加強社會管理與創(chuàng)新社區(qū)自治課件

1、創(chuàng)新社會治理與深化社區(qū)自治 徐中振 研究員 上海社科院“社會治理研究中心”主任 上海市社區(qū)發(fā)展研究會常務(wù)副會長一、社會建設(shè)理念與實證案例啟示二、社會管理面臨的新形勢、新挑戰(zhàn)三、居委會自治家園項目的探索與深化 一、社會建設(shè)理念與實證案例啟示 1、中央社會建設(shè)的發(fā)展思路 一是2006年10月十六屆六中全會提出建設(shè)“和諧社會”的戰(zhàn)略任務(wù)；二是2007年10月十七大提出“科學發(fā)展、社會和諧”與推進以改善民生為重點的社會建設(shè)；三是2011年2月中央召開省部級領(lǐng)導社會管理創(chuàng)新研討班，要求激發(fā)社會活力和多方協(xié)同參與。 四是黨的十八大報告提出：必須加快推進社會體制改革。要加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、

2、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制。 十八大報告：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式?！笔藢萌腥珪岢觥巴七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，解放和增強社會發(fā)展的活力，成為社會體制改革和全面深化改革的基本方向與戰(zhàn)略目標。 2、幾個實證調(diào)研案例的啟示 黨的領(lǐng)導服務(wù)功能與群眾需求認同 一份社區(qū)黨建調(diào)查問卷，一方面對基層黨組織有很高評價，另一方

3、面問到群眾留下印象最深、評價最好內(nèi)容時，受訪者回答“組織了老年旅游”，這與基層黨組織向上級匯報的重點工作內(nèi)容反差很大。 黨的社會工作機制與群眾參與方式 一位優(yōu)秀的黨支部書記退休后去做老年協(xié)會工作，在開展一些受群眾擁護的活動時，與現(xiàn)任黨支部書記發(fā)生了沖突。在她談到兩種不同角色感受中的啟示：一是老年協(xié)會工作更加開心，來源于群眾高興滿意；二是沒有錢辦了很多事，群眾的主體性參與。 戴老師議事廳的三件事-“上海市居委會自治家園”案例（見后） 青年社工小周等兩年間有效工作，促成22位農(nóng)村上訪婦女完全息訪 女青年周繼華等“維穩(wěn)媽媽”項目社工，從2009年2月至2011年2月期間，在浦東66位都曾進京上訪的婦

4、女中開展工作，兩年間的成效是使22戶完全息訪（見后）。 二、社會管理面臨的新形勢、新挑戰(zhàn) 第一，中國市場經(jīng)濟制度改革促進了自主性的社會領(lǐng)域逐漸形成，各類社會事務(wù)急劇增加，但是社會管理和社會服務(wù)的功能職責仍然被局限于單一的行政性領(lǐng)域，社會管理的公共領(lǐng)域和公共財政體制尚未形成，社會管理的公民主體和責任意識尚未形成，政府行政管理的壓力和風險將不斷增大； 第二，通過十多年社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，實現(xiàn)了城市管理重心下移，基層社會的管理得到加強，但是社區(qū)街道、居委會組織的主要功能目標表現(xiàn)為承擔暫時性托底和隨機性維穩(wěn)的職責，社會管理缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)的社會公共政策體系的主導，難以形成持續(xù)長效的社會管理的制度環(huán)境； 第三，

5、各類社會組織獲得了一定發(fā)展，但是部分社會組織的行政化傾向和部分社會組織的私益化傾向比較突出。實現(xiàn)中央提出“交給市場和社會”的改革原則和取向，需要公共政策指導支持，需要形成社會組織協(xié)同公共管理和公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)性地位和社會化功能； 第四，社會轉(zhuǎn)型促成各類遺留問題累積和顯現(xiàn)，不時出現(xiàn)黨政機構(gòu)與利益訴求群體的兩極對峙的狀況，但是缺乏利益相關(guān)方的多元博弈和平等協(xié)商機制，缺乏社會公共領(lǐng)域和第三方參與的協(xié)調(diào)仲裁機制，對于群體性沖突事件難以從行政管理的政策性處置逐步向社會管理的制度化安排轉(zhuǎn)軌； 第五，隨政府加大公共物品提供，建設(shè)一大批社區(qū)文化活動中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)老年活動室等公共設(shè)施，但是產(chǎn)權(quán)主體確

