論現(xiàn)代官僚體制

1、論現(xiàn)代官僚體制摘要：從韋伯的現(xiàn)代官僚層級(jí)理論出發(fā)認(rèn)識(shí)官僚制度的優(yōu)缺點(diǎn)，引入新公共管理理論來(lái)反思 中國(guó)的官僚體制。關(guān)鍵字：現(xiàn)代官僚制度優(yōu)點(diǎn)缺點(diǎn)公共管理反思中國(guó)官僚體制官僚一稱自古就有，意指官吏。國(guó)語(yǔ)魯語(yǔ)下：“今吾子之教官僚?！保?三國(guó)演義第三十四回：“引一班文武官僚出迎。”。后來(lái)常用作貶義詞。如： 官僚習(xí)氣，官僚主義等。但這里的“官僚”，是指這種組織的成員是專門化的職 業(yè)管理人員而言，并不含有一般語(yǔ)境中使用“官僚”一詞的貶義?，F(xiàn)代的官僚體制是由被稱為“組織理論之父”的德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯韋 伯于20世紀(jì)初提出的。在他看來(lái)官僚制是指一種以分部一分層、集權(quán)一統(tǒng)一、 指揮一服從等為特征的組織形態(tài)，是

2、現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度。 這種組織的形式、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，表現(xiàn)為高度理性化的法律規(guī)章和制度體系。 它的理性是一種工具理性，具體表現(xiàn)為它仿佛一架精心設(shè)計(jì)的機(jī)器，具有精密的 結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，從而具有特定的功能，功能的發(fā)揮是依靠所有部件的緊密咬合和秩序 協(xié)作而完成。官僚組織充分地體現(xiàn)了現(xiàn)代資本主義精神，它所的追求是通過(guò)穩(wěn)定 的、有秩序的、分工合作且運(yùn)作協(xié)調(diào)的組織體制來(lái)謀求效率。所以，效率是官僚 制的核心，法治是官僚制的靈魂。韋伯認(rèn)為，從純粹技術(shù)的角度看，官僚組織能 夠取得最大效率。而從工具理性角度上來(lái)說(shuō)，這種組織是進(jìn)行社會(huì)管理最合理的 手段。官僚組織在精確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性、可靠性等方面

3、，比其他組織 形式都要優(yōu)越。資本主義的發(fā)展，使大規(guī)模社會(huì)組織迅速成長(zhǎng)起來(lái)，官僚組織是 人類迄今發(fā)現(xiàn)的管理大型組織的最好模式。相對(duì)于傳統(tǒng)組織和個(gè)人崇拜組織來(lái)說(shuō)， 官僚組織的實(shí)質(zhì)，就是拋棄人治，實(shí)現(xiàn)法治，屏蔽情感，崇尚科學(xué)。傳統(tǒng)組織從整體外觀上來(lái)看似乎和現(xiàn)代的官僚體制一樣擁有層級(jí)的分布，擁 有精密的分工也擁有合作的較高效率，但是深入內(nèi)部分析我們就可以看到現(xiàn)代官 僚制度的真正依靠對(duì)象，即合理性與合法性。在官僚組織中，由制度規(guī)定組織層 級(jí)、部門劃分、職位設(shè)置、成員資格，能夠形成非人格化的層級(jí)節(jié)制體系和部門 結(jié)構(gòu)，組織成員是否勝任僅僅取決于他的能力，而不是取決于他對(duì)組織領(lǐng)袖的個(gè) 人忠誠(chéng)和個(gè)人依賴。傳統(tǒng)雖

4、然也有規(guī)章體系，但它的典章來(lái)自傳統(tǒng)習(xí)慣，組織成 員之間的關(guān)系是建立在個(gè)人關(guān)系、喜好偏愛(ài)、社會(huì)特權(quán)的基礎(chǔ)之上。所以，傳統(tǒng) 組織中有法律制度，但不可能有法理權(quán)威，既不合法也不合理。從韋伯提出的現(xiàn)代官僚體制的特點(diǎn)出發(fā)：合理的分工。在組織中明確劃分每個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式 將這種分工固定下來(lái)。分工原則本來(lái)是亞當(dāng)斯密在國(guó)富論中提出來(lái)的?？梢哉f(shuō)，亞當(dāng)斯密 的經(jīng)濟(jì)學(xué)大廈，基石就是勞動(dòng)分工。但是，韋伯則是從社會(huì)學(xué)意義上探討分工問(wèn) 題，他把專業(yè)化和人類理性緊密聯(lián)系起來(lái)。從斯密到韋伯，分工的意義也從勞動(dòng) 效率發(fā)展到社會(huì)結(jié)構(gòu)。在韋伯的分工體系中，人的差別只有技術(shù)能力的差別，而 不再是身份和社會(huì)差別。所以

