我國司法制度存在的問題及改革措施

1、我國司法制度存在的問題及改革措施1司法制度是指國家體系中司法機關(guān)及其他的司法性組織的性質(zhì)、任務(wù)、組織體系、組織與活動的原則以及工作制度等方面規(guī)范的總稱。我國的司法制度包括偵查制度、檢察制度、審判制度、監(jiān)獄制度、司法行政管理制度、人民調(diào)解制度、律師制度、公證制度、國家賠償制度等。我國是人民民主專政的國家，我國的司法制度屬于人民民主專政的司法制度。但是，我國現(xiàn)行的司法制度是在政治上奉行“以階級斗爭為綱”，在經(jīng)濟上實行高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟的特定歷史條件下逐步建立和發(fā)展起來的；人們習慣將司法機關(guān)簡單地等同于“專政工具”，稱之為“刀把子”。由于歷史原因所致，我國現(xiàn)行司法制度主要存在三大弊端：從司法機關(guān)與其

2、他國家機關(guān)或組織的關(guān)系上看，司法機關(guān)在人、財、物等方面受制于其他國家機關(guān)和組織。特別是由于地方司法機關(guān)受制于地方政府、地方權(quán)力機關(guān)和地方黨委，由此導致了司法權(quán)的地方化。我國的司法制度是伴隨著人民政權(quán)的產(chǎn)生、發(fā)展而逐步產(chǎn)生、發(fā)展起來的。新中國成立后，根據(jù)中央人民政府組織法的規(guī)定，我國的各級司法機關(guān)作為同級政府的組成部分并完全隸屬于人民政府。到1954年9月，我國頒布了第一部憲法，并相應頒布了人民法院組織法和人民檢察院組織法，從而使我國的司法制度進入了一個新的發(fā)展時期，人民法院和人民檢察院已不再是同級政府的組成部分，而是獨立于政府部門的司法機關(guān)。文革結(jié)束后，1982年我國又頒布了新憲法，該憲法重述

3、了審判機關(guān)和檢察機關(guān)地位的獨立性。但是，我國自1980年以來，基本上實行的是以“分灶吃飯”為主要內(nèi)容的財政體制。這種財政體制雖然調(diào)動并刺激了各級地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性，在強化地方政府自治能力的同時，在某些領(lǐng)域或某種程度上減輕了中央政府的財政負擔；但與此同時，在“分灶吃飯”的財政體制下，一方面我國的行政機關(guān)掌握著整個國家的財權(quán)，各級司法機關(guān)的經(jīng)費必須由同級政府決定；另一方面，司法機關(guān)在裝備、辦公條件、辦案經(jīng)費等方面會因各地經(jīng)濟發(fā)展及財政收入狀況不同而大相徑庭，導致了司法機關(guān)的財政與地方財政融為一體，而地方財政收入的好壞又取決于地方各公民、法人和其他組織的經(jīng)濟狀況和納稅的水平，在這種情況下，

4、地方司法機關(guān)更多地傾向于從發(fā)展地方經(jīng)濟的角度去執(zhí)行法律和行使司法權(quán)，而不是著眼于國家法制的統(tǒng)一性和嚴肅性。即使是在1993年以后的分稅制的財政管理體制下，地方各級司法機關(guān)在財政上仍然依附于地方。地方司法機關(guān)除了在財政上依賴于地方政府外，在人事制度等方面，不僅地方司法機關(guān)的司法行政職務(wù)由地方各級權(quán)力機關(guān)選舉、委任和罷免，而且司法人員也由地方權(quán)力機關(guān)任免。在實踐中，地方黨委和地方政府的人事部門擁有地方司法機關(guān)主要領(lǐng)導干部的推薦權(quán)或指派權(quán)。由于地方各級司法機關(guān)的財政和人事權(quán)都隸屬于地方，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力隸屬、依附關(guān)系，使得地方司法機關(guān)無力抗衡地方政權(quán)的權(quán)力干預，其結(jié)果是除了破壞司法獨立和國家法制的

5、統(tǒng)一外，還導致了司法權(quán)的地方化。目前，地方保護主義、部門保護主義已成為我國司法過程中無法自我克服的體制性通病。（2）從對司法機關(guān)進行制約與監(jiān)督的機制上看，一方面由于缺乏具體的操作規(guī)程致使國家權(quán)力機關(guān)無法對司法機關(guān)的司法行為進行法律監(jiān)督，另一方面司法機關(guān)特別是地方司法機關(guān)以“司法獨立”為借口來對抗國家權(quán)力機關(guān)的法律監(jiān)督。我國的一切權(quán)力屬于人民，從主權(quán)的歸屬上看，它在本質(zhì)上是統(tǒng)一不可分割的整體。但是人民組織國家機關(guān)行使權(quán)力、進行統(tǒng)治和管理國家的時候，須有嚴密的分工。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，在我國的國家機關(guān)體系中，“兩院一府”由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，并受國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。應該說，代表全國人民行使國家權(quán)