6、立、管理機構(gòu)屬性、營運資金保障、人員待遇標準等缺乏統(tǒng)一的公共政策指導和操作實施機制，管理的缺位嚴重影響這些公共設(shè)施充分有效地發(fā)揮效率和效能。社區(qū)屬性：長期困擾的居委會行政化等問題。行政化：自上而下的街-居縱向體制與社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系：負擔重：行政條線組織下達任務(wù)與居民自治事務(wù)；單位化：組織成員專職化與民意代表自治屬性；第七屆居委會“一居一站”改制引發(fā)的新問題：邊緣化：社工站與街道行政組織的“依賴關(guān)系”；空心化：完成上級任務(wù)與群眾自治事務(wù)的功能沖撞。（議行分設(shè)：業(yè)主委員會與物業(yè)公司不同關(guān)系啟示） “維穩(wěn)媽媽”案例：做了什么、怎么做 1、以家庭服務(wù)和優(yōu)視理念介入上訪婦女群體。社工小周注重了解困難、需求和

7、興趣愛好，幫助解決上訪戶家庭生活困難和子女就業(yè)等。 2、為上訪婦女開展醫(yī)療體檢和組建跳舞隊合唱團，鼓勵她們回歸融入新的社群關(guān)系?！巴ㄟ^組織各種活動，讓她們覺得自己生活豐富有趣，逐漸不再想上訪的事情?！?3、平等、關(guān)愛地對待這些上訪戶。組建他們子女參加世博知識競賽獲第一名，居委會認識到上訪戶有積極一面逐漸接納參加社區(qū)活動。 4、組織敬老公益活動。編制毛衣帽子、包粽子去敬老院慰問?！八齻儼l(fā)現(xiàn)別人感激和稱贊，覺得也能做有意義的事，都非常高興和鼓舞”。 5、發(fā)揮有組織能力者開展志愿者活動，5人參加世博道口志愿者，最近又有10人加入新區(qū)創(chuàng)建文明城區(qū)的志愿者隊伍。 6、有上訪戶被另外一個上訪戶詐騙了購房錢

8、款，幫他們追回錢后很激動?！斑@件事后就更加信任我們，覺得是真心幫助他們?！?7、上訪群體搞春節(jié)聚餐會時，小周也組織活動，說服茶館老板將每位58元降價為38元。大家稱贊小周這次活動搞得很成功、很開心。 社工小周與上訪婦女建立信任關(guān)系，使她們與上訪群體關(guān)系疏遠了?！吧显L婦女經(jīng)常對我說，你們這么幫助我們，組織這么多開心活動，我們是這么好的朋友，我都不好意思再去上訪了?！?組織參與社區(qū)文體活動豐富了日常生活內(nèi)容；組織參與敬老愛幼和志愿服務(wù)等公益活動，轉(zhuǎn)變了行為方式和生活方式，培育發(fā)展了新的社會交往關(guān)系和社會身份角色；這些婦女逐步形成參與社會活動的自信，獲得了積極健康的社會心理與人格追求，轉(zhuǎn)變了對社會的

9、認同。 “維穩(wěn)媽媽”案例提出的問題：購買公益服務(wù)項目的定價偏低；公益服務(wù)項目的可持續(xù)發(fā)展機制；公益服務(wù)項目評估和稅收、審計等政策。 三、居委會自治家園項目的探索與深化 1、社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和運行機制 社區(qū)自治的組織類型 權(quán)力型組織： 黨支部、居委會、業(yè)委會 服務(wù)型組織： 物業(yè)公司、社工站、公益組織 活動型組織： 老年協(xié)會、文體團隊等 社區(qū)組織關(guān)系具有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特性，目前街 道居委會呈現(xiàn)為縱向行政性體制特征。 社區(qū)治理的功能和機制 一是開發(fā)居民自治的組織資源和組織要素（專業(yè)委員會、團隊和志愿者骨干）； 二是提高居民自治參與的動員能力（廣泛聯(lián)系各類社區(qū)單位和居民活動組織，調(diào)動業(yè)委會等自治組織積極性）；

