論中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展和改革方向

1、論中國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展和改革方向中國養(yǎng)老保險制度的真正發(fā)展是從 20世紀80年代中后期開始，經過近30 年的發(fā)展和完善，我國養(yǎng)老保險制度改革不斷深入，制度設計不斷完善，管理服 務不斷細化，對保障離退休人員基本生活、促進經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了 積極作用。但是，隨著改革深化和經濟社會發(fā)展，我國經濟結構不合理、社會保 障體系不健全、就業(yè)壓力逐年增加和收入分配差距拉大等深層次問題逐步顯現(xiàn)出 來；伴隨市場化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化程度的提高，養(yǎng)老保障的任務越來越重， 社會化服務的要求越來越高，政府管理的壓力越來越大，進一步完善養(yǎng)老保障制 度面臨著諸多問題和嚴峻挑戰(zhàn)。一、中國養(yǎng)老保險制度的建立及演變1

2、984年，中國各地進行養(yǎng)老保險制度改革。是年，中國部分農村地區(qū)開始 進行養(yǎng)老保險制度試點。農村養(yǎng)老保險制度以“個人交費為主、集體補助為輔、 政府給予政策扶持”為基本原則，實行基金積累的個人賬戶模式。1991年，國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定（國發(fā)199133號）規(guī)定：隨著經濟的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職 工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的制度。計算養(yǎng)老保險的計提基數(shù)：若本人工資低 于當?shù)芈毠ど夏昶骄べY60%勺，按當?shù)芈毠ど夏昶骄べY的 60頰定繳費基數(shù)； 若本人工資高于當?shù)芈毠ど夏昶骄べY 300%勺，按當?shù)芈毠ど夏昶骄べY的 300% 確定繳費基數(shù)；若本人工資水

3、平在當?shù)芈毠ど夏昶骄べY60%-300臉間的，按本人實際工資收入確定養(yǎng)老保險繳費基數(shù)。1997年，中國政府制定了關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的 決定，開始在全國建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老養(yǎng)老金制度保險制度。中 國的基本養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式?；攫B(yǎng)老保險覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)的職工；城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工必須履行繳納基本養(yǎng)老保險費的 義務。目前，企業(yè)的繳費比例為工資總額的 20流右，個人繳費比例為本人工資 的8%企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個人 賬戶；個人繳納的基本養(yǎng)老保險費計入個人賬戶。1997年，國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)

4、老保險制度的決定（國1發(fā)199726號）中更進一步明確：各級人民政府要把社會保險事業(yè)納入本地區(qū) 國民經濟與社會發(fā)展計劃，貫徹基本養(yǎng)老保險只能保障退休人員基本生活的原則， 為使離退休人員的生活隨著經濟與社會發(fā)展不斷得到改善，體現(xiàn)按勞分配原則和地區(qū)發(fā)展水平及企業(yè)經濟效益的差異，各地區(qū)和有關部門要在國家政策指導下大 力發(fā)展企業(yè)補充養(yǎng)老保險，同時發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用。按照國家對基本養(yǎng)老 保險制度的總體思路，未來基本養(yǎng)老保險目標替代率確定為8.5%。由此可以看出，今后基本養(yǎng)老金主要目的在于保障廣大退休人員的晚年基本生活。為確?；攫B(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，近年來中國政府努力提高基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層 次

5、，逐步實行省級統(tǒng)籌，不斷加大對基本養(yǎng)老保險基金的財政投入。二、目前中國社會養(yǎng)老保險制度存在問題分析在我國構建“和諧、可持續(xù)發(fā)展”的社會中，養(yǎng)老保險體系的構建是其中必 不可少的一部分。養(yǎng)老保險體系保障了退休人群的生活，有利于社會的和諧、穩(wěn) 定，然而，養(yǎng)老保險覆蓋面廣、成本高，在許多國家已經成為公共財政的一大負 擔。在我國，光憑征繳養(yǎng)老保險稅的收入并不能滿足養(yǎng)老保險支出，財政每年都 必須向養(yǎng)老保險基金進行補貼，并且這種補貼還在逐年增長。無論是發(fā)達國家還 是發(fā)展中國家都不得不面對這一世界性難題。中國的養(yǎng)老金制度在經歷了一系列的改革之后， 以企業(yè)為主的養(yǎng)老金制度完 成了向社會化的轉變，初步形成了以企業(yè)

