發(fā)展中國家的稅收管理改革

1、.：.；開展中國家的稅收管理改革 在WTO框架下，我國作為一個開展中國家成員方，受外部壓力和內部動力的影響，一方面要與多邊貿易規(guī)那么接軌，推進國家經濟開展，另一方面又要思索國情條件，如行業(yè)差別和區(qū)域差別，維護國家經濟平安。面臨入世后的環(huán)境和要求，國家稅收管理突出地面臨著這樣一種開展義務，即興隆國家稅制改革，如降低稅率、擴展稅基、堵塞漏稅等，將不可防止地影響開展中國家相應地調整稅制，同時，開展中國家也存在著許多不順應的地方，如稅收效率低下、稅收征管不力等，亟需加以處理。有專家學者推出，我國既要放寬市場準入限制，減少非國民待遇的深度和范圍，又要堅持按本國的經濟政策調整稅收優(yōu)惠措施。在這樣一個過程中

2、，國家在方案經濟根底上構成并長期發(fā)生作用的稅收管理如何進展改革是一個關鍵問題。鑒于我國經濟開展階段和我國初入世貿組織實踐情況，本文重點調查較我們早先入世的其他開展中國家在稅收政策方面的措施與方法、閱歷與教訓，以期獲得應有的啟示。一、根本情況二戰(zhàn)以后，開展中國家的稅收管理和稅制改革受世界經濟影響，曾閱歷了幾次較大的變革。進入新世紀，各國稅收管理、稅制改革與開展的主流是：降稅率減負擔；擴稅基減優(yōu)惠；簡手續(xù)強管理。每次改革都起始于興隆國家，繼而在開展中國家引起反響，而入世那么促使雙方日益朝著同一方向開展?，F(xiàn)實上，在開展中國家，由于稅收管理在決議高效稅收體制方面的關鍵作用，以及在宏觀經濟平衡方面的重要

3、作用，稅收行政改革歷來是關注焦點。目前，開展中國家日益認識到，稅收政策要與行政管理才干吻合，沒有相應的管理變革，政策變化不會產生預期效果；良好的稅收管理既能實現(xiàn)盡能夠多的稅入，又能使管理高效和實現(xiàn)稅收協(xié)作，對實現(xiàn)社會公平和提高國家福利程度有決議意義。為順應國際經濟趨勢和推進國內經濟開展，許多開展中國家積極采取措施，提高稅收管理效率，其中，拉丁美洲和東盟諸國家積極努力，應該說獲得了明顯效果。例如，20世紀60年代伊始，拉美國家企圖借助新興的計算機技術處理稅政效率，但由于稅制設計復雜，稅率檔次過細，稅收優(yōu)惠減免繁雜，偷稅逃稅景象嚴重，沒有到達預期目的；到了70年代，隨著城市開展和經濟買賣擴展，經濟

4、行為日趨規(guī)范，對公共設備和公共管理在質量上提出了更高要求，他們開場認識到單純依托電子技術遠遠不夠，而必需圍繞稅制構造合理化和稅收管理現(xiàn)代化進展改革；進入80年代，在高額外債和宏觀經濟動蕩的雙重壓力下，這些國家逐漸走上了配套性的稅收管理改革的軌道。與此同時，東盟一些國家鑒于舊稅制不能有效利用資源，在行政運作上失之公平，不僅難以有效地促進經濟增長，也難以經過稅收來彌補繼續(xù)擴展的預算赤字的問題，先后進展改革，以期建立更加公平、有效和簡便的稅收管理體系和制度。結果是，這些開展中國家在改善稅管質量上獲得了不同程度的效果。阿根廷勝利地進展稅收構造改革以后，已轉而全面檢查和調整稅收管理任務，獲得日益增長的稅

5、入報答。據(jù)統(tǒng)計，1989年到1990年，阿根廷稅入占GDP的比例由13%上升為20%，其中，至少有1/3的增長應源于稅政改善；墨西哥經過改革，稅收構造已出現(xiàn)顯著性變化；巴西從20世紀80年代至如今，陸續(xù)出臺了一系列調整稅制構造、強化稅收管理的改革措施，使稅制趨于合理。實際闡明，在適宜條件下，開展中國家的稅收效率可在相對短的時期內顯著提高，而且，隨稅收管理情況的明顯好轉，在降低過高稅率以及對不同納稅群體實行更加適當納稅的同時，可以添加稅收并有效減少社會不公景象。當然，由于宏觀經濟環(huán)境問題叢生以及通貨膨脹影響稅收管理效率等問題，許多開展中國家稅收管理改革仍任重道遠。二、改革途徑稅收管理改革的根本目

