韓國(guó)的國(guó)土規(guī)劃介紹

1、韓國(guó)的國(guó)土規(guī)劃介紹中國(guó)國(guó)土資源報(bào) 2005-12-21 14:42:28 韓國(guó)國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃目標(biāo)是綜合開發(fā)、利用、保護(hù)國(guó)土，合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，改善環(huán)境， 提高居民生活水平，促進(jìn)全國(guó)均衡發(fā)展韓國(guó)理調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容韓國(guó)于1971年制定了第一次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃（19721981年）。該規(guī)劃為配合第三 和第四次五年計(jì)劃，把規(guī)劃的重點(diǎn)放在擴(kuò)充交通、通訊和水資源、能源開發(fā)等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施 方面，采取了低投入、高產(chǎn)出的據(jù)點(diǎn)式開發(fā)方案。20世紀(jì)80年代，針對(duì)過去經(jīng)濟(jì)開發(fā)中出 現(xiàn)的地區(qū)差距顯著擴(kuò)大，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)的問題，1981年制定了第二次國(guó)土綜合 開發(fā)規(guī)劃（19821991年）。該規(guī)劃將地方人口的穩(wěn)定和

2、均衡的國(guó)土開發(fā)作為基本目標(biāo)。但 是從執(zhí)行結(jié)果來看，不平衡的趨勢(shì)仍在加劇，城鄉(xiāng)差距繼續(xù)擴(kuò)大，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的條件好轉(zhuǎn)， 為適應(yīng)國(guó)內(nèi)外條件的變化，1986年韓國(guó)制定了第二次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃修正案（19871991 年），努力促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈的形成，積極解決首都圈問題。對(duì)未包括在地區(qū)經(jīng)濟(jì)圈的地方再 指定為特定地區(qū)，進(jìn)行綜合開發(fā)，使居住在不同地區(qū)的國(guó)民均能享受開發(fā)利益。經(jīng)過第一和 第二兩次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃的實(shí)施，建設(shè)了大規(guī)模的工業(yè)基地，擴(kuò)建新建了一些基礎(chǔ)設(shè)施， 使得國(guó)土空間的生產(chǎn)條件更加完善。為適應(yīng)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際化、開放化的進(jìn)展， 1992 年制定了第三次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃 （19922001年）。該規(guī)劃規(guī)定

3、了國(guó)土開發(fā)的基本方向：在城市與農(nóng)村實(shí)行均衡發(fā)展，建立 地方分散型國(guó)土格局；最大限度地發(fā)揮地區(qū)潛力，謀求生產(chǎn)效率型和資源節(jié)約型國(guó)土利用方 式；保護(hù)國(guó)土環(huán)境，提高國(guó)民的福利。這三次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃的基本目標(biāo)，都是綜合開發(fā)、 利用、保護(hù)國(guó)土，合理進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局，改善環(huán)境，提高居民生活水平，促進(jìn)全國(guó)均衡發(fā)展。綜觀幾個(gè)國(guó)家的國(guó)土規(guī)劃理論與實(shí)踐，不難找出許多共性。從規(guī)劃的目的看，逐步從縮 小地區(qū)差距，促進(jìn)全國(guó)或區(qū)域的均衡發(fā)展，向以人為本，建立安居樂業(yè)的生存環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可 持續(xù)發(fā)展方向發(fā)展；從規(guī)劃的地位和用途看，均具有較高的法律地位，是政府合理開發(fā)利用 與保護(hù)國(guó)土資源，防止和糾正市場(chǎng)偏差，縮小國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展差距，

4、協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系的宏 觀調(diào)控手段；從規(guī)劃的類型看，以城市為核心的都市圈規(guī)劃和跨行政區(qū)域的廣域規(guī)劃逐步成 為關(guān)注的重點(diǎn)；從制定規(guī)劃的主體看，政府、民間組織、國(guó)民共同參與的格局較為普遍；從 規(guī)劃的實(shí)施方式看，均有相應(yīng)的法律體系保障，且有系統(tǒng)的實(shí)施保障措施，如完善相應(yīng)的財(cái) 政金融體系、人才培養(yǎng)、行政組織協(xié)調(diào)機(jī)制等；從規(guī)劃的內(nèi)容看，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的發(fā) 展，在不斷進(jìn)行調(diào)整，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，規(guī)劃的內(nèi)容有所不同，規(guī)劃的重點(diǎn)逐漸從國(guó)土 開發(fā)向國(guó)土綜合整理轉(zhuǎn)變；從規(guī)劃的實(shí)施效果看，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的形成過程中起到了良好 的調(diào)控作用，且在提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力方面也產(chǎn)生了積極的影響。日本的國(guó)土規(guī)劃介紹中國(guó)國(guó)土資源

