南非難民保護(hù)制度研究-哈爾濱工業(yè)大學(xué)

1、南非難民保護(hù)制度研究對(duì)難民地位、權(quán)利和義務(wù)的分析 作者: HYPERLINK /gyp t _blank 葛勇平 | 發(fā)布時(shí)間:2010-7-19 10:32:22 | 閱讀數(shù): 1136 南非難民保護(hù)制度研究對(duì)難民地位、權(quán)利和義務(wù)的分析歐本米熱庫(kù) 著 HYPERLINK /gyp/ t _blank 葛勇平 譯 內(nèi)容提要 南非難民保護(hù)制度建立在憲法的基本價(jià)值基礎(chǔ)之上，國(guó)家現(xiàn)行難民立法的概念明顯向移民法轉(zhuǎn)移，難民法案重構(gòu)先前壓制性的難民制度，代之以人權(quán)文化為基礎(chǔ)的難民法，其頒布標(biāo)志著國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的有意識(shí)的融合，是與其憲政體制相符的。本文著眼于當(dāng)前各種難民法規(guī)關(guān)于難民權(quán)利和自由的細(xì)節(jié)規(guī)定，重點(diǎn)

2、討論難民地位的定性、難民地位的確定和難民的權(quán)利與義務(wù)問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)，對(duì)難民法或者權(quán)利的任何解釋都必須推進(jìn)開放和民主社會(huì)下有關(guān)人格尊嚴(yán)、平等和自由的價(jià)值觀。關(guān)鍵詞 難民法案 難民地位 難民的權(quán)利與義務(wù)一、背景南非的難民法在其演變過(guò)程中突顯出三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的階段。首先，在1994年前的種族隔離法律制度之下，關(guān)于難民事務(wù)的法律規(guī)定顯然是不人道的，并與國(guó)際上規(guī)定的難民保護(hù)規(guī)范相違背。在南非憲法頒布之前，移民制度的核心內(nèi)容是外國(guó)人控制法1，其目的在于嚴(yán)格控制外國(guó)人的進(jìn)入、居住、工作和逗留。如其名稱所示，外國(guó)人控制法赤裸裸地限制了難民的權(quán)利，并在開篇否認(rèn)難民的地位。事實(shí)上，許多在今天看來(lái)符合難民身份的人在當(dāng)時(shí)

3、被視為“非法的”、“被禁止的”、“不受歡迎的”的“外國(guó)人”。這些未滿足苛刻移民條件的未登記移民2不享有訴諸法院的權(quán)利，被不明不白地拘留，然后被內(nèi)務(wù)部任意驅(qū)逐出境。其次，在實(shí)行憲政民主的頭五年里，3根據(jù)國(guó)際條約和規(guī)范的要求，政府開始承認(rèn)難民的地位和特殊需求。在這五年的后期，移民局依據(jù)外國(guó)人控制法頒布了一系列管理?xiàng)l例。這些條例試圖緩和移民法，以使其與在所轄區(qū)域內(nèi)所承擔(dān)的保護(hù)難民的國(guó)際法義務(wù)相符。更進(jìn)一步的是，議會(huì)已開始討論用一個(gè)新的法案來(lái)完全替代外國(guó)人控制法，以期提供一套以人權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的法律框架來(lái)處理與外國(guó)人有關(guān)的事務(wù)。4最后，現(xiàn)行的1998年難民法案5的頒布無(wú)疑表明政府將在人權(quán)的框架內(nèi)改變并加強(qiáng)

4、其難民法規(guī)。這就是難民法案以有關(guān)難民的國(guó)際公約的人權(quán)價(jià)值觀、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)（由1996年憲法第二章人權(quán)法案所進(jìn)一步確認(rèn)）為根基的原因所在。6本文的目的在于批判地審視國(guó)際和國(guó)內(nèi)的人權(quán)規(guī)范對(duì)南非新難民保護(hù)制度的影響。具體地說(shuō)，筆者的分析將更多著眼于當(dāng)前各種難民法規(guī)關(guān)于難民權(quán)利和自由的細(xì)節(jié)規(guī)定?；诖?，本文將討論以下三個(gè)問(wèn)題：難民地位的定性、難民地位的確定和難民的權(quán)利與義務(wù)。二、難民地位的定性南非已經(jīng)批準(zhǔn)了調(diào)整難民相關(guān)事項(xiàng)的基礎(chǔ)性國(guó)際和地區(qū)文件。特別重要的是1996年1月12日南非接受的下列文件：聯(lián)合國(guó)難民地位公約（日內(nèi)瓦，1951年）、難民地位議定書（紐約，1967年）和關(guān)于非洲難民問(wèn)題具體事項(xiàng)的非洲

