關(guān)于近年來基層治理實(shí)踐的考察與思考

1、關(guān)于近年來基層治理實(shí)踐的考察與思考一、問題提出：基層減負(fù)悖論基層治理是國(guó)家治理的基石，而有效推進(jìn)基層減負(fù)賦能，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。早在2018年，半月談以2018，基層治理十大靶點(diǎn)一文就各地在落實(shí)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略等中央大政方針過程中出現(xiàn)的基層負(fù)擔(dān)過重等問題做出了一系列專題報(bào)道，隨后，習(xí)近平多次就解決困擾基層的形式主義問題，切實(shí)為基層減負(fù)作出重要指示批示。不久，中共中央辦公廳發(fā)出關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知，明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”2；2020年，中共中央辦公廳印發(fā)關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知，再次

2、聚焦基層減負(fù)問題。半月談在其年終評(píng)論上這樣總結(jié)：“基層減負(fù)雖然取得了一定成效，但從整體上看，離中央要求、基層期盼還有不小差距?！? 從筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在全國(guó)各地基層田野調(diào)研觀察來看，當(dāng)前各地基層干部“52”“白加黑”“周六保證不休息，周日休息不保證”“上面千把刀， 下面一顆頭”等工作樣態(tài)仍沒有得到有效逆轉(zhuǎn)，甚至越減越負(fù)，基層減負(fù)悖論始終難以有效消除。筆者的問題意識(shí)在于：如何正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前的基層工作負(fù)擔(dān)問題？在我國(guó)既有黨政科層體制內(nèi)部條塊關(guān)系、層級(jí)關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系等保持穩(wěn)定和基層社會(huì)性質(zhì)變化不大的情況下，基層負(fù)擔(dān)問題為什么在最近三五年而非十年前越發(fā)突出而普遍？同時(shí)，為什么這一問題會(huì)成為全國(guó)各地

3、普遍的治理現(xiàn)象而非某一地局部的問題？顯然，將基層負(fù)擔(dān)問題歸咎于連續(xù)統(tǒng)一的宏大體制或個(gè)別地方、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)問題的解釋顯得過于簡(jiǎn)單粗糙。我們必須回到基層治理實(shí)踐的一線場(chǎng)景，對(duì)這一問題進(jìn)行中觀層次的機(jī)制分析。此外， 基層負(fù)擔(dān)問題事關(guān)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和基層治理成效，更關(guān)乎國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)和廣大群眾獲得感以及國(guó)家認(rèn)同，因此，梳理并剖析當(dāng)前基層減負(fù)悖論背后的復(fù)雜機(jī)制，顯得尤為重要。二、既有研究綜述與本文研究進(jìn)路（一）既有研究綜述為基層“減負(fù)”，首先要探究基層負(fù)擔(dān)過重的根本原因。既有研究主要從監(jiān)督考核機(jī)制和官僚主義工作作風(fēng)兩個(gè)角度進(jìn)行分析。部分研究認(rèn)為，監(jiān)督考核機(jī)制不合理是導(dǎo)致當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)

4、過重的重要因素。胡曉東認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)中的督考權(quán)嵌套于組織管理活動(dòng)中，形成與決策權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)相互銜接且彼此獨(dú)立的運(yùn)行邏輯，其無限制、無規(guī)范、不可訴的現(xiàn)存狀態(tài)帶來了督考權(quán)的結(jié)構(gòu)性失范，從而引發(fā)了基層負(fù)擔(dān)過重等問題5。龐明禮、陳念平也指出，當(dāng)前科層運(yùn)作具有督查范圍不斷泛化、督查力度不斷強(qiáng)化與督查過程不斷虛化的潛在慣性，導(dǎo)致組織成本攀升、運(yùn)行僵化遲緩，加劇基層負(fù)擔(dān)，引發(fā)痕跡主義、形式主義現(xiàn)象，弱化組織效能6。呂德文指出， 當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)過重，是監(jiān)督下鄉(xiāng)背景下基層治理合規(guī)化的意外后果7。在這種情況下，文宏認(rèn)為，基層被動(dòng)形式主義具有普遍性、隱蔽性、欺騙性和抵消性等特點(diǎn)，會(huì)增加基層負(fù)擔(dān)、誘發(fā)政策空轉(zhuǎn)、