6、的是改動行政管理資源分配，大力進展構造重組，積極利用外部資源優(yōu)勢，以及采取新的技術手段等來提高管理程度，添加稅入。在許多國家，包括興隆國家與開展中國家，憲法是納稅、用稅的根本根據(jù)。完善的稅收立法是稅收管理根本權益的來源。憲法集中從三個方面做了規(guī)定，一是依法納稅是公民的根本義務，除非有例外規(guī)定，任何人不得免除納稅義務，也不得恣意增設或變卦納稅義務；二是納稅必需經過立法機關制定法律，在法律授權下進展，否那么任何機構和個人都無權納稅；三是稅收的運用必需嚴厲置于法律的監(jiān)視之下。所以，許多國家都依法治稅，推進公民誠信納稅。巴西經過法律建立稅種、頒行艱苦舉稅措施、規(guī)范各級稅收管理權限、限制稅收減免權益濫用

7、等。墨西哥法律規(guī)定，個人所得稅起征點為雇員最低月工資收入的4倍，到達起征點的人要根據(jù)月收入額納稅。這里有兩類情況，一類是每月有固定薪水的職員，包括政府公務員、企業(yè)和公司的合同職工等，他們都有固定的工資賬戶，政府或企業(yè)每月都會按其收入從其賬戶上自動扣除應繳額。另一類是自在職業(yè)者，包括企業(yè)主、醫(yī)生、律師、出租車司機等，其月收入并不固定，所以稅務部門對他們的監(jiān)管和審查比較嚴厲，要求每月或每兩個月都要申報納稅，并對其申報單進展抽查，詳細審核各類單據(jù)，防止偷稅逃稅行為。墨西哥法律對偷逃稅者處分嚴峻，罰金有時甚至超越應納稅額，假設納稅人延續(xù)逃稅數(shù)月，罰金將以每月20%的速度遞增；假設發(fā)現(xiàn)偽造單據(jù)等嚴重違法

8、行為，罰金可在原有根底上添加60%至90%；偷逃稅情況特別嚴重者，還將接受司法調查，甚至坐牢。當然，墨西哥法律規(guī)定，會計師和會計師事務所可以協(xié)助 納稅人申報納稅，但絕不能弄虛作假，否那么將面臨法律寬大。但會計師可在法律答應范圍內，經過合法手段進展稅收謀劃，盡量減少納稅人的納稅額，這不屬于非法行為，不影響納稅人的信譽。在開展中國家，一個共同性制約要素就是缺乏稅政資源，由此產生的后果是稅管人員缺乏，高薪吸引高質人才才干較差，甚至不能滿足稅管根本任務條件，如辦公空間和計算機等。因此，稅政改革戰(zhàn)略必需著眼于現(xiàn)有資源的優(yōu)化組合，把有限資源從非消費性義務投向更富有消費力的任務上。所以，一些國家進展稅政部門

9、內部重組，劃出“特殊單位來處置主要納稅人的申報和納稅事務。多數(shù)情況下，60%或70%的稅入源于1%的納稅大戶如大企業(yè)，因此，保證他們按時申報和交納至關重要。與此同時，他們也很注重其他納稅人，維護中小企業(yè)的稅收協(xié)作，保證稅收總量的穩(wěn)定和繼續(xù)增長。在改革過程中，他們充分利用現(xiàn)代信息管理技術，使稅收管理更有次序和效率。通常，開展中國家面臨嚴重的通脹問題，如何保證這一時期的稅收成為征管的重點。在改革中，他們采取了降低征收時滯對收入影響的方法：1建立預付制。20世紀70至80年代，拉美國家普遍采用預付制征收商業(yè)企業(yè)所得稅。2縮短評定期和納稅期，提高納稅頻率。20世紀70年代中期，智利的大企業(yè)每兩周必需預

10、繳一次增值稅。1987-1988年間，烏拉圭增值稅納稅期縮短了將近60天。還有一些國家的每月繳稅周期從20天縮短到15天甚至7天。3稅款支付指數(shù)化，即在計算稅款時，計賬單位不用法定償付手段，而用一種可根據(jù)一些指數(shù)如消費物價指數(shù)等進展調整的財政或稅務計量單位。20多年來，巴西不斷實行的是按通貨膨脹調整的稅制，由通貨膨脹導致的稅收調整已成為稅收文化中的一部分。1979年到1987年，墨西哥主要經過縮短公司稅的預付期和納稅期來添加稅收，1987年后也開場實行稅收指數(shù)化。稅管改革能否勝利，簡單易行是重要要素。一方面，要簡化程序，如刪除稅收申報書中多余的信息要求，合并申報和支付單據(jù)等，使稅管集中到主要事

