基礎(chǔ)四國氣候變化南南合作的政策行動(dòng)及啟示

1、基礎(chǔ)四國氣候變化南南合作的政策行動(dòng)及 啟示作者：祁悅樊依純來源：世界環(huán)境2017年第1期一、弓1言氣候變化是當(dāng)下全球矚目的熱點(diǎn)議題，其全球性、潛在性、長期性、危害性決定了只有通 過最廣泛的國際合作才能有效應(yīng)對其影響和危害。應(yīng)對氣候變化國際政治進(jìn)程在過去二十幾年 內(nèi)不斷發(fā)展和完善，各國在聯(lián)合國氣候變化框架公約（以下簡稱公約）下在協(xié)商一致 的基礎(chǔ)上達(dá)成了京都議定書、巴厘路線圖、坎昆協(xié)議等一系列成果，建立了相關(guān)機(jī)制機(jī)構(gòu) 并制定了一系列技術(shù)規(guī)則。2015年底，全球近200個(gè)國家和地區(qū)在第21次公約締約方大 會(huì)上達(dá)成了歷史性的巴黎協(xié)定，基本建立了以公約和巴黎協(xié)定為核心、其他多邊 和雙邊進(jìn)程為補(bǔ)充的全球氣

2、候治理體制，要求各國政府在“自主決定”的基礎(chǔ)上積極開展應(yīng)對 氣候變化行動(dòng)與合作，充分調(diào)動(dòng)氣候資金，激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)能力建設(shè)，鼓勵(lì)全社會(huì)廣泛參 與，共同應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)。在此框架下的國際氣候合作遵循公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自能力、成本有效等原則， 特別是考慮到發(fā)達(dá)國家對全球氣候變化負(fù)有顯著的歷史責(zé)任，并且在應(yīng)對氣候變化方面擁有更 強(qiáng)的能力和更豐富的資源，以往的國際氣候合作多是以發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供支持的形式 開展的。近年來，隨著世界政治經(jīng)濟(jì)和溫室氣體排放格局的變化，以“基礎(chǔ)四國”（中國、巴 西、印度、南非）為代表的新興發(fā)展中國家在全球氣候治理體制下扮演更重要的角色，在積極 推動(dòng)國

3、內(nèi)低碳發(fā)展的同時(shí)，四國通過分享經(jīng)驗(yàn)、提供資金和技術(shù)和開展能力建設(shè)活動(dòng)積極的推 動(dòng)應(yīng)對氣候變化南南合作。與發(fā)達(dá)國家開展氣候合作不同，作為發(fā)展中國家，基礎(chǔ)四國仍面臨 更多發(fā)展方面的挑戰(zhàn)，在應(yīng)對氣候變化問題上有相似的關(guān)切和訴求，四國基于自身優(yōu)勢和關(guān)切 開展的氣候變化南南合作對彼此有重要的借鑒意義。二、基礎(chǔ)四國氣候變化南南合作的政策行動(dòng)（一）巴西巴西在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域雄心勃勃，在應(yīng)對氣候變化方面也具有鮮明的特色?？稍偕茉?在巴西的能源結(jié)構(gòu)中占38%，因此巴西的溫室氣體排放的主要來源并非化石燃料的使用，而是 擴(kuò)大耕地面積和城鎮(zhèn)建設(shè)而導(dǎo)致的毀林活動(dòng)。同時(shí)，巴西民眾注重保護(hù)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化， 對氣候變化

4、的關(guān)注程度在全球?qū)用娑继幱陬I(lǐng)先地位，私營部門和非政府組織等民間團(tuán)體在應(yīng)對 氣候變化進(jìn)程中都扮演重要角色。因此，巴西開展的氣候變化南南合作具有以下兩大特點(diǎn)。首先，巴西主導(dǎo)的應(yīng)對氣候變化南南合作重點(diǎn)突出，主要圍繞發(fā)展清潔能源和保護(hù)亞馬孫 森林這兩大主題，集中力量打造了鮮明的合作品牌，為促進(jìn)和深化相關(guān)合作以及吸引更多的資 金技術(shù)資源奠定了良好的基礎(chǔ)。在發(fā)展可再生能源方面，巴西依托自身的資源優(yōu)勢，積累了大 量的經(jīng)驗(yàn)并掌握先進(jìn)的相關(guān)技術(shù)。巴西積極與發(fā)展中大國開展可再生能源合作，尋求優(yōu)勢互補(bǔ)， 促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2004年巴西與中國簽署新能源和清潔能源領(lǐng)域的合作備忘錄，2009 年建立“巴西-中國創(chuàng)新技術(shù)