6、和個人繳費結合的 “統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老 保障體系。中國的養(yǎng)老金制度表面上采取了混合養(yǎng)老金制度的形式，但是由于歷史積累的巨大養(yǎng)老金隱形債務，迫使個人賬戶資金被挪用，形成了大量的名義賬 戶，實質上沒有按照混合制度的養(yǎng)老金制度運作。這種以名義個人賬戶和社會統(tǒng)籌為標志的養(yǎng)老金制度存在較大的缺陷。（一）社會養(yǎng)老保險制度層次缺失我國養(yǎng)老金制度模式從1993年提出實施多層次養(yǎng)老保險模式，但作為養(yǎng)老保 險體系重要組成部分的企業(yè)年金養(yǎng)老制度推進緩慢，覆蓋率小，大部分城鎮(zhèn)職工依然僅有基本養(yǎng)老保險。而且，我國政策規(guī)定企業(yè)只有加入了基本養(yǎng)老保障之后， 才允許按政策規(guī)定設立企業(yè)年金。 所以，只有少部分經濟效益較好的能源、

7、 金融 和通訊的企業(yè)設立企業(yè)年金，而經濟效益差的企業(yè)一般只有基本養(yǎng)老金保障，形成企業(yè)年金缺位。（二）基本養(yǎng)老金制度覆蓋率低2006年我國就業(yè)人口為76990萬人，其中城市就業(yè)人數(shù)為28310萬人，城 市就業(yè)人口比例為36.77%.數(shù)據(jù)顯示，我國基本養(yǎng)老保險理論覆蓋率從 2001年 的38.8%曾長到2006年的42.8%,覆蓋率仍不足50%顯示我國社會養(yǎng)老保障的 有效覆蓋面較狹窄。（三）養(yǎng)老保險基金”所有者缺位”當前，我國個人帳戶中的養(yǎng)老基金實質上是繳費人的資本或勞動收入的一部 分，所以，從經濟學上產權明晰這一原則出發(fā)， 理應成立一個代表繳費人利益的 組織來對這部分基金進行管理。而我國目前的情

8、況卻是由政府代管， 政府成為養(yǎng) 老基金的托管人。所以，我國目前的基本養(yǎng)老保險基金實際上就處于“所有者缺位”繼而“所有權懸空”的狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，發(fā)生融資困難和基金被挪用的 情況，也就不足為奇了。（四）農村養(yǎng)老保險制度亟待健全由于歷史的原因，我國城鄉(xiāng)之間在經濟發(fā)展水平、收入水平、經濟結構等諸 多方面存在較大差異，所以在使我國城市和農村之間形成了不同養(yǎng)老保障制度。 與城鎮(zhèn)相比，農村社會保障水平低，保障項目少，社會救助仍是農村社會保障的 主體內容，作為現(xiàn)代社會保障核心的社會保險制度在我國農村才剛剛開始發(fā)展， 保障制度亟待健全。隨著城市化進程的加快，農村經濟結構的變化，人口政策的 影響，以及農村人口

9、結構逐步老化，農村家庭保障日益受到越來越大的沖擊，農村人口對政府組織的社會保障的需要越來越迫切。三、中國養(yǎng)老保險制度缺陷所引發(fā)的問題（一）養(yǎng)老金制度再分配和縮小貧富差距的功能缺失再分配功能是養(yǎng)老金制度的一個重要功能，我國養(yǎng)老金制度雖然實際上是一 個現(xiàn)收現(xiàn)付制度，但并沒有起到應有的再分配功能。這是因為改革開放后我國由 于把精力集中于經濟發(fā)展，過分強調效率，忽視了社會公平，走上了一條強化效 率弱化公平的道路。中國經過了改革開放后，貧富差距日益擴大，中國的基尼系 數(shù)1991年為0.282 ,到2000年已達0.458 ,增長幅度較大，目前已經超過國際 公認的警戒線0.41 o中國養(yǎng)老金制度沒有起到縮

10、小收入差距的功能，相反存在 逆向補償?shù)膬A向。就城鎮(zhèn)居民來講，根據(jù)國家統(tǒng)計局1995年對2.5萬戶居民的調查，富裕戶 得到的養(yǎng)老金待遇與貧困戶的相差 4.2倍，加上醫(yī)療保險和住房等方面的補貼， 貧富差距進一步加大。經過二次再分配，我國居民收入的差距是加大了而不是縮 小了。這說明包括養(yǎng)老金制度在內的我國的社會保障體制原則和制度設計上存在 問題，再分配功能沒有得到正確的體現(xiàn)。（二）養(yǎng)老金制度再分配效應的缺失對經濟增長的影響從公平角度看，過大的貧富差距、未來老年生活的不安全感和一部分人當前 生活的陷入困境，部分地傷害了社會公平感和改革所依賴的社會共識基礎。從效率角度看，貧富差距的擴大和對于養(yǎng)老金制度改