11、務上來：1方便協(xié)作，即為納稅人下達明確的指令，繪制易懂的表格，以及提供必要的協(xié)助 和信息，改善效力質量。2監(jiān)理協(xié)作，即開設和維持納稅人活期賬戶，建立覆蓋最終極納稅人和稅收代理人如銀行的管理信息系統(tǒng)，以及設立快速管理程序來查詢和追蹤未申報者及其稅收拖欠。墨西哥建立了相對完善的納稅信譽體系，稅務管理部門對納稅人的納稅情況普通都有詳細記錄，作為對其信譽調查的根本根據(jù)。納稅人信譽良好，社會各部門都會為其生活和運營提供方便，否那么，生活和運營都會遇到費事。3制止不協(xié)作，即建立查詢責任和有效運用懲罰。司法程序和司法機構也為實施稅法和運用懲罰提供便利條件。另一方面，對小額納稅人實行復合管理。在實施增值稅時，

12、最棘手的是小額納稅人的征收任務。不同國家按簡化管理原那么，分別采取了不同方法。在墨西哥，凡是年銷售收入不超越年最低工資7倍或者資產不超越年最低工資15倍的納稅人，可自行決議能否在銷售商品或提供勞務時向購買者收取增值稅，但其前提是要向稅務機關申報。智利注重使每個納稅人進入增值稅體系，并采取了簡化管理方法：一是將小額納稅人作為普通納稅人管理。只需其對增值稅的申報和計算方法比較熟習，可自愿作為普通納稅人。二是根據(jù)小額納稅人月銷售情況，將其分為5個納稅等級，每個等級從低到高算出不同的銷售稅額，從而確定小額納稅人應納稅額；以平均銷售額不超越20個納稅單位的為小額納稅人，并應到稅務機關專門登記，否那么視為

13、普通納稅人。三是對一些不易監(jiān)管的小額納稅人，如零售商販、小規(guī)模糧食消費者等，由與其購銷活動直接聯(lián)絡的企業(yè)代扣代繳，稅率適當優(yōu)惠。簡言之，最好的方法是綜合運用這些措施，協(xié)助 納稅人依法納稅，查詢不協(xié)作者，懲罰不納稅者，推進稅收由“低度協(xié)作走向“高度協(xié)作。開展中國家的稅收管理問題較多，主要是納稅手續(xù)繁瑣復雜，管理方法較為落后，稅制稅率也繁雜多變，使稅務管理部門難以進展有效的監(jiān)視管理。在巴西，一個突出的景象是稅源大量流失，如1986年至1988年間，稅收總額占GDP的比重漸趨下降，分別為23.86%、21.41%、19.35%.所以許多國家企圖以實現(xiàn)計算機化為契機，變革稅收管理。確實，利用計算機技術

14、能使稅政管理更有效率。從2000年起，墨西哥稅務部門開場鼓勵和推行網上納稅，納稅人只需在財政部辦的有關網站上下載相關軟件和表格，就可以經過電子單據(jù)進展申報納稅。然而，實際闡明，單純以計算機化來改善稅政管理情況和提高納稅才干的方法很難奏效，勝利的稅政改革不僅涉及到計算機技術的運用，而且必需伴隨著重組稅管根本要素，即重構制度和理順程序等。許多國家都實行嚴厲的稽查制度，按照審計人員手冊、憑仗其審計資歷及獨立任務權限加強稅收征管力度。其中，主要措施就是建立納稅人單一注冊制，包括姓名、企業(yè)稱號、地址以及應納稅種，目的是打擊偷逃稅活動。一些國家為了便于核對各種信息，把稅碼與居民身份證號碼一致起來，使一切部

15、門都用同一稅碼識別同一納稅人。智利從1960年起花3年時間建立了稅號制度，規(guī)定任何買賣都要在發(fā)票上注明當事人的稅號。然而，按照GDP計算出增值稅稅基，乘上稅率后得出估算稅額，并與實踐征收稅額比較，根據(jù)其差額估算偷逃稅情況。最后，稽查人員經過計算機對當事人進展直接檢查。另外一個主要措施是加強稅收審計。一些拉美國家由于消費與收入高度集中，審計活動主要針對納稅大戶進展，但由此而來的是中小納稅人偷逃稅情況嚴重。1979至1982年，智利等國改動審計戰(zhàn)略，把中小納稅人作為重點審計對象，使增值稅收入添加了56%，其中，大額納稅人添加了17%，中等納稅人添加了87%，小額納稅人添加了186%.值得指出的是，

16、在嚴厲的避稅經濟學中，納稅人不依法履行本人的納稅義務即構成偷稅漏稅。具有一樣性質的問題是，在開展中國家，人們不能保證一切稅收官員或代納稅款單位是老實擔任的。有人指出，當開征新稅和提高稅率時，“效率損失，即部分稅入沒有進入國庫而是流入稅務官員或單位的腰包，不會引起明顯變化。為此，巴西建立內部審計任務制度，對稅務系統(tǒng)內違法違章人員進展處置；對銀行和納稅人，那么依一定程序令其補稅，或課以50%至150%罰款及相應的滯納金，情節(jié)嚴重者，那么移交司法機關處置。這些問題是開展中國家稅管改革必需加以思索并處理的。三、閱歷討論開展中國家在稅收管理改革實際中探求出一些共同方法，其中主要有：1降低稅率，減輕稅負。