5、報(bào) 2005-12-21 14:41:14 日本從過去的重視國(guó)土開發(fā)轉(zhuǎn)向重視國(guó)土綜合整理 日本一一重視國(guó)土綜合整理規(guī)劃早在20世紀(jì)30年代末40年代初，日本為適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的需要，從德國(guó)引入國(guó)土 計(jì)劃”的理論，日本人中島清將豪斯凱爾的專著國(guó)土中央計(jì)劃與空間秩序一書翻譯成日 文，書名為國(guó)土中央計(jì)劃與國(guó)土規(guī)劃。1950年5月，日本政府頒發(fā)了國(guó)土綜合開發(fā)法。要求從日本的具體條件出發(fā)，綜合 利用、開發(fā)、保護(hù)國(guó)土，合理調(diào)整工業(yè)布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高社會(huì)福利。該法第二條規(guī) 定：國(guó)土綜合開發(fā)計(jì)劃應(yīng)包括全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃”、都道府縣綜合開發(fā)計(jì)劃”、地方綜合 開發(fā)計(jì)劃”和特定地域綜合開發(fā)計(jì)劃”4種類型。其中全

6、國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃是制定其他計(jì)劃的基 礎(chǔ)。國(guó)土綜合開發(fā)法還明確規(guī)定國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)涵由五大領(lǐng)域構(gòu)成，即關(guān)于土地、水和其 他自然資源的利用；關(guān)于水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)以及其他災(zāi)害的防治；關(guān)于調(diào)整城市和農(nóng)村的規(guī)模及布 局；關(guān)于產(chǎn)業(yè)的合理布局；關(guān)于電力、運(yùn)輸、通訊和其他重要公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模和配置， 以及文化、福利、觀光資源的保護(hù)及其設(shè)施的規(guī)模和配置。日本的國(guó)土規(guī)劃經(jīng)歷了五個(gè)階段：第一次全國(guó)國(guó)土綜合開發(fā)計(jì)劃。20世紀(jì)50年代后期，日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段，但 也出現(xiàn)疏密不均、地區(qū)收入差距擴(kuò)大的問題。為此，1962年日本政府制定了第一次全國(guó)國(guó) 土綜合開發(fā)計(jì)劃，將全國(guó)劃分為過密、整治和開發(fā)三類地區(qū)，采取據(jù)點(diǎn)開發(fā)”方式，謀求

7、地 區(qū)間的均衡發(fā)展，期限為10年。第二次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃。20世紀(jì)60年代后期，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過計(jì)劃目標(biāo)， 大城市的交通、住房、能源、供水問題日益加劇，消除地區(qū)收入差距的要求更高、更迫切。 這樣，1969年日本政府又制定了新全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃，計(jì)劃的基本目標(biāo)是提高社會(huì)福利， 為人們創(chuàng)造舒適的環(huán)境，更要解決過密”、“過疏”問題，期限為20年。第三次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃。進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，日本經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展進(jìn)入穩(wěn)定發(fā) 展時(shí)期，工業(yè)結(jié)構(gòu)由重工業(yè)型向技術(shù)密集型工業(yè)轉(zhuǎn)變，人們對(duì)生活質(zhì)量也更加重視。日本政 府于1974年6月制定了新的國(guó)土利用計(jì)劃法，該法規(guī)定對(duì)國(guó)土的利用要優(yōu)先考慮公共福 利，謀求

8、保護(hù)自然環(huán)境和健康而文明的生活環(huán)境及國(guó)土的平衡發(fā)展。在這一基本思想的指導(dǎo) 下，1977年日本政府制定了第三次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃。計(jì)劃強(qiáng)調(diào)人優(yōu)先，重視人的生活， 核心是抑制人口和產(chǎn)業(yè)向大都市集中，振興地方的人口定居構(gòu)想。計(jì)劃期為10年。第四次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，日本的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)生了許多變化， 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)城市化進(jìn)程、技術(shù)進(jìn)步和信息化的發(fā)展采取一系 列措施，于是在1987年日本政府又制定了面向21世紀(jì)的國(guó)土計(jì)劃一一第四次全國(guó)綜合開發(fā) 計(jì)劃，以2000年為目標(biāo)年度。計(jì)劃在全國(guó)建設(shè)許多具有特定功能的“極”，將全國(guó)劃分為10 個(gè)地區(qū)，通過交流網(wǎng)絡(luò)構(gòu)想”等措施