5、，組織成員的選拔，必須采用考試方式。專業(yè)能力 替代了個(gè)人效忠，權(quán)力和責(zé)任屬于職位而不屬于個(gè)人，這些權(quán)力和責(zé)任以法律制 度的形式固定在組織之中，從史實(shí)上來(lái)看傳統(tǒng)組織的分工并不具備這種特點(diǎn)，人 格化的影響十分巨大。（2）層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。在組織中實(shí)行職務(wù)等級(jí)制和權(quán)力等級(jí)化，整個(gè)組織 是一個(gè)層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系。等級(jí)制自古就有，而韋伯的官僚組織等級(jí)制與眾不同。官僚組織中的職位， 按權(quán)力大小和“命令-服從”關(guān)系，形成金字塔形的等級(jí)序列。這種等級(jí)制同以 往的社會(huì)分層有著實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。以往的社會(huì)分層，如國(guó)王、貴族、自由民等等， 都是按人格身份形成的。在官僚制中是制度而不是身份賦予等級(jí)權(quán)力，成員有職 權(quán)的高

6、低大小之分，但卻沒(méi)有身份地位高低貴賤的區(qū)別（3）依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制。在組織中任何管理行為都不能隨心所欲，都要 按章行事。在官僚制中服從的是共同認(rèn)可的規(guī)則，而不是因人而異的舉措，或者是個(gè)人 的偏愛(ài)喜好。就連非常具體的報(bào)酬問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)以固定薪金制來(lái)體現(xiàn)規(guī)則的力量。 在這里，“人治”被徹底摒棄。（4）形成正規(guī)的決策文書(shū)。在組織中一切重要的決定和命令都以正式文件的形 式下達(dá)，下級(jí)易于接受明確的命令，上級(jí)也易于對(duì)下級(jí)進(jìn)行管理。（5）組織管理的非人格化。在組織中管理工作是以法律、法規(guī)、條例和正式文 件等來(lái)規(guī)范組織成員的行為，公私分明，對(duì)事不對(duì)人。（6）合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟賢，因事設(shè)

7、職，專職專人， 以及適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。通過(guò)傳統(tǒng)組織與官僚組織的對(duì)比，概括的說(shuō)官僚組織是規(guī)章的體制，而不是 個(gè)人的體制。所以，官僚制是排斥個(gè)人魅力的。組織的運(yùn)行不依個(gè)人的意志為轉(zhuǎn) 移，不受個(gè)人的感情的支配。理性化的另一種表述，就是非人格化。官僚制改變 了傳統(tǒng)社會(huì)中的人身依附和個(gè)人忠誠(chéng)，職業(yè)官僚接受上級(jí)的指揮和命令，是因?yàn)?他們要服從法律和規(guī)則，而不是服從命令者本身的人格魅力感召，或者是服從附 著在他身上的身份地位，更不是服從由傳統(tǒng)習(xí)俗決定的社會(huì)等級(jí)。初步認(rèn)識(shí)官僚制度后，我們從“合法性”與“合理性”兩個(gè)理論核心深入去 看它。一切關(guān)于其官僚理論的研究都需要從這兩個(gè)概念出發(fā)，才能把握其思想的

8、 真諦。“合法性”概念與“合理性”概念是緊聯(lián)系在一起的，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè) 方面。“合理性”經(jīng)常用于一種學(xué)理的解釋，傾向于技術(shù)化、科學(xué)化規(guī)范化。而 “合法性”則經(jīng)常用于政治學(xué)的解釋，傾向于統(tǒng)治的合法性與正當(dāng)性。1、合理性韋伯通過(guò)對(duì)西方社會(huì)歷史的考察，特別是對(duì)資本主義社會(huì)的研究，發(fā)現(xiàn)理性化是 資本主義社會(huì)發(fā)展來(lái)的一個(gè)特有的概念，他把其稱為“官僚制精神”。所謂“官 僚制精神”，實(shí)質(zhì)上就是一種“理性精神”。這里的理性精神具有多方面的含義：如規(guī)范官僚行為的法律法規(guī)、組織程序及契 約等等，這些是事先基于效率和形式公正原則合理地制訂的；整個(gè)官僚體制具有 嚴(yán)整的結(jié)構(gòu)和內(nèi)在邏輯，是體系化的；官僚的行選擇是基于邏

