)等多種方式， 利益集團(tuán)可以通過(guò)提供信息、 利益 表達(dá)等方式對(duì)提案施加影響。 歐盟委員會(huì)的環(huán)境總司和 ECC（P 歐 盟氣候變化綱要） 工作組運(yùn)用廣泛的信息資源、 技術(shù)資源和社會(huì) 資源，來(lái)保證委員會(huì)能夠充分履行其作為歐盟主要立法創(chuàng)議者的 職責(zé)，并使其政策具有多層治理的基礎(chǔ)。 法律草案的起草階段首 先由歐洲委員會(huì)環(huán)境總司提出提案， 在歐盟委員會(huì)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié) 商后，經(jīng)委員會(huì)大會(huì)通過(guò)，才能提交給部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)。 由于歐盟委員會(huì)的超國(guó)家性質(zhì)， 提案過(guò)程體現(xiàn)的是決策的超國(guó)家 性。而提案的制定，受到多種行為體的影響，尤其是次國(guó)家行為 體。在實(shí)際操作過(guò)程中，歐盟委員會(huì)的提案并不是完全

13、獨(dú)立的， 而是受部長(zhǎng)理事會(huì)影響的。 部長(zhǎng)理事會(huì)“可以要求委員會(huì)進(jìn)行理 事會(huì)認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)所需的任何研究， 并向它提交任何適宜 的提議”；因此，歐盟委員會(huì)在起草提案時(shí)，會(huì)考慮到部長(zhǎng)理事 會(huì)的意見(jiàn)， “在決策過(guò)程中， 委員會(huì)和部長(zhǎng)理事會(huì)間的合作日益 密切，傳統(tǒng)的提案者與決策者的分野也逐漸模糊”。另外，在氣候變化問(wèn)題上， 歐洲理事會(huì)起到了較強(qiáng)的促進(jìn)作 用。氣候變化已經(jīng)成為各成員國(guó)普遍重視的問(wèn)題， 尤其是其治理 需要跨國(guó)合作的特性， 歐洲理事會(huì)的議題中已經(jīng)較為明顯地體現(xiàn) 出對(duì)氣候變化的重視，其導(dǎo)向敦促委員會(huì)制定具體的政策提案。（2）政策形成過(guò)程。歐盟的立法權(quán)屬于部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)。 其中， 部長(zhǎng)

14、理事 會(huì)具有相對(duì)主導(dǎo)的決策權(quán)， 是歐盟最主要的立法機(jī)構(gòu)。 歐洲議會(huì) 的作用依據(jù)不同領(lǐng)域立法程序的不同而有所不同。歐盟四大主要的立法程序是咨詢(xún)程序、 合作程序、 共同決策 程序和同意程序。 在氣候變化領(lǐng)域， 歐盟的決策多是采用共同決 策程序，即提案的最終決定權(quán)由部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)共同行 使，議會(huì)擁有否決權(quán)。在咨詢(xún)程序中，部長(zhǎng)理事會(huì)在正式批準(zhǔn)歐 盟委員會(huì)送交的立法提案之前， 需要先向歐洲議會(huì)征求意見(jiàn)， 最 終決定權(quán)屬于部長(zhǎng)理事會(huì)； 在合作程序中， 部長(zhǎng)理事會(huì)為歐洲議 會(huì)提供兩次對(duì)立法提案提出修改意見(jiàn)的機(jī)會(huì)， 歐洲議會(huì)沒(méi)有立法 的最后決定權(quán)， 只能對(duì)部長(zhǎng)理事會(huì)的立場(chǎng)做出有選擇的反應(yīng)， 提 案的最終