5、統(tǒng)一組織公約（亞的斯亞貝巴，1969年）。在將上述國(guó)際文件納入國(guó)內(nèi)法之前，南非法院依據(jù)一條賦予國(guó)際習(xí)慣法以效力的憲法條款7來(lái)保護(hù)難民權(quán)利。81996年憲法第232條規(guī)定，國(guó)際習(xí)慣法構(gòu)成國(guó)內(nèi)法的一部分。但是許多與國(guó)際習(xí)慣法相抵觸的憲法規(guī)定或議會(huì)通過(guò)的法案擁有優(yōu)先效力。9談到臨時(shí)憲法中優(yōu)先適用的條款，法院在阿塞尼奧人民組織訴事實(shí)與調(diào)解委員會(huì)10一案中認(rèn)為，事實(shí)上，即使該項(xiàng)法律與強(qiáng)行法相抵觸,優(yōu)先條款仍授予議會(huì)立法權(quán)。但是，與強(qiáng)行法相悖的立法意圖必須由議會(huì)在相關(guān)立法中作出明確的說(shuō)明，因?yàn)楦鶕?jù)初步推定，議會(huì)無(wú)意違反國(guó)際法。11范尼貝克（Van Nieberk J.）在卡布伊卡等訴內(nèi)務(wù)部12一案中同樣確

6、認(rèn)了維護(hù)難民獲得司法審查權(quán)的國(guó)際習(xí)慣法的約束力。本案的原告是請(qǐng)求庇護(hù)而遭拒絕的難民，他們向移民局所屬的難民事務(wù)上訴委員會(huì)提起上訴，尋求國(guó)內(nèi)救濟(jì)。但此次上訴再度失敗。對(duì)此，原告訴請(qǐng)高等法院宣布被告方的決定無(wú)效?？梢钥隙ǖ氖?，被告方的決定是武斷和錯(cuò)誤的，因?yàn)樗腔趯?duì)造成原告逃離本國(guó)的原因的錯(cuò)誤理解而作出的。13看來(lái)，對(duì)難民的個(gè)人背景分析的誤解似乎是移民官員的通病。14但是，因?yàn)閷で蟊幼o(hù)的難民負(fù)有舉證責(zé)任，裁斷上的錯(cuò)誤對(duì)其地位的定性具有致命的影響。從2000年4月1日難民法案生效起，申請(qǐng)難民的條件必須受該法明文規(guī)定的指導(dǎo)?；蛟S值得一提的是，難民法案第3條吸收并加強(qiáng)了上文所提及的聯(lián)合國(guó)（UN）和非洲

7、統(tǒng)一組織（OAU）兩公約中對(duì)難民概念的規(guī)定。所以，這兩種規(guī)定將有助于更好地理解該條款下的難民概念。三、聯(lián)合國(guó)難民地位公約中難民的概念難民法案第3條（a）規(guī)定：“如果一個(gè)人由于有理由害怕由于他的種族、部落、宗教、民族和政治見解或某特定社團(tuán)成員身份遭受迫害而居于其國(guó)籍國(guó)之外，并且不能或不愿意將其置于該國(guó)的保護(hù)之下，或無(wú)國(guó)籍人因同樣的原因居于其先前居所之外，不能或不愿回去，那么該人就具有申請(qǐng)難民地位的資格?！蔽覀冎辽倏梢詮脑摱x中得出四點(diǎn)結(jié)論。首先，難民有理由害怕基于六個(gè)原因之一而遭受迫害；這六個(gè)原因即是種族、部落、宗教、民族、政治見解或某特定社團(tuán)的成員身份。第二，難民必須在其本國(guó)之外，并不能或不愿

8、受其國(guó)家保護(hù)。但是，正如卡茨（Katz）15所見，造成害怕迫害的原因并不一定在逃離之前就存在。事實(shí)上，一個(gè)人通常在離開其原駐國(guó)時(shí)不是難民，而后居住在國(guó)外時(shí)成為難民，拘捕可能在這時(shí)發(fā)生。通常被稱為“靴帶”難民（bootstrap refugees）或就地難民（refugees sur place）的人指在他們離開原駐國(guó)時(shí)不是難民，但此后在國(guó)外時(shí)由于有充分的受迫害理由才成為難民的人。第三,申請(qǐng)庇護(hù)的權(quán)利得到拓展，即使申請(qǐng)人在越境過(guò)程中也享有該權(quán)利。難民法案第2條規(guī)定，不應(yīng)拒絕申請(qǐng)庇護(hù)的人入境或?qū)⑵渌突厮蛩赡茉馐芷群蚱渖赡苁艿酵{的國(guó)家。16最近，馬蘭（Malan J.）就引用該條款頒布一

