談浦東世博動(dòng)遷口徑及周邊法律的銜接問題

1、談浦東世博動(dòng)遷口徑與周邊法律的銜接問題陸琴2003年12月3日上海申博成功。2004年，在專家科學(xué)論證和傾聽廣大市民意見的基礎(chǔ)上，上海世博會(huì)事務(wù)協(xié)調(diào)局（簡稱上海世博局,2003年10月31日正式掛牌成立）對(duì)申博時(shí)提出的場地規(guī)劃范圍進(jìn)行了調(diào)整，最終確定的規(guī)劃紅線范圍占地5.28平方公里。其中，.93平方公里在浦東，占規(guī)劃范圍的74.4%，浦東需動(dòng)遷居民10765戶，占世博居民動(dòng)遷量的近60。因此，2004年底正式啟動(dòng)的世博動(dòng)遷是浦東開發(fā)開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、難度最大、時(shí)間最緊的一次動(dòng)遷。為了順利做好這項(xiàng)工作，上海世博會(huì)浦東新區(qū)事務(wù)協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱浦東世博辦，2004年7月成

2、立）在2001年上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則（以下簡稱2001年拆遷細(xì)則）的基礎(chǔ)上，結(jié)合浦東實(shí)際，經(jīng)過多方論證，制定了世博會(huì)浦東新區(qū)拆遷補(bǔ)償安置政策口徑（以下簡稱口徑），以指導(dǎo)動(dòng)遷工作。事實(shí)證明，這一口徑是切合浦東實(shí)際的。從2005年3月31日正式簽約以來，在居民的理解、配合下，在區(qū)政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)下，在各動(dòng)遷公司的努力下，浦東創(chuàng)造了個(gè)多月平穩(wěn)動(dòng)遷8300多戶居民的歷史記錄，形成了世博動(dòng)遷的“浦東模式”?？趶揭?guī)定的基本安置方式還是采用價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換，即被拆遷人和房屋承租人可以用得到的被拆除房屋貨幣補(bǔ)償款調(diào)換同等價(jià)值的產(chǎn)權(quán)房屋，以“同規(guī)格且就近面積”原則靠檔，結(jié)算差價(jià)，這種方式被稱之為“數(shù)磚

3、頭”。貨幣補(bǔ)償款的計(jì)算公式是：（被拆除房屋的房地產(chǎn)市場評(píng)估單價(jià)價(jià)格補(bǔ)貼）x被拆除房屋的建筑面積。如果是公房的，則須先將上述市場評(píng)估單價(jià)打八折再計(jì)。對(duì)于市場評(píng)估單價(jià)較低的舊里棚戶，政府還設(shè)定了最低補(bǔ)償單價(jià)，為每平方米4700元，被拆除房屋的市場評(píng)估單價(jià)低于或等于最低補(bǔ)償單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的，按最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。這種安置方式與2001年拆遷細(xì)則的規(guī)定是基本一致的。除此之外，口徑還規(guī)定，居民也可以選擇按應(yīng)安置人口的數(shù)量計(jì)算補(bǔ)償款的方式。對(duì)于被拆遷房屋建筑面積小于人均16平方米，并且人均貨幣補(bǔ)償款低于10.3萬元（有的地塊為10.9萬元）的，不足部分給予補(bǔ)足；對(duì)于按面積標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換的，安置面積人戶照顧至40平方

4、米，人戶照顧至50平方米，人戶照顧至70平方米，人以上戶每增加人增加20平方米。這種方式被稱之為“數(shù)人頭”。兩種方式居民可以自行選擇。一般原住房面積大、價(jià)值高而人口少的家庭選擇前者，原住房面積小、價(jià)值低而人口多的家庭則選擇后者。后者除了考慮被拆遷房屋的價(jià)值因素，主要考慮了戶籍人口因素，被稱作享受政府“托底”政策，實(shí)際上照顧了相對(duì)來說經(jīng)濟(jì)狀況較差的那部分居民的利益，因此深受這部分居民的歡迎。除了提供兩種安置方式可供選擇以外，與2001年拆遷細(xì)則相比，口徑還有以下特點(diǎn)：1、在被拆遷房屋面積認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，除了以房地產(chǎn)權(quán)證、建房批準(zhǔn)文件和租用公房憑證來認(rèn)定以外，舊里住宅及簡屋還允許以土地使用證作為認(rèn)定面