9、，形成多極分散型國(guó)土。第五次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃。隨著日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的巨大變化，從1994年冬開始制定 21世紀(jì)的國(guó)土規(guī)劃一一新全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃的基本設(shè)想，并在第五次全國(guó)綜合開發(fā)規(guī)劃 中提出要對(duì)國(guó)土規(guī)劃體系進(jìn)行徹底改革。改革的基本方向?yàn)椋涸诶砟钌?，從過去的重視國(guó)土 開發(fā)轉(zhuǎn)向重視國(guó)土綜合整理。將國(guó)土規(guī)劃的基本目標(biāo)定位為：促進(jìn)各地區(qū)格局特色的自助自 律（自立）發(fā)展；將安全秀美的國(guó)土移交給下一代；形成有益于全球可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土。德國(guó)的國(guó)土規(guī)劃介紹中國(guó)國(guó)土資源報(bào) 2005-12-21 14:40:28 德國(guó)國(guó)土規(guī)劃由國(guó)家國(guó)土整治政策方針、州規(guī)劃、專區(qū)規(guī)劃、市縣規(guī)劃四個(gè)層次組成國(guó)土規(guī)劃因其對(duì)生產(chǎn)力布局特殊

10、重要的指導(dǎo)地位和協(xié)調(diào)人地關(guān)系的重要作用而備受一 些發(fā)達(dá)國(guó)家的重視，這些國(guó)家國(guó)土規(guī)劃起步較早，有的甚至經(jīng)過多次修改與完善或重新編制。 各國(guó)國(guó)土規(guī)劃的名稱雖然有較大的差別，但其基本宗旨和主要內(nèi)容存在很大的相似性，且都 經(jīng)歷了醞釀、起步、發(fā)展、實(shí)施和完善的過程，其中一些經(jīng)驗(yàn)值得我們參考。德國(guó)最早進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的國(guó)家德國(guó)是世界上最早進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃的國(guó)家，國(guó)土規(guī)劃始于20世紀(jì)初。德國(guó)學(xué)者豪斯凱爾 是國(guó)土規(guī)劃理論的奠基人之一，代表作為國(guó)土中央計(jì)劃與空間秩序。1950年聯(lián)邦德國(guó) 議院通過了聯(lián)邦德國(guó)國(guó)土規(guī)劃法。1965年4月通過的德意志聯(lián)邦共和國(guó)國(guó)土整治法規(guī) 定了國(guó)土整治的任務(wù)、目的和原則，提出聯(lián)邦領(lǐng)土在空間結(jié)構(gòu)

11、上應(yīng)得到普遍的發(fā)展，規(guī)定要 制定州的國(guó)土整治規(guī)劃。20世紀(jì)70年代，聯(lián)邦德國(guó)各州頒布了國(guó)土規(guī)劃法，據(jù)此各州和許 多工業(yè)集聚區(qū)都編制和完善了國(guó)土整治規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃（或發(fā)展規(guī)劃）。州和聯(lián)邦國(guó)土規(guī)劃 期限一般為1520年。德國(guó)的國(guó)土規(guī)劃由國(guó)家國(guó)土整治政策方針、州規(guī)劃、專區(qū)規(guī)劃、市縣規(guī)劃四個(gè)層次組成。 國(guó)家國(guó)土整治基本政策方針主要是確定國(guó)土整治的目標(biāo)和原則，包括各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口 流動(dòng)、土地利用結(jié)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施的最低標(biāo)準(zhǔn)、全國(guó)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方針等。州 規(guī)劃在國(guó)家的方針指導(dǎo)之下，根據(jù)州的具體情況，確定土地利用方向和類型，提出重點(diǎn)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展區(qū)域，確定各地區(qū)的發(fā)展軸和中心城市，提出基礎(chǔ)設(shè)施（公路

12、、公立學(xué)校、景觀保護(hù)、 能源管理等）等部門規(guī)劃。州規(guī)劃由空間規(guī)劃和部門規(guī)劃兩部分構(gòu)成。專區(qū)規(guī)劃在州規(guī)劃指 導(dǎo)下，預(yù)測(cè)區(qū)域內(nèi)人口和就業(yè)崗位的發(fā)展變化，確定土地利用結(jié)構(gòu)和類型，對(duì)水源保護(hù)區(qū)、 居住區(qū)、工農(nóng)業(yè)和交通建設(shè)用地等作出明確的安排。市縣規(guī)劃是規(guī)劃的最低層次，由土地利 用規(guī)劃和建筑約束規(guī)劃兩個(gè)規(guī)劃構(gòu)成。市縣規(guī)劃是強(qiáng)制性規(guī)劃，一切建設(shè)都要按規(guī)劃進(jìn)行， 不得違反。國(guó)外如何進(jìn)行土地用途管制孫立輝土地資源短缺是目前許多國(guó)家所共同面臨的問題。如何進(jìn)行土地用途管制，國(guó)外的一些 經(jīng)驗(yàn)值得研究借鑒。美國(guó)：宏觀調(diào)控為導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃美國(guó)在人口增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中大量侵占了優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，著名“硅谷”曾經(jīng)就是農(nóng)業(yè)基地