9、條禁令：禁止內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)將剛果人杰克尼斯卡塔穆巴伊（Jacqnes Katambayi）驅(qū)趕回國(guó)。17卡塔穆巴伊申請(qǐng)?jiān)谀戏潜茈y時(shí)，被臨時(shí)拘留在約翰內(nèi)斯堡國(guó)際機(jī)場(chǎng)的過(guò)境區(qū)內(nèi)。盡管他還在過(guò)境，高等法院還是支持他申請(qǐng)南非難民地位的權(quán)利。第四,與南非以迫害為前提的申請(qǐng)條件明顯不同，1951年聯(lián)合國(guó)在原先符合難民定義的五個(gè)條件的基礎(chǔ)上增加了“某部落身份”這一條件。有爭(zhēng)議的是，因?yàn)椤澳骋环N族或社會(huì)團(tuán)體的成員身份”包含有部落的因素，所以第3條（a）有關(guān)部落的規(guī)定似乎是多余的，對(duì)聯(lián)合國(guó)的定義幾乎沒有意義。為避免重復(fù)，剛好在該條之前的難民法案第2條（a）專門描述了作為害怕迫害的五個(gè)條件之一的“某一社團(tuán)成員身份”。1

10、8可以從這里合理地推導(dǎo)出：“社會(huì)團(tuán)體”包括“難民部落”。最近，美國(guó)的一個(gè)判例進(jìn)一步為該觀點(diǎn)提供了支持。在阿班克瓦訴移民和入籍服務(wù)機(jī)構(gòu)19一案中，美國(guó)（聯(lián)邦）第二巡回上訴法院一致認(rèn)為,“部落身份”是體現(xiàn)在“某個(gè)社會(huì)團(tuán)體”的定義之中的。該經(jīng)驗(yàn)性的推論是對(duì)阿班克瓦法院決定的直接回應(yīng)，該決定支持美國(guó)移民上訴委員會(huì)在卡欣茄（Re Kasinga）案中的調(diào)查結(jié)果。20卡欣加案的焦點(diǎn)是一名多哥年輕婦女申請(qǐng)庇護(hù)，由于害怕作為查穆巴昆松圖（TchambaKunsuntu）部落的一員會(huì)被迫遭受傳統(tǒng)的女性生殖器官毀損儀式，現(xiàn)在她已逃離本國(guó)。移民委員會(huì)認(rèn)為那些屬于該部落的不守禮儀的女性同樣可以被歸入“某一特定社會(huì)團(tuán)體

11、成員”之列。不管怎樣，應(yīng)注意到聯(lián)合國(guó)在冷戰(zhàn)期間闡述該定義時(shí)，其人權(quán)議程限于推動(dòng)民權(quán)和政治權(quán)這一事實(shí)。所以，就難民概念的范圍和作用來(lái)看，聯(lián)合國(guó)版本有些狹窄。事實(shí)上，聯(lián)合國(guó)難民政策的主要目標(biāo)是鼓勵(lì)西方國(guó)家為逃離共產(chǎn)主義體系的政治難民提供庇護(hù)。按照弗翁（Phuong）的看法，西方難民保護(hù)體系只是用來(lái)譴責(zé)共產(chǎn)主義世界高壓統(tǒng)治的一個(gè)政治工具。21采納聯(lián)合國(guó)的定義之后，負(fù)有適用和解釋法律職責(zé)的移民局和司法官員應(yīng)該與陳舊的政治使命劃清界限。在這一點(diǎn)上或許可以提一個(gè)有意義的問(wèn)題：什么樣的人才是第3條（a）所指的難民？換句話說(shuō)，難民地位的決定性因素是什么？有一種不同的觀點(diǎn)認(rèn)為，在我們建設(shè)法治以促進(jìn)和保護(hù)基本人權(quán)

12、和自由的背景下，應(yīng)對(duì)“難民地位”進(jìn)行寬泛的解釋。簡(jiǎn)言之，難民的概念不能僅限于上述的聯(lián)合國(guó)難民制度以迫害為前提的定義范圍。因此，任何有意義的關(guān)于南非難民的概念都應(yīng)盡量包括所有位于南非之外，不在其長(zhǎng)期居住地且人權(quán)遭到嚴(yán)重威脅的人；另外，還應(yīng)包括南非境內(nèi)的需要也應(yīng)該受到南非保護(hù)的人。像其他申請(qǐng)獲得權(quán)益的人一樣，尋求庇護(hù)的人通常對(duì)“害怕遭受迫害”的根據(jù)負(fù)有舉證責(zé)任。盡管導(dǎo)致逃離的“害怕遭受迫害”的程度似乎建立在主觀理由基礎(chǔ)上，但必須存在來(lái)自于與所列舉的理由相關(guān)的對(duì)基本人權(quán)的合理威脅。必須強(qiáng)調(diào)的是，所列舉的理由是描述性的，而非窮盡的。因此，在個(gè)案的基礎(chǔ)上，必須允許考慮可導(dǎo)致迫害的類似的其它理由。比如，難

