我國基本養(yǎng)老保險基金困境分析與出路探討

1、 . . 7/7我國基本養(yǎng)老保險基金的困境分析與出路探討據(jù)有關(guān)資料顯示：我國在2000年已步入老齡化社會的行列，60歲以上的人口已達1.5億人，占到全國總?cè)丝诘?0.5%。并且這種人口老齡化的趨勢將持續(xù)下去，2010年，60歲以上人口占全國人口比例的13%，2020年為16%，2030年為21.9%, 2050年達到26.1%。我國老年人口的增長速度高于世界平均水平。發(fā)達國家的人口老齡化是在人均國民收入較高的水平下出現(xiàn)的，并且建立了較健全的養(yǎng)老保險體系。例如日本進入老齡化社會是人均國民收入己經(jīng)達到1689美元、有較充裕的財力對付老齡化的來臨。我國的老齡化是在人均國民收入較低的情況下出現(xiàn)的，20

2、00年，65歲人口占總?cè)丝诘?%以上，但人均GDP卻不過800美元，這將迫使我國在經(jīng)濟不發(fā)達的情況下非常重視養(yǎng)老基金的收、繳、增值保值和有效的投資管理問題。在我國，經(jīng)過幾年的努力，社會保障制度取得了一些突破性的進展，但由于我國人口基數(shù)大，增長速度快、底子薄、負擔重以與當前養(yǎng)老制度中的一些設(shè)計的缺陷和管理的弊病，造成基金匱乏，使我國的養(yǎng)老保險基金在老齡化面前步履艱難。由于國情的原因造成的隱形成本與由其導致的養(yǎng)老保險改革帶來的轉(zhuǎn)制成本和當前養(yǎng)老基金管理落后造成的基金的貶值、挪用、侵吞等現(xiàn)象，使原先就十分緊缺的基金面臨更大、更多、更嚴重的問題，并且這種問題體現(xiàn)在養(yǎng)老基金整個運作當中的每一環(huán)節(jié)，使老齡

3、化社會對養(yǎng)老金提出了嚴峻的考驗，成為我國養(yǎng)老基金必須面對的難題。對此我們需要有冷靜的頭腦和清醒認識，并提出相應的解決對策。本文將從以下幾個方面進行論述。一、我國基本養(yǎng)老基金收繳的困境與出路養(yǎng)老基金的收繳是整個養(yǎng)老保險實施的開始，直接決定著基本養(yǎng)老基金是否有良好的資金來源，是我國基本養(yǎng)老基金的兩大“瓶頸”之一?，F(xiàn)在的收繳中存在著以下幾個問題：1.征繳不利，收繳率下降，基金收支難以平衡近幾年，基金收不抵支陷入危機的省市有逐漸綿延和加重的趨勢。基金缺口逐年擴大。追其原因：一是企業(yè)欠繳嚴重，二是伴隨人口老齡化的加劇，伴隨國有企業(yè)職工向非國有企業(yè)轉(zhuǎn)移和下崗退休，形成了基本養(yǎng)老保險基金的巨大壓力和缺口。近

4、幾年來，我國離退休職工以200多萬的速度遞增，而實際繳費人數(shù)占參保人數(shù)的比例卻逐年降低，實際繳費工資的比例也較低，統(tǒng)籌基金的收入受到很大限制，造成“大斗進，小斗出”的局面，統(tǒng)籌基金的當期收入遠趕不上支付需求的增長，一些地方即使100%的收繳也難以平衡。三是非國有經(jīng)濟企業(yè)不愿意繳納基本養(yǎng)老保險金，唯恐他們繳的錢起不到為自己職工積累養(yǎng)老基金的作用，全被挪用給退休職工發(fā)放養(yǎng)老金。四是大量違反政策的提前退休造成的。大量的職工“未老先退”，導致退休隊伍年輕化，造成了人力資源的浪費和擠占就業(yè)崗位（推出國有企業(yè)為推出勞動力市場）并存，最直接的后果就是造成基本養(yǎng)老基金“食之者眾，生之者寡”,入不敷出，形成拖欠

