提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性

1、公共危機(jī)管理第九講主講教師：朱麗峰學(xué)時(shí)：32第四章 公共危機(jī)管理的預(yù)警與預(yù)防學(xué)習(xí)目標(biāo)：1、了解危機(jī)預(yù)警、預(yù)防的意義及分析框架2、掌握危機(jī)預(yù)警的基本原則與實(shí)際技巧3、掌握危機(jī)預(yù)測(cè)的程序和方法4、掌握危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)管理方法，。 2002年8月1日，京郊密云和懷柔交界的9個(gè)山村遭遇到50年一遇的暴雨和泥石流，降水量達(dá)280.2毫米。就在“死亡暴雨”來臨前的一個(gè)小時(shí)，2000余名村民接到逃生警報(bào)及時(shí)撤離。雨后，部分家園被毀，卻無一人傷亡。 2002年 1969年8月，曾發(fā)生暴雨，造成59人死亡,22人受傷。 1991年1969年 1991年6月10日，發(fā)生山洪泥石流造成22人死亡，8人受傷。 京郊暴雨和泥

2、石流災(zāi)難 案 例 啟 示 “預(yù)防是解決危機(jī)最好的方法?！?英國著名危機(jī)管理專家邁克爾里杰斯特 “大風(fēng)起于青萍之末” “愚者諳于成事，智者見于未萌”第一節(jié) 公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制一、危機(jī)預(yù)警機(jī)制的內(nèi)涵、功能和作用二、危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的建立三、危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成四、公共危機(jī)的預(yù)警分析五、公共危機(jī)預(yù)警存在的問題及注意事項(xiàng)一、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制內(nèi)涵、功能和作用（一）公共危機(jī)預(yù)警的內(nèi)涵1、含義根據(jù)危機(jī)現(xiàn)象過去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)、情報(bào)和資料，運(yùn)用邏輯推理和科學(xué)預(yù)測(cè)的方法、技術(shù)，對(duì)某些危機(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)的約束性條件、未來發(fā)展趨勢(shì)和演變規(guī)律等作出估計(jì)和判斷，并發(fā)出確切的警示信息，使政府和民眾提前了解危機(jī)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，以便及時(shí)采取應(yīng)對(duì)策

3、略，防止或消除不利后果的一系列活動(dòng)。一、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制內(nèi)涵、功能和作用2、類別從手段上劃分電子預(yù)警系統(tǒng)指標(biāo)性預(yù)警系統(tǒng)從時(shí)間上劃分長期預(yù)警系統(tǒng)短期預(yù)警系統(tǒng)一、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制內(nèi)涵、功能和作用（二）公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的功能1、預(yù)見功能：通過對(duì)政治社會(huì)生活領(lǐng)域中特定指標(biāo)要項(xiàng)的研究，找出某些敏感性指標(biāo)的異常變化并預(yù)先指出其發(fā)展征兆。2、警示功能：通過對(duì)政治社會(huì)生活領(lǐng)域中的特定指標(biāo)要項(xiàng)的監(jiān)測(cè)，政府可以就有關(guān)信息和結(jié)果向相關(guān)部門或社會(huì)公眾發(fā)出警示，發(fā)揮導(dǎo)向功能3、減緩、延緩功能：盡可能地利用已存在和潛在的條件來盡力減緩、延緩其發(fā)展的速度，減少其所帶來的損失，避免危機(jī)的擴(kuò)大和升級(jí)。4、阻止、化解功能：對(duì)于許

4、多現(xiàn)實(shí)問題，政府可以通過一定得措施給予相應(yīng)的組織和化解，實(shí)際上也在某種程度上防范了未來危機(jī)事件的發(fā)生。一、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制內(nèi)涵、功能和作用（三）建立公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的作用1、幫助組織作出快速的反應(yīng)2、減少危機(jī)監(jiān)測(cè)成本，提高危機(jī)監(jiān)測(cè)效果 “預(yù)警所以能夠?qū)θ藗冋J(rèn)識(shí)事物、社會(huì)起到警示作用，是由事物和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律決定的。人們能夠通過對(duì)事物內(nèi)在矛盾的認(rèn)識(shí)和量變質(zhì)變關(guān)系的把握，以及對(duì)事物表象和事物之間聯(lián)系的分析，了解事物各發(fā)展階段量的狀態(tài)和表象特質(zhì)，從而確立事物危難狀態(tài)的指標(biāo)，并真切地感受事物發(fā)展的警示信息?！?二、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建立（一）建立的目標(biāo)和原則1、目標(biāo)采集所需信息；準(zhǔn)確預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)；及時(shí)

5、發(fā)布信號(hào)；預(yù)警信號(hào)明確；避免信號(hào)相互干擾；經(jīng)濟(jì)合理。2、原則以人為本原則常抓不懈原則分級(jí)預(yù)警原則注重實(shí)效原則全員參與原則（二）建立的主要過程1、確定危機(jī)類型2、評(píng)估危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)源、危機(jī)征兆3、確定危機(jī)監(jiān)測(cè)的內(nèi)容和指標(biāo)4、配備相關(guān)的資源5、評(píng)估預(yù)警系統(tǒng)的性能6、配備相當(dāng)?shù)娜肆Y源7、向公眾說明危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)原理和使用方法二、公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建立三、公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成信息收集子系統(tǒng)：收集各類危機(jī)信號(hào)信息加工子系統(tǒng)：對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行整理決策子系統(tǒng)：做出危機(jī)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估警報(bào)子系統(tǒng)：讓公眾識(shí)別預(yù)警的內(nèi)容咨詢子系統(tǒng)：幫助危機(jī)決策三、公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成信息輸入：收集與危機(jī)相關(guān)的監(jiān)測(cè)信息與歷史資料信息加工

