從社會(huì)保障到社會(huì)保護(hù)社會(huì)政策理念的演進(jìn)

1、從社會(huì)保障到社會(huì)保護(hù):社會(huì)政策理念的演進(jìn)摘要：20世紀(jì)90年代以后，在國(guó)際勞工組織、世界銀行等國(guó)際組織推動(dòng)下，“社會(huì)保護(hù)逐漸成為國(guó)際上與社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展相聯(lián)絡(luò)的一個(gè)重要議題。“社會(huì)保護(hù)是在社會(huì)保障的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)張、實(shí)現(xiàn)手段不斷豐富的背景下提出的，社會(huì)保障是社會(huì)保護(hù)的核心內(nèi)容，但是社會(huì)保護(hù)更具包容性、開(kāi)放性和可操作性。相比沿用已久的社會(huì)保障概念形成的思維定式，社會(huì)保護(hù)包容了社會(huì)效勞、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)效勞等更多詳細(xì)工程和實(shí)現(xiàn)手段，在指導(dǎo)國(guó)家層面的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)制定以及擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面方面具有重要的意義，從社會(huì)保障到社會(huì)保護(hù)，也表達(dá)了社會(huì)政策理念的一種轉(zhuǎn)變。關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；社會(huì)保護(hù)；社會(huì)政策；理念在

2、中國(guó)，一般把國(guó)家保障公民根本生活需求的社會(huì)政策和社會(huì)立法稱為“社會(huì)保障。究其原委，是因?yàn)?0世紀(jì)80年代改革開(kāi)放的中國(guó)開(kāi)場(chǎng)摒棄方案意味濃郁的“勞動(dòng)保險(xiǎn)制度準(zhǔn)備與國(guó)際接軌時(shí)，“社會(huì)保障Social Security正是國(guó)際勞工組織自二戰(zhàn)完畢以來(lái)力推的一個(gè)與公民的社會(huì)權(quán)利相關(guān)的核心概念。但是，到了90年代以后，國(guó)際勞工組織常用的概念中又多出了一個(gè)概念“社會(huì)保護(hù)Social Protection。這個(gè)變化，在中國(guó)的政界和學(xué)界沒(méi)能引起足夠的重視。尚曉援在?中國(guó)社會(huì)保護(hù)體制改革研究?一書(shū)中特別強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)保護(hù)，在中國(guó)是一個(gè)使用效率比社會(huì)福利、社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)低得多的概念。在西方興旺國(guó)家的社會(huì)政策研究中

3、，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，社會(huì)保護(hù)概念的使用頻率那么日益增加。社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)，這兩個(gè)詞面意義在中文語(yǔ)境中看起來(lái)相當(dāng)接近的詞匯，在國(guó)際通行的表述中本質(zhì)意義卻不盡一樣。饒有興味的是，這樣的差異背后又潛藏了什么樣的重要變化呢？一、社會(huì)保障與社會(huì)保護(hù)：內(nèi)涵與外延社會(huì)保障的概念，在20世紀(jì)80年代之前已經(jīng)在國(guó)際上被普遍承受和使用；然而到90年代以后，社會(huì)保護(hù)概念崛起并逐漸成為新的國(guó)際共識(shí)，要討論這一歷史演進(jìn)過(guò)程中蘊(yùn)含的社會(huì)政策價(jià)值理念的變化，不妨先看一下對(duì)這兩個(gè)名詞的一般性解釋。1 社會(huì)保障國(guó)際勞工組織對(duì)社會(huì)保障所下的定義是：“社會(huì)通過(guò)一系列對(duì)付經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的公共措施，為社會(huì)成員提供保護(hù)否那么，這

4、種風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致薪給的停頓支付，或因疾病、生育、工傷、失業(yè)和死亡導(dǎo)致實(shí)際收入的減少；同時(shí)它也提供醫(yī)療照顧和家庭津貼。與此相一致，在詹姆斯米奇列James Midgley所著的?社會(huì)保障、不平等與第三世界?一書(shū)中，把社會(huì)保障的外延界定為社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)津貼。但是，到了20世紀(jì)80年代，國(guó)際勞工組織對(duì)社會(huì)保障的界定已經(jīng)發(fā)生了較大的改變。在題為?21世紀(jì)社會(huì)保障展望?的報(bào)告中，國(guó)際勞工組織的專家組提出：社會(huì)保障的目的不止于防止或減輕貧困，應(yīng)該更為廣泛。它反映著一種最為廣義的社會(huì)保障意愿。它的根本宗旨是使個(gè)人和家庭相信他們的生活程度和生活質(zhì)量會(huì)盡可能不因任何社會(huì)和經(jīng)濟(jì)上的不測(cè)事件而受很大影響。這就