5、積的依據(jù)。無相關(guān)權(quán)證及批準(zhǔn)文件的，參考1985年上海市房屋普查資料，并由所在街道牽頭，經(jīng)有關(guān)部門聯(lián)合會(huì)審后，由街道出具建筑面積認(rèn)定書，作為補(bǔ)償安置的依據(jù)；2、將以往商業(yè)動(dòng)遷中的一些“暗補(bǔ)”做法轉(zhuǎn)為“明補(bǔ)”。如對(duì)非居住房屋，除貨幣補(bǔ)償金額應(yīng)當(dāng)根據(jù)被拆除房屋的房地產(chǎn)市場評(píng)估價(jià)確定外，明確規(guī)定另給予價(jià)格補(bǔ)貼20%，若價(jià)格補(bǔ)貼低于每戶萬元的，則按每戶萬元補(bǔ)貼。又如，將截止拆遷許可證核發(fā)之日，因結(jié)婚實(shí)際居住在被拆遷房屋內(nèi)1年以上的非本市常住戶口人員，即“外來妹”和“外來郎”，也認(rèn)定為應(yīng)安置人員；3、對(duì)一些吃低保又生大病的特殊困難群體，還可以經(jīng)由居委、街道批準(zhǔn)，享受5平方米以內(nèi)的差價(jià)款減免。以上規(guī)定體現(xiàn)了

6、世博動(dòng)遷的透明、公開以及照顧弱勢(shì)群體、集中解決各類社會(huì)問題的價(jià)值取向，被稱為“陽光政策”，為順利開展動(dòng)遷工作、保質(zhì)保量地完成動(dòng)遷任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。但是，動(dòng)遷過程中，我們還是遇到了一些難題。這些難題有的是在任何一次動(dòng)遷當(dāng)中都會(huì)遭遇的普遍性問題，有的是因?yàn)椴疬w雙方溝通不足、理解不夠引起的，還有的在我們回顧動(dòng)遷過程、審視動(dòng)遷政策時(shí)發(fā)現(xiàn)，是由于口徑與周邊法律的銜接問題沒有處理好而形成的。制定口徑的過程實(shí)際上是一個(gè)立法過程。我國廣義的法律既包括刑法、民法等由全國人大及其常委會(huì)制定的狹義的法律，還包括憲法、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，地方政府制定的規(guī)章及其他

7、規(guī)范性文件?？趶绞怯善謻|世博辦制定的，屬于規(guī)范性文件，但其立法要素齊備，無疑是“特定主體依據(jù)一定職權(quán)和程度，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定的社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)” 見周旺生著立法學(xué)，法律出版社會(huì)，第頁。，是對(duì)社會(huì)資源、社會(huì)利益進(jìn)行第一次分配的活動(dòng)，是一次立法活動(dòng)的結(jié)果。立法工作一個(gè)重要的原則就是要堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，就是要保持法律體系內(nèi)部不同層級(jí)的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件之間的和諧一致，下位法不得同上位法相抵觸，各項(xiàng)法律制度與周邊法律要很好地銜接。在筆者看來，口徑與周邊法律銜接不夠緊密的地方有三處：一、戶口因素在動(dòng)遷補(bǔ)償款中起的作用過大口徑精神更接近于1991年拆遷細(xì)則，而與2001年拆