6、：運(yùn)用各種預(yù)測(cè)方法及預(yù)測(cè)技術(shù)分析信息危機(jī)決策：通過對(duì)各種信息的加工整理決定是否發(fā)出警報(bào)警報(bào)輸出：危機(jī)預(yù)測(cè)結(jié)果的公布信息反饋四、公共危機(jī)預(yù)警存在的問題（一）公共危機(jī)預(yù)警失靈的原因分析1、危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)設(shè)計(jì)上的缺陷危機(jī)信號(hào)缺乏代表性系統(tǒng)本身的運(yùn)行問題系統(tǒng)發(fā)生故障而癱瘓2、危機(jī)預(yù)警的激勵(lì)不足相關(guān)人員消極怠工，缺少收集信息的積極性3、信息傳遞過程中出現(xiàn)障礙4、危機(jī)評(píng)估準(zhǔn)確性不高5、危機(jī)預(yù)報(bào)不及時(shí)6、危機(jī)信息不受重視，對(duì)危機(jī)預(yù)報(bào)反應(yīng)遲鈍四、公共危機(jī)預(yù)警存在的問題（二）避免預(yù)警系統(tǒng)失靈的行為選擇1、經(jīng)常對(duì)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的進(jìn)行評(píng)估2、避免發(fā)出錯(cuò)誤的警報(bào)3、預(yù)警信號(hào)必須簡單明確4、提高個(gè)人的預(yù)警信號(hào)的接受能力案例

7、：新加坡公共衛(wèi)生危機(jī)的預(yù)警機(jī)制五、中國公共危機(jī)預(yù)警存在的問題第一，沒有建立起高效的危機(jī)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；第二，沒有建立起開放、靈敏、準(zhǔn)確的信息收集和信息傳遞系統(tǒng)和信息確認(rèn)系統(tǒng)；第三，危機(jī)預(yù)警意識(shí)、居安思危意識(shí)淡?。坏谒?，危機(jī)法規(guī)體系不健全，導(dǎo)致責(zé)任不明，行為缺乏預(yù)期；第五，實(shí)質(zhì)的預(yù)案缺乏，遇事往往手足無措；第六，相關(guān)預(yù)警機(jī)構(gòu)不健全或形同虛設(shè)；第七，缺乏一個(gè)有效的危機(jī)解壓機(jī)制，致使矛盾積累到一定程度而爆發(fā)。 六、西方國家公共危機(jī)預(yù)警的特征與借鑒（一）西方各國的預(yù)警一般比較重視利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段對(duì)社會(huì)現(xiàn)行運(yùn)行狀態(tài)及未來發(fā)展進(jìn)行各種監(jiān)測(cè)和社會(huì)調(diào)查，特別是運(yùn)用統(tǒng)計(jì)資料、數(shù)學(xué)模型和計(jì)算機(jī)模擬等諸多社會(huì)變量

8、對(duì)社會(huì)問題分析預(yù)測(cè)，為政府適時(shí)調(diào)整社會(huì)政策，實(shí)施有針對(duì)性的社會(huì)控制手段，起到了非常重要的依據(jù)作用。 （二）西方各國的預(yù)警一般都比較重視國家應(yīng)急組織系統(tǒng)的作用。比如美國就比較注意發(fā)揮聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）的重要協(xié)調(diào)作用。FEMA是美國聯(lián)邦政府處置緊急事務(wù)的最高管理機(jī)構(gòu)，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，實(shí)行24小時(shí)不間斷運(yùn)作，總部設(shè)在華盛頓，在全國各地設(shè)有區(qū)域運(yùn)作中心。在危機(jī)發(fā)生之前，F(xiàn)EMA可以在沒有總統(tǒng)授權(quán)的情況下動(dòng)用初始應(yīng)急資源和應(yīng)急小組，發(fā)布重要命令、實(shí)施控制，根據(jù)事態(tài)發(fā)展，F(xiàn)EMA可以向國防部要求調(diào)用其資源，總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)后，危機(jī)應(yīng)對(duì)處理的各項(xiàng)職責(zé)由FEMA署長、副署長、區(qū)域首長、聯(lián)邦協(xié)調(diào)官協(xié)

9、同地方官員共同實(shí)施。“911”事件發(fā)生后，美國又很快成立了國土安全部，以預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)恐怖事件。六、西方國家公共危機(jī)預(yù)警的特征與借鑒（三）西方各國的預(yù)警一般比較重視信息的傳播，尊重民眾的知情權(quán)。（四）西方國家公共危機(jī)預(yù)警一般都強(qiáng)調(diào)對(duì)危機(jī)進(jìn)行分級(jí)預(yù)警管理，對(duì)程度不同的危機(jī)實(shí)行不同級(jí)別的認(rèn)定和相應(yīng)對(duì)策。顏色危險(xiǎn)程度采取的行動(dòng)紅嚴(yán)重動(dòng)員緊急救護(hù)隊(duì)，并布置工作人員評(píng)估緊急需要橙很高地方、州和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開展協(xié)調(diào)工作，加強(qiáng)在公眾實(shí)踐中的安全工作黃較高加強(qiáng)對(duì)重要地方的監(jiān)視活動(dòng)和對(duì)威脅的評(píng)估工作 藍(lán)警戒檢查緊急狀態(tài)程序，通知公眾所要采取的必要措施綠低保持安全培訓(xùn)和準(zhǔn)備狀態(tài) 第二節(jié) 公共危機(jī)管理的預(yù)防機(jī)制一、公共