6、力的國家權(quán)力機關(guān)其權(quán)力是廣泛的，它有權(quán)對司法機關(guān)及其司法行為進行法律監(jiān)督。但是在實踐中，各級權(quán)力機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系僅僅停留在由各級權(quán)力機關(guān)根據(jù)同級黨委的意見來選舉或罷免同級司法機關(guān)的負責人；各級權(quán)力機關(guān)對司法人員的任免僅僅習慣于履行法律手續(xù)，沒有把對司法人員的任免與對他們具體的執(zhí)法情況的考察有機地結(jié)合起來；各級權(quán)力機關(guān)對司法機關(guān)的監(jiān)督只表現(xiàn)為“工作”監(jiān)督，即聽取和審議司法機關(guān)的年度工作報告以及視察或檢查司法機關(guān)的執(zhí)法工作情況。因此，我國憲法雖然賦予了國家權(quán)力機關(guān)的廣泛權(quán)力，但是目前國家權(quán)力機關(guān)尚無行使權(quán)力的具體程序，特別是在國家權(quán)力機關(guān)對司法機關(guān)的監(jiān)督問題上，更是如此。由于缺少對司法機關(guān)進行

7、法律監(jiān)督的操作規(guī)則，一方面導致了國家權(quán)力機關(guān)特別是地方權(quán)力機關(guān)輕司法監(jiān)督的傾向，另一方面又造成了司法機關(guān)特別是地方司法機關(guān)以“司法獨立”為借口來對抗權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。近年來，針對司法機關(guān)在執(zhí)法過程中存在的種種問題，有些地方權(quán)力機關(guān)為了強化司法監(jiān)督，將法律監(jiān)督深入到某些具體的案件，但這些做法遭到司法機關(guān)反對。有的地方司法機關(guān)認為，國家權(quán)力機關(guān)對司法機關(guān)的監(jiān)督如果涉及到具體案件，這與“兩院”獨立辦案相矛盾，有悖于“人大”工作抓“大事”的原則，并且會導致地方人民代表大會及其常委會演變?yōu)椤皟稍骸钡纳霞壷鞴軝C關(guān)。由于國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督不力，再加上我國現(xiàn)行司法體制中司法機關(guān)相互制約疲軟，檢察監(jiān)督的作用發(fā)揮欠

8、佳，上下級司法機關(guān)更是“和善相處”并一味開脫護短，這就使得司法工作中的許多問題難以通過現(xiàn)行的監(jiān)督機制予以解決，并在客觀上為司法機關(guān)濫用權(quán)力以及司法腐敗等現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了便利。（3）從司法機關(guān)目前的管理體制、組織機構(gòu)、工作程序和人員組成上看，我國現(xiàn)行的司法制度主要存在以下問題：第一，我國現(xiàn)行的司法機關(guān)的管轄區(qū)域與地方黨委、地方權(quán)力機關(guān)、地方行政的管理區(qū)域完全重合，故而強化了司法權(quán)的地方化。我國是單一制國家，理應只能存在一套統(tǒng)一的國家司法系統(tǒng)，各級司法機關(guān)應是一脈相承、統(tǒng)一而完整地行使國家司法權(quán)，只有這樣才能維護國家法制和司法權(quán)的統(tǒng)一。然而，在現(xiàn)行的體制下，統(tǒng)一的司法權(quán)被地方黨委、地方權(quán)力機關(guān)、地

9、方行政區(qū)域所分割，各級地方司法機關(guān)已演變?yōu)椤暗胤降摹彼痉C關(guān)。再加上在現(xiàn)行體制下，地方司法機關(guān)人財物都依賴于地方、受制于地方。顯然，要求司法機關(guān)獨立、公正地行使司法權(quán)，維護國家法制的統(tǒng)一和有效實施，無異于在緣木求魚。第二，司法機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督機制疲軟，致使司法機關(guān)無力通過自身的監(jiān)督機制來糾正各種執(zhí)法不嚴以及司法腐敗現(xiàn)象。目前，我國司法系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督主要有檢察機關(guān)對審判機關(guān)的檢察監(jiān)督和上級審判機關(guān)對下級審判機關(guān)的審級監(jiān)督。就檢察監(jiān)督而言，人民檢察院作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，它有權(quán)對國家審判機關(guān)的審判活動是否合法進行監(jiān)督。但是在實踐中，檢察監(jiān)督的權(quán)威性和有效性從來就沒有真正確