15、決定權(quán)是由部長(zhǎng)理事會(huì)掌握； 在同意程序中， 歐洲議會(huì) 對(duì)立法提案沒(méi)有修正權(quán)，但擁有最終決定權(quán)。部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)除了本身就帶有超國(guó)家性質(zhì)和國(guó)家 間性質(zhì)之外， 它們也受到來(lái)自次國(guó)家行為體的影響， 比如通過(guò)對(duì) 議員的游說(shuō)、 為議會(huì)提供氣候變化信息、 通過(guò)對(duì)國(guó)家政府的影響 使得利益訴求通過(guò)部長(zhǎng)在歐盟層面表達(dá)等多種方式。2. 成員國(guó)對(duì)決策的影響。在歐盟決策的過(guò)程中， 代表國(guó)家間層次的機(jī)構(gòu)已經(jīng)體現(xiàn)了成 員國(guó)的影響。 此外， 成員國(guó)也通過(guò)參與政策的協(xié)商及對(duì)政策的態(tài) 度表示等方式，影響政策的制定。成員國(guó)在歐盟氣候變化治理中的角色差異主要源于態(tài)度和 任務(wù)的差別。 一是成員國(guó)對(duì)氣候變化問(wèn)題的積極性存在較大的差

16、 異，一般來(lái)講，可以分為三類(lèi)，一些國(guó)家對(duì)環(huán)保問(wèn)題一貫比較關(guān) 注，國(guó)內(nèi)有強(qiáng)大的環(huán)境保護(hù)組織和綠色政黨， 經(jīng)濟(jì)上能夠承擔(dān)減 排和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的壓力，諸如丹麥、荷蘭、德國(guó)、芬蘭、瑞典 等；而一些相對(duì)“滯后”的成員國(guó)，國(guó)內(nèi)對(duì)氣候變化重視不夠， 其氣候變化的國(guó)內(nèi)立法主要是移植歐盟的法規(guī)， 屬于被動(dòng)參與的 角色，如愛(ài)爾蘭、比利時(shí)、西班牙、葡萄牙、意大利和希臘；英 國(guó)、法國(guó)等國(guó)家處于上述兩類(lèi)國(guó)家的中間狀態(tài)。 不同的國(guó)內(nèi)狀況 決定了成員國(guó)不同的態(tài)度， 進(jìn)而決定了成員國(guó)在氣候變化治理中 起推動(dòng)還是牽制作用。 二是成員國(guó)的減排任務(wù)差別較大。 由于各 成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和排放現(xiàn)狀存在明顯差異， 歐盟需要以共同 履約

17、、區(qū)別對(duì)待的方式，對(duì)不同成員國(guó)規(guī)定不同的具體目標(biāo)。一 般而言是老成員國(guó)需要減排， 而新成員國(guó)的排放可以增加， 同時(shí)， 各成員國(guó)對(duì)減排目標(biāo)的承諾也存在差異， 因而成員國(guó)對(duì)歐盟氣候變化政策制定的作用不同。3，次國(guó)家行為體在決策中的影響。次國(guó)家行為體包括成員國(guó)的地方政府、 利益集團(tuán)、研究機(jī)構(gòu)、 企業(yè)和個(gè)人等。 在歐盟氣候變化治理中， 這些角色的影響不可小 覷。成員國(guó)的地方政府在歐盟政策形成過(guò)程中的影響逐漸增強(qiáng)， 為增強(qiáng)影響， 它們?cè)诓剪斎麪栐O(shè)有某種形式的辦事處和代表， 這 些辦事處的任務(wù)包括游說(shuō)、 收集信息、 與有關(guān)決策者建立并保持 聯(lián)系以及作為歐盟與地方的中間橋梁， 通過(guò)歐盟的地區(qū)委員會(huì)使 歐盟的

18、決策者能夠了解并采納地方代表的觀點(diǎn)和主張等。 利益集 團(tuán)“諸如歐洲企業(yè)家聯(lián)盟、 歐洲工會(huì)聯(lián)合組織、 跨國(guó)環(huán)境組織等 在歐盟范圍內(nèi)超越國(guó)家范圍而進(jìn)行活動(dòng)， 它們通過(guò)各種各樣的游 說(shuō)活動(dòng)來(lái)保障其在歐盟層次上利益訴求的實(shí)現(xiàn)”。 歐盟的一些學(xué) 術(shù)團(tuán)體， 也通過(guò)提供信息和研究成果， 向歐盟的政策制定施加自 己的影響。如歐洲政策中心， 其研究項(xiàng)目中包括能源與氣候變化， 研究計(jì)劃是和歐盟機(jī)構(gòu)、成員國(guó)、其他研究機(jī)構(gòu)，特別是工商業(yè) 界人士、NGO工會(huì)等磋商進(jìn)行。歐洲還有大量的環(huán)保組織存在， 作用較大的一般都在布魯塞爾設(shè)立辦事處，如歐洲環(huán)境局（EEB、歐洲地球之友（FOEE、綠色和平組織、世界自然基金會(huì)（WFF、