5、、氣候變化和能源中心”；同時(shí)，巴西也為不發(fā)達(dá)國家提供了大 量實(shí)質(zhì)性的援助，2007年為尼日利亞“生物燃料城”建設(shè)提供1億美元的首批投資，2009年 與莫桑比克簽署投資60億美元協(xié)議，協(xié)助莫桑比克開發(fā)生物能源。亞馬孫森林在調(diào)節(jié)氣候和 固碳方面不可替代的作用，對于相關(guān)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用裆?jì)來說也至關(guān)重要。作為區(qū) 域大國和新興發(fā)展中國家，巴西在保護(hù)亞馬孫森林應(yīng)對局地危機(jī)和全球氣候變化方面責(zé)無旁貸。 早在1977年，巴西倡議成立了 “亞馬孫條約組織”，就促進(jìn)亞馬孫森林保護(hù)及該地區(qū)可持續(xù) 發(fā)展加強(qiáng)磋商與合作；巴西推動(dòng)開展了多個(gè)森林保護(hù)合作項(xiàng)目，如“亞馬孫區(qū)域保護(hù)項(xiàng)目（ARPA）”，吸引了德國等發(fā)達(dá)

6、國家以及大量資金的支持和技術(shù)援助，如2008年2月12日巴 西與法國合作建立的“泛亞馬孫地區(qū)的科學(xué)研究中心”、2008年8月7日巴西為募集發(fā)達(dá)國 家援助建立的“亞馬孫基金”、巴西同美國組織的“創(chuàng)新森林投資論壇”等。同時(shí)，巴西注重鼓勵(lì)私營部門和非政府組織的參與，建立了層次豐富的合作體系，充分發(fā) 揮不同利益相關(guān)方的優(yōu)勢，提升合作的效益。政府積極行動(dòng)的同時(shí)，巴西國內(nèi)的私營部門和非 政府組織在推動(dòng)應(yīng)對氣候變化南南合作中也發(fā)揮了重要的作用，有效的將諸多潛在合作機(jī)會(huì)轉(zhuǎn) 化為務(wù)實(shí)項(xiàng)目，以靈活多樣的方式促進(jìn)了巴西與合作國的溝通交流，建立的多層次合作體系幫 助巴西在氣候變化南南合作領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)事半功倍。在私營部門合

7、作方面，中國企業(yè)在巴西投資生 物質(zhì)燃料和可再生項(xiàng)目的案例屢見不鮮。2008年3月，河北保定天威英利新能源公司與巴西 公司簽署了建設(shè)太陽能發(fā)電工程戰(zhàn)略合作諒解備忘錄，于2009年在巴西建設(shè)光伏電站；2010 年12月，河南許繼風(fēng)電科技有限公司與巴西圣卡塔林娜州政府簽署協(xié)議，在此后的2至4年 內(nèi)合作開發(fā)建設(shè)該州2000MW風(fēng)電場，合作總投資約為45億美元。非政府組織等民間團(tuán)體在相 關(guān)領(lǐng)域做出了杰出的貢獻(xiàn)，近年來也積極推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的南南合作。2007年9個(gè)非政府組織 提出了 “珍愛森林和結(jié)束毀林的國家契約”倡議，引起國際社會(huì)關(guān)注并促進(jìn)了對亞馬孫基金注 資和相關(guān)國際合作；亞馬孫人類與環(huán)境研究所建立了亞