17、泰國將最高一級所得稅稅率由65%降為55%；新加坡也降低了公司所得稅稅率。2擴展稅基，保證稅收。為保證稅制改革勝利，保證原有財政收入程度，滿足政府提供公共產品的需求，各國在降低稅率、減輕稅負的同時，采取了擴展稅基的方法。3調整稅種構造，簡化納稅制度，加強稽征管理。開展中國家傾向于合并稅種，一些中美洲國家對25個稅種中的20個進展了合并，申報表由過去的125張減少為1張。同時，各國在稅制改革中建立了嚴厲的稅收登記制度，在管理方法上推行征、管、查三分別，實現(xiàn)征管手段電腦化。為堵塞稅收破綻，各國都嚴厲稽查，嚴峻懲罰。在改革過程中，開展中國家的稅收管理改革有假設干值得參考閱歷：1獲得決策層、管理層的強

18、有力的政治支持，乃至擁有某些程度的政治技巧是稅收管理改革成敗的關鍵。實際證明，即使是最好的改革戰(zhàn)略，假設沒有劇烈的政治愿望，也是注定要失敗的。管理人員必需采取必要步驟，獲得上級部門的全力政治支持，才干改善稅收管理情況。只需獲得這些保證和支持，好的改革設計和努力才干最終實現(xiàn)。2制定稅收政策和實施管理改革戰(zhàn)略時，必需明確該當優(yōu)先思索和安排的并有相應資源的重點任務，這是稅管改革能否勝利的前提條件。沒有任何一種改革戰(zhàn)略能適用于一切國家或一切條件，應從本國的實踐出發(fā)。3簡化稅收體制，確保稅制在開展中國家的“低度協(xié)作的環(huán)境中便于操作和有效運用，這是稅管改革的根本條件。在很大程度上，許多拉美國家稅改勝利直接

19、歸因于簡化行政體系和明晰政策。4強化稅政管理力度，有效控制納稅人和納稅環(huán)節(jié)。為了加強稅征，各國普遍實行了所得稅預扣制度。目前，預扣法不僅覆蓋了傳統(tǒng)的稅目，如工資、利息和股息紅利，而且涵蓋了各種專業(yè)費和租金。預扣是所得稅征繳勝利的重要要素，然而現(xiàn)實闡明，假設稅政管理不能有效控制預扣人和納稅人，預扣本身的作用是很弱的。所以，稅政管理必需監(jiān)視和控制預扣人將所得稅預扣額如數(shù)上繳財政部門，必需核對所得稅曾經被扣除代繳時，納稅人交納的所得稅能否可以很好地抵償其義務。需求指出的是，開展中國家在稅收協(xié)作程度方面存在著廣泛差別，這不僅表達在納稅人對稅收和政府的態(tài)度上，而且表現(xiàn)為各國稅政的效率。在一個特定的社會環(huán)

20、境下，這些態(tài)度和效率受多種要素影響，如對偷稅漏稅的覺察程度，對稅收構造公正性、復雜性和穩(wěn)定性及其運作的認識程度，對政府行為價值的了解程度，以及政府行為的合法性等。四、存在問題近年來，許多專家或學者，包括經濟學家、心思學家、社會學家、政治學家等，進展了大量的研討任務，重點是偷稅漏稅和稅收協(xié)作問題，如為什么和什么時候納稅人照章納稅或不納稅，什么影響各種懲罰，誘導會對納稅人行為產生什么影響等。但總的說來，由于開展中國家有著極為不同的稅管環(huán)境，包括管理范圍、買賣功能，上述探求同開展中國家亟需處理的問題關聯(lián)不夠。其中一個重要問題是缺乏對稅收官員的分析研討，包括審計行為、調查欺詐行為、決策規(guī)那么及其根據(jù)、可信度和有效性等。這個問題在一些開展中國家非常突出，政府缺乏對稅收官員的日益監(jiān)控。因此，嚴厲控制現(xiàn)金管理，親密監(jiān)視稅收官員搜集和運用的信息，應是需求處理的重要問題。許多國家的閱歷證明，稅務官員的責任可以得到改善，如經過職能分解，充分利用銀行和預扣代理人進展檢查與核實，同時經過內部設立的系統(tǒng)，建立系統(tǒng)的監(jiān)控和評價體系等，對稅務官員進展有效管理。另外一個重要問題