10、危機(jī)管理的預(yù)防類型1、公共危機(jī)的預(yù)先預(yù)防監(jiān)測(cè)過去同類危機(jī)發(fā)生的相關(guān)前提條件，一旦征兆出現(xiàn)，就積極采取措施來消除這些前提條件的存在和發(fā)展預(yù)先預(yù)防是通過判斷發(fā)生的概率大小來進(jìn)行的2、公共危機(jī)的預(yù)見預(yù)防預(yù)見預(yù)防是最終要的也是最難的3、公共危機(jī)的再發(fā)預(yù)防以前危機(jī)發(fā)生之后，針對(duì)其發(fā)生的原因采取相應(yīng)的預(yù)防措施，來防范同樣危機(jī)的再度發(fā)生是一種“亡羊補(bǔ)牢”美國“持久的憲法政府”計(jì)劃如果受到大規(guī)模的核打擊，美國總統(tǒng)及其繼任者如何生存？如何確保最高指揮不致癱瘓？這是被列為美國頭號(hào)國家機(jī)密的“保護(hù)總統(tǒng)計(jì)劃”（80年代末，布什總統(tǒng)把“保護(hù)總統(tǒng)計(jì)劃”的正式名稱改為“持久的憲法政府”）所要解決的問題?！俺志玫膽椃ㄕ庇?jì)

11、劃包括一套“中央定位系統(tǒng)”，它一天24小時(shí)對(duì)總統(tǒng)繼任候選人進(jìn)行行跡跟蹤，并確?？偨y(tǒng)和這些繼任者不會(huì)在同一時(shí)間出現(xiàn)在同一地點(diǎn)。比如，美國總統(tǒng)每年都要到國會(huì)發(fā)表全球矚目的“國情咨文”，闡述美國政府的內(nèi)外政策。細(xì)心的觀眾會(huì)發(fā)現(xiàn)，每一次國情咨文大會(huì)，都沒有出現(xiàn)內(nèi)閣成員全體出席的情況。其實(shí)這正是根據(jù)“保護(hù)總統(tǒng)計(jì)劃”而做出的特別安排?？偨y(tǒng)講話時(shí)，至少有一名內(nèi)閣成員不在現(xiàn)場(chǎng)，他隱藏到了一個(gè)秘密地點(diǎn)，這樣做就是防止國會(huì)突然發(fā)生災(zāi)難事件，內(nèi)閣成員全體喪生，導(dǎo)致美國政權(quán)陷入癱瘓。眾所周知，“911”事件發(fā)生后，為防不測(cè)，美國副總統(tǒng)切尼從公眾面前消失。該計(jì)劃對(duì)戰(zhàn)爭爆發(fā)后最高權(quán)力的繼承有明確的規(guī)定，正常的次序如下：如

12、果總統(tǒng)遇難，最高權(quán)力立刻由副總統(tǒng)接管，接下來是國會(huì)參眾兩院議長。如果上述政府官員同時(shí)遇難，那么權(quán)力立刻移交到某個(gè)內(nèi)閣成員手上。這些內(nèi)閣成員也按照重要程度進(jìn)行排序，依次是國務(wù)卿、國防部長、司法部長等。揚(yáng)州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習(xí)逃生揚(yáng)州2009-06-26開展公交車爆燃突發(fā)事件處置演習(xí)逃生第二節(jié) 公共危機(jī)管理的預(yù)防機(jī)制二、公共危機(jī)管理的預(yù)防過程1、公共危機(jī)的監(jiān)測(cè)監(jiān)測(cè)是危機(jī)管理的前提，發(fā)現(xiàn)危機(jī)的存在，為防范危機(jī)提供依據(jù)。2、公共危機(jī)的預(yù)警預(yù)警是減少危機(jī)發(fā)生的突然性和意外性，減輕危機(jī)管理者應(yīng)對(duì)危機(jī)的被動(dòng)性，建立在長期監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)之上。3、公共危機(jī)的預(yù)控根據(jù)監(jiān)測(cè)和預(yù)警的情況，對(duì)

13、可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)先的控制和防范。第二節(jié) 公共危機(jī)管理的預(yù)防機(jī)制三、危機(jī)的預(yù)防（一）增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，直面危機(jī)挑戰(zhàn)（二）建立防范預(yù)案，做到有備無患（三）加強(qiáng)日常防范，做到防微杜漸（四）加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高日常服務(wù)水平第三節(jié) 公共危機(jī)管理的預(yù)案制定1、掌握危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的原則和一般結(jié)構(gòu)2、掌握應(yīng)急預(yù)案各部分的編制要求和應(yīng)用技巧3、掌握危機(jī)反應(yīng)的一般組織體系和各部分的基本職能4、掌握危機(jī)演練與動(dòng)員的基本要求與技巧第三節(jié) 公共危機(jī)管理的預(yù)案制定一、應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)涵（一）定義指預(yù)先制定的行動(dòng)方案，應(yīng)急預(yù)案又稱應(yīng)急計(jì)劃，是針對(duì)可能的重大事故（件）或?yàn)?zāi)害，為保證迅速、有序、有效地開展應(yīng)急與救援行動(dòng)、降低事故損失而

14、預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或方案。預(yù)案規(guī)定了危機(jī)中事前、事發(fā)、事中、事后的各個(gè)管理過程，誰來做、怎么做、如何做、何時(shí)做、做到什么程度，以及用什么資源做。（二）原則1、完整性2、預(yù)見性：3、主動(dòng)性4、可操作性5、時(shí)間性第三節(jié) 公共危機(jī)管理的預(yù)案制定（三）內(nèi)容1、確定危機(jī)的等級(jí)2、確定目標(biāo)與任務(wù)3、明確方案執(zhí)行規(guī)劃4、確定預(yù)算范圍（四）作用1、增強(qiáng)危機(jī)決策的科學(xué)性2、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)危機(jī)的時(shí)效性3、增強(qiáng)危機(jī)指揮的規(guī)范性和權(quán)威性第三節(jié) 公共危機(jī)管理的預(yù)案制定二、應(yīng)急預(yù)案的完整框架1、目的、工作原則、法律法規(guī)依據(jù)、適用范圍；2、突發(fā)公共事件應(yīng)急處置指揮機(jī)構(gòu)的組成和相關(guān)部門的職責(zé)及權(quán)限。包括各類應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、組織