8、馬孫熱帶雨林衛(wèi)星監(jiān)測系統(tǒng)，向政府、 媒體以及相關(guān)的監(jiān)管和執(zhí)法部門提供亞馬孫地區(qū)毀林的月度數(shù)據(jù)，有效促進(jìn)了亞馬孫森林保護(hù) 的國內(nèi)行動(dòng)與國際合作。（二）印度印度人口眾多、氣候條件復(fù)雜、能源結(jié)構(gòu)以煤為主，在可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對氣候變化方面都 面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。印度在應(yīng)對氣候變化問題上一直強(qiáng)調(diào)公平和正義，呼吁發(fā)達(dá)國家承擔(dān)由于其 歷史累積排放導(dǎo)致的責(zé)任和義務(wù)，而印度當(dāng)前的首要任務(wù)仍是脫貧和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其應(yīng)對氣 候變化行動(dòng)應(yīng)在可持續(xù)發(fā)展的框架下進(jìn)行，并以獲得國際支持為前提。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)， 印度是目前獲得氣候發(fā)展援助最多的國家，這一身份使印度在氣候變化南南合作中與其他新興 發(fā)展中大國的角色有略顯不同，更體

9、現(xiàn)了平等共贏的合作理念。在有限資金的支持下，印度在 氣候變化南南合作中更聚焦其優(yōu)勢領(lǐng)域，在合作的地區(qū)范圍上也采取循序漸進(jìn)的策略穩(wěn)步推進(jìn)。首先，印度在推動(dòng)氣候變化南南合作過程中脫離了贈(zèng)款、贈(zèng)送物資、技術(shù)培訓(xùn)等傳統(tǒng)的援 助模式，探索出更具“平等共贏”特征的合作方式。印度在非洲的氣候變化合作主要通過政策 引導(dǎo)企業(yè)投資的模式進(jìn)行，以互利互惠、共同發(fā)展為決策依據(jù)，印非企業(yè)間的合作也被非洲國 家視為平等的雙贏模式而非不平等的附庸關(guān)系。其次，印度將氣候變化合作與其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)有機(jī) 結(jié)合，形成合作亮點(diǎn)。印度依托其在空間科學(xué)技術(shù)上的優(yōu)勢，與非洲發(fā)展中國家開展相關(guān)合作， 彌補(bǔ)后者在應(yīng)對氣候變化的預(yù)警預(yù)報(bào)方面的不足。印

10、度出資10億元與非盟合作推行了 “泛非 電信網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃，建立信息平臺(tái)為非洲國家獲取并利用能源、土地利用變化、氣象、自然資源 等各領(lǐng)域信息提供便利，促進(jìn)提高非洲國家適應(yīng)氣候變化和應(yīng)對氣候?yàn)?zāi)害方面的能力。第三， 在有限資源的支撐下，印度在合作區(qū)域范圍上也劃定了重點(diǎn)，制定分階段的合作計(jì)劃，有助于 對于集中資源、擴(kuò)大國際影響力。南亞國家始終是印度開展國際合作的重點(diǎn)合作伙伴，主導(dǎo)南 亞、在區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力一直是其對外工作的重要目標(biāo)之一，應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作也成 為印度落實(shí)這一目標(biāo)的重要領(lǐng)域；印度也十分重視與非洲國家之間的合作，2004年推出了“聚 焦非洲”計(jì)劃，不斷拓展與非洲的交流合作；在重點(diǎn)區(qū)域合

11、作的基礎(chǔ)上，隨著能力提高，印度 不斷加強(qiáng)在多邊南南合作中的參與力度，提出了一系列多邊倡議和活動(dòng)，包括東南亞國家聯(lián)盟- 印度合作論壇、印度-湄公河流域合作網(wǎng)以及印度-太平洋島國論壇等。（三）南非作為非洲大國，南非的對外合作理念以引領(lǐng)“非洲復(fù)興”為核心，在國際氣候談判中也一 直扮演非洲代言人的形象，在凝聚非洲集團(tuán)乃至發(fā)展中國家集團(tuán)方面發(fā)揮了不可或缺的作用， 一直積極推動(dòng)適應(yīng)氣候變化、資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制等非洲國家的核心關(guān)切議題。雖然與基礎(chǔ)四 國其他三國相比，南非在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及減緩和適應(yīng)氣候變化領(lǐng)域的優(yōu)勢并不明顯，但南非 利用區(qū)位、文化和體制機(jī)制等方面的有力條件開展了獨(dú)具特色的應(yīng)對氣候變化南南合作