5、不僅是在不測(cè)事件中或已出現(xiàn)不測(cè)事件時(shí)去解決困難，而且也要防患于未然，幫助個(gè)人和家庭在面臨未能防止或不可防止的傷殘和損失的時(shí)候，盡可能做到妥善安排。因此，社會(huì)保障需要的不僅是現(xiàn)金，而且還要有廣泛的醫(yī)療和社會(huì)效勞。此時(shí)的社會(huì)保障概念，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“社會(huì)保障=社會(huì)津貼+社會(huì)保險(xiǎn)+社會(huì)救助的傳統(tǒng)思維。更重要的是，這種觀點(diǎn)已經(jīng)成為一個(gè)相當(dāng)廣泛的國(guó)際共識(shí)。在當(dāng)今世界上，作為社會(huì)政策和社會(huì)立法重要領(lǐng)域的社會(huì)保障，其目的是試圖建立一個(gè)盡可能全面防范所有可預(yù)見(jiàn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保障全體公民根本生活需求的國(guó)家制度。2 社會(huì)保護(hù)到了20世紀(jì)90年代以后，在國(guó)際勞工組織、世界銀行等國(guó)際組織推動(dòng)下，另一個(gè)新名詞“社會(huì)保

6、護(hù)異軍突起，逐漸成為國(guó)際上與社會(huì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展相聯(lián)絡(luò)的一個(gè)重要議題?！吧鐣?huì)保護(hù)這個(gè)概念用以概括各種形式的國(guó)家干預(yù)政策，這些政策旨在保護(hù)個(gè)人免受市場(chǎng)不測(cè)造成的種種后果的危害。“20世紀(jì)90年代以來(lái)，很多大的國(guó)際組織和學(xué)者傾向于使用社會(huì)保護(hù)這個(gè)概念。英國(guó)海外開(kāi)展研究所ODI對(duì)社會(huì)保護(hù)的定義是：社會(huì)保護(hù)是指為了應(yīng)對(duì)脆弱、風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)無(wú)法容忍的剝奪而采取的一種公共行為。國(guó)際勞工組織給出的定義那么要詳細(xì)得多：社會(huì)保護(hù)是指通過(guò)不斷的政府行動(dòng)和社會(huì)對(duì)話而實(shí)現(xiàn)的一系列政策措施，其目的是確保所有的男人和女人都能享有盡可能平安的工作環(huán)境，獲得充分的社會(huì)效勞和醫(yī)療效勞；并且在因疾病、失業(yè)、生育、傷殘、喪失家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力或

7、年老而造成收入喪失或減少時(shí)，可以得到足以維持生計(jì)的保障待遇。世界銀行WBG的界定也很詳細(xì)，但角度卻不盡一樣：僅在遭遇風(fēng)險(xiǎn)時(shí)向低收入者提供臨時(shí)性的救助和津貼是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該對(duì)人力資本投資如對(duì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生投資的主張進(jìn)展公共干預(yù)，幫助個(gè)人、家庭和社區(qū)更好地管理風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)受到社會(huì)剝奪的低收入者提供支持，創(chuàng)造更多的就業(yè)時(shí)機(jī)。上述社會(huì)保護(hù)概念在表述上的差異是顯而易見(jiàn)的。在學(xué)術(shù)界，一般認(rèn)為：迄今為止，關(guān)于社會(huì)保護(hù)的內(nèi)涵和外延遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能達(dá)成共識(shí)。 進(jìn)一步分析上述三個(gè)國(guó)際組織的社會(huì)保護(hù)定義，可能要聯(lián)絡(luò)到界定者的“本職工作，聯(lián)絡(luò)到機(jī)構(gòu)本身的效勞宗旨：英國(guó)海外開(kāi)展研究所的定義與其“從事研究的身份相符，學(xué)術(shù)研究的意味

