(危機(jī)管理)應(yīng)急管理與危機(jī)管理的概念辨析

1、（危機(jī)管理）應(yīng)急管理與危機(jī)管理的概念辨析無論應(yīng)急管理（emergencymanagement）還是危機(jī)管理（crisismanagement），國(guó) 際視野看，這兩個(gè)概念的提出都有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史。但在當(dāng)代中國(guó)，應(yīng)急管理和危機(jī)管理兩個(gè)概念主要與近十多年改革開放實(shí)踐中所面臨的公共安全方面的挑戰(zhàn)密切相關(guān)。2003 年“非典”事件促使中國(guó)政府不得不重新審視自身的抗災(zāi)應(yīng)急體系。通過胡錦濤總書記 2003 年7 月在全國(guó)防治非典工作會(huì)議上的講話和10 月十六屆三中全會(huì)的決定，黨中央、國(guó)務(wù)院做出了全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作以及應(yīng)急管理體系建設(shè)的重大決策。在此之后，大量有關(guān)應(yīng)急管理的論文、專著以及教材等出版，僅筆者收集

2、到的近年來國(guó)內(nèi)出版的相關(guān)書籍就有數(shù)十本之多。筆者留意到在眾多的專著中，對(duì)于“應(yīng)急 管理”和“危機(jī)管理”這兩個(gè)概念間的界定很模糊，甚至相混淆。例如某學(xué)者在其專 著中定義“危機(jī)管理是指?jìng)€(gè)人或組織為了預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生，減輕突發(fā)事件發(fā)生所 造成的損害，盡早從突發(fā)事件中恢復(fù)過來，或者為了某種目的，在有控制的情況下讓 突發(fā)事件發(fā)生，針對(duì)突發(fā)事件和可能發(fā)生的突發(fā)事件采取的管理行為”。這樣一個(gè)定 義似乎用指應(yīng)急管理更合適一些。再如有學(xué)者稱“應(yīng)急管理是危機(jī)管理的核心內(nèi)容之 一”，“應(yīng)急管理的目的就是控制危機(jī)給組織帶來的破壞，并且在利用組織現(xiàn)有資源的情況下最終解決危機(jī)”，這樣的描述恐怕似是而非。基于這種情況，筆

3、者認(rèn)為有必要對(duì)“應(yīng)急管理”和“危機(jī)管理”這兩個(gè)概念進(jìn)行 深入辨析。列舉不同文獻(xiàn)對(duì)這兩個(gè)概念的定義，顯然并不足以完成辨析的任務(wù)，本文 將從管理對(duì)象、管理內(nèi)容和概念淵源三個(gè)角度對(duì)這兩個(gè)概念進(jìn)行辨析。一、從管理對(duì)象辨析應(yīng)急管理與危機(jī)管理從字面而言，危機(jī)管理的對(duì)顯象然是危機(jī)。危機(jī)一詞，有者學(xué)從漢語字義解釋為“危+機(jī)險(xiǎn)遇”，而英文 crisis 有著類似的解釋，指“有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或關(guān)鍵時(shí)刻”，也包括“困難或危險(xiǎn)的時(shí)刻或不穩(wěn)定狀態(tài)”的含義。大量學(xué)者給出或綜述過危機(jī)的定義（薛瀾 etal.，2003，何海燕 and 張曉甦，2006，董傳儀，2007），這里不再重復(fù)。綜合而言，危機(jī)可以視為一種急迫

4、而又構(gòu)成重大威脅和危害的事件。應(yīng)急管理的對(duì)象則是突發(fā)事件。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法中明確界定“突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能 造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理機(jī)制”。應(yīng)急管理與突發(fā)事件的這種對(duì)應(yīng)關(guān)系實(shí)際 從 2003 年中共中央十六屆三中全會(huì)就確定，之后在國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案等多項(xiàng)重要相關(guān)文件、政策中均較充分表述。因此在公共管理實(shí)踐領(lǐng)域，應(yīng)急管理與突發(fā)事件的概念界定還是非常清晰的。在學(xué)術(shù)界，會(huì)出現(xiàn)應(yīng)急管理與危機(jī)管理的混淆，可能是由于對(duì)危