19、 歐洲氣候網(wǎng)絡(luò)組織（CNE、歐洲交通與環(huán)境聯(lián)合會(huì)（T&E等。 它們通過(guò)參與政策的制定和監(jiān)督， 對(duì)歐盟氣候變化治理發(fā)揮直接 影響。三、歐盟與國(guó)際氣候變化治理機(jī)制的比較 國(guó)際氣候變化治理機(jī)制一般是指建立在 聯(lián)合國(guó)氣候變化框 架公約和京都議定書(shū)基礎(chǔ)上以國(guó)際公約的形式規(guī)定了締約 方的責(zé)任義務(wù)和合作方式， 以締約方大會(huì)作為最高機(jī)構(gòu)， 并設(shè)置 了常設(shè)秘書(shū)處和咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等。 歐盟是其締約方， 其內(nèi)部的氣候變 化治理雖然與之相聯(lián)系， 卻是相對(duì)獨(dú)立的一個(gè)系統(tǒng)。 作為具有一 定的法規(guī)政策基礎(chǔ)以及運(yùn)作機(jī)構(gòu)的國(guó)際氣候變化治理機(jī)制， 可以 與歐盟的氣候變化治理機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)和政策上的比較。因此，我們將從系統(tǒng)分析框架出發(fā)，從

20、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、程序和政 策措施三個(gè)維度， 比較歐盟氣候變化治理機(jī)制和國(guó)際氣候變化治 理機(jī)制。系統(tǒng)結(jié)構(gòu)比較。國(guó)際氣候變化治理機(jī)制的主要系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括： 聯(lián)合國(guó)氣候 變化框架公約（以下簡(jiǎn)稱(chēng)框架公約）締約方大會(huì)、公約常 設(shè)秘書(shū)處、附屬科學(xué)和技術(shù)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、附屬履行機(jī)構(gòu)等。 框架 公約簽署之后，每年舉行一次締約方大會(huì)，這是公約的最高機(jī) 構(gòu)，“定期審評(píng)公約和締約方會(huì)議可能通過(guò)的任何相關(guān)法律文書(shū) 的履行情況， 并應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)作出為促進(jìn)本公約有效履行所 必要的決定”。同時(shí)，締約方會(huì)議也是京都議定書(shū)的締約方 會(huì)議，承擔(dān)評(píng)估、審查、協(xié)調(diào)等職能。按照規(guī)定，公約設(shè)立常設(shè) 秘書(shū)處；附屬科學(xué)和技術(shù)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向締約方會(huì)議及

21、其他附屬 機(jī)構(gòu)提供信息和咨詢(xún)； 附屬履行機(jī)構(gòu)由政府代表組成， 開(kāi)放供所 有締約方參加，協(xié)助締約方會(huì)議評(píng)估和審評(píng)公約的有效履行。同歐盟氣候變化機(jī)制系統(tǒng)結(jié)構(gòu)相比較，二者的共同點(diǎn)包括： 都具備一定的組織機(jī)構(gòu)框架， 是氣候變化治理或條約的基礎(chǔ)， 都 承擔(dān)著政策制定、咨詢(xún)、執(zhí)行和監(jiān)督等相關(guān)職能；其組織機(jī)構(gòu)均 依照法律文件的規(guī)定設(shè)立，具有功能性特點(diǎn)。然而，將二者的結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較，更能發(fā)現(xiàn)它們的不同之處：一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，歐盟機(jī)構(gòu)較之國(guó)際氣候變化治理機(jī)構(gòu)更 為成熟和系統(tǒng)化，其功能性的制度設(shè)計(jì)更為精巧和程序化。政策 的制定和修改都要經(jīng)歷一個(gè)比較復(fù)雜的多機(jī)構(gòu)共同參與過(guò)程，絕非單一會(huì)議或機(jī)構(gòu)可以決定。 這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)