8、濃郁，也很簡(jiǎn)明扼要，但太原那么，甚至有點(diǎn)無(wú)視可操作性；國(guó)際勞工組織定義看起來(lái)更像一個(gè)獲取的手段或途徑更加明確、庇護(hù)的范圍更加廣泛的社會(huì)保障制度；世界銀行定義的根本立足點(diǎn)仍然是扶貧，或按國(guó)際慣例可稱為“千年議程或“減貧。關(guān)于社會(huì)保護(hù)的外延，?世界社會(huì)保障報(bào)告?列舉了歐洲委員會(huì)EC、經(jīng)濟(jì)合作與開(kāi)展組織OECD和結(jié)合國(guó)UN所作的分類。歐洲委員會(huì)所作的社會(huì)保護(hù)分類包括8個(gè)分項(xiàng)，即疾病/醫(yī)療效勞保護(hù)、殘疾保護(hù)、老年保護(hù)、遺屬保護(hù)、家庭/兒童保護(hù)、失業(yè)保護(hù)、住房保護(hù)和其他未分類的社會(huì)排擠保護(hù)。經(jīng)合組織的社會(huì)保護(hù)的分類有9項(xiàng)：老年保護(hù)、遺屬保護(hù)、喪失勞動(dòng)才能保護(hù)、安康保護(hù)、家庭保護(hù)、積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)工程、失

9、業(yè)保護(hù)、住房保護(hù)、其他社會(huì)政策領(lǐng)域。結(jié)合國(guó)的社會(huì)保護(hù)分類建立在政府職能分類的根底上，首先被分成兩個(gè)獨(dú)立的功能：安康保障和社會(huì)保護(hù)。然后社會(huì)保護(hù)又被分成了9類：疾病和傷殘保護(hù)、老年保護(hù)、遺屬保護(hù)、家庭和兒童保護(hù)、失業(yè)保護(hù)、住房保護(hù)、其他未分類的社會(huì)排擠保護(hù)、社會(huì)保護(hù)研究和開(kāi)發(fā)，以及其他未分類的社會(huì)保護(hù)。綜上所述，從以上國(guó)際組織界定的社會(huì)保護(hù)外延看，其范圍是相當(dāng)廣泛的。正如尚曉援所說(shuō)：社會(huì)保護(hù)是一個(gè)比社會(huì)保障更廣泛的概念，可以包括多種多樣、正式和非正式的保護(hù)方式，并且突出對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)展支持的政策目的。二、社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障：差異性及共同性在很多場(chǎng)合，社會(huì)保障和社會(huì)保護(hù)兩概念常一同出現(xiàn)，因此對(duì)二者做

10、比擬也是研究者常常會(huì)做的工作。1 差異性國(guó)際勞工組織的報(bào)告中指出：“社會(huì)保護(hù)與社會(huì)保障這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)，被人們以各種不同的，且并不總是完全一致的方式所使用。它們?cè)诟鲊?guó)和各個(gè)國(guó)際組織機(jī)構(gòu)中的用法都有差異，甚至在不同的時(shí)期，它們的用法也不一樣。國(guó)際勞工組織的這段話，實(shí)際上是說(shuō)，在時(shí)間、空間和組織這三個(gè)維度上，社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障都會(huì)表現(xiàn)出其差異性。同樣是在1993年，在第80屆國(guó)際勞工大會(huì)上，國(guó)際勞工局局長(zhǎng)米歇爾漢森MichelHansen所作的題為?社會(huì)保障的開(kāi)展歷程：社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)保障社會(huì)保護(hù)?的報(bào)告中-說(shuō)：“近期來(lái)，也就是在過(guò)去的三四十年期間，社會(huì)保障的概念已進(jìn)一步擴(kuò)大到向所有公民提供普及化的根本社會(huì)

11、支持的社會(huì)保護(hù)體制，而不再考慮交納投保金情況或就業(yè)史，在這些新的保護(hù)體制中，政府往往是根據(jù)需要而不是權(quán)利來(lái)確定津貼的數(shù)額。在漢森的講話中，至少披露了兩點(diǎn)：首先是社會(huì)保護(hù)不再糾結(jié)于繳費(fèi)以及工齡，即超越了一直以來(lái)可能已經(jīng)被絕對(duì)化了的社會(huì)保險(xiǎn)的政策思路和制度安排；其次是確定保障待遇的參照物是“需要而非“權(quán)利，這實(shí)際上否認(rèn)了風(fēng)行一時(shí)的歐洲普惠主義的福利國(guó)家政策的普遍意義。最終漢森將社會(huì)保護(hù)的立足點(diǎn)界定為“向所有公民提供普及化的根本社會(huì)支持。二十年過(guò)去了，前文所列舉的歐洲委員會(huì)、經(jīng)合組織和結(jié)合國(guó)所作的社會(huì)保護(hù)分類，應(yīng)該是當(dāng)今世界最新的關(guān)于社會(huì)保護(hù)外延的國(guó)際共識(shí)，顯而易見(jiàn)，其中涉及到的一些類別是超出了一般