5、機(jī)和突發(fā)事件問關(guān)系界定不清晰所致。美國(guó)學(xué)者里昂納德H（ermanDutchLeonard）和休伊特（ArnoldHowitt）對(duì)此有清晰討論。（里昂納德 and 休伊特，2007）如圖 1 所示，危機(jī)事件是包含在突發(fā)事件之內(nèi)的。危機(jī)就是那些極端的突發(fā)事件或， 者特別重大的突發(fā)事件。為了更為清晰地區(qū)分常規(guī)型突發(fā)事件和危機(jī)，還可以從時(shí)間和事件的嚴(yán)重性兩個(gè)維度來分析不同類型的事件。如圖 2 所示，可以很清晰地區(qū)分突發(fā)事件和危機(jī)，進(jìn)而以之為管理對(duì)象的應(yīng)急管理和危機(jī)管理間的關(guān)系亦是清晰的。二、從管理內(nèi)容辨析應(yīng)急管理與危機(jī)管理從管理對(duì)象看，危機(jī)管理對(duì)應(yīng)的是相應(yīng)二者的管理內(nèi)容也就很清晰。一種較為普遍的做法是

6、將危機(jī)管理的內(nèi)容與危機(jī)本身的生命周期對(duì)應(yīng)起來。薛瀾等（薛瀾 eta1.，2003）總結(jié)了有關(guān)危機(jī)生命周期的理論，主要包括四階段、五階段和三階段等模型。這些模型本質(zhì)上思考模式是類似的，例如四階段的F 模型和五階段的 M 模型可以很自然地與三階段劃分相對(duì)應(yīng)。（薛瀾eta1.，2003）圖 3 示意了一種四階段危機(jī)生命周期模型。圖 3 的每個(gè)危機(jī)階段都對(duì)應(yīng)著一定的管理內(nèi)容。例如羅伯特。希斯的危機(jī)管理模型就可以看做是與四階段危機(jī)生命周期對(duì)應(yīng)的危機(jī)管理內(nèi)容。（羅伯特希斯2，001） 如圖4 所示。其他一些學(xué)者也討論了危機(jī)管理的內(nèi)容，但本質(zhì)上并沒有超出羅伯特。希斯模型 所構(gòu)建的框架，更多只是細(xì)節(jié)上的深化；

7、另一些學(xué)者對(duì)危機(jī)管理內(nèi)容的界定有一些差 異，但追究其原因，主要是沒有區(qū)分突發(fā)事件與危機(jī)的不同，將突發(fā)事件作為危機(jī)管理的對(duì)象所致。（朱武德，2002，薛瀾 eta1.，2003，吳江，2005，陳福今 and 唐鐵漢， 2006，張曉明，2006，何海燕 and 張曉甦，2006，董傳儀，2007）應(yīng)急管理的管理內(nèi)容的分析可以采用與上面危機(jī)管理的管理內(nèi)容相類似的方法， 將突發(fā)事件分解為事件發(fā)生前、事件進(jìn)行中和事件發(fā)生后三個(gè)時(shí)間階段，分別討論相 對(duì)應(yīng)的管理內(nèi)容。圖 5 示意了里昂納德（HermanLeonard）和休伊特（ArnoldHowitt） 最近發(fā)展的一個(gè)突發(fā)事件應(yīng)急管理內(nèi)容的框架。（Le

8、onardandHowitt，20l0）圖 5 清晰地分解了在事件的不同時(shí)間階段，應(yīng)急管理的不同管理內(nèi)容。在突發(fā)事件進(jìn)行過程中，應(yīng)急管理的內(nèi)容包括“救援”和“復(fù)位”；事件基本結(jié)束后，管理內(nèi)容包括“重建”和“重構(gòu)”；而事件發(fā)生前，管理內(nèi)容包括“災(zāi)害減緩”對(duì)應(yīng)著消除或 減少突發(fā)事件的發(fā)生，“應(yīng)急準(zhǔn)備”對(duì)應(yīng)著應(yīng)急救援和復(fù)位工作，以及“恢復(fù)準(zhǔn)備”對(duì)應(yīng)著事件后的重建和重構(gòu)等。對(duì)比圖 4 和圖 5，危機(jī)管理和應(yīng)急管理的管理內(nèi)容有很大程度的相似之處。這并不奇怪，因?yàn)槲C(jī)管理和應(yīng)急管理的對(duì)象危機(jī)和突發(fā)事件一定程度上如前文 分析是子集和全集的關(guān)系。但細(xì)究起來，應(yīng)急管理的管理內(nèi)容比危機(jī)管理更寬泛一些。應(yīng)急管理延續(xù)