5、。2.基本養(yǎng)老保險的覆蓋率低，其他經(jīng)濟從業(yè)人員投保困難截至2006年底，我國城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險覆蓋率為76%。城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員以與部分農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險繳納還有困難。針對以上問題，可采取以下措施，解決基本養(yǎng)老金的收繳問題：（1）采取有效的措施，保證收繳的強制性和嚴肅性。首先，要在行政手段上采取措施。有少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導無視國家規(guī)定，在政治上剝奪憲法賦予職工的權(quán)利，經(jīng)濟上侵犯職工的切身利益，把本應為職工繳納當成“負擔”，借口企業(yè)有困難，拖欠養(yǎng)老保險基金。對這一些企業(yè)領(lǐng)導人，除加大政治教育力度外，在經(jīng)濟手段上可以將其單獨進行“停?！碧幚?，或進行行政上的處分。其次，要在法律手段上采取措施

6、。勞動部門要嚴格按勞動法和社會保險法的規(guī)定對企業(yè)進行罰款和加收滯納金。第三，要在體制上采取措施。在企業(yè)的體制改革時，要削減經(jīng)營者的超權(quán)行為。由于企業(yè)負責人的權(quán)利過大，資金的使用完全由其一人決定，把企業(yè)的養(yǎng)老保險看成是對個人無利的投資，以“資金緊”為由拖欠養(yǎng)老保險費。對此，應加強董事會、監(jiān)視會、職代會的權(quán)利提高繳納基金的責任感，迫使企業(yè)法人代表主動為職工交費?？梢詫⒗U費形式由企業(yè)主體改為個人主體，企業(yè)承擔的部分可直接增加在職工的工資中，這樣，既可以解決企業(yè)負責人無故欠繳的問題，又可以提高職工個人的責任感，免除因企業(yè)原因造成的上訪隱患。（2）提高個人的繳費（稅）比例。目前在我國基本養(yǎng)老保險的資金負

7、擔上，存在著不同程度的不合理現(xiàn)象。一方面企業(yè)交費比例偏高，另一方面?zhèn)€人交費比例偏低。據(jù)統(tǒng)計，目前我國企業(yè)或單位交納的保險費相當于工資總額的36%，而個人交納的保險費只占其工資總額的4.5%，兩者之比為8：1，遠遠大于國際標準的企業(yè)繳納警戒線（24%29%）最高達7個百分點。在當前企業(yè)比較困難的情況下，適當提高個人的繳費比例我認為還是可行的。（3）采取保障稅的形式加大征繳力度。基本養(yǎng)老基金無論是以稅收的方式還是以收費的方式都體現(xiàn)了養(yǎng)老保險金在籌集方式的強制性要求，因而都具有理論上的合理性。但從長遠來看，養(yǎng)老保險基金的需長期性和巨額性的，因而對這一基金來源的規(guī)性、穩(wěn)定性和制度的要求會越來越強，這一

8、方面稅收顯然優(yōu)于收費。所以征收社會保險稅應是我國社會保險基金籌集方式的長遠目標。但從近期來看，在我國社會保障制度處于改革的過程中，給予以稅收法律的形式制定統(tǒng)一的征收標準，既有可能阻礙各地的改革探索，而且頻繁的調(diào)整稅法的規(guī)定尤其會損害稅制所要求的穩(wěn)定性。（4）規(guī)工資基數(shù)管理，提高基本養(yǎng)老保險基金征繳基數(shù)。目前參保單位通過瞞報、漏報交費工資基數(shù)的情況比較嚴重。據(jù)勞動保障部抽樣測算發(fā)現(xiàn)，1999年繳費工資比1998年降低了5.7%（下降545元），而統(tǒng)計局統(tǒng)計的平均工資增長了11.6%。根據(jù)全國參保單位繳費工資與平均工資的統(tǒng)計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位工資基數(shù)嚴格核實至少可以