15、體系的框架等, 即組織落實(shí)要放在第一位；3、突發(fā)公共事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警, 包括預(yù)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)、預(yù)警級(jí)別、預(yù)警行動(dòng)、預(yù)警支持系統(tǒng)等；4、突發(fā)公共事件信息的收集、包括信息收集、分析、報(bào)告、通報(bào)和新聞發(fā)布的制度；5、突發(fā)公共事件的應(yīng)急響應(yīng), 包括事件的分級(jí)、分級(jí)負(fù)責(zé)、指揮協(xié)調(diào)、先期處置、搶險(xiǎn)救援、人員撤離、緊急避難場(chǎng)所、醫(yī)療救治、疫病控制等；6、突發(fā)公共事件應(yīng)急保障，包括人力資源、財(cái)力、基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、通訊信息、社會(huì)治安、應(yīng)急技術(shù)、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備的保障；7、突發(fā)事件后的恢復(fù)與重建，包括由非常態(tài)轉(zhuǎn)為常態(tài)，對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)評(píng)估、恢復(fù)重建基礎(chǔ)設(shè)施和民房等；8、應(yīng)急預(yù)案的管理，包括預(yù)案演練、培

16、訓(xùn)教育、責(zé)任與獎(jiǎng)勵(lì)、預(yù)案更新等。附錄：典型應(yīng)急預(yù)案文案目錄：1、封面（政府/組織重大危機(jī)應(yīng)急預(yù)案）2、授權(quán)書（由組織領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)授權(quán)制作發(fā)布的證明）3、總則（適用范圍、實(shí)施原則、目標(biāo)和任務(wù)等）4、機(jī)構(gòu)與職責(zé)（指揮及協(xié)調(diào)系統(tǒng)的人員組成及職責(zé)）5、突發(fā)危機(jī)事件分類及啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)（I級(jí)、II級(jí)、III級(jí)、IV級(jí)，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，如何描述何時(shí)及如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并描述可能遇到的主要風(fēng)險(xiǎn)）6、預(yù)測(cè)預(yù)警（風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、預(yù)防預(yù)控）7、緊急響應(yīng)（按不同反應(yīng)級(jí)別實(shí)施，可分為基本應(yīng)急反應(yīng)和擴(kuò)大應(yīng)急反應(yīng)）8、后期處置（指揮和協(xié)調(diào)、溝通管理、媒體管理、形象管理、恢復(fù)與重建等）9、保障措施（資源管理規(guī)劃、財(cái)力、

17、人員、科技、法律等統(tǒng)籌管理及調(diào)配）10、宣傳培訓(xùn)和演習(xí)演練11、預(yù)案管理政策（預(yù)案和信息保密政策，權(quán)責(zé)劃分，預(yù)案應(yīng)用條件，維護(hù)更新，審計(jì)修改程序等）12、各項(xiàng)表單及附件（成員通訊錄、資源位置圖、人員疏散地圖、緊急設(shè)備使用說明等）第三節(jié) 公共危機(jī)管理的預(yù)案制定三、應(yīng)急預(yù)案的分類、分級(jí)（一）依據(jù)突發(fā)事件的分類：自然災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案 事故災(zāi)難類應(yīng)急預(yù)案公共衛(wèi)生事件類應(yīng)急預(yù)案社會(huì)安全事件類應(yīng)急預(yù)案（二）依據(jù)預(yù)案編制的單位性質(zhì)分類：國家各級(jí)政府部門編制的預(yù)案各具體單位編制的預(yù)案 我們?yōu)楦骷?jí)預(yù)案進(jìn)行標(biāo)號(hào)，分別用1、2、3、4代表國家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)應(yīng)急預(yù)案。國家應(yīng)急預(yù)案中，由于突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)

18、案是所有預(yù)案制定的總綱領(lǐng)性文件，我們特別標(biāo)注為0級(jí)。例如，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)案體系按突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能造成的影響程度以及反應(yīng)級(jí)別劃分，可將其分為4類：(1)縣級(jí)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生局限于一個(gè)縣內(nèi)，憑借該縣的力量能夠?qū)⑵淇刂疲?2)地市級(jí)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生在一個(gè)地市內(nèi)，憑借該地市的力量能夠?qū)⑵淇刂疲?3)省級(jí)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害較大，但被控制在一個(gè)單獨(dú)的省份里；(4)國家級(jí)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害極大，超越了省級(jí)水平，需要從國家層面上來組織應(yīng)對(duì)措施。四、我國的應(yīng)急預(yù)案體系的結(jié)構(gòu)層次國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案中明確了全國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系包括：(1)突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案(2)突

19、發(fā)公共事件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案(3)突發(fā)公共事件部門應(yīng)急預(yù)案(4)突發(fā)公共事件地方應(yīng)急預(yù)案(5)企事業(yè)單位根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)制定的應(yīng)急預(yù)案(6)舉辦大型會(huì)展和文化體育等重大活動(dòng)，主辦單位應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案 各層次預(yù)案適用領(lǐng)域：總體預(yù)案是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱， 適用于跨省級(jí)行政區(qū)域， 或超出事發(fā)地省級(jí)人民政府處置能力的， 或者需要由國務(wù)院負(fù)責(zé)處置的特別重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)工作。單項(xiàng)預(yù)案通常針對(duì)某一種突發(fā)事件，對(duì)象非常明確，對(duì)應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施也非常具體，如SARS預(yù)案。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案主要是國務(wù)院及其有關(guān)部門為應(yīng)對(duì)某一類型或某幾類型突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案， 由主管部門牽頭會(huì)同相關(guān)部門組織實(shí)施。 部門應(yīng)急預(yù)案