13、民法案的解釋性條款22包含一段開放式目錄性質(zhì)的語(yǔ)言，它解釋道：任何屬于某特定性別、性取向、弱勢(shì)群體、階級(jí)或階層的人都屬于“因擁有特定社會(huì)團(tuán)體成員身份而有遭受迫害的危險(xiǎn)的人”。除了對(duì)難民地位作寬泛解釋有爭(zhēng)論之外，如果有可被證實(shí)的理由相信他或她犯有反和平罪、戰(zhàn)爭(zhēng)罪、反人類罪或任何其它國(guó)際法上嚴(yán)重的非政治性罪行，則尋求庇護(hù)者可能被視為不應(yīng)享有難民地位的人。23然而，在懷疑一個(gè)申請(qǐng)庇護(hù)的人犯有國(guó)際法上嚴(yán)重罪行時(shí)，必須考慮兩個(gè)限制性條件。首先，規(guī)定不遣返難民的國(guó)際公約禁止以某些理由進(jìn)行的驅(qū)逐行為。24根據(jù)這條有約束力的國(guó)際法原則，任何難民不得被遣返至有可能使其遭受迫害的國(guó)家。事實(shí)上，該原則的長(zhǎng)期效力和憲

14、法法院在穆罕默德（Mohamed）25一案中的裁決禁止南非不給予難民地位并驅(qū)逐難民，從而使其很可能遭受死刑或酷刑或其它殘忍的、不人道刑罰的判決。在穆罕默德案這個(gè)典型的遣返案中，原告被控與在肯尼亞和坦桑尼亞兩起美國(guó)大使館爆炸案有關(guān)聯(lián)。在這兩次恐怖襲擊中，有4585多人受傷，223人被殺。在對(duì)他們的難民地位申請(qǐng)進(jìn)行最后審核前，南非移民官員將這些在逃罪犯交給美方代表，然后將他們送到美國(guó)受審。高等法院請(qǐng)求憲法法院對(duì)該遣返行為的合憲性進(jìn)行審查。法院一致裁定遣返行為非法，因?yàn)樵跓o(wú)法保證穆罕默德不會(huì)被判死刑就將其移交美方的情形下，移民局未能作出努力，以保障其生命權(quán)、人格受尊重和保護(hù)的權(quán)利以及不遭受殘忍的、不

15、人道刑罰的權(quán)利。26遺憾的是，最高憲法法院具有里程碑意義的宣示對(duì)于逃亡者來(lái)說(shuō)無(wú)異于一種徒有虛名的勝利，因?yàn)椴脹Q下達(dá)時(shí)，他們已被帶到美國(guó)面臨刑事判決。2001年10月18日，紐約曼哈頓聯(lián)邦法院果然因涉嫌達(dá)累斯薩拉姆(Dar es salam)兩起爆炸案判處穆罕默德和其他兩人死刑，并且未經(jīng)被控方不企圖逃脫的宣誓。然而，該憲法性宣示卻可以用來(lái)喚起國(guó)會(huì)考慮通過(guò)國(guó)內(nèi)立法使國(guó)內(nèi)法院運(yùn)用與普雷斯頓原則一致的普遍管轄權(quán)。27或許在該案中行使普遍管轄權(quán)可以避免法院的行為徒具學(xué)術(shù)上的意義。換句話說(shuō)，任何適當(dāng)?shù)哪戏欠ㄔ罕究梢灾苯右钥植阑顒?dòng)為由對(duì)被告直接行使管轄權(quán)，由此而優(yōu)于該遣返案中法院的“空洞和宣言式的”意見。其

16、次，難民法案第28條第2款明確表示，官方任意驅(qū)逐難民的行為必須受到憲法第33條和國(guó)際法的約束。憲法第33條規(guī)定，每個(gè)人都享有行政訴訟的權(quán)利。該權(quán)利中有兩個(gè)核心的因素。第一，保障每個(gè)人都能獲得合法、合理和程序公正的行政訴訟；第二，任何因行政行為或決定而權(quán)利受損的人均有權(quán)要求對(duì)針對(duì)他們作出的不利決定作出解釋。沃爾曼（Woolman）恰當(dāng)?shù)刂赋?，既然“憲法的措辭是個(gè)人，而非更嚴(yán)格的公民，可以推定該權(quán)利給予本國(guó)人和外國(guó)人以同樣的保護(hù)?！?8似乎可以從上面的觀點(diǎn)得出合理的推論：對(duì)他們作出了不利決定時(shí)，他們有權(quán)獲得作出該決定的書面理由。下面的討論更清楚地說(shuō)明，難民法案重申了作為難民權(quán)利之一的獲得書面理由的

17、憲法權(quán)利。為使憲法第33條規(guī)定的兩項(xiàng)權(quán)利充分發(fā)揮效力，議會(huì)制定了行政正義促進(jìn)法。29該法旨在促進(jìn)有效、負(fù)責(zé)、公開、透明的行政行為。該法通過(guò)為所有公務(wù)員制定決策時(shí)提供有拘束力的規(guī)則和指南來(lái)達(dá)到這些目標(biāo)。它甚至要求行政人員對(duì)他們的決定作出書面解釋。此外，它規(guī)定公眾有在法庭上質(zhì)疑行政決定的權(quán)利。在闡釋了這兩個(gè)對(duì)官方遣返難民權(quán)利的限制條件后，筆者認(rèn)為，對(duì)驅(qū)逐尋求庇護(hù)者的裁量權(quán)必須作出狹義解釋。在此謹(jǐn)慎的前提下，對(duì)難民法案第3條（b）作重點(diǎn)分析。需要重申的是，這是對(duì)非洲統(tǒng)一組織關(guān)于難民定義的細(xì)化。四、非洲統(tǒng)一組織的難民定義難民法案第3條（b）規(guī)定，如果一個(gè)人“由于對(duì)其原來(lái)居住的國(guó)家或國(guó)籍所屬國(guó)全部或部分