10、三是創(chuàng)新自治工作機制（圍繞服務(wù)項目、活動項目完善自治參與和民主協(xié)調(diào)機制）。 2、“居委會自治家園”理念與思路 基本理念與主旨 “居委會自治家園”項目由上海市民政局、上海市社區(qū)發(fā)展研究會、上海東方家園社區(qū)事務(wù)推展中心組織推進，21個入選項目，2009年5月至2010年4月實施完成。2011年至今實施“提升、拓展”的第二階段目標。傳統(tǒng)居委會自治家園一期自治家園二期居委會條線工作專業(yè)委員會團隊、樓組居委會條線工作專業(yè)委員會愛心互助會葫蘆緣議家社戴老師議事廳居委會自治家園理事會（功能性參與平臺）團隊、樓組三個類型治理結(jié)構(gòu)的比較分析 當前草根社會發(fā)育的 “雙軌制”狀況 關(guān)系層面分析：由個體走向群體的發(fā)展

11、； 功能層面分析：由互助性到公益性的進步； 組織層面分析：由自發(fā)活動社群到功能性初 級組織； 體制層面分析：由二元多層結(jié)構(gòu)到一體化網(wǎng) 絡(luò)互動格局。戴老師議事廳的三件事 - “上海市居委會自治家園”案例 在退休居民戴老師組織下，做成了令人感嘆的三件事：將浦東頗有聲望的陸家嘴物業(yè)公司解聘，更換為當?shù)氐挠捎晌飿I(yè)公司；將小區(qū)沿街的賓館違章搭建的消防樓梯拆除；有效說服沿街開設(shè)的蘭州拉面館老板整治改造環(huán)境等。戴老師等草根組織參與公共事務(wù)、公共管理的行動領(lǐng)域和自治功能不斷擴大，基層社會治理的自主性意識和主體性群體正在逐漸形成。 “愛心互助會”案例顯示，自主性網(wǎng)絡(luò)社會關(guān)系發(fā)展和草根社群組織參與公共事務(wù)、公共管

12、理的行動領(lǐng)域和自治功能不斷擴大。 一個高檔商品房小區(qū)，形成了社區(qū)公共生活中的志愿者群體，成為充滿活力、頗具影響的自治組織資源。居委會一方面承擔自上而下的行政性任務(wù)，另一方面又構(gòu)筑空間和平臺，動員吸納、激活運作各類自治資源。 這個群體與居委會組織形成獨特的碰頭機制的溝通方式，有需協(xié)商碰碰頭，有事聊天碰碰頭，友情聯(lián)誼碰碰頭，有愛奉獻碰碰頭，有心相聚碰碰頭，可以看出并沒有建立正式的制度安排。案例表明，一是高端層次的群體正在以組織化、規(guī)模化的方式開始進入社區(qū)自治參與領(lǐng)域，二是居委會組織格局下能夠形成新型的自主性網(wǎng)絡(luò)化社會關(guān)系。 提升拓展居委會自治的制度與機制 黨的十七大提出建立“基層群眾自治制度” 八

13、大自治功能的組織平臺 十大居民自治的參與機制 八項民主管理的會議制度 注重體現(xiàn)居委會的功能職責主要在于培育社區(qū)熟人關(guān)系、構(gòu)建社群活動網(wǎng)絡(luò)、組織群眾討論社區(qū)事務(wù)和引導參與社區(qū)自治活動，形成社區(qū)公共服務(wù)和民主治理新格局。 目標評估：“兩個60%”的“社區(qū)共同體” 從上往下看，居委會60%的工作內(nèi)容（會議議題、工作手冊記錄等）注重來自居民反映的情況問題和意見建議，考察居委會組織群眾討論社區(qū)公共事務(wù)和參與自治的功能職責。 從下往上看，受訪居民的60%能具體表達與居委會工作系統(tǒng)、活動、設(shè)施關(guān)系狀況，考察群眾對居委會組織的認知、參與和評價。 居委會自治的不足和問題： 投入居民區(qū)各類經(jīng)費資源的使用配置沒有成

14、為動員居民自治參與的動力和方式； 各類組織沒有自治運作，如居委會幾個功能性委員會的組織資源被嚴重放空了； 社區(qū)中各類草根活動群體缺乏與居委會自治組織的體制化、機制化的連結(jié)紐帶。傳統(tǒng)居委會自治家園一期自治家園二期居委會條線工作專業(yè)委員會團隊、樓組居委會條線工作專業(yè)委員會愛心互助會葫蘆緣議家社戴老師議事廳居委會自治家園理事會（功能性參與平臺）團隊、樓組三個類型治理結(jié)構(gòu)的比較分析 還社會與社會，就是必須回歸社區(qū)的本質(zhì)，探索居委會實現(xiàn)社區(qū)自治的轉(zhuǎn)型路徑和體制目標，深刻把握社會變遷和社區(qū)三類治理結(jié)構(gòu)的歷史發(fā)展趨勢。 “自治家園”項目一是重視挖掘有活力的草根文體團隊的組織細胞和參與骨干等資源要素；二是深化