10、立和實現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在：一是檢察監(jiān)督的力度軟化，檢察機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督意識和監(jiān)督行為由于受多種因素的困擾和束縛，出現(xiàn)了種種障礙，有些檢察機關(guān)認為當前法制不健全，監(jiān)督手段不完備，致使檢察監(jiān)督難以展開，即使對審判機關(guān)的審判活動進行監(jiān)督，不僅審判機關(guān)不理解，一些黨政機關(guān)及領(lǐng)導對此也存在思想誤區(qū)，由于出力不討好，不如不監(jiān)督；二是從我國現(xiàn)行法律規(guī)定的情況看，檢察機關(guān)對審判機關(guān)的審判行為所進行的監(jiān)督只是一種事后監(jiān)督，在實踐中檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)審判機關(guān)的審判行為違法時，只能以抗訴的形式要求審判機關(guān)糾正。如果審判機關(guān)拒絕糾正，檢察機關(guān)也無能為力。長此以往，必將嚴重損害檢察監(jiān)督的權(quán)威性和有效性；三是檢察機關(guān)也是司法機關(guān)，

11、我國現(xiàn)行法律只規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)督其他司法機關(guān)，至于如何監(jiān)督檢察機關(guān)的檢察權(quán)問題，除了國家權(quán)力機關(guān)的“工作”監(jiān)督外，目前尚無其他明確規(guī)定，從而為檢察機關(guān)濫用權(quán)力提供了便利。就審級監(jiān)督而言：根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，上級審判機關(guān)有權(quán)對下級審判機關(guān)的審判行為實行審級監(jiān)督，在實踐中，上級審判機關(guān)通過審級監(jiān)督的形式對下級審判機關(guān)的違法行為確也進行了有效糾正。但是，審級監(jiān)督是審判機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，由于我國實行二審終審制，再加上審判機關(guān)的審判行為受地方保護主義的困擾，因此，在有些地方，上級審判機關(guān)對下級審判機關(guān)進行審級監(jiān)督的著眼點已不再是法制的統(tǒng)一和國家法律的有效實施，而是地方利益是否受到充分的保護。第三，

12、輕程序、司法機關(guān)不遵守程序約束的現(xiàn)象相當普遍。與西方社會所奉行的“程序優(yōu)先”這一法律理念不同，我國有重實體、輕程序的法律傳統(tǒng)，往往把法律程序視為純形式的東西，甚至看成形式主義，或者認為它束手束腳。1979年至今，我國先后頒布了刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法等程序性法律。但是由于我國輕程序的法律傳統(tǒng)的影響，在這些程序法中，存在著濃厚的國家本位主義思想。比如：在各種訴訟中代表國家行使司法權(quán)的司法機關(guān)始終居于絕對支配地位；刑事訴訟中控辯雙方地位不平等和控告方的證據(jù)具有絕對效力；各種程序性規(guī)范對當事人和其他訴訟參與人來說是一些硬性的規(guī)范，而對司法機關(guān)則是一些軟化的約束等。由于我國在立法中輕程序以及

13、程序法中國家本位主義思想的影響，有些司法機關(guān)及司法人員甚至認為程序法只是約束當事人和其他訴訟參與人的，司法機關(guān)則可以不受法定程序和制度的約束。實際上，在我國，司法錯案的發(fā)生往往不是適用實體法不正確，而是出現(xiàn)在程序法的執(zhí)行不嚴格和程序法本身不完善上。由于受國家本位主義的影響和程序法中缺乏一套嚴密、具體、合理的程序規(guī)則，再加上司法機關(guān)在執(zhí)法過程中輕程序，這樣就極易造成司法活動游離程序法所規(guī)范的軌道。程序不嚴謹必然導致執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法不規(guī)范則必然帶來司法不公正。第四，現(xiàn)行司法機關(guān)的內(nèi)部管理體制不可能建立真正的司法責任制。由于長期受行政管理方式的影響，我國司法機關(guān)基本上是以行政管理的方式來管理司法工作

14、，特別是審判機關(guān)往往習慣于以此方式來管理法院的審判工作。在我國的審判機關(guān)中，法官始終是以法院工作人員而不是以法官個人身份出現(xiàn)在審判程序中，他們對外代表法院履行職權(quán)，包括依法調(diào)查收集證據(jù)、組織并主持案件的開庭審理，但卻無權(quán)獨立對外作出裁判。目前，有相當一部分法院由審判委員會或者行政性質(zhì)的庭務(wù)會以集體負責的名義行使對案件的裁判權(quán)，無論該案件是否重大或者是否疑難，均由審判委員會或庭務(wù)會討論決定。獨任庭、合議庭只對案件事實負責，失去了應有的職能作用，以致形成了審者不能判、判者又不審的局面，審理與判決嚴重脫鉤。由于庭務(wù)會和審判委員會擁有案件的實際裁判權(quán)，因此裁判的結(jié)果和相應的責任自然也由集體承擔，而所謂