20、由制定部門負(fù)責(zé)實(shí)施。 地方應(yīng)急預(yù)案指的是省市（ 地） 縣及其基層政權(quán)組織的應(yīng)急預(yù)案， 明確各地政府是處置發(fā)生在當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共事件的責(zé)任主體。 企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案則確立了企事業(yè)單位是其內(nèi)部發(fā)生的突發(fā)事件的責(zé)任主體。國家應(yīng)急預(yù)案體系國家總體應(yīng)急預(yù)案國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案國家部門應(yīng)急預(yù)案省級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案省級(jí)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案省級(jí)部門應(yīng)急預(yù)案市級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案縣級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案市級(jí)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案縣級(jí)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案市級(jí)部門應(yīng)急預(yù)案縣級(jí)部門應(yīng)急預(yù)案鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層自治組織應(yīng)急預(yù)案企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案國家應(yīng)急預(yù)案地方應(yīng)急預(yù)案五、各級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案編制依據(jù)模式模式提煉針對(duì)某具體突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)，都具體指出了法

21、律法規(guī)和預(yù)案的名稱，幾乎沒有比較籠統(tǒng)的描述。上級(jí)部門預(yù)案的編制依據(jù)的集合，是下級(jí)應(yīng)急預(yù)案編制依據(jù)的集合的一個(gè)子集，下級(jí)部門的應(yīng)急預(yù)案，其編制依據(jù)除了與上級(jí)部門的法律法規(guī)基本相同之外，還要包括上級(jí)部門的總體應(yīng)急預(yù)案和該事件的應(yīng)急預(yù)案。由此可以得出某具體突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)模式。某具體突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù)模式 表1：國家級(jí)應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù) 應(yīng)急預(yù)案名稱編制依據(jù)國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案依據(jù)憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本預(yù)案。國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案依據(jù)中華人民共和國憲法、中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法、中華人民共和國防洪法、中華人民共和國防震減災(zāi)法、中華人民共和國氣象法、國家突發(fā)公

22、共事件總體應(yīng)急預(yù)案、中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃(1998-2010年)、國務(wù)院有關(guān)部門“三定”規(guī)定及國家有關(guān)救災(zāi)工作方針、政策和原則，制定本預(yù)案。國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案依據(jù)中華人民共和國水法、中華人民共和國防洪法和國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案等，制定本預(yù)案。國家地震應(yīng)急預(yù)案依據(jù)中華人民共和國防震減災(zāi)法、破壞性地震應(yīng)急條例和國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，制定本預(yù)案。國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案依據(jù)地質(zhì)災(zāi)害防治條例、國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作意見的通知，制定本預(yù)案。國家處置重、特大森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案依據(jù)中華人民共和國森林法、森林防火條例和國家突發(fā)公共

23、事件總體應(yīng)急預(yù)案，制定本預(yù)案。國家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案依據(jù)中華人民共和國安全生產(chǎn)法、國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案和國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定等法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，制定本預(yù)案。國家處置民用航空器飛行事故應(yīng)急預(yù)案中華人民共和國安全生產(chǎn)法、中華人民共和國民用航空法、國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案和中華人民共和國搜尋救援民用航空器規(guī)定及國際民用航空公約附件6航空器運(yùn)行、國際民用航空公約附件12搜尋與救援、國際民用航空公約附件13航空器事故事故征候調(diào)查、國際民用航空公約附件14機(jī)場(chǎng)等。表2：省級(jí)（直轄市）總體應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù) 應(yīng)急預(yù)案名稱編制依據(jù)北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案以國家和地方

24、政府有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)政策為依據(jù)，嚴(yán)格實(shí)行依法行政，依法實(shí)施。吉林省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案依據(jù)憲法、有關(guān)法律、行政法規(guī)及國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案,制定本預(yù)案。湖南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案綜合方面：中華人民共和國憲法、中華人民共和國刑法、中華人民共和國民法通則等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章。自然災(zāi)害應(yīng)急方面：中華人民共和國氣象法、中華人民共和國防洪法、中華人民共和國防震減災(zāi)法、破壞性地震應(yīng)急條例、地質(zhì)災(zāi)害防治條例、森林防火條例、植物檢疫條例、森林病蟲害防治條例等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章。事故災(zāi)難應(yīng)急方面：中華人民共和國安全生產(chǎn)法、中華人民共和國礦山安全法、中華人民共和國消防法、中華人

25、民共和國道路交通安全法、中華人民共和國內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例、鐵路行車事故處理規(guī)則、危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例、建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例、鍋爐壓力容器壓力管道特種設(shè)備事故處理規(guī)定、企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定、水庫大壩安全管理?xiàng)l例、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法、核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例、中華人民共和國計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章。公共衛(wèi)生事件應(yīng)急方面：中華人民共和國傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定、中華人民共和國動(dòng)物防疫法、中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章。社會(huì)安全事件應(yīng)急方

26、面：中華人民共和國戒嚴(yán)法、中華人民共和國集會(huì)游行示威法表3：部分地市級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù) 應(yīng)急預(yù)案名稱編制依據(jù)鄂州市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章，國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案和其他規(guī)范性文件，結(jié)合本市實(shí)際制定本預(yù)案。沈陽市人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案中華人民共和國消防法、中華人民共和國刑法、中華人民共和國國家安全法、中華人民共和國集會(huì)游行示威法、中華人民共和國防洪法、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國防震減災(zāi)法、中華人民共和國安全生產(chǎn)法、中華人民共和國氣象法、中華人民共和國人民防空法、中華人民共和國傳染病防治法、中華人民共和國電信法、中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境