11、革的不確定性，尤其是對將來老年生活的不安全感，已對居民消費起到抑制作用，于是消費者花錢更少而存錢更 多。這些造成了中國國內需求不足和經濟增長更多的依賴對外出口，強化了中國經濟的脆弱性。一旦中國的對外出口面臨波動，將會導致國內市場供應的增加和 商品價格的下降。屆時很多養(yǎng)老負擔較重的國有企業(yè)財務狀況就會惡化，反過來又使國有企業(yè)改革更加緊迫。國有企業(yè)改革帶來更多的工人下崗和消費信心的進 一步削弱，從而更加不利于經濟增長和發(fā)展。（三）養(yǎng)老金收支赤字問題中國的養(yǎng)老金基金正面臨出現(xiàn)赤字的問題， 造成這一問題的一個重要原因是 中國特殊的人口問題。從2001年開始，中國老齡化人口的增長持續(xù)加大。據(jù)測 算，20

12、01年中國年齡在65歲以上的人口占總人口的7%而40年后這一比率可 能會達到20%這一特征導致養(yǎng)老金的支出不斷加大。在人口老齡化的同時，由 于中國政府實行的計劃生育政策，使得人口生育率從本世紀六十年代的5%御氐到八十年代的2.5%,目前大約2%根據(jù)測算，今后25年的生育率基本保持不變。 由于現(xiàn)收現(xiàn)付制度本身的代際再分配特征是從工作的一代向上一代再分配養(yǎng)老 金。進入人口老齡化社會，工作一代的人口減少，而退休一代人口正在增加。工 作一代人已經不能為退休一代人提供足夠的養(yǎng)老金，保障他們的生活水平。造成養(yǎng)老金收支赤字的另外一個原因是基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次偏低，由于不同統(tǒng)籌層次的基金無法調劑使用，就

13、嚴重制約了基本養(yǎng)老保險基金調劑功 能的發(fā)揮。由此所帶來的問題是：各地區(qū)社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金結余與赤字并存， 財政 補貼負擔沉重。據(jù)統(tǒng)計，2000年中央財政用于基本養(yǎng)老赤字的補貼已達 300億 元。這種補貼還會造成新的不平衡：支付標準高、赤字大的地區(qū)，往往可以從中 央政府獲得較多的補貼；而支付標準低、赤字小的地區(qū)，則從中央政府獲得補貼 卻較少。（四）養(yǎng)老金制度的再分配效應和儲蓄功能混同國務院1995年發(fā)布的關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知中提 出了 “城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同承擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合”的原則，確立了養(yǎng)老金制度的個人賬戶的儲蓄功能。 養(yǎng)老金制度實 行部分積

14、累，實現(xiàn)再分配和儲蓄功能的具體操作方式是：為每個職工設立一個個 人賬戶，實行個人和企業(yè)共同繳費；企業(yè)的繳費一部分歸為社會統(tǒng)籌，另一部分 記入個人賬戶。但是由于在養(yǎng)老金制度改革過程中沒有具體規(guī)定對已經退休和臨 近退休的老年職工的養(yǎng)老金安排，他們在過去的傳統(tǒng)制度下沒有養(yǎng)老金繳費積累， 所以他們無法憑借現(xiàn)在的個人賬戶領取養(yǎng)老金。 于是在實際操作中就不得不依靠 當前基本養(yǎng)老金制度中的繳費進行支付，這樣就會破壞了現(xiàn)在個人賬戶養(yǎng)老金的 儲蓄和積累。這種分配和儲蓄功能的混同，同時又降低個人和企業(yè)對于繳費的激 勵，造成了大量的養(yǎng)老金繳費的逃避。（五）繳費率偏高直接影響居民的現(xiàn)期消費目前世界各國企業(yè)繳納的基本養(yǎng)