13、。 僅城市化就使美國(guó)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地以每年平均200萬英畝的速度減少，由此引發(fā)了一系列的經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)和環(huán)境生態(tài)問題。為此，美國(guó)各州開始采取一系列的措施來控制城市發(fā)展規(guī)模，保護(hù)優(yōu) 質(zhì)農(nóng)地，使土地用途管制內(nèi)容成功轉(zhuǎn)向控制城市規(guī)模和農(nóng)地保護(hù)。由于土地利用規(guī)劃與控制 是地方政府的責(zé)任，因此各州政府都頒布了各自的法案，通過法律要求地方政府根據(jù)本地的 經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地利用現(xiàn)狀，劃定城市增長(zhǎng)線，分期分批發(fā)展，建筑許可的總量控制等措 施來控制城市發(fā)展規(guī)模，保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。美國(guó)土地利用規(guī)劃體系分為州土地利用規(guī)劃和地方 土地利用規(guī)劃。美國(guó)總體規(guī)劃又稱“非永久性憲法”，即根據(jù)不斷變化的發(fā)展趨勢(shì)來定期修訂。 同時(shí)建立嚴(yán)格的土

14、地利用規(guī)劃制定程序。通過土地利用規(guī)劃，引導(dǎo)城市的發(fā)展，緩解城市發(fā) 展壓力，控制土地開發(fā)的區(qū)位速度、公共設(shè)施的服務(wù)水平。1993年通過的美國(guó)紐約市區(qū)劃 決議是迄今最新的版本。由于經(jīng)過不斷修訂和補(bǔ)充，形成系統(tǒng)而完整的一套區(qū)劃規(guī)定，并一 直發(fā)揮著良好的作用。這套決議是規(guī)劃、設(shè)計(jì)、開發(fā)、管理必須遵守的法定條例。它具有以 下特點(diǎn)：（1）它將土地用途和開發(fā)強(qiáng)度的區(qū)劃與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定結(jié)合在一起，將使用權(quán)編制 與實(shí)施規(guī)劃過程中必須遵守的事項(xiàng)有機(jī)地聯(lián)系在一起，既有利于執(zhí)行，又方便使用。（2）用 地區(qū)劃覆蓋全市，全紐約市按限制性用地號(hào)、區(qū)劃圖號(hào)、街區(qū)號(hào)和地塊號(hào)四個(gè)層次組成編號(hào) 等系列。并在全覆蓋的前提下，按不

15、同地理位置和不同開發(fā)狀況予以區(qū)別對(duì)待。（3）在嚴(yán)格 的控制之中留有機(jī)動(dòng)靈活的余地，以適應(yīng)市場(chǎng)變化和一些不可預(yù)見的因素對(duì)土地使用和開發(fā) 強(qiáng)度的沖擊，并隨發(fā)展變化而不斷補(bǔ)充和修訂。按照發(fā)展的需要及勢(shì)頭，及時(shí)劃出“特殊目 的區(qū)”進(jìn)行專門區(qū)劃。這是為防止出現(xiàn)空白而對(duì)開發(fā)失控，同時(shí)又配合新情況而采取的應(yīng)變 手段之一。日本：綜合管理為導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃日本土地利用基本規(guī)劃對(duì)各區(qū)域土地發(fā)揮綜合調(diào)控和間接管理作用。根據(jù)土地利用不同 類型劃分不同的用途，各區(qū)域再依據(jù)個(gè)別法進(jìn)行土地利用的限制。日本的土地利用通過國(guó)土 利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃進(jìn)行宏觀管理，并通過法律和行政的手段，使宏觀管理與微觀 管理結(jié)合起來，