27、防治法、中華人民共和國森林法、中華人民共和國放射性污染防治法、中華人民共和國治安管理處罰條例、中華人民共和國無線電管理?xiàng)l例、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、森林防火條例、中華人民共和國植物檢疫條例、放射性同位素與射線裝置放射防護(hù)條例、放射事故管理規(guī)定、危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例、破壞性地震應(yīng)急條例、關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定、沈陽市預(yù)防和處置大規(guī)模恐怖活動(dòng)應(yīng)急事件基本預(yù)案、沈陽市民防管理規(guī)定、遼寧省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、遼寧省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、遼寧省森林火災(zāi)撲救預(yù)案、市委辦公廳、市政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)群體性突發(fā)事件處置工作的意見等。吉安市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案依據(jù)憲法及有關(guān)法

28、律、法規(guī)、規(guī)章、和國務(wù)院、省政府有關(guān)文件，制定本預(yù)案。表4：部分地市級(jí)總體應(yīng)急預(yù)案的編制依據(jù) 應(yīng)急預(yù)案名稱編制依據(jù)?？谑腥嗣裾话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案國家法律、行政法規(guī)：中華人民共和國刑法、中華人民共和國集會(huì)游行示威法、中華人民共和國戒嚴(yán)法、中華人民共和國警察法、中華人民共和國道路交通安全法、中華人民共和國食品衛(wèi)生法、中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法、中華人民共和國森林法、中華人民共和國安全生產(chǎn)法、中華人民共和國傳染病防治法、中華人民共和國職業(yè)病防治法、中華人民共和國防震減災(zāi)法、中華人民共和國防洪法、中華人民共和國消防法、中華人民共和國氣象法、中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)

29、法、中華人民共和國人民防空法、中華人民共和國海上交通安全法、中華人民共和國港口法、中華人民共和國動(dòng)物防疫法、中華人民共和國植物檢疫條例、公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、危險(xiǎn)化學(xué)品管理?xiàng)l例、使用有毒物品作業(yè)場(chǎng)所勞動(dòng)保護(hù)條例、特種設(shè)備安全監(jiān)察條例等有關(guān)法律、行政法規(guī)。地方性法規(guī)、規(guī)章：海南省實(shí)施 辦法、海南省實(shí)施 辦法、海南省環(huán)境保護(hù)條例、海南省實(shí)施 辦法、海南省防震減災(zāi)條例、海南省實(shí)施 辦法、海南省消防條例、?？谑邢罈l例等有關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章。濟(jì)南市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案(試行)依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、山東省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案

30、的有關(guān)規(guī)定,制定本預(yù)案。昆明市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案以有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國家、省、市政府相關(guān)政策為依據(jù)，按照國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案（國發(fā)200511號(hào)）、云南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案（云政發(fā)2004203號(hào)）的要求編制。 表4：某具體事件（禽流感）的各級(jí)預(yù)案編制依據(jù) 各級(jí)具體事件應(yīng)急預(yù)案中法律法規(guī)分析預(yù)案名稱預(yù)案級(jí)別編制依據(jù)人感染高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案1中華人民共和國傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、衛(wèi)生部應(yīng)對(duì)流感大流行準(zhǔn)備計(jì)劃與應(yīng)急預(yù)案（試行）。福建省人感染高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案2中華人民共和國傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、

31、國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、衛(wèi)生部應(yīng)對(duì)流感大流行準(zhǔn)備計(jì)劃與應(yīng)急預(yù)案（試行）、衛(wèi)生部人感染高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案和福建省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、福建省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案等等。福州市人感染高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案3中華人民共和國傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例、國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案、衛(wèi)生部應(yīng)對(duì)流感大流行準(zhǔn)備計(jì)劃與應(yīng)急預(yù)案（試行）、衛(wèi)生部人感染高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案和福建省人感染高致病性禽流感應(yīng)急預(yù)案、福州市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案等等。表5：地震的各級(jí)預(yù)案編制依據(jù)預(yù)案名稱預(yù)案級(jí)別編制依據(jù)國家地震應(yīng)急預(yù)案1依據(jù)中華人民共和國防震減災(zāi)法、破壞性地震應(yīng)急條例和國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)

32、急預(yù)案，制定本預(yù)案。甘肅省地震應(yīng)急預(yù)案2依據(jù)中華人民共和國防震減災(zāi)法、破壞性地震應(yīng)急條例、國家地震應(yīng)急預(yù)案和甘肅省防震減災(zāi)條例，結(jié)合我省實(shí)際，制定本預(yù)案。天水市地震應(yīng)急預(yù)案3根據(jù)中華人民共和國防震減災(zāi)法、破壞性地震應(yīng)急條例、甘肅省防震減災(zāi)條例、甘肅省地震應(yīng)急預(yù)案和天水市人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合我市實(shí)際，制定本預(yù)案。表6：地質(zhì)災(zāi)害的各級(jí)預(yù)案編制依據(jù)預(yù)案名稱預(yù)案級(jí)別編制依據(jù)國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案1依據(jù)地質(zhì)災(zāi)害防治條例、國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作意見的通知，制定本預(yù)案。山東省突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案2依據(jù)地質(zhì)災(zāi)害防治條例、國務(wù)院

33、辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作意見的通知（國辦發(fā)200135號(hào)）和國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合我省實(shí)際制定本預(yù)案。濟(jì)南市突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案3依據(jù)地質(zhì)災(zāi)害防治條例（國務(wù)院第394號(hào)令）和國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南（國辦函200433號(hào)）等有關(guān)規(guī)定和要求，結(jié)合我市地質(zhì)災(zāi)害實(shí)際狀況，特制定本預(yù)案。臨沂市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案3依據(jù)地質(zhì)災(zāi)害防治條例、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作意見的通知、國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和山東省突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合我市實(shí)際，制定本預(yù)案。蒼山縣突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案4依據(jù)地質(zhì)災(zāi)害防治條例、