22、置，能大大增加政策 的質(zhì)量，并能根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和實(shí)際問(wèn)題及時(shí)修正政策。二是在機(jī)構(gòu)職能的界定和發(fā)揮上， 歐盟機(jī)構(gòu)比國(guó)際氣候變化 治理機(jī)構(gòu)的職能劃分更為清晰，職能發(fā)揮也更為有效。提案、修 正、咨詢(xún)、審查等功能均有獨(dú)立部門(mén)承擔(dān)， 分工明確且緊密結(jié)合， 形成了一個(gè)決策系統(tǒng)。三是在非制度范圍內(nèi)行為體的參與上，歐盟機(jī)構(gòu)能夠更好地將這些因素納入其中。在歐盟機(jī)構(gòu)周?chē)?，圍繞著大量的次國(guó)家行 為體，地方和民眾力量可以獲得介入歐盟決策的渠道，并因其長(zhǎng)期性活動(dòng)，成為了某些政策決策中不可或缺的力量。非政府行為主體的參與，是歐盟氣候變化治理中的一大特色。四是在超國(guó)家性上，歐盟機(jī)構(gòu)的超國(guó)家性質(zhì)不同于一般的國(guó) 際組織和國(guó)家間合

23、作的特性，這種超國(guó)家性對(duì)于跨國(guó)治理而言,無(wú)疑是一種有效的保障， 有助于共同目標(biāo)的達(dá)成和集體政策的制決策過(guò)程比較。國(guó)際氣候變化治理機(jī)制的形成， 由聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)， 參與者主要 是主權(quán)國(guó)家， 通過(guò)談判協(xié)商的方式達(dá)成一致意見(jiàn)。 以締約方大會(huì) 為基本的決策框架， 締約方在每年的大會(huì)上展開(kāi)討論， 目標(biāo)是制 定出全球氣候治理的下一步方向和政策。締約方大會(huì)從 1995 年 開(kāi)始，每年舉行一次，只有幾次取得了明顯進(jìn)展，如 1997 年通 過(guò)京都議定書(shū)的京都會(huì)議，其他年度的大會(huì)一般沒(méi)有顯著成 效，甚至出現(xiàn)談判僵局，如 2000 年因美國(guó)堅(jiān)持大幅削減其減排 指標(biāo)而休會(huì)的海牙會(huì)議。同歐盟氣候變化機(jī)制相比較，二者的決策過(guò)

24、程具有相似之 處：都借助于會(huì)議形式、都采用談判協(xié)商的方式、目標(biāo)制定都以 盡可能滿(mǎn)足各參與者要求又能達(dá)致共同意見(jiàn)為特征。二者決策過(guò)程的不同表現(xiàn)在于：一是決策機(jī)構(gòu)的決策程序不同。 歐盟的共同決策程序是一個(gè) 較為完美的多機(jī)構(gòu)決策模式， 雖然復(fù)雜但卻有效， 對(duì)于各種不同 的問(wèn)題都有特定的程序安排。 全球氣候變化治理機(jī)制通過(guò)締約方 之間的討價(jià)還價(jià)來(lái)達(dá)成， 缺少程序性保證， 一旦出現(xiàn)較大差異的 意見(jiàn)就難以調(diào)節(jié)，談判效果難以預(yù)料，且多是不樂(lè)觀的。二是決策參與者的層次和作用方式不同。 歐盟政治系統(tǒng)中超 國(guó)家機(jī)構(gòu)和政府間機(jī)構(gòu)共同發(fā)揮作用， 具體說(shuō)來(lái)， 超國(guó)家性質(zhì)的歐盟委員會(huì)提出議案，超國(guó)家性的歐洲議會(huì)和政府間性