18、遭受外部侵略、占領(lǐng)、外國(guó)控制或嚴(yán)重干擾公共秩序的事件而被迫離開其原居住地以在別的地方尋求庇護(hù)”，那么，他就享有申請(qǐng)難民地位的資格。非洲統(tǒng)一組織的難民定義在聯(lián)合國(guó)的難民定義之后多年才成型，其范圍的確比后者的更加廣泛。該定義在強(qiáng)調(diào)一國(guó)保護(hù)尋求庇護(hù)者免受混亂或外部侵略、占領(lǐng)等行為之傷害的失敗情形的同時(shí)，并不局限于政治迫害。值得注意的是，它提議，任何采納該表述的難民保護(hù)制度不應(yīng)僅限于保護(hù)難民的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。如此，它支持用更全面的人權(quán)保護(hù)機(jī)制來(lái)對(duì)付非洲及其它發(fā)展中國(guó)家難民所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和困境。將該定義引入難民法案第3條（b）后，南非的難民概念克服了第3條（a）以“迫害”為基礎(chǔ)的定義的局限性。最后，第

19、3條（c）規(guī)定，難民的依附者同樣有資格擁有難民地位。依附者是指他們的未成年子女以及配偶。未成年意指未滿18周歲。為符合該申請(qǐng)條件，該子女不僅必須低于法定年齡而且還必須證明他或她對(duì)其監(jiān)護(hù)人有依附性。因此，其言外之意是，未滿18歲的子女不能獨(dú)立申請(qǐng)難民資格。但殘酷的事實(shí)是，在戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂或自然災(zāi)害的混亂中，小孩往往同他們的父母或監(jiān)護(hù)人走散。30難民法案第32條似乎關(guān)及無(wú)人照顧的兒童和智力有障礙的人們的困境。該條規(guī)定，任何看起來(lái)有資格申請(qǐng)難民地位并符合兒童扶助第74法案規(guī)定的、在被發(fā)現(xiàn)時(shí)的情形明顯表明他或她是需要救助的兒童必須立即被送往兒童特別法院。南非法律委員會(huì)建議，如果無(wú)人照顧的尋求庇護(hù)的兒童比那

20、些有父母照顧的兒童的處境更加糟糕，任何有關(guān)移民官員必須真正將他們看作是需要照顧的兒童，并首先將其移交給福利服務(wù)機(jī)構(gòu)，然后必須立即安排此類兒童去兒童法院。31類似地，法律倡導(dǎo)接待難民的官員應(yīng)幫助在通常情況下同樣有難民申請(qǐng)資格的智力有障礙的人申請(qǐng)庇護(hù)。與未成年子女的法律資格不同，難民配偶的地位時(shí)常受到司法審查?！盃?zhēng)取同性戀者平等權(quán)國(guó)內(nèi)聯(lián)盟”訴內(nèi)務(wù)部32一案爭(zhēng)論的問(wèn)題是移民法的合憲性，該法為南非永久居民的配偶移民南非提供便利，但拒絕給予與南非永久居民有著長(zhǎng)期性關(guān)系的同性戀者同樣的便利。在傳達(dá)憲法法院的一致裁決時(shí)，阿考曼（Ackorman J.）認(rèn)為，憲法規(guī)定的平等和不歧視原則要求同性配偶應(yīng)與法定配偶

21、得到“來(lái)自法律和社會(huì)的同等的保護(hù)和關(guān)注”。33因此，符合第3條（c）規(guī)定的難民配偶包括異性配偶和同性配偶。需鄭重說(shuō)明的是，難民法案第3條所規(guī)定的申請(qǐng)南非難民地位的3個(gè)條件是任擇性的。相應(yīng)的，尋求庇護(hù)的申請(qǐng)可以是以其中之一為理由也可以多個(gè)理由并用。一般說(shuō)來(lái)，如果申請(qǐng)人是為免遭迫害，他可能以第3條（a）規(guī)定的聯(lián)合國(guó)標(biāo)準(zhǔn)為申請(qǐng)理由。另一方面，如果申請(qǐng)人是因國(guó)內(nèi)沖突而尋求避難，他可能以第3條（b）規(guī)定的非洲統(tǒng)一組織標(biāo)準(zhǔn)為申請(qǐng)理由。最后，如果申請(qǐng)人是如上所述的依附于主要申請(qǐng)人的，他可能會(huì)間接申請(qǐng)難民地位。還需注意到貧窮和其它社會(huì)或環(huán)境災(zāi)難的受害者可能被排除在難民法案第3條規(guī)定的三種人之外。如果是這樣，那