34、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治工作意見的通知、國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和山東省突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、臨沂市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合我縣實(shí)際，制定本預(yù)案。郯城縣突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案4依據(jù)地質(zhì)災(zāi)害防治條例、山東省突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、臨沂市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，結(jié)合我縣實(shí)際，制定本預(yù)案。一、應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展過程（一）美國應(yīng)急預(yù)案的發(fā)展過程在20世紀(jì)50年代之前，應(yīng)急救援還被看作是鄰居、宗教團(tuán)體及居民社區(qū)的一種道德責(zé)任，而不是政府的責(zé)任1967年美國開始統(tǒng)一使用“911”報(bào)警救助電話號(hào)碼1979年，美國成立“聯(lián)邦應(yīng)急管理署”（ FEMA ），標(biāo)志著應(yīng)急管理成為了美國政府的一項(xiàng)

35、核心公共服務(wù)職能20世紀(jì)60-70年代，美國地方政府、企業(yè)、社區(qū)等開始大量編制應(yīng)急預(yù)案；但是，直到1982年，還有20%的地方政府沒有正式的應(yīng)急預(yù)案1992年美國發(fā)布聯(lián)邦應(yīng)急預(yù)案（Federal Response Plan）2002年美國成立“國土安全部”（Department of Homeland Security，DHS）2004年美國發(fā)布國家應(yīng)急預(yù)案（National Response Plan） 第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性（二）我國應(yīng)急預(yù)案發(fā)展歷程1、單項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案階段長期以來，在煤礦、化工廠等高危行業(yè)的工業(yè)企業(yè)，相關(guān)法律法規(guī)都要求制訂“事故應(yīng)急救援預(yù)案”、“災(zāi)害

36、預(yù)防及處理計(jì)劃”； 公安、消防、急救等負(fù)責(zé)日常突發(fā)事件應(yīng)急處置的部門，都已制定各類日常突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案；上世紀(jì)80年代末，中國地震局在國內(nèi)地震重點(diǎn)危險(xiǎn)區(qū)開展了地震應(yīng)急預(yù)案的編制工作，1991年編制完成了國內(nèi)破壞性地震應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案，1996年國務(wù)院頒布實(shí)施國家破壞性地震應(yīng)急預(yù)案；上世紀(jì)80年代中期開始，我國核電企業(yè)編制核電廠應(yīng)急計(jì)劃；1996年國防科工委牽頭制定了國家核應(yīng)急計(jì)劃。第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性2、國家應(yīng)急預(yù)案體系形成階段2001年上海市開始編制上海市災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案；2003年“非典”暴發(fā)，2003年9月，北京市發(fā)布了北京防治傳染性非典型肺炎應(yīng)急預(yù)案

37、；2003年7月，國務(wù)院辦公廳成立“建立突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，開始全面布置政府應(yīng)急預(yù)案編制工作；2005年1月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、25件專項(xiàng)預(yù)案、80件部門預(yù)案，國家應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。2007年，全國100省級(jí)政府、98市級(jí)政府、93縣級(jí)政府已經(jīng)完成預(yù)案編制。應(yīng)急預(yù)案進(jìn)社區(qū)、進(jìn)廠礦、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)農(nóng)村，形成“橫向到邊、縱向到底”的預(yù)案體系?！盎鶎釉鷮?shí)，堅(jiān)如磐石”。第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性二、應(yīng)急預(yù)案存在的主要問題（一）應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容不夠完整、可操作性較差應(yīng)急預(yù)案=基本預(yù)案+應(yīng)急

38、功能設(shè)置特殊風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)操作程序支持附件不夠細(xì)致或者缺少第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性（二）應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性不強(qiáng)沒有針對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)急資源調(diào)查；有些預(yù)案主要是參考其他同類預(yù)案，“閉門造車”編出來的。第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性（三）應(yīng)急預(yù)案之間銜接不夠 上下級(jí)預(yù)案、同級(jí)預(yù)案、政府與企業(yè)、相鄰地區(qū)等相關(guān)預(yù)案之間沒有很好地進(jìn)行銜接；出現(xiàn)“盲點(diǎn)”、“重迭”、“矛盾”等現(xiàn)象。第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性（四）應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)、演練不夠相關(guān)部門、人員不了解預(yù)案內(nèi)容和職責(zé)；缺乏應(yīng)急所需的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)。第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)

39、踐性和有效性（五）應(yīng)急預(yù)案的管理還不規(guī)范預(yù)案制定、修訂程序不規(guī)范；預(yù)案的內(nèi)容不規(guī)范；預(yù)案的評(píng)審、檢驗(yàn)不規(guī)范；預(yù)案的培訓(xùn)、演練不規(guī)范；預(yù)案的發(fā)布、備案不規(guī)范等。第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性 三、應(yīng)急預(yù)案工作面臨的困境（一）對(duì)突發(fā)事件，人們往往采取“忽視”的態(tài)度突發(fā)事件發(fā)生的概率很低；應(yīng)急準(zhǔn)備需要花費(fèi)大量的人力、物力，而效果難于衡量；現(xiàn)實(shí)的難題比“潛在的威脅”更顯重要；突發(fā)事件損失被低估-長期潛在損失難以估算；過于相信技術(shù)的力量、工程防護(hù)措施的效果；人類“遺忘”、“隨遇而安”的習(xí)性； 推動(dòng)應(yīng)急管理向前發(fā)展的主要力量是“重大災(zāi)害性事件”本身，重大的變革往往緊隨其后。 “痛定思痛”