5、挫傷干部沖勁、疏離干群關(guān)系、沖擊隊(duì)伍建設(shè)8。不可否認(rèn)的是，在監(jiān)督下鄉(xiāng)大背景下，監(jiān)督考核機(jī)制不合理的確是導(dǎo)致基層工作負(fù)擔(dān)重的直接成因，但監(jiān)督考核機(jī)制不是獨(dú)立于既有黨政科層體制和國(guó)家治理目標(biāo)而存在的，其背后的復(fù)雜機(jī)制，仍有待進(jìn)一步挖掘分析。部分研究指出，官僚主義工作作風(fēng)是基層工作負(fù)擔(dān)的根本成因。有學(xué)者指出，當(dāng)前基層治理負(fù)擔(dān)周期發(fā)生的現(xiàn)象可以從歷時(shí)性的“黃宗羲定律”中尋找其生成邏輯，“黃宗羲定律”與基層減負(fù)的過程存在三個(gè)方面的通約性，即形態(tài)上“增減增”的周期相似、結(jié)構(gòu)上變動(dòng)的互質(zhì)單元、路徑上多維作用的官僚主義，由此揭示基層減負(fù)周期發(fā)生的生成邏輯。姚廣利認(rèn)為，當(dāng)前基層干部負(fù)擔(dān)過重，究其原因，主要有政績(jī)

6、觀出現(xiàn)偏差、陷入形式主義怪圈、官僚主義作祟、基層黨組織作用發(fā)揮不夠等，因此要從政績(jī)觀、工作作風(fēng)等主觀因素尋找解決之道。胡威、唐醒通過政策文本分析，發(fā)現(xiàn)許多地方政府都積極響應(yīng)中央號(hào)召，出臺(tái)了基層減負(fù)和會(huì)議減負(fù)的政策及規(guī)定，但基層干部依然感到會(huì)議負(fù)擔(dān)較重，其中減負(fù)效果不佳的重要原因是原有的制度慣性和一些依然存在的官僚性頑疾11。針對(duì)基層干部困于會(huì)議室的普遍情況，胡威進(jìn)一步指出， 各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)過度使用會(huì)議工具的弊端，提高會(huì)議與工作的關(guān)聯(lián)程度，并從體制機(jī)制入手，讓基層干部集中精力干好實(shí)事12。從官僚主義等工作作風(fēng)這一主觀或文化因素解釋當(dāng)前基層工作負(fù)擔(dān)問題，難以解釋的是： 在官僚主義等不良工

7、作作風(fēng)不同程度持續(xù)存在的情況下，為什么廣大基層干部普遍反映的是最近三五年而不是十年前、不是個(gè)別地區(qū)而是全國(guó)各地均出現(xiàn)了基層負(fù)擔(dān)過重且減負(fù)效果有限這一問題？綜觀既有研究，學(xué)界主要從監(jiān)督考核機(jī)制和工作作風(fēng)兩大角度對(duì)當(dāng)前基層減負(fù)悖論議題作出分析，揭示了基層負(fù)擔(dān)過重的部分直接因素和文化因素，為后續(xù)進(jìn)一步研究奠定了重要基礎(chǔ)，但仍需要進(jìn)一步回答的是：在我國(guó)既有黨政科層體制保持穩(wěn)定和基層社會(huì)性質(zhì)變化不大的情況下，基層負(fù)擔(dān)問題為什么是在最近三五年而非十年前、不是在某一地而是全國(guó)性的越發(fā)突出而普遍？背后是否存在中觀層面上的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和復(fù)雜作用機(jī)制？此外，既有研究也沒有對(duì)當(dāng)前基層工作負(fù)擔(dān)作出清晰有效的類型劃分和

8、性質(zhì)分析，容易導(dǎo)致分析對(duì)象上的錯(cuò)位?；诖?，普遍而復(fù)雜的基層治理減負(fù)悖論，迫切呼喚我們引入新的研究視角和分析框架對(duì)其作出更具解釋力的機(jī)制分析。（二）本文研究進(jìn)路本文研究對(duì)象是當(dāng)前基層治理中的工作負(fù)擔(dān)，簡(jiǎn)稱基層負(fù)擔(dān)。筆者擬從基層工作內(nèi)容本身出發(fā)，對(duì)基層工作內(nèi)容作出類型劃分和性質(zhì)分析，在此基礎(chǔ)上， 聚焦“基層負(fù)擔(dān)”，對(duì)其背后的復(fù)雜機(jī)制作出分析。1.研究視角：國(guó)家治理轉(zhuǎn)型黨的十八大以來，國(guó)家治理步入新時(shí)代，治理轉(zhuǎn)型明顯。根據(jù)筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在全國(guó)各地的基層田野觀察，當(dāng)前基層負(fù)擔(dān)的生成，和既有研究提到的監(jiān)督下鄉(xiāng)和官僚主義作風(fēng)有一定關(guān)聯(lián)，但本質(zhì)上和國(guó)家治理轉(zhuǎn)型階段卻密不可分。本文提出的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型