15、集體負責的結(jié)果是誰也不負責。這種采用行政管理的方式管理法院的做法，既違背了審判工作特有的規(guī)律性，也與法律規(guī)定不符。人民法院獨立行使審判權(quán)固然不等于法官獨立辦案，但是人民法院的裁判總是應由法律規(guī)定的審判組織以法院的名義作出的。目前，隨著審判機關(guān)的職能作用不斷擴大和案件大幅度的上升，法院工作的效率越來越成為影響法院形象的障礙，而法院系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)行的管理方式又加深了法官責任心的缺乏和審判工作的低效率，產(chǎn)生了整個社會對審判機關(guān)的“信任危機”。第五，司法人員法律專業(yè)水平偏低，司法腐敗問題相當嚴重。首先，與法治發(fā)達國家相比，我國對法官、檢察官任職資格條件的要求是比較低的。例如，我國法官法將法官的專業(yè)學歷起點確

16、定為大學本科以上，檢察官法的規(guī)定也是如此。然而，我國現(xiàn)有司法人員學歷的實際情況離這一要求卻相距甚遠。在全國法院系統(tǒng)25萬多名法官中，本科層次的只占5.6%，研究生僅占0.25%.而在全國檢察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的20多萬檢察官中，本科層次的更少，只占4%.我國司法隊伍的絕大部分構(gòu)成人員是在1979年后到司法機關(guān)的，從這支隊伍的來源上看，主要由三部分組成：一是政法院校的畢業(yè)生；二是復轉(zhuǎn)軍人；三是通過社會招干途徑考入司法機關(guān)的高中畢業(yè)生。從人數(shù)比例上看，后兩部分的人數(shù)遠遠超過前者的人數(shù)。在我國，司機可以轉(zhuǎn)干當法官，軍隊干部可以當法官，工人可以轉(zhuǎn)干當法官；沒有經(jīng)過政法部門鍛煉、沒有辦過案子、沒有讀過法律的人，

17、可以到法院當院長。（注：夏勇主編：走向權(quán)利的時代，中國政法大學出版社1995年版，第240頁。）可見，我國現(xiàn)行司法隊伍中非專業(yè)化的傾向是相當嚴重的。我國司法隊伍中的另外一個嚴重問題就是司法腐敗。應該說，我國司法隊伍在改革開放的初期還是相當廉潔的，但隨著社會上日益嚴重的腐敗現(xiàn)象向司法隊伍滲透，司法腐敗問題漸漸變得嚴重起來。近幾年來，雖然各級司法機關(guān)在廉政建設(shè)方面做了大量的工作，但是，在司法機關(guān)內(nèi)部違法違紀的問題依然存在，其中有些性質(zhì)和情節(jié)還很嚴重。一些地方甚至出現(xiàn)了違法違紀領(lǐng)域越來越寬，違法違紀的人職位越來越高，非法所得數(shù)額越來越大，手段越來越狡猾、惡劣的現(xiàn)象，（注：宗河：譜寫好歷史的新篇章-記

18、全國高級法院院長會議，載人民司法1997年第2期。）嚴重地敗壞了司法機關(guān)的形象、損害了法制的權(quán)威。目前，我國司法腐敗的現(xiàn)象正在以驚人的速度蔓延，流傳在老百姓中的許多民諺，如“大沿帽、兩頭翹，吃了原告吃被告；原告被告都吃完，還說法制不健全”，等等。都說明了司法腐敗現(xiàn)象之嚴重，部分法官、檢察官等已經(jīng)成了產(chǎn)生腐敗的污染源。（注：李曙光：97法治：五個問題、五種趨勢，載法學1997年第2期。）2國司法制度改革的原則，對于我們克服司法改革的盲目性，規(guī)范改革行為，加速改革進程，提高司法改革的實效，有著重要作用。我們認為，改革我國現(xiàn)行的司法制度，除了加強和完善黨對司法機關(guān)的領(lǐng)導、堅持司法主權(quán)的原則外，還應當圍繞以下幾個主要原則進行：1）司法統(tǒng)一的原則司法統(tǒng)一的原則是現(xiàn)代法治國家所遵循的一條基本司法準則。其存在的理念在于：主權(quán)國家之法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)是司法統(tǒng)一。為了確保國家法制統(tǒng)一，