9、使基金增收10%。雖然收入分配秩序混亂，工資外收入過多，統(tǒng)計局的工資報表不實也是不爭的事實。但如果能把工資外收入規(guī)化、貨幣化并進行統(tǒng)計，那對提高基金的收繳率將大有好處。（5）多項思維嘗試，提高基本養(yǎng)老保險的覆蓋面。養(yǎng)老保險的覆蓋面積的一個重要的原因就在于，我們還束縛在計劃經(jīng)濟體制下國家對城鎮(zhèn)職工采取的一元化養(yǎng)老保險的圈子里，而沒有走向多項思維的嘗試，即針對我國當前多元化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、多元化的群體，在堅持“統(tǒng)賬結(jié)合”的原則下，可以設(shè)想以下思路：第一，可全面強制統(tǒng)籌部分，而對個人賬戶進行區(qū)別對待。第二，根據(jù)不同的對象群體設(shè)計不同的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度。第三，針對公務員、國有企業(yè)職工、城鎮(zhèn)非國有企業(yè)職工和

10、鄉(xiāng)村職工等不同群體設(shè)不同的養(yǎng)老保險方案。二、我國基本養(yǎng)老基金支付的困境與出路與基本養(yǎng)老基金的收繳一樣，養(yǎng)老基金的支付問題也是困擾養(yǎng)老保險制度改革的“瓶頸”問題之一。對于基本養(yǎng)老金支付的問題歸根結(jié)底主要就是滲漏的問題，但其卻給養(yǎng)老金的發(fā)放造成了嚴重的消極影響。具體表現(xiàn)在以下幾方面：1.管理缺乏相對獨立性，地方行政干預色彩較濃，地方政府擅自擠占、挪用基本養(yǎng)老金的問題比較突出一些地方擅自動用基本養(yǎng)老保險基金，用于基本建設(shè)和公用事業(yè)投資，甚至興建辦公樓和住宅樓，做房地產(chǎn)和股票，完全置國家頒布的基金管理法規(guī)于不顧，結(jié)果造成有的基金因投資失敗而無法收回，更談不上結(jié)余基金的增值保值。有些地方的領(lǐng)導干部將本地

11、的養(yǎng)老金視為“救命”基金，開會、教師的工資和干部的獎金統(tǒng)統(tǒng)都用上了養(yǎng)老金。如果不能有效地制止擠占、挪用養(yǎng)老金，將會嚴重破壞養(yǎng)老保險制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，給養(yǎng)老金的發(fā)放帶來極大的消極影響。2.基本養(yǎng)老基金被騙領(lǐng)、冒領(lǐng)現(xiàn)象嚴重養(yǎng)老金的社會化發(fā)放是確保離退休人員按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金的一項重要舉措，是非常嚴肅的事情。但由于離退休人員居住分布廣、情況復雜、素質(zhì)不均和單位管理混亂等問題，致使“死人不報告”、“死人辦退休”、“更改死亡時間”和“兩處同時領(lǐng)取”的騙領(lǐng)、冒領(lǐng)現(xiàn)象時有發(fā)生，且冒領(lǐng)的時間之長、金額之大都令人觸目驚心。3.基本養(yǎng)老基金的發(fā)放管理費用高據(jù)不完全統(tǒng)計，各地養(yǎng)老保險機構(gòu)從基金中提取的管理費用為26%

12、，平均為4%，而國外養(yǎng)老保險基金的發(fā)放費為1%左右。這無疑成為基本養(yǎng)老基金的一個支付負擔，給本身就很緊的資金雪上加霜。4.基本養(yǎng)老基金發(fā)放不規(guī)，替代率過高有些地方的替代率達到了120%，出現(xiàn)了退休金高于在職職工工資的情況，同時機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間的退休待遇差距也很懸殊。針對以上的養(yǎng)老金支付的實際問題，我認為可以從以下幾方面來努力：（1）完善基本養(yǎng)老基金的社會化發(fā)放，降低基金的分發(fā)管理費用。養(yǎng)老金不規(guī)的發(fā)放不但是由于過程復雜，且沒有監(jiān)督，發(fā)放費用較高，而且容易被擠占、挪用。所以，應盡可能地建立完整的社會化發(fā)放體系，由專門機構(gòu)統(tǒng)一管理發(fā)放，條件允許的話，可以將發(fā)放基層建立在社區(qū)。（2）對擠占、挪