9、的時(shí)間要比危機(jī)管理長(zhǎng)很多，危機(jī)管理更多到復(fù)位階段就結(jié)束了，而應(yīng) 急管理則還包括重建和重構(gòu)。危機(jī)管理的事前準(zhǔn)備更純粹一些，就是為了應(yīng)對(duì)發(fā)生概 率小而危害重的危機(jī)，而應(yīng)急管理的事前準(zhǔn)備工作更加龐雜瑣細(xì)。最大的區(qū)別在于， 應(yīng)急管理的管理內(nèi)容還包括大量危機(jī)管理所不涉及的，介乎于常規(guī)程序化處置與突發(fā) 應(yīng)急處置之間的，對(duì)常規(guī)型突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)，例如消防隊(duì)大部分時(shí)間內(nèi)的工作，都無 法歸入危機(jī)管理，但屬于應(yīng)急管理不可或缺的部分。三、從概念淵源角度辨析應(yīng)急管理與危機(jī)管理危機(jī)和危機(jī)管理概念的出現(xiàn)已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史。有人認(rèn)為萊特納 1915 年出版的企業(yè)危險(xiǎn)論一書首先提出了危機(jī)管理的概念。也有人認(rèn)為馬歇19爾21 年出

10、版的企業(yè)管理討論了危機(jī)的管理方法?；旧?，危機(jī)管理首先是從企業(yè)實(shí)踐和工商管理學(xué)科發(fā)展起來的。這一點(diǎn)也很容易理解。因?yàn)槲鞣絿?guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自工業(yè)革命后就逐漸形成，工商管理學(xué)科是管理學(xué)科中最先發(fā)展，也是最為發(fā)達(dá)的分支。同時(shí)，企業(yè)運(yùn)營(yíng)過 程中出現(xiàn)“危機(jī)”的情況也很普遍，所以危機(jī)管理最先從企業(yè)實(shí)踐發(fā)展而來也很自然。時(shí)至今日，危機(jī)管理的領(lǐng)域已經(jīng)擴(kuò)展到包括公私部門的各類組織，但針對(duì)企業(yè)的研究 還是最重要的部分，如米特羅夫和芬克的著作（Mitroff，2005，F(xiàn)ink，2007）。國(guó)內(nèi)最早引入危機(jī)管理概念，并被大量引用的羅比特希斯的危機(jī)管理，同樣主要針對(duì)工商管理實(shí)踐。危機(jī)管理另外一個(gè)重要的概念源頭來自于政治學(xué)

11、，特別是國(guó)際政治。冷戰(zhàn)期間， 美蘇兩強(qiáng)對(duì)峙造成了國(guó)際社會(huì)長(zhǎng)期緊張的局勢(shì)，因此對(duì)危機(jī)的研究得到了重視。 1971年美國(guó)政治學(xué)家阿利森出版的解釋 1962 年古巴導(dǎo)彈危機(jī)的著作決策的本質(zhì)是其中最著名的代表。（A11ison，1971）危機(jī)管理因而也成為國(guó)際政治學(xué)的一個(gè)領(lǐng)域。（Lauren，1979）此外，歐洲的一些政治學(xué)者從最初國(guó)際政治的視角開始轉(zhuǎn)向從政治學(xué)的視角出發(fā)討論公共部門如何管理各種類型的危機(jī)，主要代表是荷蘭萊頓大學(xué)的危機(jī)研究中心（CrisisResearchCentre，CRC）和瑞典國(guó)防大學(xué)危機(jī)管理研究中心（Crismart）。他們的研究范疇主要還是基于政治層面，包括早期赫爾曼（Her

12、mann，1972）、羅森塔爾等（Rosenthaletal.，1989，RosenthalandHart，1998）、斯特恩（Stern，1999）和近期伯恩的著作（Boineta1.，2005，Boineta1.，2008）。國(guó)內(nèi)目前最有影響力的危機(jī)管理文獻(xiàn)是薛瀾等2003 年出版的危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)一書。該書系統(tǒng)討論了“911”事件發(fā)生后全球危機(jī)形態(tài)的變遷和 轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國(guó)危機(jī)形態(tài)的根源及特征，其提出的時(shí)間序列-組織行為-決策過程模型是 將危機(jī)管理與公共管理對(duì)接的重要嘗試。但從該書中討論的相關(guān)概念可見，要么來自 工商管理的危機(jī)研究，要么來自國(guó)際政治的危機(jī)管理研究，包括書中所使用