12、公認(rèn)的社會(huì)保障范圍的。譬如歐洲委員會(huì)分類中的住房保護(hù)和其他未分類的社會(huì)排擠保護(hù)，經(jīng)合組織分類中的積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)工程、住房保護(hù)和其他社會(huì)政策領(lǐng)域，結(jié)合國(guó)分類中的其他未分類的社會(huì)排擠保護(hù)、社會(huì)保護(hù)研究與開(kāi)發(fā)及其他未分類的社會(huì)保護(hù)。這些工程是應(yīng)該在新的形勢(shì)下形成的對(duì)社會(huì)保護(hù)的國(guó)際共識(shí)?？雌饋?lái)，積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)工程職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)效勞等20年后仍然被強(qiáng)調(diào)，新的內(nèi)容那么加上了住房保護(hù)。在三大國(guó)際組織的社會(huì)保護(hù)分類中更有一個(gè)非常明顯的政策取向，就是社會(huì)保護(hù)不再“關(guān)門歐洲委員會(huì)的“其他未分類的社會(huì)排擠保護(hù)，經(jīng)合組織的“其他社會(huì)政策領(lǐng)域，結(jié)合國(guó)的“其他未分類的社會(huì)排擠保護(hù)、“社會(huì)保護(hù)研究與開(kāi)發(fā)及其他未分類的社

13、會(huì)保護(hù)都為社會(huì)保護(hù)外延的進(jìn)一步開(kāi)展留下了充分的余地。因此，國(guó)際勞工組織的報(bào)告指出：社會(huì)保護(hù)這個(gè)術(shù)語(yǔ)，因其內(nèi)涵比社會(huì)保障更為廣泛，而被世界各地眾多機(jī)構(gòu)所引用。它經(jīng)常被理解為比“社會(huì)保障具有更廣義的特征特別是它還包括家庭成員之間以及本地社區(qū)成員之間互相提供的保護(hù)，但它也同樣被人們狹義地使用被狹義理解為，僅對(duì)最貧困、最弱勢(shì)或者是被社會(huì)排擠的群體所采取的措施。2 共同性因?yàn)樯鐣?huì)保護(hù)的意義更為廣泛，因此有研究者建議用其取代社會(huì)保障：“社會(huì)保障只是社會(huì)保護(hù)或促進(jìn)人們福利和提供經(jīng)濟(jì)保障的手段之一，有其特定的功能和適用范圍，并不能全面地協(xié)助所有的公民處理各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，滿足多樣的社會(huì)需求，我們有必要超越現(xiàn)有社會(huì)

14、保障體系，在其根底上構(gòu)建一個(gè)更為全面的社會(huì)保護(hù)制度。當(dāng)然，社會(huì)保護(hù)和社會(huì)保障在同一意義上的使用，是因?yàn)樯鐣?huì)保障一開(kāi)場(chǎng)就是而且迄今仍然是社會(huì)保護(hù)的核心內(nèi)容。早在70年前，國(guó)際勞工組織在第26屆國(guó)際勞工大會(huì)上通過(guò)?費(fèi)城宣言?亦即?關(guān)于國(guó)際勞工組織的目的和宗旨的宣言?中就有這樣的表述：“社會(huì)保障為所有需要這些保護(hù)的人提供了根本收入，并提供綜合的醫(yī)療效勞。如前所述，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷開(kāi)展，社會(huì)保障的內(nèi)容也在變化，但這主要表如今其外延不斷地?cái)U(kuò)張。也就是說(shuō)，人們獲得社會(huì)保障，包括相應(yīng)的社會(huì)效勞和社會(huì)轉(zhuǎn)移的途徑和手段正在不斷地豐富，甚至超越了關(guān)于社會(huì)保障傳統(tǒng)邊界和傳統(tǒng)形式的國(guó)際共識(shí)。于是，社會(huì)保障便有了更多