13、用基本養(yǎng)老基金的要嚴格懲處。鑒于社會保障基金在社會經(jīng)濟生活中的重要性日益突出，今后我們應在立法上完善對這方面犯罪的懲處規(guī)定。（3）加強監(jiān)督，杜絕基本養(yǎng)老金的擠占、挪用。要加強審計監(jiān)督和行政監(jiān)督，使國家的規(guī)章制度嚴格執(zhí)行。尤其審計監(jiān)督，要將責任落實到人。對于公眾監(jiān)督而言在我國是最薄弱的環(huán)節(jié)，但作為一個參保人，其有權(quán)力了解當前的基金運營和發(fā)放情況；大眾媒體也有權(quán)利而且也要參與進來，發(fā)揮媒體巨大的監(jiān)督作用。（4）對于騙領(lǐng)、冒領(lǐng)基本養(yǎng)老金問題的解決。要加強宣傳，使人們清楚地了解到基金是全體參保人的共同財富，是廣大離退休人員的“養(yǎng)命錢”，騙領(lǐng)、冒領(lǐng)是一種侵犯他人利益的行為，是一種經(jīng)濟犯罪行為，應受到社會

14、譴責，從而使其提高認識。（5）制定延長退休的方案，緩解支付危機。為了應付人口老齡化帶來的支付危機，大多數(shù)國家都選擇了提高退休年齡的做法。退休年齡的延長可以同時起到基金增收減支的功效，作用十分明顯。隨著我國人民物質(zhì)文化生活水平的顯著提高，生命周期較以前（當時制定職工退休年限時）已經(jīng)有了很大的延長，為我國提高職工的退休年齡提供了現(xiàn)實的基礎(chǔ)。根據(jù)測算，在我國退休年齡每延長一年，養(yǎng)老統(tǒng)籌基金可增收40億元，減支160億元，緩解基金缺口200億元。三、我國基本養(yǎng)老基金“空賬”的困境與出路“空賬”的由來主要是現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分基金積累制轉(zhuǎn)化過程中，隱性債務顯性化突出表現(xiàn)為轉(zhuǎn)軌成本而形成的。由于轉(zhuǎn)制的歷史原因

15、，“老人”和“中人”并未為自己積累養(yǎng)老基金，所以統(tǒng)籌基金的支付必然向個人賬戶透支。加之當前基金管理的落后，管理費用較高，投資運營效率低下，所以最終出現(xiàn)了個人賬戶的“空賬運行”問題。據(jù)世界銀行推算，我國當前“空賬”數(shù)額約占年度GDP的40%，估計約為1.9萬億元。國統(tǒng)計部門統(tǒng)計也在23萬億元左右，而國有些專家甚至預測，“空賬”的規(guī)模在44.5萬億元之間。如此龐大的“空賬”規(guī)模，在不補償老職工養(yǎng)老情況下，隨著老齡化的加速，形勢將非常嚴峻，這種狀況必然對國家的改革和社會的穩(wěn)定造成極大的消極影響。一方面，企業(yè)負擔無法緩解，另一方面，也無法保障職工的養(yǎng)老金安全。如何解決這個問題呢？結(jié)合當前改革與發(fā)展的實

16、際，我認為應從以下幾點來考慮。1.一個最基本的前提是使問題本身不再擴大在基本養(yǎng)老保險制度中，必須首先切斷“空賬運行”的傳導機制，將個人賬戶分為新舊兩個賬戶分別處理；接著，對老人持有的舊賬戶進行必要的充實。2.應采取綜合措施解決“空賬”問題有觀點認為，以“一次性總付”的方式可以很好地一次性解決社會保障制度建立的問題，既可以減輕企業(yè)和個人的負擔，又可以免除各級政府頻頻“救火”的壓力。但這種方法有巨大的缺陷，理由如下：從公平原則的角度，我們無法確定養(yǎng)老金是對老人過去貢獻的肯定，還是對歷史欠賬的補償；從符合效率的角度，一次性的提供大量的養(yǎng)老基金在當前我國經(jīng)濟飛速發(fā)展極需資金的情況下，很難說是一種有效率