25、質(zhì)的部長(zhǎng) 理事會(huì)共同決策。國(guó)際氣候變化治理是締約方談判協(xié)商的結(jié)果， 不存在一個(gè)超越各方之上、 具有實(shí)際權(quán)力的機(jī)構(gòu)。在決策中超國(guó) 家權(quán)力和作用的發(fā)揮有利于政策的整合，這是歐盟機(jī)構(gòu)能產(chǎn)生更 為有效政策的一大原因。而且，次國(guó)家行為體在歐盟層面能有效 施加影響，不但有利于政策合法性的獲得， 也為政策實(shí)施創(chuàng)造了 良好基礎(chǔ)。三是政策創(chuàng)制來(lái)源不同。歐盟氣候變化治理的提案權(quán)在歐盟委員會(huì)，表現(xiàn)出政策創(chuàng)制的主動(dòng)性， 以成員國(guó)和 民眾對(duì)氣候問(wèn)題的普遍共識(shí)為基礎(chǔ)，以歐盟整體利益為出發(fā)點(diǎn)， 對(duì)氣候政策的發(fā)展，起到了很大的推動(dòng)作用。國(guó)際氣候變化合作 機(jī)制是政府間的，常設(shè)機(jī)構(gòu)沒(méi)有最終的決策權(quán)， 具體政策措施的 制定依賴(lài)于國(guó)

26、家間協(xié)商和談判，才能最終形成整體性的政策框 架，如此，政策的前進(jìn)動(dòng)力就會(huì)先天不足。四是共識(shí)性程度不同。歐盟成員國(guó)入盟之時(shí)，就被要求接受 歐盟的法律成果和共同目標(biāo)， 因而歐盟政策的約束力很強(qiáng)， 加之 成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)水平和價(jià)值差異相對(duì)較小，環(huán)保理念較為盛 行，成員國(guó)的意見(jiàn)分歧總是趨向于在歐盟框架內(nèi)得到協(xié)調(diào)和解 決，氣候治理共識(shí)也較易達(dá)成；國(guó)際氣候變化治理機(jī)制中，締約 方角色和態(tài)度差異很大，包括歐盟等積極參與的國(guó)家和地區(qū)、 美 國(guó)和日本等持反對(duì)或消極態(tài)度的“傘狀集團(tuán)國(guó)家”以及以經(jīng)濟(jì) 發(fā)展為主要任務(wù)的發(fā)展中國(guó)家等。締約方成分的多元化致使共識(shí) 難以達(dá)成，所以國(guó)際氣候治理政策的制定很難取得突破，其約束

27、力的欠缺也決定了法規(guī)的落實(shí)難以保證。在系統(tǒng)決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程中， 歐盟機(jī)構(gòu)和決策方式顯著地優(yōu) 于國(guó)際氣候治理機(jī)制， 能夠在制度上更有力地推動(dòng)政策的出臺(tái)和 發(fā)展。其多層級(jí)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和共同決策模式確立的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和談 判協(xié)商體系，對(duì)于氣候變化治理的決策而言，是富有成效的。超 國(guó)家性質(zhì)的歐盟因擁有精細(xì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策模式、 較強(qiáng)的約束 力和政策推動(dòng)力、 成員國(guó)和民眾的共識(shí)、 非政府行為體的參與渠 道等因素，在氣候治理中具有明顯的優(yōu)勢(shì)。政策措施比較。歐盟氣候變化治理遵循防備原則、 預(yù)防原則、 源頭原則和污 染者付費(fèi)等原則。 在政策制定上， 歐盟氣候變化治理已經(jīng)初步形 成了較為成熟的政策網(wǎng)絡(luò)， 既有指導(dǎo)性的

28、氣候戰(zhàn)略和規(guī)劃， 又有 各相關(guān)方面的具體政策， 還有為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而制定的政策性工具和 手段。歐盟氣候變化治理的框架包括歐盟環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃、 ECCP 和氣候變化戰(zhàn)略等； 采用的具體政策手段主要包括排放交易機(jī)制 與碳捕捉和儲(chǔ)存； 還制定了一系列相關(guān)的具體領(lǐng)域的政策， 如能 源、交通、工業(yè)和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的減排措施。在國(guó)際氣候變化治理機(jī)制方面， 框架公約確立了指導(dǎo)締 約方履約的五項(xiàng)基本原則： 共同但有區(qū)別的責(zé)任原則； 發(fā)達(dá)國(guó)家 應(yīng)率先采取行動(dòng)對(duì)付氣候變化及其不利影響、 充分考慮發(fā)展中國(guó) 家具體需要和特殊情況的原則、 預(yù)防原則；促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展原則； 開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體系原則等。 框架公約號(hào)召各個(gè)國(guó)家自愿地減排溫室氣