15、老保險費率一般為10%國際警戒線為20%按國務院1997年頒發(fā)的關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定 規(guī)定，我國企業(yè)總的繳費比例一般不得超過 20%職工自己向個人賬戶繳費的比 例從4%步，以后每兩年提高1個百分點，最終達到8%企業(yè)向職工個人賬戶 劃入的比例隨著職工個人繳費比例的提高而相應下降，即由最初的7%F降到最終的3%企業(yè)和個人向個人賬戶繳費比例之和應達到 11%在實際中，由于企業(yè) 參保率不高和轉制成本沒有落實等原因， 按現(xiàn)行標準執(zhí)行，社會養(yǎng)老保險的收入 不能滿足其支出的需要。許多地區(qū)不得不提高參保企業(yè)的繳費率，致使國有企業(yè) 的繳費率居高不下。目前，我國企業(yè)的平均繳費率為23%高于

16、世界平均水平1.3個百分點，高 于國際警戒線三個百分點。30個省、市、區(qū)中，平均繳費率在 20%Z上白有24 個，超過25%勺有5個省市。繳費率偏高必然導致職工收入增長速度放慢，從而 會直接影響居民的現(xiàn)期消費。四、中國養(yǎng)老金制度改革勢在必行當前實施的以現(xiàn)收現(xiàn)付為基本特征的 “統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老保險模式，可以說 是一種難以令各個階層、各個方面滿意的模式：政府承擔了過大的財政成本；企 業(yè)的稅費負擔太大，不利于企業(yè)改革的深入；退休職工的權益得不到保障；在職 職工也需要承擔很沉重的社會保障成本。因此，這一制度模式必須進行改革和完 善。重新規(guī)劃和設計新型養(yǎng)老保險制度，我們不能忽略現(xiàn)實國情和曾經的經驗教 訓

17、。因此，改革應把握以下的原則：第一，基本養(yǎng)老保險制度的再改革不是對現(xiàn)行制度的全盤否定，而是在其基礎之上所實施的制度修正，現(xiàn)行制度向未來制度的這種平滑過渡， 有助于保證現(xiàn) 行制度對受保人所作的先期承諾以及其中重要的制度參數(shù)在未來制度中得以連 續(xù)。第二，鑒于我國國情，未來的養(yǎng)老保險制度在相當長時期內還會是多層次或 者多支柱的體制，新的制度應該在包括一個強制性的全國基本養(yǎng)老保險結構外， 還應將自主部分設計得更有彈性， 以滿足不同地區(qū)、不同行業(yè)乃至不同階層的特 殊需要。第三，未來的養(yǎng)老保險制度安排要同時包含再分配、儲蓄和保險的功能。未 來的保險制度將包括多層次或者多支柱的制度結構，而各個不同的制度結構

18、可能 只是負責其中的一項功能。這種通過功能分解以安排養(yǎng)老保險制度結構的做法正 在成為國際范圍內養(yǎng)老保險制度改革的新趨向。五、中國養(yǎng)老保險制度發(fā)展趨勢探討美國一個智囊機構“凱托學會”和北大中國經濟研究中心曾共同舉辦了一次 會議。與會者幾乎一致認為，建立全額交納的個人賬戶是解決問題的辦法。 世界 銀行在1997年發(fā)表的題為2020年的中國的系列報告中建議中國政府用以下 三個“支柱”或三個層次來支撐老人群體，即：第一層次一一將現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度中的社會統(tǒng)籌基金部分獨立出來，使其成為一個由中央政府直接管理的公共養(yǎng)老保險計劃。 該計劃是一個規(guī)定受益額但 工資替代率較低的現(xiàn)收現(xiàn)付計劃，建議采用工薪稅融資并

19、由財政部管理。 由于公 共養(yǎng)老保險計劃是純粹的政府行為，因此其管理費用要來源于財政預算。第二層次一一將現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶基金部分獨立出來，使其成為由政府監(jiān)管、強制性的、規(guī)定繳費額的養(yǎng)老保險計劃，我們稱之為繳費性養(yǎng)老 保險計劃。繳費性養(yǎng)老保險計劃的治理結構是多個相對獨立的養(yǎng)老保險基金會， 可以考慮將現(xiàn)在省一級社會保險行政管理機構內的投資營運機構改造成為由政 府監(jiān)管的養(yǎng)老保險基金會。第三層次一一自愿的個人儲蓄和個人投保，以及企業(yè)開辦的職業(yè)年金計劃。 由于這一層次計劃屬于微觀主體的自愿行為，故稱其為補充養(yǎng)老保險計劃。以上三個層次的養(yǎng)老保險計劃可以達到將再分配功能、儲蓄功能與保險功能 有機地