16、形成一個(gè)比較系統(tǒng)完善的體系。日本的城市土地利用是以土地私有制和自由 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)建立的，依法律和行政手段實(shí)現(xiàn)土地利用的微觀調(diào)控，建立比較完整的體系。 其特點(diǎn)是著重于宏觀的直接調(diào)控，同時(shí)實(shí)行間接的微觀調(diào)控。日本土地規(guī)劃體系由國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃、國(guó)土利用規(guī)劃、土地利用基本規(guī)劃和城市規(guī)劃 等構(gòu)成。日本土地規(guī)劃按層次分為全國(guó)規(guī)劃，都、道、府、縣規(guī)劃和市、鎮(zhèn)、村規(guī)劃三級(jí)， 每級(jí)規(guī)劃都是對(duì)各自區(qū)域內(nèi)國(guó)土利用合理組織所應(yīng)采取的措施和設(shè)想。到目前為止，日本已 完成了五次國(guó)土綜合開發(fā)規(guī)劃，根據(jù)各項(xiàng)公共事業(yè)的性質(zhì)、建設(shè)地點(diǎn)以及計(jì)劃的實(shí)施程度，對(duì)國(guó)土利用進(jìn)行綜合調(diào)整。為確保公共事業(yè)建設(shè)所需的土地，日本制定了整備計(jì)劃

17、，確保土 地開發(fā)的順利進(jìn)行。為了緩和土地供需矛盾，日本鼓勵(lì)建設(shè)高層公共住宅。同時(shí)，為充分利用土地資源，合 理開發(fā)地下空間，有效擴(kuò)展城市容量，提高土地利用率。日本還大力開發(fā)地下交通，發(fā)展地 鐵體系，努力擴(kuò)展土地經(jīng)濟(jì)供給能力。為防止城市無序擴(kuò)張，日本實(shí)行土地使用分區(qū)管制， 嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用。日本將城市區(qū)域劃分為“市街化區(qū)域”和“市街化調(diào)整區(qū)域”，在市街化調(diào) 整區(qū)域以外，將農(nóng)地分為一、二、三類。原則上不許可一類農(nóng)地轉(zhuǎn)用，許可三類農(nóng)地轉(zhuǎn)用， 當(dāng)在三類農(nóng)地中轉(zhuǎn)用有困難或不適當(dāng)時(shí)才準(zhǔn)許二類農(nóng)地轉(zhuǎn)用。另外，日本建立了一整套的以限制土地交易為主要目的的土地交易管理制度。在該制度 體系中，最重要的是土地交易審批

18、制度，用以直接控制某些地區(qū)的地價(jià)水平及土地使用目的。 日本的都、道、府、縣各地方政府在自己的行政區(qū)范圍內(nèi)確定限制區(qū)域”。限制區(qū)域一經(jīng)確 定，其時(shí)效一般為5年，過了 5年后，或者重新確定該地區(qū)仍然為邛艮制區(qū)域”，或者自動(dòng)取 消。限制區(qū)域確定后，在這個(gè)區(qū)域內(nèi)的土地交易如果面積超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，就必須得到地方 政府的批準(zhǔn)。土地交易雙方正式簽訂交易合同以前，必須向地方政府提出申請(qǐng)，政府對(duì)土地 交易主要是從土地交易價(jià)格和土地使用目的兩個(gè)方面進(jìn)行審查。交易價(jià)格審查以交易土地附 近的地價(jià)水平及政府確定的限制價(jià)格為依據(jù)，使用目的審查以城市規(guī)劃要求為依據(jù)。英國(guó)：法規(guī)為導(dǎo)向型的土地利用規(guī)劃英國(guó)城市土地規(guī)劃由完善的法

19、規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構(gòu)成。其立法系統(tǒng)包括制定城市土地利 用規(guī)劃法案和編制具有法律約束力的開發(fā)規(guī)劃；其執(zhí)法系統(tǒng)則是指以簽發(fā)規(guī)劃許可控制地區(qū) 的土地開發(fā)活動(dòng)。英國(guó)規(guī)劃法明確指出，除少數(shù)例外，所有的開發(fā)與建設(shè)必須通過規(guī)劃得到政府的批準(zhǔn)。 這是因?yàn)槭袌?chǎng)本身無法產(chǎn)生一個(gè)合理的、有效的土地使用機(jī)制，無法做到既能在短期內(nèi)解決 對(duì)空間合理的要求，又能滿足未來發(fā)展的長(zhǎng)期需要。同時(shí)，土地是人類賴以生存的有限資源， 政府部門必須參與土地的分配，在再分配過程中對(duì)近期和遠(yuǎn)期的要求進(jìn)行平衡，對(duì)不同利益 集團(tuán)之間進(jìn)行平衡。英國(guó)的法律規(guī)定在規(guī)劃的編制過程中，必須有三個(gè)月公眾參與的階段，這項(xiàng)規(guī)定可以從 兩個(gè)方面來理解：首先，城市規(guī)