8、遷細(xì)則的精神相背離，也與我國民法保護(hù)和尊重產(chǎn)權(quán)的理念有距離。1991年拆遷細(xì)則雖然也規(guī)定可以互換產(chǎn)權(quán)，但是，由于允許互換的面積都通過“人均”這一概念加以調(diào)控，因此，實(shí)際上是在“數(shù)人頭”前提下的互換產(chǎn)權(quán)。如規(guī)定，互換的新房在人均建筑面積二十四平方米以內(nèi)、不超過原建筑面積的，按新房成本價(jià)的三分之一出售；人均建筑面積二十四平方米以上、不超過原建筑面積的，二十四平方米以上的部分按新房的市場價(jià)出售。按照原面積互換房屋后，私房所有人居住仍有困難的，原人均建筑面積八平方米以下，可照顧到人均建筑面積十至十二平方米，超過原面積的部分按成本價(jià)計(jì)算。而其中“人均”的“人”就是指應(yīng)安置人口，即拆遷公告公布之日拆遷范圍

9、內(nèi)的常住戶口。以“數(shù)人頭”為主的政策導(dǎo)向帶來的直接弊病就是居民想方設(shè)法向被拆遷地塊遷入戶口，成為應(yīng)安置人口，而被拆遷房屋的面積大小、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、質(zhì)量好壞倒是其次。2001年拆遷細(xì)則的頒布正是為了消除上述弊病，它所規(guī)定的居住房屋的貨幣補(bǔ)償金額根據(jù)被拆除房屋的房地產(chǎn)市場評(píng)估單價(jià)和被拆除房屋的建筑面積確定，“人均”的概念從此淡出安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，戶口因素對(duì)于動(dòng)遷不再是一個(gè)決定性因素，體現(xiàn)了充分尊重產(chǎn)權(quán)的理念。但本次世博動(dòng)遷口徑中的“數(shù)人頭”政策則基本回到1991年拆遷細(xì)則的“人均”概念。甚至在“數(shù)磚頭”部分也以“人均”來調(diào)控，規(guī)定“對(duì)于選擇價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換的被拆遷人、房屋承租人，新購安置房屋應(yīng)控制在拆一

10、套還一套范圍內(nèi)，或者人均不超過35平方米。”這一政策帶來的問題有三：1、使部分房屋面積較大但人口少的居民橫向比較后心理失衡，對(duì)動(dòng)遷持抵觸情緒。以白蓮涇地塊為例，數(shù)據(jù)顯示，“居民被拆遷房屋的面積與所得的貨幣補(bǔ)償款之間的相關(guān)系數(shù)要比應(yīng)安置人口與貨幣補(bǔ)償款之間的相關(guān)系數(shù)小16.34%，這說明居民家庭人口因素對(duì)其所得貨幣補(bǔ)償款的影響力明顯超過居民房屋面積因素的影響力?！?見吳作好試用線性回歸分析的方法解析世博動(dòng)遷中的兩個(gè)難點(diǎn)問題，感悟動(dòng)遷浦東新區(qū)中青年干部世博動(dòng)遷掛職鍛煉專輯第頁。一個(gè)比較極端的例子：一居民在舊里地區(qū)有120平方米的私房，應(yīng)安置人口人，房屋評(píng)估單價(jià)3500元， 其中20平方米屬于執(zhí)行政

11、府規(guī)定租金標(biāo)準(zhǔn)的私有出租居住房屋，長期以極低的租金出租給同樣是口之家的居民。假設(shè)雙方都是兩個(gè)正常的三口之家，安置房的單價(jià)也相同。按照口徑，房客按托底政策可以獲得61.8萬元的貨幣補(bǔ)償款，可以購買兩套73平方米左右的安置房。而房東可獲得的貨幣補(bǔ)償款為5940 x100+3500 x20=664000元，可以購買兩套79平方米左右的安置房。兩者原來的房屋一個(gè)是120平方米的私房，一個(gè)是20平方米的租賃房，無論是面積還是房屋性質(zhì)，差異可以說是比較大的，但動(dòng)遷后安置房面積的差異應(yīng)該說已非常小，而且房屋性質(zhì)同樣都成了產(chǎn)權(quán)房。雖然根據(jù)口徑，縱向比較，絕大部分居民的住房都有所改善，但橫向一比較，有的居民就會(huì)