29、體，制定國(guó)家政策和采取相應(yīng)的措施。 京都議定書(shū) 在框 架公約 的指導(dǎo)下制定了具體的減排目標(biāo)和措施， 規(guī)定了締約方 的階段性減排任務(wù)， 制定了三種市場(chǎng)導(dǎo)向的機(jī)制 ( Market-based Mecha nism)：排放貿(mào)易、聯(lián)合履行(Joi nt Impleme ntati on)和清潔發(fā)展機(jī)制( the Clean Development Mechanism ，CMD)。二者的相同點(diǎn)包括： 均有一系列指導(dǎo)原則， 且其中的共同但 有區(qū)別原則、預(yù)防原則、可持續(xù)發(fā)展原則等都是一致的；均制定 了總體的減排目標(biāo)， 并把目標(biāo)分散到各成員國(guó)或者締約方； 都運(yùn) 用減排的靈活機(jī)制來(lái)作為政策的工具性措施； 都是

30、跨國(guó)層面的共 識(shí)性和框架性指導(dǎo)政策， 需要成員國(guó)或締約方由國(guó)內(nèi)立法或采取 措施來(lái)貫徹執(zhí)行； 都對(duì)成員國(guó)或締約方制定并執(zhí)行其國(guó)內(nèi)計(jì)劃進(jìn) 行監(jiān)督。二者的不同點(diǎn)主要有：一是政策體系化程度。 歐盟氣候變化政策措施已經(jīng)形成初步 的政策系統(tǒng)， 擁有總體框架和具體政策， 成為較為全面的政策領(lǐng) 域；國(guó)際氣候變化治理措施還處于較為粗淺的框架構(gòu)建階段， 僅 對(duì)氣候治理的國(guó)際合作進(jìn)行了條約性規(guī)定， 缺少具體化的政策分 支，也沒(méi)有形成一個(gè)政策體系。二是目標(biāo)制定。歐盟氣候變化治理有一個(gè)總體的目標(biāo)規(guī)劃， 并適時(shí)調(diào)整以確立較高目標(biāo)定位， 且其政策目標(biāo)的改進(jìn)具有持續(xù) 性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性；國(guó)際氣候變化治理措施中，目標(biāo)的達(dá)成較為困難，

31、因而在京都議定書(shū)中只有一個(gè)短期目標(biāo)，長(zhǎng)期目標(biāo)的制定是不切實(shí)的，成為一個(gè)難以彌補(bǔ)的缺陷三是排放交易機(jī)制。歐盟是最早開(kāi)展多國(guó)間溫室氣體排放權(quán) 交易的地區(qū)，多種行為體已被納人其中并逐步擴(kuò)大，這是全球性排放交易在超國(guó)家層面的首次實(shí)踐。全球性的排放交易則不能像 歐盟那樣有效的開(kāi)展，原因在于締約方的范圍較大，層次較多， 又缺乏一定的制度框架，排放配額、交易規(guī)則等存在難以解決的 操作性問(wèn)題。四是政策的發(fā)展程度。除了總體框架廣度的差異， 二者在政 策發(fā)展程度上也不同。歐盟氣候變化治理呈現(xiàn)出與相關(guān)領(lǐng)域政策 整合的特點(diǎn)，比如氣候和能源、氣候和交通等，能夠從源頭上對(duì) 排放進(jìn)行控制和管理。歐盟已經(jīng)意識(shí)到適應(yīng)氣候變化和