40、、“亡羊補(bǔ)牢”第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性（二）再完善的應(yīng)急預(yù)案也涵蓋不了所有的可能性本地事件本地災(zāi)難區(qū)域?yàn)?zāi)難巨災(zāi)示例重大交通事故重大火災(zāi)、重大礦難洪災(zāi)、森林火災(zāi)03年“非典”、流域性水災(zāi)、76唐山大地震破壞社區(qū)生活基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)?shù)乇镜負(fù)p壞或損失大范圍的損壞或破壞破壞應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施大部分不受影響本地?fù)p壞或損失大范圍的損壞或破壞, 或者完全覆沒應(yīng)急措施的適用性本地應(yīng)急預(yù)案超過本地的能力，但是 還在上級(jí)預(yù)案的范圍內(nèi)超過所有預(yù)案的能力參與的應(yīng)急組織現(xiàn)有的應(yīng)急組織現(xiàn)有的及擴(kuò)充的應(yīng)急組織現(xiàn)有的、擴(kuò)充的、擴(kuò)展的和自發(fā)建立的應(yīng)急組織影響范圍僅影響一個(gè)社區(qū)和行政區(qū)域的一部分影響一個(gè)社區(qū)和行政區(qū)域

41、影響多個(gè)社區(qū)和行政區(qū)域持續(xù)時(shí)間數(shù)小時(shí)-幾個(gè)星期幾個(gè)星期-幾個(gè)月幾個(gè)月-數(shù)年總有一些事件會(huì)超出事先準(zhǔn)備的能力范圍總會(huì)有人員或組織自發(fā)地加入到應(yīng)急行動(dòng)中，他們可能缺少必要的訓(xùn)練、知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性（三）總有一些突發(fā)事件是無法預(yù)測(cè)或預(yù)防的可預(yù)測(cè)性 = 可想像 + 可相信容易困難可預(yù)防性容易1. 常規(guī)性(例如, 1986切爾諾貝利事故)2.難以預(yù)料(例如, 1979 三里島事故)困難3.難處理(例如, 2005 美國卡特琳娜颶風(fēng)) 4. 難以置信(例如, 9/11 恐怖襲擊)總有一些事件是我們無法預(yù)料到的總有一些事件是我們難以想像的第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)

42、性、實(shí)踐性和有效性（四）真正的“專家”總是稀缺的，預(yù)案培訓(xùn)、演練不可能使所有人都成為專家社會(huì)態(tài)度一致對(duì)抗影響的社會(huì)功能社區(qū)性災(zāi)難自然災(zāi)害社會(huì)沖突部門性災(zāi)難技術(shù)事故破壞活動(dòng)破壞社會(huì)完整性禽流感等疫情計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)崩潰許多事件的應(yīng)急響應(yīng)依賴于具有特殊技能的應(yīng)急救援人員或?qū)＜胰蝿?wù)相關(guān)技能熟練技能基本技能很少應(yīng)急響應(yīng)知識(shí)豐富超級(jí)專家半職能專家職能生手一些專家半專家職能生手很少技師半技師生手第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性（五）應(yīng)急資源總是有限的，即使是國家也不可能無限制地使用資源應(yīng)急能力及資源國家應(yīng)急區(qū)域 / 互助應(yīng)急系統(tǒng)省級(jí)應(yīng)急事件的嚴(yán)重程度本地應(yīng)急, 縣及社區(qū)、企事業(yè)單位最低低中 高

43、巨大第四節(jié) 提高我國應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性（六）應(yīng)急預(yù)案“編起來容易用起來難”完成應(yīng)急預(yù)案編制的任務(wù)容易，但真正編好預(yù)案不容易：預(yù)案本身要不斷完善：要針對(duì)實(shí)際情況、內(nèi)容要完整、要銜接、要有靈活性預(yù)案要通過培訓(xùn)、演練，使有關(guān)人員熟悉預(yù)案總是有局限性的，永遠(yuǎn)做不到“十全十美”預(yù)案僅僅是預(yù)案，實(shí)際的應(yīng)急處置工作總是出人預(yù)料：人們離開熟悉的工作環(huán)境；面對(duì)不熟悉的工作程序、不熟悉的工作伙伴；信息不充分、不確定性大，應(yīng)急決策往往不可能照搬預(yù)案，而是需要?jiǎng)?chuàng)新性思維；太原則性的預(yù)案對(duì)應(yīng)急行動(dòng)沒有實(shí)用價(jià)值；太具體的預(yù)案用起來困難、缺乏靈活性、也會(huì)被拋到一邊；應(yīng)急資源準(zhǔn)備不充分，“巧婦難為無米之炊”。四

44、、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性的主要途徑（一）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是綜合性的，而不應(yīng)該是過于專業(yè)化的要區(qū)分日常性事件與突發(fā)性事件日常性事件：加強(qiáng)相關(guān)部門的管理、提高有關(guān)人員的技能突發(fā)性事件：制定應(yīng)急預(yù)案、加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備突發(fā)事件威脅到公共安全后，后果是相似的，現(xiàn)場(chǎng)以外的應(yīng)急響應(yīng)過程也是相似的現(xiàn)場(chǎng)的處置：由專業(yè)隊(duì)伍和人員處理有豐富的經(jīng)驗(yàn)場(chǎng)外的協(xié)調(diào)：打破常規(guī)的部門界限最容易出問題由綜合性的應(yīng)急管理部門制定綜合性的應(yīng)急預(yù)案：容易解決預(yù)案的“盲點(diǎn)”、“重迭”、“矛盾”等問題；容易綜合考慮應(yīng)急資源的準(zhǔn)備與使用，提高使用效率；可較好地解決“總有一些突發(fā)事件是無法預(yù)測(cè)或預(yù)防的”問題。（二）應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化 應(yīng)急的指揮協(xié)調(diào)組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化 應(yīng)急響應(yīng)的程序應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化 應(yīng)急相關(guān)的術(shù)語應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化 應(yīng)急資源的分類應(yīng)該標(biāo)準(zhǔn)化 不同層級(jí)、類別的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該規(guī)范化 應(yīng)急預(yù)案的編制、管理過程應(yīng)該規(guī)范化四、提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、實(shí)踐性和有效性的主要途徑（