20、劃的實(shí)施毫無疑問地將影響社會(huì)某些人的利益，所以人們有 權(quán)利了解規(guī)劃的詳細(xì)內(nèi)容。同時(shí)還應(yīng)該給人們以表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。通過這種方式促使規(guī)劃考 慮絕大多數(shù)市民的利益；第二，規(guī)劃的實(shí)施不僅需要政府的投資，也需要私人的投資。公眾 參與能夠協(xié)助投資者與開發(fā)商了解投資環(huán)境和有關(guān)規(guī)劃事宜。民主監(jiān)督制度作為對(duì)土地規(guī)劃法規(guī)體系中的約束行為，反映在土地規(guī)劃法規(guī)的立法系統(tǒng) 中是民主參與政策；反映在土地規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)法系統(tǒng)中，則表現(xiàn)為“規(guī)劃起訴”和中央政府對(duì) 地方政府在執(zhí)法過程中的強(qiáng)化監(jiān)督管理。在英國(guó)，每一種類型的開發(fā)規(guī)劃編制過程中幾乎都 有法定的公眾參與程序。其形式有公眾評(píng)議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見等 等

21、。英國(guó)有關(guān)城市規(guī)劃方面的起訴分為規(guī)劃起訴和強(qiáng)制執(zhí)行起訴。完整的民主監(jiān)督制度保證 了城市利用與開發(fā)中按照城市規(guī)劃要求而有序展開。作為開發(fā)商在投資開發(fā)前，他要對(duì)土地 使用規(guī)劃方案有所了解。需要知道周圍地區(qū)的土地使用性質(zhì)他需要知道在其中投資地區(qū)附近 所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)是否有利于開發(fā)、經(jīng)營(yíng)和獲取利潤(rùn)。德國(guó)、英國(guó)土地規(guī)劃凸顯節(jié)約用地楊楓德國(guó)2001年扣去休閑用地之后的用地需求為每10萬人口用地40公頃，在英國(guó)這一數(shù)值僅 為12. 7公頃。聯(lián)邦德國(guó)政府指出，目前德國(guó)這種“蠶食”土地的現(xiàn)象應(yīng)該得到改變，德國(guó)政 府計(jì)劃到2020年將建設(shè)占地減少至每天30公頃。但是至今為止德國(guó)在節(jié)約用地方面只取得 了很小的

22、成效，而英國(guó)的情況則相反。英國(guó)今天已經(jīng)毫不費(fèi)力地達(dá)到了德國(guó)聯(lián)邦政府節(jié)約用 地的遠(yuǎn)景目標(biāo)（29公頃/天）。之所以兩國(guó)有如此大的不同，原因主要是英國(guó)中央集權(quán)性的 土地規(guī)劃體系，強(qiáng)調(diào)城市內(nèi)部空閑地的循環(huán)利用，綠化帶的保留及其稅收體系是英國(guó)節(jié)約用 地取得成效的重要原因。節(jié)約用地最有效的措施是減少占用土地的經(jīng)濟(jì)誘惑力以及用地劃定 方案應(yīng)與空間規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)。英國(guó)日均新增建設(shè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于德國(guó)城市土地指的是目前建有建筑物的土地，包括住宅用地、交通用地、工商業(yè)用地以及軍 事用地，還包括工業(yè)閑置地以及其他的城市閑置土地和取土場(chǎng)等。在英國(guó)，城市用地不包括 城市中的綠地。英國(guó)城市建設(shè)占地只有德國(guó)的1/3，目前英國(guó)的城

23、市建設(shè)占地30公頃/ 天。英國(guó)城市內(nèi)部存量土地較高的循環(huán)使用率。在英國(guó)，城市內(nèi)部存量土地（首先是城市閑 置地）的利用份額近年來不斷增加，目前已經(jīng)達(dá)到55%，而英國(guó)政府給出的目標(biāo)數(shù)值為60%。 鄉(xiāng)村地區(qū)的份額低于這一數(shù)值，而工業(yè)集中區(qū)的份額則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一數(shù)值，這里的城市用地 需求增長(zhǎng)率卻是最高的。英國(guó)在編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃時(shí)十分注意遵守政府規(guī)定的利用存量土地 要達(dá)到60%的目標(biāo)，只有在提出了充分的論據(jù)并經(jīng)政府批準(zhǔn)后才允許有例外。與此相反，德國(guó)居民點(diǎn)和交通用地的增加幾乎只以農(nóng)用地的減少作為代價(jià)。英國(guó)等級(jí)公路的密度（0. 11公里/平方公里）明顯地低于德國(guó)（0.65公里/平方公里），所 以在英國(guó)土地被道