20、結合在一個共同養(yǎng)老保險制度之中的目的。但是，至今為止，在實現(xiàn)這一目標方面一直沒有取得多少進展。 中國甚至已 經落入了世界銀行曾經警告過的圈套： 建立國家賬戶。工作人員被告知，他們賬 戶上的養(yǎng)老金將不斷增加，甚至可以從中獲得較低的利息，但是實際上并沒有支 撐這種賬戶的資金。因為國家繼續(xù)在向退休人員支付退休金， 而資金并非來自于 在職人員所交納的經費。針對目前的客觀情況和中國國情，我們可以在以下幾個 方面進行嘗試和探索：（一）全面推進多層次養(yǎng)老制度體系建設建立多層次養(yǎng)老制度制度體系，是我國的文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會保險機制的要 求，應全面覆蓋無力繳費的貧困人口的社會救濟、社會基本養(yǎng)老、企業(yè)年金、商 業(yè)壽

21、險、家庭保障等多層次養(yǎng)老保障制度模式。第一層次：加大基本養(yǎng)老保險的執(zhí)行力度。由政府、企業(yè)和個人三方供款的 模式，即企業(yè)和個人為主，政府提供補貼，實行現(xiàn)收現(xiàn)付籌資方式。通過提高企 業(yè)和個人的參保意識、加大執(zhí)法力度等措施，不斷提高參保率。由國家行政部門 管理，執(zhí)行保障和再分配功能。推行激勵機制，對于多繳費者可以多領取相應的 養(yǎng)老金。第二層次：鼓勵企業(yè)為員工建立企業(yè)年金保障。 由政府提供優(yōu)惠政策，實行 勞動權利與義務相結合的原則，由企業(yè)為主，個人為輔供款，實行積累制籌資方 式。對象為企業(yè)職工，執(zhí)行保障和儲蓄功能。實行激勵機制，保證繳費者退休后 有更高的生活水平和更為充分的保障。第三層次：積極發(fā)展商業(yè)

22、壽險保障。采用自愿性，由政府提供政策，個人具有經濟能力和偏好選擇，實行積累制籌資方式。對象為高收入人群，是在具有了 基礎保障之上的更高層次的保障。執(zhí)行保障和儲蓄功能。政府可視經濟發(fā)展需要， 給予政策扶持。第四層次：傳承家庭養(yǎng)老保障。家庭成員對老人的贍養(yǎng)是互惠互利關系的體 現(xiàn)。年輕一代對父母提供照顧，也為自己將來獲得子女照顧創(chuàng)造了道德基礎， 這 種供養(yǎng)與反哺的循環(huán)使家庭養(yǎng)老能夠延續(xù)。（二）擴大非繳費型和基本養(yǎng)老覆蓋范圍擴大覆蓋范圍，是基本社會養(yǎng)老制度的一個基本目標。目前擴大覆蓋范圍的 政策是出于制度內的資金不平衡的需求， 缺少統(tǒng)籌機制。這種以擴大覆蓋面為手 段來緩解養(yǎng)老保險基金壓力的政策背景，使

23、非國有企業(yè)產生了其繳費將被用作于 退休人員較多的國有企業(yè)，進行實質上是現(xiàn)收現(xiàn)付性質的收入轉移支付的預期， 而與此同時，國家又沒有對非國有企業(yè)及其繳費相對應的養(yǎng)老金承諾做出制度化 的、具有法律效力的保證。制度漏洞是造成覆蓋率不足的一個重要原因。 很多國 有、集體企業(yè)使用農村、外來勞動力臨時工，非公有制企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個體工商 戶及其雇工、城鎮(zhèn)自由職業(yè)者、農民工，大部分沒有納入養(yǎng)老保險覆蓋范圍。因 為，其中的很多制度規(guī)定是很難執(zhí)行的，存在很多不確定因素。例如，國家規(guī)定 個體戶按上年社會平均工資的 18%-20%t費，其中的103 11%己入個人賬戶， 8分9%己作社會統(tǒng)籌部分。個體戶的雇工也是這個總比例，只是個人繳8%9% 其余由雇主繳納。自由職業(yè)者按這個總比例，全部由個人繳納。由于操作很麻煩， 而且很難得到這些人的理解和信任。 更重要的是，規(guī)定中有一些不合理之處，例 如個體戶和自由職業(yè)者本來是個人全部繳納的， 但是進入社會統(tǒng)籌部分其所有權 則不再屬于他們自己的了，如果他們中途出現(xiàn)意外，繼承人只能