12、認(rèn)為自己的房屋面積“相對(duì)”來說反而小了，辛勤勞動(dòng)翻建房屋不值得。這一矛盾在享受托底政策的共有房屋拆遷時(shí)表現(xiàn)得更為突出。列入應(yīng)安置人口的家庭成員（包括非產(chǎn)權(quán)人）認(rèn)為其之所以取得安置房的產(chǎn)權(quán)是根據(jù)口徑和其戶口因素，而與原房屋產(chǎn)權(quán)無關(guān)。而未列入應(yīng)安置人口的共有產(chǎn)權(quán)人則根據(jù)民法原理認(rèn)為所有的補(bǔ)償款都是來源于其所擁有的房產(chǎn)，也要求安置房屋。雙方各持所據(jù)，難以協(xié)商，使共有產(chǎn)問題一度成為制約動(dòng)遷速度的瓶頸。、由于10.3萬元或10.9萬元人民幣對(duì)于大多數(shù)居民來說都是一筆不小的數(shù)字，因此增加應(yīng)安置人口的數(shù)量成了居民首選的方法。有的居民在動(dòng)遷前千方百計(jì)向動(dòng)遷地塊遷入戶口。這一現(xiàn)象在第三批啟動(dòng)的雪野三村和東書房地

13、塊有明顯體現(xiàn)。還有的加緊辦理結(jié)婚、離婚等手續(xù)，使結(jié)婚對(duì)象可以擬進(jìn)作為安置人口，離婚后可以要求拆套安置。、將會(huì)給法院今后辦理安置房的確權(quán)、析產(chǎn)案件帶來難度。如被拆遷房屋的產(chǎn)權(quán)人是甲，而一套75平方米的安置房完全是根據(jù)“數(shù)人頭”政策，按乙、丙、丁三人的戶口原因分得的，這套房屋的產(chǎn)權(quán)在法律上應(yīng)該歸誰？歸甲還是歸乙、丙、丁三人？如果其中有當(dāng)事人提出析產(chǎn)，法院應(yīng)當(dāng)按照什么標(biāo)準(zhǔn)處理？那么，有什么更好的辦法可以在不增加動(dòng)遷成本的前提下，既體現(xiàn)尊重產(chǎn)權(quán)的理念，又照顧到弱勢(shì)群體、解決各類社會(huì)問題呢？筆者認(rèn)為，首先是在觀念上要有一個(gè)基本的價(jià)值取向，動(dòng)遷首先是一個(gè)民事行為，其次才是一個(gè)社會(huì)救助行為，需要在安置協(xié)議上

14、簽字的是產(chǎn)權(quán)人和房屋承租人，而不是所有的戶籍人口。如果不能完全按房屋的市場價(jià)值來補(bǔ)償安置，需要考慮人口因素的話，至少應(yīng)當(dāng)將這兩項(xiàng)都作為計(jì)算貨幣安置款的依據(jù)，而且其中房屋的因素要占據(jù)較大的比重，再輔以人口因素，而不應(yīng)允許有一種貨幣補(bǔ)償款計(jì)算方式是僅僅采用人口因素、房屋因素是被完全抹煞的。當(dāng)然，兩種因素的比重是要根據(jù)基地房屋和人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、按照本次動(dòng)遷的成本控制要求、經(jīng)過嚴(yán)密的計(jì)算才能得出一個(gè)比較科學(xué)與恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。二、考慮人口因素與現(xiàn)行戶口政策不能銜接在1991年拆遷細(xì)則條件下，對(duì)拆遷地塊的戶口進(jìn)行控制還是有法律依據(jù)的，區(qū)房管部門在接到規(guī)劃管理部門核發(fā)拆遷許可證的通知后，會(huì)通知公安部門暫停辦理居