22、么到南非尋求“更綠的草原”的經(jīng)濟(jì)移民在法律上是被明確排除在難民定義之外的。五、難民地位的確定在難民法案中，確定難民地位的程序由三個(gè)不可分割的步驟組成：初步審查、初步確定和復(fù)議決定。為啟動(dòng)該程序，尋求庇護(hù)者必須向難民接待辦公室提交一份內(nèi)容完整的申請(qǐng)表。難民法案第21條授予難民接待官進(jìn)行初步審查的自由裁量權(quán)。初審的主要目的是使難民接待官能核實(shí)申請(qǐng)人對(duì)有關(guān)申請(qǐng)資格問(wèn)卷的答復(fù)，從而對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行完整的備案。在此調(diào)查階段中，不考慮申請(qǐng)人的資格問(wèn)題。其實(shí)，難民接待官所做的只是給申請(qǐng)人簽發(fā)許可證，允許其在南非臨時(shí)居住。34考察申請(qǐng)資格只是在第二階段才開始。第一次決策過(guò)程建立在移民接待辦公室建立的申請(qǐng)人案卷的基

23、礎(chǔ)之上。負(fù)責(zé)審批難民地位的官員主要據(jù)此對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行審查。聽證會(huì)結(jié)束時(shí)，審批官員必須對(duì)申請(qǐng)人的資格作出初步?jīng)Q定。35換言之，該申請(qǐng)可能被批準(zhǔn)、拒絕或提交給常委會(huì)征求法律意見。36申請(qǐng)可能會(huì)因兩個(gè)原因被拒絕。根據(jù)被拒絕的理由，尋求庇護(hù)的人可以訴諸兩個(gè)可獲得的救濟(jì)機(jī)制之一。首先，申請(qǐng)可能因理由明顯無(wú)根據(jù)、濫用或欺詐而被拒絕。該決定將自動(dòng)引發(fā)常委會(huì)的資格審查程序。37因?yàn)槌Ｎ瘯?huì)的審查權(quán)是自發(fā)啟動(dòng)的，所以申請(qǐng)人無(wú)需重啟該救濟(jì)機(jī)制。相反，申請(qǐng)也可能因沒有根據(jù)而被拒絕。而這時(shí)，申請(qǐng)人可以向上訴委員會(huì)提起上訴。38與常委會(huì)自發(fā)的審查程序不同，上訴必須要由申請(qǐng)人提起。六、難民的權(quán)利和義務(wù)與憲法承諾的促進(jìn)和保護(hù)人

24、權(quán)相一致，難民法案第五章規(guī)定了由難民地位而來(lái)的一般和具體的權(quán)利及義務(wù)。（一）難民權(quán)關(guān)于一般權(quán)利，難民法案第27條規(guī)定了每個(gè)難民享有的一系列基本權(quán)利。首先，任何難民有權(quán)獲得法定形式的對(duì)難民地位的正式書面認(rèn)可文件。第二，難民有權(quán)獲得完全的法律保護(hù)，包括居住權(quán)以及人權(quán)法案規(guī)定的固有憲法權(quán)利。第三，如果難民不間斷居住了五年并由常委會(huì)保證他仍將保留不明確的難民身份，則該難民有權(quán)申請(qǐng)移民許可。移民許可正式賦予外國(guó)人以永久居住權(quán)。除了法律或憲法明確賦予公民的權(quán)利、特權(quán)和責(zé)任之外，永久居住許可證的持有者還有權(quán)享有公民的所有權(quán)利、特權(quán)，承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。39第四，難民有權(quán)持有身份證和南非旅行證。第五，每個(gè)難民擁有

25、求職權(quán)。最后，每個(gè)難民享有與其他居民所擁有的同樣的基本醫(yī)療權(quán)和教育權(quán)。難民法案第28條規(guī)定了須要被驅(qū)逐出南非的難民的具體權(quán)利。該條同樣規(guī)定了對(duì)難民的拘留和驅(qū)逐程序。此外，它還規(guī)定了防止驅(qū)逐權(quán)濫用的措施。只有內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)才有權(quán)作出驅(qū)逐難民的決定。40因此，除了內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)之外，其他任何政府官員下達(dá)的驅(qū)逐令都是非法和無(wú)效的。但是，內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)也不能隨意下達(dá)驅(qū)逐令，它受到三項(xiàng)限制：第一，下達(dá)驅(qū)逐令時(shí)必須適當(dāng)考慮難民所享有的行政訴訟權(quán)41和國(guó)際法上的權(quán)利；第二，驅(qū)逐難民必須基于國(guó)家安全或公共秩序的考慮；第三，驅(qū)逐令生效前，必須給予相關(guān)難民合理的時(shí)間以取得他們自己所選擇的接受國(guó)的同意。42類似的，難民法案第29條規(guī)