12、。首先，南非重視集團(tuán)的力量，強(qiáng)調(diào)非洲國家之間的南南合作，有機(jī)整合了區(qū)域資源，有助 于推動(dòng)整個(gè)非洲區(qū)域與其他國家的合作。在應(yīng)對氣候變化國際合作領(lǐng)域，非洲集團(tuán)多次強(qiáng)調(diào) “用一個(gè)聲音說話”，2011年南非開普敦舉行的世界經(jīng)濟(jì)論壇非洲會(huì)議氣候變化問題專場中， 南非總統(tǒng)祖瑪也特別呼吁非洲國家領(lǐng)導(dǎo)人必須團(tuán)結(jié)一致，避免非洲國家內(nèi)部的博弈和互相消耗。 在國際社會(huì)眼中，南非在很多場合都代表了非洲的共同利益，非洲國家的團(tuán)結(jié)支持也提升了南 非的國際影響力。第二，南非充分利用多邊平臺(tái)，深化溝通交流，提升國際形象。一方面，南 非依托自身文化和定位的特殊性，建立廣泛的同盟和交流機(jī)制，包括在氣候變化談判中加入非 洲集團(tuán)、基

13、礎(chǔ)四國等聯(lián)盟，在綠色發(fā)展領(lǐng)域，南非也積極推動(dòng)印度巴西南非對話論壇、環(huán)印度 洋區(qū)域合作聯(lián)盟、亞非新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系等行動(dòng)及合作倡議，南非與歐盟等發(fā)達(dá)國家也建立了 通暢的溝通渠道；另一方面，南非積極推動(dòng)多邊進(jìn)程并擔(dān)任重要角色以提升影響力，通過召開 締約方大會(huì)，南非獲得了德班平臺(tái)談判授權(quán)等重要的氣候遺產(chǎn)，在巴黎協(xié)定談判關(guān)鍵階段， 南非還擔(dān)任了77國集團(tuán)+中國陣營的主席，在凝聚發(fā)展中國家共識、推動(dòng)談判進(jìn)程方面發(fā)揮了 關(guān)鍵的作用。南非的影響力不僅僅取決于個(gè)體的實(shí)力，其與國際社會(huì)行為體構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中 的所處地位也尤為重要。南非在建立合作網(wǎng)絡(luò)、整合資源方面的努力有效提升了其國際形象， 為其在氣候變化南南合作

14、中施展拳腳奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第三，南非在氣候變化南南合作中注 重體制機(jī)制創(chuàng)新，有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源。南非煤炭資源豐富，但清潔能源發(fā)電成本較高。為解 決此問題，南非政府建立了 “綠色電力交易機(jī)制”，利用市場有效配置資源推動(dòng)清潔電力發(fā)展。 在南非經(jīng)營的高污染行業(yè)企業(yè)需要通過購買綠色電力以抵消其造成的環(huán)境污染，有效擴(kuò)大了綠 色電力的需求，吸引國際資本投資南非清潔能源，并促進(jìn)了企業(yè)間的清潔能源合作。（四）中國中國是目前世界第一大溫室氣體排放國，2014年二氧化碳排放量占全球28%。同時(shí)，中國 經(jīng)歷過去幾十年的飛速發(fā)展，也已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，綜合國力和國際影響力都有所提 高。中國采取了積極有效的應(yīng)對

15、氣候變化措施，認(rèn)真履行向國際社會(huì)做出的承諾。雖然，在國 內(nèi)仍面臨著保持經(jīng)濟(jì)增長、完善基礎(chǔ)設(shè)施、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等根本性挑戰(zhàn)，但中國秉承負(fù)責(zé)任的 態(tài)度，積極主動(dòng)的承擔(dān)與自身責(zé)任和能力相符的義務(wù)，積極為應(yīng)對全球氣候變化做出貢獻(xiàn)。中國一直是氣候變化南南合作的支持者和實(shí)踐者。首先，中國高度重視氣候變化南南合作， 相關(guān)工作得到有力的推進(jìn)和支持。中國國家和政府領(lǐng)導(dǎo)人多次在國際場合強(qiáng)調(diào)應(yīng)對氣候變化南 南合作的重要意義并作出實(shí)質(zhì)性承諾，彰顯了中國在推動(dòng)相關(guān)工作方面的積極態(tài)度和堅(jiān)定信心。 2012年6月，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上宣布在后續(xù)三年中提供2億 人民幣支持應(yīng)對氣候變化南南合作；2014年