9、輯分析并由理智控 制的等等。因此，合理性是韋伯官僚體制理論的重要學(xué)理預(yù)設(shè)，是他設(shè)計(jì)想型官 僚制模式的一個(gè)最基本原則。2、合法性韋伯通過(guò)對(duì)社會(huì)史的研究，發(fā)現(xiàn)命令和服從構(gòu)成的每一個(gè)社會(huì)活動(dòng)系統(tǒng)的存在， 都取決于他是否有能力立和培養(yǎng)對(duì)其存在意義的普遍信念，這種信念也就是其存 在的合法性。從統(tǒng)治的角度出發(fā)，韋伯得出了合法的概念，它包含兩重含義，即 對(duì)于處于命令一服從關(guān)系中的服從者來(lái)說(shuō)，是一個(gè)對(duì)統(tǒng)治的認(rèn)同問(wèn)題；而對(duì)命者 來(lái)說(shuō)，則是一個(gè)統(tǒng)治的正當(dāng)性的問(wèn)題。統(tǒng)治的正當(dāng)性與對(duì)統(tǒng)治的認(rèn)同的總和就構(gòu) 成了統(tǒng)治的合法性。官僚制作為行政組織的一種“經(jīng)典組織范式”在管理機(jī)構(gòu)得到了廣泛的推行。 然而進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨

10、著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，官僚制面臨著極大的挑 戰(zhàn)，主要集中在如下幾個(gè)方面：（1）過(guò)分強(qiáng)調(diào)了層級(jí)節(jié)制體制，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)在職務(wù)上絕對(duì)服從，忽視了下 級(jí)人員的主動(dòng)性和積極性，缺乏民主精神。（2）過(guò)分強(qiáng)調(diào)組織利益和組織效率，難以應(yīng)付社會(huì)個(gè)性化的發(fā)展要求，難以應(yīng) 付多樣化的社會(huì)需求。（3）過(guò)分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工和職能權(quán)限的劃分，忽視了宏觀協(xié)調(diào)以及消除本位主義 的問(wèn)題。（4）過(guò)分強(qiáng)調(diào)人員的穩(wěn)定性，無(wú)過(guò)失便終身任職的制度，最終造就出不求有功 但求無(wú)過(guò)的管理人員，造成管理人員得過(guò)且過(guò)混日子的狀況。從新公共管理說(shuō)起。20世紀(jì)80年代后期和90年代初期席卷發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā) 展中國(guó)家的公共部門管理變革運(yùn)動(dòng)有諸多稱呼：“管理

11、主義”、“新公共管理”、“以 市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期， 人們?cè)絹?lái)越傾向于使用“新公共管理”的概念。由于各國(guó)具體實(shí)踐的差別，對(duì)于 新公共管理有諸多定義，但是總的來(lái)講擁有七個(gè)特點(diǎn)：1、政府角色定位新公共管理傾向于把決策制定（掌舵）和決策執(zhí)行（劃槳）分離的體制。政府主要集 中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制、監(jiān)督合同執(zhí)行等，引導(dǎo)它 們?yōu)閷?shí)現(xiàn)公共利益的崇高目標(biāo)服務(wù)。2、專業(yè)化管理新公共管理認(rèn)為政府必須清楚自己在做什么，如何做和向誰(shuí)負(fù)責(zé)。在政府中，管 理型而不是專家型的人員應(yīng)越來(lái)越多地?fù)?dān)任部門領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)樵谛鹿补芾碚哐劾铮?管理是一項(xiàng)需要技能