9、，與學(xué)界既有的大數(shù)據(jù)時(shí)代下或抽象治理理念下的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型不同，而是回歸一線治理場(chǎng)景，將國(guó)家治理轉(zhuǎn)型放置到基層治理具體實(shí)踐中來考察，從整體性經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，總結(jié)提煉當(dāng)前基層治理實(shí)踐背后國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的核心指向及其影響。從基層治理一線經(jīng)驗(yàn)圖景來看，黨的十八大以來國(guó)家治理發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)型，基層治理迎來了新時(shí)代，主要指向以下四點(diǎn)：一是治理目標(biāo)從低向高、由少轉(zhuǎn)多，直接影響基層治理事務(wù)本身結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；二是治理資源從相對(duì)有限到密集下沉，同時(shí)為了匹配治理資源使用的有效合規(guī)，進(jìn)而催生了一系列治理程序、規(guī)則、制度、技術(shù)等；三是治理考核從結(jié)果導(dǎo)向到過程管理和結(jié)果導(dǎo)向并重， 直接影響基層治理形式變化；四是治理規(guī)范化程度從不規(guī)范

10、逐步走向規(guī)范化。相較于稅費(fèi)改革后的后稅費(fèi)時(shí)期，國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下基層治理新時(shí)代變化顯著，參見表1。2.分析框架：基于“工作內(nèi)容”和“工作形式”的基層工作二重分析基于以上分析，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型大背景下，高線治理目標(biāo)勢(shì)必將轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)又一項(xiàng)具體的基層治理事務(wù)，密集下沉的治理資源和過程管理與結(jié)果導(dǎo)向并重的治理考核并非在治理真空中獨(dú)立存在，而是匹配具體治理事務(wù)而運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而對(duì)工作形式即基層治理規(guī)范化程度提出更高要求?；诖?，我們可以從“工作內(nèi)容”和“工作形式”兩項(xiàng)基本維度，對(duì)當(dāng)前基層工作內(nèi)容本身作出以下四種類型劃分，參見圖1。類型一：工作內(nèi)容少，工作形式也不多，工作內(nèi)容與工作形式相匹配，治理目標(biāo)有限，治理資

11、源也不多，治理考核有限，相對(duì)應(yīng)的治理形式要求也不多。新中國(guó)成立以來的稅費(fèi)時(shí)期是其典型代表。類型二：工作內(nèi)容多，工作形式逐步完備規(guī)范，工作內(nèi)容與工作形式相匹配。從一線經(jīng)驗(yàn)觀察來看，我們目前正在逐步向這一階段轉(zhuǎn)型發(fā)展。鑒于本文重點(diǎn)分析的對(duì)象是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型背景下的基層減負(fù)悖論，因此類型二暫不多談。類型三：工作內(nèi)容逐漸增多，工作形式由少變多、從不完備甚至不規(guī)范逐步向完備規(guī)范轉(zhuǎn)型，但短時(shí)間內(nèi)看存在較為明顯的工作內(nèi)容與工作形式失衡現(xiàn)象，屬于國(guó)家治理轉(zhuǎn)型時(shí)期容易出現(xiàn)的治理現(xiàn)象。類型四：工作內(nèi)容少，工作形式卻很多，工作內(nèi)容與工作形式不匹配，且失衡明顯，形式大于內(nèi)容。這種類型，從一線治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，同樣屬于國(guó)

12、家治理轉(zhuǎn)型時(shí)期容易出現(xiàn)的治理現(xiàn)象。黨的十八大以來，國(guó)家在精準(zhǔn)扶貧、基層黨建、環(huán)保、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域提出了一系列治理目標(biāo)，同時(shí)匹配了大量的項(xiàng)目資源密集下沉，治理考核上不僅關(guān)注工作結(jié)果，而且對(duì)工作過程提出了一系列要求，治理規(guī)范化程度逐步提升。隨之容易出現(xiàn)兩類現(xiàn)象：一是工作形式滯后于工作內(nèi)容，二是工作形式大于工作內(nèi)容，這是當(dāng)前基層治理的典型特征。以上類型三和類型四，屬于本文重點(diǎn)分析的對(duì)象。本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來自于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁近年來在各地基層的田野調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法和參與式觀察法來收集經(jīng)驗(yàn)材料，從而獲取了大量一手素材和鮮活的田野靈感；具體分析上， 筆者主要采用案例分析法