24、路分割的問題并不突出。與德國(guó)相比，英國(guó)不是客貨運(yùn)輸?shù)倪^境國(guó)家，因 此在路網(wǎng)密度方面遠(yuǎn)低于德國(guó)。德國(guó)與英國(guó)之間這種建設(shè)用地特點(diǎn)上的顯著差別具有多樣而 復(fù)雜的原因，其中最主要的原因是兩國(guó)規(guī)劃體制方面的差異。英國(guó)具有集中制的規(guī)劃體系針對(duì)早期工業(yè)化帶來的嚴(yán)重的環(huán)境問題，英國(guó)政府出臺(tái)了強(qiáng)有力的集中制規(guī)劃體系，頒 布了城鎮(zhèn)規(guī)劃法。1990年以來這一規(guī)劃體系再次在發(fā)展中發(fā)揮了決定性的作用。英國(guó) 中央政府對(duì)土地的管轄權(quán)不僅包括立法和編制部級(jí)規(guī)范（規(guī)劃政策導(dǎo)則），還包括觀察、控制 和規(guī)劃批準(zhǔn)方面的廣泛權(quán)利。中央政府在批準(zhǔn)地方規(guī)劃時(shí)，主要審查規(guī)劃是否貫徹了中央制 定的規(guī)劃政策。然而，英國(guó)的規(guī)劃并不能被認(rèn)為完全是“

25、自上而下”的規(guī)劃，中央政府的任何一項(xiàng)規(guī)劃建 議都有相關(guān)地區(qū)和地方的密切參與。另外，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體發(fā)展目標(biāo)的制定方面具有很大 的自由，雖然地區(qū)規(guī)劃應(yīng)該貫徹中央政府的政策方針，但是中央政府對(duì)在哪里發(fā)展和如何發(fā) 展并沒有作出詳盡的規(guī)定。中央集權(quán)的規(guī)劃體系更有利于節(jié)約用地德國(guó)和英國(guó)空間規(guī)劃在節(jié)約用地方面追求著類似的目標(biāo)，在兩國(guó)空間規(guī)劃都被視為達(dá)到 這一目標(biāo)的核心手段。盡管擁有這些共同點(diǎn)，但兩國(guó)所取得的成果卻是截然不同的。在英國(guó)， 地方居民點(diǎn)的發(fā)展清晰地體現(xiàn)了中央政府的目標(biāo)，而在德國(guó)，最基層的地方貫徹地區(qū)規(guī)劃的 具體目標(biāo)卻存在很大的困難。英國(guó)集中制的規(guī)劃體系比德國(guó)規(guī)劃體系更有可能在地方層面上追求國(guó)家性

26、的目標(biāo)。一個(gè) 重要的因素是具有強(qiáng)有力的中央政府，中央政府可以憑借其制定的規(guī)劃準(zhǔn)則和分散的派出機(jī) 構(gòu)在控制地方建筑活動(dòng)方面發(fā)揮直接的作用。在控制建筑活動(dòng)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用政策必 須向中央政府看齊，因?yàn)橹醒胝粌H擁有法律手段，而且還擁有財(cái)政手段。土地資源管理應(yīng)注意借鑒國(guó)外土地用途管制經(jīng)驗(yàn)李珍貴（中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院地政研究中心 高級(jí)工程師）土地資源問題是目前許多國(guó)家，包括土地資源相對(duì)豐富的國(guó)家如美國(guó)等都面臨問題。筆 者認(rèn)為，國(guó)外的土地用途管制經(jīng)驗(yàn)很值得我國(guó)借鑒。一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與土地資源保護(hù)之間的矛盾是用途管制制度產(chǎn)生的主要原因美國(guó)隨著人口增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化、城市化、自然災(zāi)害等大量侵占優(yōu)質(zhì)農(nóng)

27、地，著名 “硅谷”曾經(jīng)就是農(nóng)業(yè)基地。僅城市化就使美國(guó)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地以每年平均200萬英畝的速度減少， 由此引發(fā)了一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境生態(tài)問題。為此，美國(guó)各州開始采取一系列的措施來 控制城市發(fā)展規(guī)模，保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地，使土地用途管制內(nèi)容成功轉(zhuǎn)向控制城市規(guī)模和農(nóng)地保護(hù)。人地矛盾大是日本特點(diǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,土地使用管制和農(nóng)地保護(hù)問題日益突出。 日本土地利用基本規(guī)劃對(duì)各區(qū)域土地利用發(fā)揮綜合調(diào)控和間接管理作用。根據(jù)土地利用不同 類型劃分不同的用途區(qū)域，各區(qū)域再依據(jù)個(gè)別法進(jìn)行土地利用的限制。二、現(xiàn)階段土地用途管制的主要內(nèi)容是控制城市規(guī)模和農(nóng)地保護(hù)美國(guó)是世界上較早實(shí)施土地用途管制的國(guó)家，30年代中期，連續(xù)幾