13、的案例也有不少來自企業(yè)實(shí)踐。（薛瀾eta1.，2003）這種情況主要還是危機(jī)管理概念自身的內(nèi)涵所決定的。與危機(jī)管理不同，應(yīng)急管理從一開始就與政府緊密聯(lián)系。英文文獻(xiàn)中， emergencymanagement 概念的使用主要在美國(guó)。應(yīng)急管理活動(dòng)的出現(xiàn)被認(rèn)為可以追溯19到世紀(jì)。早在1803 年，美國(guó)國(guó)會(huì)就通過法案確定聯(lián)邦政府負(fù)有幫助遭受毀滅性火災(zāi)的城鎮(zhèn)重建的責(zé)任。實(shí)際上火災(zāi)應(yīng)對(duì)也是其后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)美國(guó)政府唯一的應(yīng)急管理職能。直20到世紀(jì) 30 年代的羅斯福政府才開始介入洪災(zāi)的應(yīng)對(duì)。1933 年，白宮建立了國(guó)家應(yīng)急委員會(huì)（NationalEmergencyCounci）l。1939 年，這一機(jī)構(gòu)被轉(zhuǎn)移

14、至總統(tǒng)執(zhí)行辦公室之下，并改名為應(yīng)急管理辦公室（OfficeofEmergencyManageme）mt，其職能除了自然災(zāi)害的救濟(jì)外， 也定位為應(yīng)對(duì)各種全國(guó)性災(zāi)害威脅的危機(jī)管理小組。二戰(zhàn)后在冷戰(zhàn)環(huán)境下建立的聯(lián)邦民防局（FederalCivilDefenseAdministration）接替了原應(yīng)急管理辦公室。之后又建立了民防動(dòng)員辦公室（the0ffice0fCivilDefenseMobilization）這是美國(guó)歷史上第一個(gè)具有獨(dú)立地位而非在其他內(nèi)閣部門之下的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。但這 些應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)把注意力更多放在應(yīng)對(duì)潛在的核攻擊威脅方面。至于其他自然和人為 災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，則不斷被交給不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。20

15、 世紀(jì) 60 和70 年代，美國(guó)陸續(xù)建立起超過 100 家涉及應(yīng)急和減災(zāi)各個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。其中絕大部分的出現(xiàn)或開始具有應(yīng)急管理的職能都與重大災(zāi)害的發(fā)生相關(guān)。這種應(yīng)急管理職能碎片化的狀況導(dǎo)致了管的理低效和無 休止的權(quán)力斗爭(zhēng)。1979 年發(fā)生的三里島核電廠事故終于加速了卡特政府推動(dòng)的其首長(zhǎng)直接向總統(tǒng)報(bào)告的聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FedelralEmergencyManagementAgency， FEMA）的建立。FEMA 合并了大量分散的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，并逐步囊括了美國(guó)聯(lián)邦政府層面絕大部分自然和人為災(zāi)害的防災(zāi)、減災(zāi)、各災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)等職能。（Drabek.1991a，Lindelleta1.，200

16、6，HaddowandBullock，2008）FEMA 的建立及其功能的擴(kuò)展標(biāo)志著“應(yīng)急管理”作為描述美國(guó)各級(jí)政府非常態(tài)管理職能的核心概念的確立。1985 年，美國(guó)公共管理領(lǐng)域最重要的期刊PublicAdministrationReview 出版了一期應(yīng)急管理的?？?。這期?？闹饕幷咂に苏J(rèn)為應(yīng)急管理已經(jīng)成為美國(guó)各級(jí)政府重要的職能，并定義應(yīng)急管理為發(fā)展和執(zhí)行包括減災(zāi)、各災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)等功能的政策的過程， 因此“應(yīng)急管理必須成為公共管理的主要活動(dòng)”。P（etak，1985）卓貝克進(jìn)一步把應(yīng)急管理定義為“應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃以及管理（的手段）處理可能造成大量人員傷亡 和財(cái)產(chǎn)損失以及破壞正常社會(huì)