12、的職能。3、企業(yè)管理方法的引入基于管理具有相通性這一認(rèn)識(shí)，西方國(guó)家在行政改革的實(shí)踐中廣泛引進(jìn)企業(yè)管理 方法，并用企業(yè)管理理念來(lái)重構(gòu)公共部門的組織文化。4、績(jī)效管理績(jī)效管理是在設(shè)定的公共服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)上對(duì)公共部門提供公共服務(wù)的全 過(guò)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)并做出系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估。5、產(chǎn)出控制用績(jī)效和計(jì)劃預(yù)算取代原有的預(yù)算制度。計(jì)劃預(yù)算是根據(jù)機(jī)構(gòu)特定項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行資 金分配，員工也變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。同時(shí)，戰(zhàn)略管理受到政府重視。6、競(jìng)爭(zhēng)引入。新公共管理主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入帶來(lái)了公共部門服務(wù) 的市場(chǎng)檢驗(yàn)、優(yōu)勝劣汰的局面。7、以顧客為中心。新公共管理把社會(huì)公眾視為政府的“顧客”，認(rèn)為公共

13、組織應(yīng)以“顧客滿意”為 宗旨。并且強(qiáng)調(diào)政府對(duì)顧客的有求必應(yīng)；行政的可理解性與可接近程度；行政部 門對(duì)顧客參與決策的公開(kāi)程度是否存在補(bǔ)救措施，而且，整個(gè)經(jīng)濟(jì)效率須依賴于 公共部門在提供商品及服務(wù)時(shí)如何對(duì)顧客需求做出反應(yīng)。這些特點(diǎn)在韋伯的官僚體制中顯然是新鮮的，也暴露出了官僚制度存在的缺 點(diǎn)，而當(dāng)今世界都處于從傳統(tǒng)的韋伯式官僚管理體制轉(zhuǎn)型的階段，平民越來(lái)越高 的政治需求以及政府事務(wù)的多元化和復(fù)雜化，不得不要求我們將官僚體制打開(kāi)吸 收公共管理的思想來(lái)進(jìn)行改革，向著“以人治，人人治”的理想去邁進(jìn)。新的公共管理理論是創(chuàng)新，是新的社會(huì)關(guān)系的藍(lán)圖，對(duì)中國(guó)產(chǎn)生以下啟示： 第一，不管是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，

14、中國(guó)政府產(chǎn)生了很多問(wèn)題。比如政府 包攬的事務(wù)太多，直接管理企業(yè)，條塊的職能相互交叉分割等。所以，從新中國(guó) 成立，僅僅是大的機(jī)構(gòu)改革中國(guó)政府就開(kāi)展了不下七八次，這還不算地方政府進(jìn) 行的規(guī)模較小的機(jī)構(gòu)調(diào)整。這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)比，就會(huì)發(fā)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革不僅 僅是機(jī)構(gòu)的撤并和人員的裁減，而是徹底轉(zhuǎn)變政府職能。從這個(gè)意義上來(lái)講，可以借鑒“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的經(jīng)驗(yàn)。可以考慮將部分公共 服務(wù)的職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)和企業(yè)，讓其他公共機(jī)構(gòu)、中介組織、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)參 與到公共物品的供給和服務(wù)中來(lái)。政府明確自己的定位，即只充當(dāng)“掌舵”而非“劃槳”的角色。建設(shè)服務(wù)型政府的道路必須堅(jiān)持下去。第二，財(cái)務(wù)方面?！靶鹿补芾磉\(yùn)動(dòng)”的

15、一個(gè)重要啟示，用句通俗一點(diǎn)的話講， 就是把政府的運(yùn)作當(dāng)成企業(yè)來(lái)對(duì)待，講究成本和效益，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制?！罢?造”，用市場(chǎng)力量來(lái)提高政府的工作效率，遏制住政府大手大腳花錢的習(xí)慣。把 那些不必要的形象工程、面子工程拿下來(lái)。有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。第三，人的問(wèn)題。在這方面，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”也可以給人們提供有益啟示?！靶鹿芾磉\(yùn)動(dòng)”推崇彈性人事制度，改變過(guò)去在西方也盛行的文官終身制，加強(qiáng) 了在人員錄用、任期、管理上的靈活性，主張采用私營(yíng)部門的制度按業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)考 核的做法。這些已經(jīng)影響到中國(guó)的一些部門。在國(guó)有大中型企業(yè)中，國(guó)資委也已 經(jīng)采用這種辦法開(kāi)始錄用