26、定了對(duì)將要被驅(qū)逐的難民的拘留權(quán)，但對(duì)該權(quán)力進(jìn)行了限制。在該條生效之前，對(duì)難民的不合理的長(zhǎng)期監(jiān)禁常常受到法院的譴責(zé)。例如，在約翰遜訴內(nèi)務(wù)部43一案中，柴蒂（Chetty J.）尖銳地指出，長(zhǎng)時(shí)間的拘禁（在該案中，未經(jīng)審判拘禁卻達(dá)到14個(gè)月）侵犯了難民所享有的核心權(quán)利，如人格權(quán)、人身自由和安全權(quán)。作為對(duì)約翰遜一案的回應(yīng)，第29條第1款聲稱沒有正當(dāng)理由，任何人不得被長(zhǎng)期拘禁。此外，該條還規(guī)定，任何超過(guò)一個(gè)月的拘留都必須受到司法審查。因?yàn)樵摋l用語(yǔ)是“人”，而不是“難民”,所以筆者認(rèn)為，享有該權(quán)利的不僅限于難民，而且還應(yīng)包括由于任何原因其申請(qǐng)被拒絕的尋求庇護(hù)的人。簡(jiǎn)言之，對(duì)“人”所作的寬泛解釋不應(yīng)排除任

27、何層次的難民及尋求庇護(hù)者。（二）難民的義務(wù)難民法案第34條規(guī)定：“難民必須遵守共和國(guó)的法律?！痹谶@一短句中，難民法案似乎是為平衡難民的權(quán)利而對(duì)其施以遵守境內(nèi)法律這一相應(yīng)的義務(wù)。這樣，它不僅規(guī)定了難民地位所派生的權(quán)利，而且也規(guī)定了每個(gè)難民對(duì)國(guó)內(nèi)法律效忠的義務(wù)。因?yàn)?996年憲法規(guī)定了聯(lián)邦制，所以難民要同時(shí)遵守國(guó)家的法律和省內(nèi)的法律，省內(nèi)法取決于難民的居住地。然而，九個(gè)省政府都沒有采用與國(guó)家憲法規(guī)定不同的權(quán)利憲章，此舉對(duì)憲法人權(quán)規(guī)范在全國(guó)的普遍化作出了貢獻(xiàn)。44居住地省份不影響包括難民在內(nèi)的任何人享有權(quán)利，原因即在于此。七、結(jié)論本文重點(diǎn)討論了南非難民法的幾個(gè)特點(diǎn)，現(xiàn)在做一個(gè)總結(jié)。首先，國(guó)家現(xiàn)行難民

28、立法的概念明顯向移民法轉(zhuǎn)移。晚進(jìn)的歷史表明，難民法案重構(gòu)先前壓制性的難民制度，代之以人權(quán)文化為基礎(chǔ)的難民法。第二，產(chǎn)生于上述制度的關(guān)于移民和難民事項(xiàng)的法學(xué)研究是與國(guó)際法準(zhǔn)則相符的。第三，難民法在國(guó)內(nèi)并非孤立的運(yùn)作。相反，難民法應(yīng)被視作對(duì)憲法承諾在南非境內(nèi)發(fā)展基本人權(quán)的充實(shí)。除少數(shù)例外，45人權(quán)法案幾乎讓所有人享有權(quán)利。外國(guó)人，包括居住在境內(nèi)的難民，無(wú)疑享有一般公民所享有的大部分憲法權(quán)利。第四，難民法的整個(gè)體系是建立在憲法的基本價(jià)值基礎(chǔ)之上的，因此，對(duì)難民法或者權(quán)利的任何解釋都必須推進(jìn)開放和民主社會(huì)下有關(guān)人格尊嚴(yán)、平等和自由的價(jià)值觀。46最后，難民法案標(biāo)志著國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法完全的有意識(shí)的融合。最重

29、要的是，這種融合是與偉大的憲政體制相符的。在解釋憲法性權(quán)利和自由時(shí)，憲法為所有的法院顧及國(guó)際法規(guī)范提供了指導(dǎo)。47例如，憲法法院在達(dá)沃德（Dawood）48案中表明了其將國(guó)際法補(bǔ)充到國(guó)內(nèi)法中的努力，盡管憲法仍對(duì)被要求保護(hù)的基本權(quán)利保持沉默。雖然憲法沒有明確的條文保護(hù)家庭生活的權(quán)利和配偶的同居權(quán)，但憲法法院在本案中總結(jié)認(rèn)為，保護(hù)這些權(quán)利的國(guó)際人權(quán)法上的義務(wù)明確體現(xiàn)在憲法第10條規(guī)定的關(guān)于人格尊嚴(yán)的神圣的憲法價(jià)值觀之中。49基于此，撰寫法院一致意見的奧雷根（ORegan J.）推論到，任何嚴(yán)重?fù)p害配偶同居權(quán)的法律都非法地限制了已婚人士的人格權(quán)。50Study on South African Re