17、秩序的學(xué)科和專業(yè)領(lǐng)域”（Drabek， 1991b）?！?11”事件后，美國(guó)對(duì)應(yīng)急管理、安全與聯(lián)邦政府的角色等進(jìn)行了反思。2002 年成立了國(guó)土安全部（DHs），F(xiàn)EMA 被并入其中。但2005 年卡特里娜（Katrina）颶風(fēng)災(zāi)害又促使美國(guó)重新考慮應(yīng)急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA 的獨(dú)立性。在實(shí)踐中，應(yīng)急管理也開始從傳統(tǒng)上被認(rèn)為是各級(jí)政府的一項(xiàng)工作向更大范圍內(nèi)政府 與私人部門廣泛合作的方向擴(kuò)展。（Lindelleta1.，2006）這其實(shí)也是公共管理學(xué)科發(fā)展的方向。應(yīng)急管理另一個(gè)學(xué)科源頭來自對(duì)災(zāi)害行為的研究，主要的代表是災(zāi)害研究中心（DisasterResearchCenter

18、，DRC，最初在俄亥俄州立大學(xué)，而后遷移到特拉華大學(xué)DR）C 。的貢獻(xiàn)主要在應(yīng)用不同的社會(huì)科學(xué)理論去分析災(zāi)害的行為，其代表是奎仁特里和達(dá)因斯（Dynes，1970，DynesandQuarantelli，1975，Dyneseta1.，1972，Quarantelli， 1980，Quarantelli，1982，Quarantelli，1983，Quarantelli，1984）。DRC 的研究強(qiáng)調(diào)要以系統(tǒng)的視角關(guān)注對(duì)事件全過程的社會(huì)管理，因此就必須強(qiáng)調(diào)對(duì)“危機(jī)”之外的需求 的識(shí)別和應(yīng)對(duì)，討論的相關(guān)概念可見，要么來自工商管理的危機(jī)研究，要么來自國(guó)際政治的危機(jī)管理研究，包括書中所使用的案例也有

19、不少來自企業(yè)實(shí)踐。（薛瀾eta1.， 2003）這種情況主要還是危機(jī)管理概念自身的內(nèi)涵所決定的。與危機(jī)管理不同，應(yīng)急管理從一開始就與政府緊密聯(lián)系。英文文獻(xiàn)中， emergencymanagement 概念的使用主要在美國(guó)。應(yīng)急管理活動(dòng)的出現(xiàn)被認(rèn)為可以追溯19到世紀(jì)。早在1803 年，美國(guó)國(guó)會(huì)就通過法案確定聯(lián)邦政府負(fù)有幫助遭受毀滅性火災(zāi)的城鎮(zhèn)重建的責(zé)任。實(shí)際上火災(zāi)應(yīng)對(duì)也是其后很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)美國(guó)政府唯一的應(yīng)急管理職能。直20到世紀(jì) 30 年代的羅斯福政府才開始介入洪災(zāi)的應(yīng)對(duì)。1933 年，白宮建立了國(guó)家應(yīng)急委員會(huì)（NationalEmergencyCounci）l。1939 年，這一機(jī)構(gòu)被轉(zhuǎn)移至總統(tǒng)執(zhí)

20、行辦公室之下，并改名為應(yīng)急管理辦公室（OfficeofEmergencyManageme）mt，其職能除了自然災(zāi)害的救濟(jì)外， 也定位為應(yīng)對(duì)各種全國(guó)性災(zāi)害威脅的危機(jī)管理小組。二戰(zhàn)后在冷戰(zhàn)環(huán)境下建立的聯(lián)邦民防局（FederalCivilDefenseAdministration）接替了原應(yīng)急管理辦公室。之后又建立了民防動(dòng)員辦公室（the0ffice0fCivilDefenseMobilization）這是美國(guó)歷史上第一個(gè)具有獨(dú)立地位而非在其他內(nèi)閣部門之下的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。但這 些應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)把注意力更多放在應(yīng)對(duì)潛在的核攻擊威脅方面。至于其他自然和人為 災(zāi)害的應(yīng)對(duì)，則不斷被交給不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。20 世紀(jì)

21、60 和 70 年代，美國(guó)陸續(xù)建立起超過 100 家涉及應(yīng)急和減災(zāi)各個(gè)領(lǐng)域的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。其中絕大部分的出現(xiàn)或開始具有應(yīng)急管理的職能都與重大災(zāi)害的發(fā)生相關(guān)。這種應(yīng)急管理職能碎片化的狀況導(dǎo)致了管理的低效和無休止的權(quán)力斗爭(zhēng)。1979 年發(fā)生的三里島核電廠事故終于加速了卡特政府推動(dòng)的其首長(zhǎng)直接向總統(tǒng)報(bào)告的聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FedelralEmergencyManagementAgency， FEMA）的建立。FEMA 合并了大量分散的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，并逐步囊括了美國(guó)聯(lián)邦政府層面絕大部分自然和人為災(zāi)害的防災(zāi)、減災(zāi)、各災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)等職能。（Drabek.1991a，Lindelleta1.，2006，Ha