32、技術(shù)創(chuàng)新 的重要性，并在政策中得到體現(xiàn)。國(guó)際氣候變化治理在總體上還 沒(méi)有形成此類(lèi)政策，因而其措施顯得較為單薄。在政策措施的比較中，歐盟的氣候變化治理明顯地表現(xiàn)出其 發(fā)展程度已經(jīng)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際氣候治理機(jī)制中的措施。在政策的整體框架結(jié)構(gòu)中，其整體性的框架和戰(zhàn)略、 執(zhí)行機(jī)制以及其具體領(lǐng)域 的政策都勝過(guò)了國(guó)際氣候治理的政策現(xiàn)狀。通過(guò)對(duì)歐盟與國(guó)際氣候變化治理機(jī)制的比較，我們可以從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過(guò)程以及政策措施的角度看到歐盟在氣候變化治理上 的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)及其超越性成果。歐盟氣候變化治理是區(qū)域性跨國(guó) 氣候治理的成功實(shí)踐，其政策的廣度和深度都是其他區(qū)域乃至全 球性國(guó)際氣候治理短期內(nèi)無(wú)法達(dá)到的。 其相對(duì)完備的氣候變化治

33、 理體系為國(guó)際氣候治理提供了一個(gè)可以參考的模板。四、結(jié)語(yǔ)：通過(guò)歐盟氣候變化治理認(rèn)識(shí)歐盟治理歐盟氣候變化治理是歐盟治理中一個(gè)新的重要政策領(lǐng)域， 為 歐盟治理提供了有價(jià)值的研究素材， 對(duì)歐盟治理理論的驗(yàn)證和歐 盟體系的研究都有較大意義。對(duì)于歐盟多層治理的建構(gòu)和實(shí)踐， 做了極好的案例說(shuō)明，并可以該領(lǐng)域?yàn)槔J(rèn)識(shí)歐盟治理的有效性 和可能存在的問(wèn)題。（一）歐盟氣候變化治理取得成效的歐盟系統(tǒng)層面的原因氣候變化治理之所以能在歐盟得以發(fā)展，是因?yàn)闅夂蜃兓?理與歐盟治理特征相契合，氣候治理理念也被歐盟所認(rèn)同。 第一，氣候變化問(wèn)題本身的性質(zhì)決定了多層治理是其有效治理模 式。氣候變化問(wèn)題是超越國(guó)界的國(guó)際性問(wèn)題，一是

34、排放問(wèn)題各個(gè)國(guó)家或多或少都有責(zé)任，二是其影響會(huì)波及各個(gè)國(guó)家。 氣候變化 治理需要有效的國(guó)家間合作，也需要多種行為主體的共同參與。第二，歐盟系統(tǒng)具有多層治理特征， 保證了成員國(guó)之間共同 目標(biāo)的達(dá)成和共同行動(dòng)的開(kāi)展。 歐盟作為一種新型的政治性和制 度性實(shí)體，其機(jī)構(gòu)設(shè)置和氣候變化政策決策模式表現(xiàn)出多層次多 主體參與的特征，而且其超國(guó)家性能更好地促使成員國(guó)通過(guò)協(xié)商 達(dá)成一致目標(biāo)。第三，氣候變化治理作為歐盟治理的一個(gè)案例，既是功能性產(chǎn)物，又是一種觀念的建構(gòu)。歐盟氣候治理不僅僅是作為對(duì)功能 需要的反應(yīng)而出現(xiàn)的實(shí)踐， 也是一種歐盟治理觀念， 這種觀念在政策制定和內(nèi)容中均有體現(xiàn)?！靶袨轶w必須面對(duì)物質(zhì)世界發(fā)生的變化，至于采取什么樣的戰(zhàn)略則取決于通行的信仰體系即 取決于有因可循的結(jié)果和合法目標(biāo)的共同設(shè)定?！睔W盟的環(huán)保理念較為先進(jìn)，成員國(guó)和民眾對(duì)于氣候治理的認(rèn)同能夠在歐盟層面 形成共識(shí)，這種治理共識(shí)是歐盟能制定出氣候治理戰(zhàn)略的觀念基 礎(chǔ)。第四，歐盟氣候變化治理的發(fā)展得益于歐盟多層治理。歐盟體系是其氣候變化治理能夠取得進(jìn)展的基礎(chǔ)性原因，具體來(lái)講， 就是其超國(guó)家性質(zhì)的體系將超國(guó)家、國(guó)家和次國(guó)家單位通過(guò)一定的制度聯(lián)系起