30、fugee Protection System: An Analysis of Refugee Status, Rights and Duties目次一、背景二、難民地位的定性三、聯(lián)合國(guó)難民地位公約中難民的概念四、非洲統(tǒng)一組織的難民定義五、難民地位的確定六、難民的權(quán)利和義務(wù)七、結(jié)論作者/譯者簡(jiǎn)介：作者：歐本米熱庫(kù)（Obeng Mireku），南非溫達(dá)科技大學(xué)法學(xué)教授，德國(guó)漢諾威大學(xué)法學(xué)博士，南非溫達(dá)科技大學(xué)伊斯美爾馬荷默德人權(quán)和民族權(quán)研究中心（Ismail Mahomed Centre for Human and Peoples Rights）主任，研究方向?yàn)槿藱?quán)法。譯者： HYPERLINK

31、 /gyp/ t _blank 葛勇平（Ge Yong-ping，1970-），男，生于長(zhǎng)于吉林省四平市，江蘇南京人，哈爾濱工業(yè)大學(xué)法學(xué)院教授，德國(guó)馬堡大學(xué)法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閲?guó)際法和憲法。通信地址：中國(guó)哈爾濱市南崗區(qū)西大直街92號(hào)235信箱，哈爾濱工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，郵編：150001；本文原刊于Verfassung und Recht in Uebersee (VRUe) (海外憲法與法學(xué)) 德， Band 35 (2002), Hamburg/Deutschland, ISSN 0506-7286。原文有六個(gè)小標(biāo)題，中譯文將原文的第三部分按原文分成兩個(gè)標(biāo)題，即“三、”和“四、”，

32、所以，中譯文有七個(gè)小標(biāo)題。本文刊于南京大學(xué)法律評(píng)論2010年第1期1 Aliens Control Act，1991年第96號(hào)文件，同時(shí)參閱1993年、1995年和1996年的修訂本。對(duì)它的更詳細(xì)的闡述可見John Baloro, Immigration and Emigration, in: Joubert et al (1998), The Law of South Africa (LAWSA) first issue, Butterworths, Vol. 11 pars 38-68.2 對(duì)1997年南非未登記的入境移民人數(shù)估計(jì)為28百萬(wàn)不等。參見 the South African H

33、uman Rights Commission Policy Paper No. 3, 1. 3 1994-1999.4 見 Government Gazette. No. 22439 of 29 June 2001上公布的移民法案草案。 5 Act 130 of 1998. 6 Act 108 of 1996. 7 1993年第200號(hào)法案南非共和國(guó)憲法（以下稱臨時(shí)憲法）第231條。其表述在1996年第108號(hào)法案南非共和國(guó)憲法（以下稱為最后憲法或1996年憲法）第232條中被逐字重復(fù)。 8 直至2000年難民法案生效，南非一直沒有綜合性的難民立法。9 比較1949年德國(guó)基本法第25條。盡管其

34、第25條作出了“國(guó)際法是聯(lián)邦法的一部分”的一般性規(guī)定，它仍然允許國(guó)際習(xí)慣法在沖突的情況下優(yōu)先于國(guó)內(nèi)法。 10 1996 (4) SA 562 (C). 11 Ibid. 574. 12 1997 (4) SA 341 (C) A. Kabuika and another v Minister of Home Affairs. 13 Ibid. 344. 14 見Mail & Guardian, February 2-8, 2001。該周報(bào)在第28頁(yè)以Refugee Spy Refused Asylum 為標(biāo)題，講述了難民及他們應(yīng)付腐敗的移民當(dāng)局百般折磨的故事。 15 Anton Katz, R

35、efugees, in John Dugard, International Law (2001), Juta, 268-279 at 273. 16 第2條規(guī)定：“任何人不應(yīng)被拒絕入境、驅(qū)逐、引渡或遣返至另一國(guó)，或受到任何類似措施，如果由于這種拒絕、驅(qū)逐、引渡、遣返或其它措施，這些人被迫返回或滯留于以下國(guó)家，他或她可能由于種族、宗教、國(guó)籍、政治見解或?qū)儆谀硞€(gè)社會(huì)團(tuán)體而遭受迫害；或他或她的生命、人身安全和自由會(huì)由于外部侵略、占領(lǐng)、外國(guó)統(tǒng)治或其它嚴(yán)重?cái)_亂全國(guó)或某部分區(qū)域公共秩序的事件而受到威脅?！?17 見Mail & Guardian, March 28 - April 4 2002 at 4關(guān)于這個(gè)未公開的裁決的摘錄。18 見注釋16。 19 (1999) 38 ILM 1267. 20 (1996) 35 ILM 1145. 21 參見Jeffrey Dillman, International Refugee and Asylum Law, (1991) Howard Law Journal, 51-56 espec