22、ddowandBullock，2008）FEMA 的建立及其功能的擴(kuò)展標(biāo)志著“應(yīng)急管理”作為描述美國(guó)各級(jí)政府非常態(tài)管理職能的核心概念的確立。1985 年，美國(guó)公共管理領(lǐng)域最重要的期刊PublicAdministrationReview 出版了一期應(yīng)急管理的?？?。這期?？闹饕幷咂に苏J(rèn)為應(yīng)急管理已經(jīng)成為美國(guó)各級(jí)政府重要的職能，并定義應(yīng)急管理為發(fā)展和執(zhí)行包括減災(zāi)、各災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)等功能的政策的過程， 因此“應(yīng)急管理必須成為公共管理的主要活動(dòng)”。P（etak，1985）卓貝克進(jìn)一步把應(yīng)急管理定義為“應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃以及管理（的手段）處理可能造成大量人員傷亡 和財(cái)產(chǎn)損失以及破壞正常社會(huì)秩序的學(xué)

23、科和專業(yè)領(lǐng)域”（Drabek， 1991b）?！?11”事件后，美國(guó)對(duì)應(yīng)急管理、安全與聯(lián)邦政府的角色等進(jìn)行了反思。2002 年成立了國(guó)土安全部（DHs），F(xiàn)EMA 被并入其中。但2005 年卡特里娜（Katrina）颶風(fēng)災(zāi)害又促使美國(guó)重新考慮應(yīng)急管理的核心功能是什么，于是又提高了FEMA 的獨(dú)立性。在實(shí)踐中，應(yīng)急管理也開始從傳統(tǒng)上被認(rèn)為是各級(jí)政府的一項(xiàng)工作向更大范圍內(nèi)政府 與私人部門廣泛合作的方向擴(kuò)展。（Lindelleta1.，2006）這其實(shí)也是公共管理學(xué)科發(fā)展的方向。應(yīng)急管理另一個(gè)學(xué)科源頭來自對(duì)災(zāi)害行為的研究，主要的代表是災(zāi)害研究中心（DisasterResearchCenter，DRC

24、，最初在俄亥俄州立大學(xué)，而后遷移到特拉華大學(xué)DR）C 。的貢獻(xiàn)主要在應(yīng)用不同的社會(huì)科學(xué)理論去分析災(zāi)害的行為，其代表是奎仁特里和達(dá)因斯（Dynes，1970，DynesandQuarantelli，1975，Dyneseta1.，1972，Quarantelli， 1980，Quarantelli，1982，Quarantelli，1983，Quarantelli，1984）。DRC 的研究強(qiáng)調(diào)要以系統(tǒng)的視角關(guān)注對(duì)事件全過程的社會(huì)管理，因此就必須強(qiáng)調(diào)對(duì)“危機(jī)”之外的需求 的識(shí)別和應(yīng)對(duì)，以及對(duì)橫跨災(zāi)害全過程的一般性管理功能的認(rèn)知。（Lindenetal.， 2006）DRC 的研究推動(dòng)了美國(guó)國(guó)家州

25、長(zhǎng)協(xié)會(huì)（NationalGovernorsAssociation，NGA）應(yīng)急準(zhǔn)備項(xiàng)目的開展。這一項(xiàng)目代表了地方政府對(duì)應(yīng)急管理的理解，并形成了全面應(yīng)急管理（ComprehensiveEergencyManagement，CEM）的概念框架，其核心是以全災(zāi)害因素（allhazards）的方法指導(dǎo)應(yīng)急管理活動(dòng)。（NGA，1978）1981 年FEMA 接受并推廣了 CEM.1993 年，美國(guó)國(guó)會(huì)廢止聯(lián)邦民防法時(shí)要求聯(lián)邦政府在應(yīng)急管理活動(dòng)中采用由 CEM 發(fā)展來的全災(zāi)害因素方法。1983 年，F(xiàn)EMA 又提出了綜合應(yīng)急管理體系（IntegratedEmergencyManagementsystems，IEMS）概念，作為一種當(dāng)期執(zhí)行戰(zhàn)略以 補(bǔ)充更多是長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)