15、民常住戶口的遷入和分戶手續(xù)。這一規(guī)定隨著2001年拆遷細(xì)則的實(shí)施而發(fā)生變化，2001年12月，市公安局與市房地局聯(lián)合發(fā)文，稱：“實(shí)施細(xì)則剔除了房屋拆遷補(bǔ)償安置中的戶口因素，實(shí)現(xiàn)了房屋拆遷從按人口因素補(bǔ)償安置向按被拆遷房屋市場價(jià)補(bǔ)償安置的轉(zhuǎn)變。據(jù)此，現(xiàn)對(duì)本市房屋拆遷地區(qū)的戶口管理規(guī)定作相應(yīng)的調(diào)整：一、2001年11月1日以后核發(fā)拆遷許可證的基地，其范圍內(nèi)的居民常住戶口不再凍結(jié)。”據(jù)此，動(dòng)遷地區(qū)公安戶政部門不能再以動(dòng)遷為由拒絕居民遷入戶口，只要居民手續(xù)齊全，就要為其辦理，有的派出所甚至對(duì)外承諾本市戶口遷移24小時(shí)予以辦理。雖然，我國戶口管理?xiàng)l例規(guī)定戶政管理的基本原則是公民以經(jīng)常居住地為戶籍所在地，

16、但這一規(guī)定出臺(tái)于上個(gè)世紀(jì)五十年代，早已因?yàn)楦母镩_放后人口流動(dòng)性大、人戶分離現(xiàn)象普遍而名存實(shí)亡，戶政部門也不可能經(jīng)常去查看遷入戶口的居民是否經(jīng)常居住在該處，居民的戶籍在本市早已經(jīng)成了一種經(jīng)常變化的因素。將動(dòng)遷貨幣補(bǔ)償款取得的多少系于這樣一個(gè)“變量”，當(dāng)然會(huì)發(fā)生一變?cè)僮兊慕Y(jié)果。缺少了控制手段，戶口遷移的障礙形同虛設(shè)，動(dòng)遷地塊內(nèi)的應(yīng)安置人口在短期內(nèi)大量增多，極大地提高了動(dòng)遷成本。將國有土地使用證作為認(rèn)定被拆遷房屋面積的依據(jù)，與我國規(guī)劃管理法不能銜接。我國法律規(guī)定，國有土地使用證是確認(rèn)公民、法人和其他組織可以使用國有土地的證件，而房屋所有權(quán)證則是確認(rèn)擁有房屋的證件。很長一段時(shí)間內(nèi)，本市土地和房產(chǎn)的發(fā)證

17、是分離的。某一舊里地區(qū)占地20平方米的2層房屋，可能既有土地使用權(quán)證，也有房屋所有權(quán)證，也可能只有其中一個(gè)證。規(guī)劃法規(guī)定，如果居民在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建房屋的，必須向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件，方可開工。也就是說，有了國有土地使用證不等于就取得了該土地之上的建筑物的所有權(quán)。另外，國有土地使用證還與農(nóng)村的宅基地使用證不同，宅基地使用證還記載主房占地面積，國有土地使用證只記載土地使用面積，不記載主房占地面積，用國有土地使用證來計(jì)算被拆遷房屋的面積非常牽強(qiáng)。有的甚至將1990年核發(fā)的土地臨時(shí)使用證也當(dāng)作國有土地

18、使用證來確認(rèn)面積，這種證的有效期只有2年，到動(dòng)遷時(shí)早已失效。允許以土地使用證計(jì)面積帶來下列問題：、由于口徑規(guī)定，實(shí)際房屋超過土地證確認(rèn)面積的，可以以土地使用證確認(rèn)的面積乘以2來計(jì)算有證面積。由此，部分只有土地使用證、未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)就自行翻建或加層的居民，在本次動(dòng)遷中獲得的有證面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于因未獲得批準(zhǔn)就沒有翻建或加層的居民。也就是守法的吃了虧，違法的得到了好處，對(duì)此，守法的和違法的公民分別會(huì)有何感想？當(dāng)然，以國有土地使用證確認(rèn)面積也是在產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜的舊里地區(qū)不得以而為之的辦法。但筆者認(rèn)為，立法在重新分配資源、確認(rèn)權(quán)利義務(wù)的同時(shí)，其所倡導(dǎo)的理念也是立法者特別需要考慮的，所立之法是引導(dǎo)公民守法還是引導(dǎo)公民違法，其中所體現(xiàn)的與上位法的“前后一致”性，也許比一時(shí)一事的面積確認(rèn)更為重要，對(duì)社會(huì)造成的影響之深、之久難以估量。、有些