15、的與其他領(lǐng)域穿插、浸透、混合的時(shí)機(jī)。譬如，傳統(tǒng)的、被動(dòng)承受的社會(huì)效勞中已經(jīng)被賦予更多的積極參與的內(nèi)涵；又如，社會(huì)轉(zhuǎn)移已不再將強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的繳費(fèi)或工齡等條件絕對(duì)化；再如，不再用同一個(gè)制度形式作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量和評(píng)價(jià)所有國(guó)家相關(guān)制度的優(yōu)劣，等等。于是，一個(gè)以約定俗成的社會(huì)保障國(guó)際共識(shí)為核心，但又更具包容性和開(kāi)放性的新概念社會(huì)保護(hù)，在人類歷史中某一不確定的時(shí)刻低調(diào)地悄然登臺(tái)。三、社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)保護(hù)底限1 社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)?社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約?表達(dá)了國(guó)際勞工組織幾十年來(lái)一以貫之的一個(gè)理念，就是要為世界各國(guó)繪制一幅社會(huì)保障制度建立的根本藍(lán)圖，提供一套可以為國(guó)際社會(huì)普遍承受的社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)，

16、從而使有需要的個(gè)人和社會(huì)群體都能獲得有效的平安保護(hù)。公約全面闡述了一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障制度在制定、融資、治理和監(jiān)視等方面的指導(dǎo)原那么，在推動(dòng)國(guó)家層面的綜合性社會(huì)保障制度的開(kāi)展，并逐步擴(kuò)大在世界各國(guó)中的覆蓋面等方面起到了積極的作用。2 社會(huì)保護(hù)底限然而，近年來(lái)，在很多場(chǎng)合，國(guó)際勞工組織都會(huì)提到一個(gè)關(guān)于社會(huì)保障覆蓋面的根本判斷：全世界被社會(huì)保障制度覆蓋而且真正享受到了保障待遇的實(shí)際上只有一小局部人口，許多國(guó)家的社會(huì)保障實(shí)際上僅局限于少數(shù)幾個(gè)保障工程。全世界只有三分之一的國(guó)家建立了涵蓋國(guó)際勞工組織?社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約?所規(guī)定各個(gè)工程的綜合性保障體系。據(jù)估計(jì)，世界上只有20%的勞動(dòng)年齡人口及其家庭真正被

17、綜合性社會(huì)保障制度所覆蓋?；谝陨系呐袛?，國(guó)際勞工組織的成員國(guó)達(dá)成一項(xiàng)共識(shí)：國(guó)際勞工組織的現(xiàn)行社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)該提供新的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)各國(guó)社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。于是，在2022年的國(guó)際勞工大會(huì)上，通過(guò)了?關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底限的建議書(shū)?以下簡(jiǎn)稱?建議書(shū)?。?建議書(shū)?明確界定了保障的內(nèi)容和保障的程度，并且提出了合適于各國(guó)施行的方法。此前，在結(jié)合國(guó)的另一個(gè)報(bào)告中，首先提出的是“社會(huì)經(jīng)濟(jì)底限的概念，即必須為個(gè)人和家庭提供最低程度的社會(huì)保護(hù)，并將其無(wú)可爭(zhēng)議地作為全球經(jīng)濟(jì)中社會(huì)經(jīng)濟(jì)底限的一局部。此后，“社會(huì)底限或“社會(huì)保護(hù)底限就被用來(lái)表示全球公民應(yīng)該享受的最根本的社會(huì)權(quán)利、效勞和設(shè)施。從某種意義

18、上說(shuō)，社會(huì)保護(hù)底限的概念的提出，是國(guó)際勞工組織在新形勢(shì)下再度強(qiáng)調(diào)要對(duì)有需要的個(gè)人和社會(huì)群體提供平安保護(hù)，并希望世界各國(guó)對(duì)此作出可靠承諾的理念的新的表述。當(dāng)今世界正面臨著全球性的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，在這樣的困難時(shí)期，無(wú)論是對(duì)個(gè)體生活，還是對(duì)整個(gè)社會(huì)生活，社會(huì)保障在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策層面都發(fā)揮著不可替代的穩(wěn)定器作用。然而，以往對(duì)社會(huì)保障的理解，主要瞄準(zhǔn)的是正規(guī)就業(yè)人群，因此，?建議書(shū)?中提出的新的建議是：各成員國(guó)要重新確定提供社會(huì)保障的選擇順序，優(yōu)先考慮那些目前未受保護(hù)的、貧窮的、弱勢(shì)的社會(huì)群體，譬如在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)組織中的工人及其家庭，要為這些社會(huì)群體在他們的整個(gè)生命周期中提供有效的、根本的社會(huì)保障。?建議書(shū)?提出建議，無(wú)論社會(huì)保障制度的制定還是施行，各國(guó)社會(huì)保障制度的開(kāi)展都應(yīng)該采取