15、完善居委會組織的自治發(fā)展內(nèi)涵和自治運行能力；三是規(guī)劃建構(gòu)居委會自治的參與性平臺、模式性制度和規(guī)范化機制。居委會條線工作專業(yè)委員會團隊、樓組 傳統(tǒng)居委會組織結(jié)構(gòu)。約8位專職人員，負責治保、調(diào)解、文教、計生等“條線”委員會工作，對應街道行政科室布置的任務(wù)。“上面千條線、下面一根針”表達了對上負責的功能結(jié)構(gòu)和體制特征。專職人員的“例會”制度類似于行政機構(gòu)的辦公會議，“單位化”居委會干部解決困難問題主要依賴來自上面的“政策性資源”，忽略了開發(fā)運作社區(qū)共同體的“社會資本”。居委會條線工作專業(yè)委員會愛心互助會葫蘆緣議家社戴老師議事廳 “自治家園”一期項目的治理結(jié)構(gòu)。我們發(fā)掘梳理出包含草根組織的社群體制模式

16、?；九袛嗍牵撼鞘谢鶎由鐣杏L出了豐富多樣的“自治資源”，互助性鄰里交流活動、趣緣性團隊互動關(guān)系、社群性協(xié)同治理行動等自組織形式。但是這些“資源”沒有成為居委會實現(xiàn)社區(qū)自治的“組織要素”，出現(xiàn)了“居委會體制性組織”與“草根自發(fā)性社群”的脫節(jié)。外部性資源輸入型服務(wù)組織的互動性結(jié)構(gòu)活動性組織的自治參與作用居委會自治制度的基本結(jié)構(gòu)和主體框架黨支部、居委會若干領(lǐng)域的專業(yè)委員會（功能轉(zhuǎn)型、激發(fā)活力）樓組長各類群眾活動團隊市場組織社會組織權(quán)力性組織的領(lǐng)導統(tǒng)籌作用功能性組織的整合協(xié)調(diào)作用網(wǎng)絡(luò)化橫向聯(lián)系的自治性社區(qū)自組織結(jié)構(gòu)自上而下的核心體制的工作結(jié)構(gòu)三個層面與三類結(jié)構(gòu)：梳理形成匯聚各類社區(qū)要素及其 互相

17、聯(lián)系的總體框架，設(shè)計建構(gòu)居委會的自治制度 及其一系列的會議制度、交流平臺與合作機制等。居委會自治家園理事會（參與性功能平臺）團隊、樓組“自治家園”二期項目治理結(jié)構(gòu)。改造原有自上而下的條線事務(wù)委員會，使它具有自下而上的居民參與自治的功能性組織載體。通過將草根社群自組織的自治資源吸納和嵌入為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的基本組織要素，促進居委會組織的體制轉(zhuǎn)型和功能創(chuàng)新。開辟了居民走入居委會的通道路徑，“自治家園理事會”成為居委會自治運行的主體結(jié)構(gòu)，自治動員和組織能力大大加強，黨支部居委會緊密聯(lián)系群眾，形成開放性公共平臺和自治格局。黨支部、居委會保障與福利委員會守望家園平安委員會文體娛樂委員會文化教育委員會愛心互助

18、委員會共建共享委員會民主評議委員會A沙龍（聯(lián)誼性）環(huán)境與物業(yè)委員會B俱樂部（趣緣性）自治家園理事會八大自治功能的組織平臺： 專業(yè)委員會（圖中10扇門）是居民自治參與的實質(zhì)性組織機構(gòu)和公共平臺，也是黨支部、居委會有效組織領(lǐng)導居民自治的實現(xiàn)方式，要全面覆蓋居民自治的各類功能和領(lǐng)域。既是居民自下而上的社區(qū)參與路徑，又是居委會條線工作的渠道內(nèi)容。作為居委會組織運行的主體結(jié)構(gòu)，自治動員能力會大大加強，使居委會更加緊密聯(lián)系群眾。守望家園平安委員會愛綠護綠小組志愿者巡邏隊寵物俱樂部主任（1名）副主任（若干名）聯(lián)絡(luò)員（居委）小區(qū)車友會該委員會的主要功能是把小區(qū)內(nèi)涉及公共部位安全、小區(qū)綠化愛護、小區(qū)停車管理、養(yǎng)