17、的方法；從改革思路的角度，這種方式不符合我國漸進式的改革思路，可能形成的利益不平衡，會使人們對改革產(chǎn)生抵觸情緒，從而妨礙改革進一步推進；從現(xiàn)實可行性的角度，“一次性總付”的方法并不符合市場經(jīng)濟原則的解決辦法。因此，用該手段解決社會保障問題會不恰當?shù)匾龑藗儭跋蚝罂础焙汀八闩f賬”，引導人們向政府清算自己所承擔的改革成本和代價。所以，我們要采取綜合的措施，走出一條適合我國現(xiàn)實情況的解決道路。具體措施如下：（1）采用國有資產(chǎn)變現(xiàn)的方式解決“空賬”問題。一方面，現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量中有很大一部分就是由對老職工勞動貢獻的“預先扣除”形成的，用來解決老職工的養(yǎng)老問題完全合理。另一方面，目前中國正在進行國有經(jīng)

18、濟的戰(zhàn)略重組和國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，是一個可以充分利用的機會。具體有：第一，結(jié)合對我國企業(yè)的公司化和股份制改革，將國有企業(yè)的部分股權(quán)劃歸專門的社會保障機構(gòu)，用股權(quán)收益解決“空賬”問題。第二，將部分國有企業(yè)劃歸社會保障機構(gòu)經(jīng)營，以其經(jīng)營收入償債。第三，將一部分國有資產(chǎn)進行出售和租賃，以銷售和租賃收入償債。政府應當明確規(guī)定，在國有經(jīng)濟布局調(diào)整與國有企業(yè)股權(quán)調(diào)整過程中，不管以何種方式所得，都必須按照一定比例劃歸社會養(yǎng)老基金。（2）采取財政措施，每年拿出一定的財政收入解決“空賬”問題。如果把企業(yè)的供款限定在工資總額的20%以，制度轉(zhuǎn)軌采取漸進方式，“老人”養(yǎng)老金、“中人”過度性養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金由統(tǒng)籌

19、基金支付。今后二十五年，基金缺口累計有1.8萬億左右，平均到每年有700億左右，如果把補缺口資金列入財政預算，相當于財政收入的5%。但由于轉(zhuǎn)軌初期支付壓力較大，而我國近些年整個財政收支矛盾比較突出，單純依靠財政的思路顯然行不通?？梢越Y(jié)合其它措施聯(lián)合進行解決。（3）利用和建立新稅種解決“空賬”問題。由于稅收的強制性和穩(wěn)定性必然能帶給養(yǎng)老基金以穩(wěn)定的收益，所以稅收是一個值得考慮的方法。但是，這種稅收還不宜是社會保障稅這樣的“指定稅”，而是收入稅和消費稅這樣的“非制定稅”，即可以根據(jù)實現(xiàn)已知的收益水平從上述非制定稅的稅收收入中拿出一定比例，作為對基本養(yǎng)老基金計劃的融資來源。可以在必要性和合理性的前提

20、下制定新的稅種，如遺產(chǎn)稅來解決基本養(yǎng)老金的“空賬”問題。（4）發(fā)行特種國債，解決“空賬”問題。由于現(xiàn)行籌資來源的有限性，資金的挖掘潛力不高，不如將社會保障基金的缺口即每年10002000億元左右作為特種國債發(fā)行，吸納社會富余家庭人員的資金，采用不定期發(fā)行以度過這個困難時期。我國的國債負擔率目前僅有10%12%，離國際通行的60%還較遠，財政赤字負擔率目前僅l%2%左右，沒有達到3%的國際警戒線，所以中國尚有較大的社會保障債券發(fā)行空間。（5）增收國家土地地租解決“空賬”問題。中國土地實行國家所有制，國家對農(nóng)村土地擁有終極所有權(quán)，對城市土地擁有直接所有權(quán)。但是幾十年來國家的城市土地所有權(quán)在經(jīng)濟上并