28、年干旱，故土壤和 水土保持是其主要任務(wù)。50年代前主要是土地使用的容積和密度管制，在控制各種公害的 發(fā)生源，保障日照、通風(fēng)、保護(hù)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。50年代后則是城市規(guī)模和農(nóng) 地保護(hù)。工業(yè)發(fā)展，環(huán)境污染，生態(tài)平衡破壞等成為美國(guó)政府關(guān)心的重點(diǎn)。為此美國(guó)各州通過 法律要求地方政府根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和土地利用現(xiàn)狀，劃定城市增長(zhǎng)線，分期分批發(fā) 展，建筑許可的總量控制等措施來控制城市發(fā)展規(guī)模，保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。三、規(guī)劃是土地用途管制的前提和基礎(chǔ)土地利用規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制的依據(jù)和基礎(chǔ)，用途管制則是落實(shí)土地利用規(guī)劃的手 段。凡是實(shí)施土地用途管制的發(fā)達(dá)國(guó)家，都有完善的土地利用規(guī)劃制度。如美國(guó)土地利用

29、規(guī) 劃體系分為州土地利用規(guī)劃和地方土地利用規(guī)劃。美國(guó)總體規(guī)劃又稱“非永久性憲法”，即根 據(jù)不斷變化的發(fā)展趨勢(shì)來定期修訂。同時(shí)建立嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃制定程序。通過土地利用 規(guī)劃，引導(dǎo)城市的發(fā)展，緩解城市發(fā)展壓力，控制土地開發(fā)的區(qū)位速度、公共設(shè)施的服務(wù)水 平。英國(guó)土地利用嚴(yán)格遵照其城市農(nóng)村計(jì)劃法，農(nóng)田保護(hù)納入計(jì)劃法的約束中，謀求土地利 用的整體效益。法國(guó)于1960年制定農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法，隨后建立土地整理與農(nóng)村安置公司，負(fù)責(zé) 土地整理和維護(hù)耕地農(nóng)用。法國(guó)將農(nóng)田納入農(nóng)業(yè)區(qū)域環(huán)境保護(hù)范疇。規(guī)劃用地以決定哪些土 地可為非農(nóng)建設(shè)使用，哪些土地為未來城市發(fā)展預(yù)留地。對(duì)劃入農(nóng)業(yè)區(qū)域的土地，保證至少 在土地規(guī)劃公布10

30、年內(nèi)，不受非農(nóng)建設(shè)威脅，鼓勵(lì)對(duì)農(nóng)田上的投入。荷蘭以規(guī)劃、立法為 基礎(chǔ)，通過制定綜合規(guī)劃、組織土地整理和開墾新土地等三項(xiàng)措施保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)田。日本1964 年制定農(nóng)業(yè)發(fā)展地域整備法，確定“農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域”，保護(hù)農(nóng)田。并于1969年修訂的城 市土地規(guī)劃法將城市區(qū)域劃分為促進(jìn)城市化發(fā)展的“市街化區(qū)域”和抑制城市化發(fā)展的“市街化調(diào)整區(qū)域”兩種情況,來處理農(nóng)地的是否許可轉(zhuǎn)變問題。1974年制定國(guó)土利用計(jì)劃法, 1976年制定全國(guó)土地利用規(guī)劃，重申對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護(hù)。四、普遍建立了土地用途管制制度，并從法律上確定了其地位美國(guó)1965年制定保護(hù)水資源和環(huán)境的水質(zhì)法。1970年有全國(guó)環(huán)境保護(hù)政策法 等。根據(jù)憲法規(guī)定，管理私人土地利用方面的權(quán)力主要集中在州政府手中，各州還有許多類 似的計(jì)劃。前蘇聯(lián)也制定了一系列法令、法規(guī)，禁止荒廢農(nóng)田，防止土壤退化并改良土壤， 限制非農(nóng)業(yè)占地等。匈牙利政府將農(nóng)田資源保護(hù)作為環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，1976年制定環(huán) 境保護(hù)法，1980年頒布了關(guān)于全國(guó)環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)章制度，強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)田數(shù)量保護(hù)、農(nóng)田 質(zhì)量保護(hù)和不同質(zhì)量等級(jí)農(nóng)田的合理利用。波蘭1971年制定農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地保護(hù)和重新 耕作土地法，1982年頒布農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地保護(hù)法，把限制農(nóng)田非農(nóng)業(yè)利用作為保護(hù) 耕地的主要措施。五、國(guó)家通過國(guó)土利用規(guī)劃、城市規(guī)劃，對(duì)私人土地進(jìn)行調(diào)控在土地并不是絕對(duì)私有的國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)等，