16、9月，國務(wù)院副總理、國家主席習(xí)近平特別代表 張高麗在聯(lián)合國氣候峰會(huì)上宣布將增加用于氣候變化南南合作的資金，并建立氣候變化南南合 作基金；2015年9月，中美發(fā)布元首氣候變化聯(lián)合聲明，宣布中國氣候變化南南基金的規(guī)模 為200億元人民幣；2015年12月，習(xí)近平主席在巴黎氣候變化大會(huì)上提出了氣候變化南南合 作“十百千”計(jì)劃。第二，中國與發(fā)展中國家的南南合作源遠(yuǎn)流長，應(yīng)對氣候變化南南合作也 取得了階段性成果，建立了良好的合作基礎(chǔ)。在氣候變化領(lǐng)域，截至目前，中國已與二十多個(gè) 國家和地區(qū)簽署了物資贈(zèng)送諒解備忘錄，累計(jì)部署了7.2億元人民幣專項(xiàng)資金支持，向發(fā)展中 國家贈(zèng)送了大量節(jié)能產(chǎn)品，累計(jì)為120多個(gè)發(fā)

17、展中國家提供了 4000多個(gè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)。第三，中 國采取了積極的應(yīng)對氣候變化行動(dòng)，在減緩和應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，培育了相關(guān) 產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能，在發(fā)展可再生能源、提高能效、預(yù)警預(yù)報(bào)、防災(zāi)減災(zāi)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域有 明顯的比較優(yōu)勢。為實(shí)現(xiàn)降低碳強(qiáng)度、提高非化石能源占比和增加森林碳匯的減緩氣候變化目 標(biāo)，以及不斷提高應(yīng)對氣候變化能力，中國在提高能效、可再生能源開發(fā)利用、森林管理、減 災(zāi)防災(zāi)等領(lǐng)域形成了較完備的技術(shù)體系，掌握了很多成本低、易掌握、見效快，且廣泛地適用 于發(fā)展中國家的技術(shù)。第四，國際合作規(guī)?？焖贁U(kuò)大，體制機(jī)制和人才隊(duì)伍建設(shè)不足成為瓶頸。 隨著中國應(yīng)對氣候變化南南合作以及更廣泛的“主動(dòng)

18、合作”戰(zhàn)略不斷推進(jìn)，現(xiàn)有的體制機(jī)制已 對相關(guān)工作的推進(jìn)形成了制約，很多研究都指出了目前存在的多頭治理、透明度不足、事前評 估和績效評估欠缺等問題。在合作執(zhí)行層面，專業(yè)人才不足也成為棘手的挑戰(zhàn)之一。加快體制 機(jī)制調(diào)整，制定人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備戰(zhàn)略勢在必行。三、啟示和建議南南合作對于推動(dòng)全球應(yīng)對氣候變化進(jìn)程有重要的意義。發(fā)展中國家地理位置相鄰、發(fā)展 階段相似，面臨氣候變化挑戰(zhàn)的同時(shí)也面臨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的多重挑戰(zhàn)，南南合作是發(fā)展中 國家相互交流、相互學(xué)習(xí)、相互促進(jìn)的重要渠道，南南合作應(yīng)成為促進(jìn)應(yīng)對全球氣候變化的務(wù) 實(shí)高效、互利共贏的多邊機(jī)制和平臺(tái)。新興發(fā)展中國家在這個(gè)進(jìn)程中扮演重要角色，通過前文 的梳理和總結(jié)，基礎(chǔ)四國的已有經(jīng)驗(yàn)和不足可為今后推動(dòng)氣候變化南南合作提供以下借鑒和啟 示。首先，應(yīng)整合優(yōu)勢資源，把握階段重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)應(yīng)對氣候變化南南合作。從巴西、印度 和南非的經(jīng)驗(yàn)來看，在有限資源和能力的支撐下，集中力量、突出重點(diǎn)是提升氣候變化南南合 作效果的有效方式，避免資源分散可以在一定程度上確保開展“有質(zhì)量”的合作，規(guī)避在快速 擴(kuò)張的過程中