21、沒有得到實現(xiàn)，國家土地的單位占用和使用是無償?shù)?，?jù)有關(guān)學者計算實行地租收歸國有按現(xiàn)有城市建成區(qū)計算，每平方米收取一角錢，每年可得到14001700億元地租，這筆資金也可以大大緩解基本養(yǎng)老金“空賬”問題。（6）可以設(shè)想設(shè)立福利彩票的方式解決“空賬”問題。當前福利彩票在我國正如火如荼地進行，群眾參與率極高，彩票的盈利率也很高，前景非常好?？梢栽O(shè)立專門的養(yǎng)老保險基金福利彩票，也可以建立以養(yǎng)老保險為主的包括體育、環(huán)保、助殘等容的統(tǒng)一的全國性的福利彩票，按照當前的彩票形式運作。在彩票的盈利上由各個福利面臨的困難程度、周期長短、各期的資金需求等按比例分配收益。四、我國基本養(yǎng)老基金保值增值的困境與出路基本養(yǎng)

22、老保險基金的管理關(guān)系到整個制度的成敗，尤其實行部分積累“統(tǒng)賬結(jié)合”制度，基金的保值增值成為最重要、最棘手的問題。目前，基本養(yǎng)老保險基金的保值增值尚未走出一條規(guī)化運作的、可以抵御風險的可持續(xù)發(fā)展的道路。根據(jù)國家規(guī)定，我國的養(yǎng)老保險基金除預留相當于兩個月的支付費用外，只能存入銀行或購買國庫券，但從銀行利率和債券的收益率來看，基金的平均回報率扣除通貨膨脹率后，實際收益率為負值，養(yǎng)老基金不能實現(xiàn)投資增值，對抵御人口老齡化和減輕國家企業(yè)負擔都很不利，特別是個人賬戶積累基金的增值直接影響到退休后的保障生活水平，收益率遠低于工資增長率，工資替代率就難以保持合理水平。許多國家的正反兩方面的經(jīng)驗告訴我們：養(yǎng)老基

23、金的正常運轉(zhuǎn)和目標實現(xiàn)很大程度上取決于基金能否由有誠信有能力的基金托管機構(gòu)投資經(jīng)營，并從資本市場取得穩(wěn)定的投資收益。當缺乏健全的金融市場、投資環(huán)境不良時，基金難以實現(xiàn)增值；而當監(jiān)管不嚴、管理不善時，也會發(fā)生挪用基金進行高風險投資的情況，影響基金的保值增值?；趯ξ覈攫B(yǎng)老金保值增值現(xiàn)狀的考慮和國外正反兩方面經(jīng)驗的認識，我認為應從以下幾方面來努力，來實現(xiàn)基金的保值增值：1.逐步放寬投資限制允許基金持有股票并進入股市，在加強和完善監(jiān)督制度、提高操作透明度的前提下，這對穩(wěn)定市場抑制過度投機起到很好的作用。從我國的現(xiàn)實條件出發(fā)，可采取區(qū)別對待的策略，即對基本養(yǎng)老基金、補充養(yǎng)老保險基金和個人儲蓄性養(yǎng)老保險基金三個不同層次，放寬投資的限制的時間表安排不一樣，對這些基金投資資產(chǎn)類別的圍的限制也可不一樣。當然也應逐步放寬對實物方面的投資，如房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等，這在國外也是比較通行的做法。當然，這需要創(chuàng)造相應的條件，例如相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，投資人才培養(yǎng)，老百姓投資意識的成熟等。2.發(fā)展資本市場完善的資本市場可以為養(yǎng)老保險金的保值增值提供場所，可以以適當方式減持上市公司國有股，還可以利用資本市場各種經(jīng)營團體，以使社會保險基金更好地降低運營風險、獲得較高收益。具體為：首先大力發(fā)展可供養(yǎng)老基金選擇的