19、寵遛狗安全等類似功能的團隊組織起來，通過自治的方式，共同管理好小區(qū)，成為居委會管理小區(qū)的得力助手。 委員會組織機制：吸納群眾活動團隊、樓組長等自主性參與社區(qū)事務(wù)。政府任務(wù)可購買委員會服務(wù)，減輕居委會專職人員壓力。 委員會成員構(gòu)成：主任（掌門人）由群眾骨干擔任，體現(xiàn)自主性。規(guī)模11人或更多，聯(lián)接若干團隊。改變由居委會派任務(wù)，形成主動積極在居委會場所商議自治事務(wù)的格局。 委員會資源配置：居委會6萬元工作經(jīng)費中的一部分提供給委員會，改變居委會直接花每一分錢，并且爭取各類外部性資源支持。黨支部、居委會AB共建組織樓組長社區(qū)團隊若干領(lǐng)域的功能性專業(yè)委員會團隊活動申請資助機制團隊發(fā)展獎勵激勵機制團隊的新建

20、及資助機制社區(qū)團隊交流互動機制重點活動的招投標機制社區(qū)志愿服務(wù)榮譽機制社區(qū)自治民意收集機制社區(qū)管理民主決策機制社區(qū)資源配置協(xié)商機制警署物業(yè)社區(qū)自治聯(lián)席會議機制十大居民自治的參與機制：自治家園理事會黨支部、居委會AB共建組織樓組長社區(qū)團隊若干領(lǐng)域的功能性專業(yè)委員會各委員會工作半月例會委員會自治每月議事會社區(qū)團隊交流會樓組長沙龍例會民意咨詢懇談會聽證會/協(xié)調(diào)會/評議會社區(qū)自治議事會聯(lián)席會八項民主管理的會議制度：共建組織聯(lián)誼會 形成居委會自治制度的基本結(jié)構(gòu)和主體框架，建構(gòu)一系列會議制度和交流平臺，形成以黨支部、居委會為核心的開放性自治格局，實現(xiàn)自治參與的有效性、功能的系統(tǒng)性和領(lǐng)域的完整性。 通過若干

21、委員會，使居民和各類社群組織有效參與到居委會工作體系中來，在居民區(qū)通過自治參與平臺和自主管理機制得到有效組織實施，改變原有居委會人員單位化、行政化工作方式。 黨支部、居委會應該經(jīng)常召開這些委員會的聯(lián)系會議，獲得來自于居民群眾的各類自治事務(wù)的議題和意見建議等。 居委會自治工作經(jīng)費的資源配置，應引導社群組織參與社區(qū)公共事務(wù)。對文體團隊組織的經(jīng)費支持必須結(jié)合參與公共管理和服務(wù)中發(fā)揮作用情況，如提出公共議題（聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會）的數(shù)量和質(zhì)量，擴大招募團隊成員的狀況等。 3、上海社區(qū)治理體系實驗基地項目 培育社區(qū)治理的多元主體力量，拓展自治、共治的多樣性資源；梳理社區(qū)治理的組織要素與社會功能；培育社

22、區(qū)、社團、社工“三社聯(lián)動”的開放性工作格局；創(chuàng)新居民區(qū)自治與街道社區(qū)共治的互動機制與聯(lián)動體制；加強黨在社區(qū)治理體系建設(shè)中的領(lǐng)導核心地位和社會公共事務(wù)中的統(tǒng)籌整合能力。形成社區(qū)治理體制結(jié)構(gòu)和多元治理參與新機制。 第一，梳理完善居民區(qū)各類社群團隊和“自治家園理事會”等居民自組織，培育發(fā)展積極活躍的社區(qū)建設(shè)的基本自治資源。注重對文體團隊、老年協(xié)會、市民分校等居民自組織與活動群體的組織化提升和功能性完善。注重確立完善居民自組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)框架、人員隊伍管理和自主活動機制等。 第二，梳理完善居民自組織與居委會組織的體制性關(guān)系，拓展和充實居委會自治工作體系的基本組織要素。注重形成居民群眾自組織及其活動與居委會自治工作系統(tǒng)之間的互動合作的關(guān)系新格局。注重形成確立黨支部、居委會與“自治家園理事會”之間嵌入式、整合性的關(guān)系新格局（