13、和機(jī)制分析法對(duì)以上經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行梳理和分析。通過對(duì)近年來省市地基層工作內(nèi)容的梳理，在工作內(nèi)容類型和性質(zhì)上作出進(jìn)一步分析，在此基礎(chǔ)上來揭示基層減負(fù)悖論背后的復(fù)雜機(jī)制，并討論短時(shí)間內(nèi)基層減負(fù)的復(fù)雜性和曲折性，以上是本文目標(biāo)所在。三、當(dāng)前基層治理工作內(nèi)容的類型與性質(zhì)省市地，是北方某省中部人口大市，近年來當(dāng)?shù)鼗鶎庸ぷ鲀?nèi)容和全國(guó)其他地區(qū)基本保持一致，具備個(gè)案分析意義上的典型性。筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)部分同仁于2021年4月在當(dāng)?shù)亻_展了為期20天的田野調(diào)研，其基層治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)圖景、類型與性質(zhì)梳理如下：（一）一線工作主要圖景如欲對(duì)當(dāng)前基層治理工作內(nèi)容類型和性質(zhì)作出進(jìn)一步分析，我們首先需要對(duì)其基本工作內(nèi)容作出梳理

14、。根據(jù)調(diào)研訪談，同時(shí)參照當(dāng)?shù)毓俜轿⑿殴娞?hào)對(duì)當(dāng)?shù)毓ぷ鞯囊幌盗袌?bào)道，筆者對(duì)其2021年4月份以來的主要工作內(nèi)容進(jìn)行了梳理，參見表2。需要特別說明的是，以上工作事項(xiàng)尚屬不完全統(tǒng)計(jì)，只是當(dāng)?shù)?021年4月份以來部分工作內(nèi)容的初步呈現(xiàn)，但即使如此，相比后稅費(fèi)時(shí)期，我們?nèi)圆浑y發(fā)現(xiàn)：一是基層工作內(nèi)容確實(shí)增加不少，如鄉(xiāng)村振興直播培訓(xùn)、村集體“三資” 清理、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村房地一體確權(quán)登記、村級(jí)網(wǎng)格員培訓(xùn)、12340社情民意調(diào)查、黨史學(xué)習(xí)教育等；二是基層工作政治面向突出，如黨支部領(lǐng)辦合作社、燈塔黨建系統(tǒng)山東支部組織建設(shè)、開展“十百千”示范創(chuàng)建深化抓黨建促鄉(xiāng)村振興、加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)工作隊(duì)對(duì)接等；三是

15、基層工作技術(shù)化特征明顯，如燈塔黨建系統(tǒng)山東支部組織生活信息錄入、愛山東登錄、電子醫(yī)保憑證激活、傳達(dá)12345市民熱線季報(bào)和月報(bào)、反詐安裝推廣等； 四是基層工作正規(guī)化建設(shè)導(dǎo)向，如基層武裝部正規(guī)化建設(shè)等。（二）類型與性質(zhì)基層工作千頭萬緒，就以上有限的內(nèi)容梳理來看，我們是否有可能對(duì)其工作類型和性質(zhì)作進(jìn)一步劃分和分析呢？目前各地基層干部普遍反映比較強(qiáng)烈的所謂基層負(fù)擔(dān)，究竟是哪一類工作呢？從基層治理事務(wù)本身來看，當(dāng)前基層工作內(nèi)容可以劃分為以下兩種類型：1基于工作內(nèi)容密集下沉而產(chǎn)生的基層工作通過以上梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前階段，除了原先既有的常規(guī)政務(wù)服務(wù)工作、掃黃打非、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等工作外，鄉(xiāng)村振興直播培訓(xùn)、

16、農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村百日清潔攻堅(jiān)行動(dòng)、愛山東登錄、國(guó)家反詐中心安裝推廣、垃圾分類、12345市民熱線等工作，均屬近年來新增的工作事項(xiàng)。工作內(nèi)容的增加，帶來了基層干部工作量的遞增，單就其中任一重要工作而言，就包含了諸多工作內(nèi)容。以農(nóng)村人居環(huán)境整治工作為例，就涉及農(nóng)村污水處理、養(yǎng)殖戶采用地下水管理、農(nóng)村三大堆、最美庭院評(píng)選活動(dòng)、垃圾分類等。正如以下當(dāng)?shù)馗刹克裕骸?月26日，地出動(dòng)機(jī)械10余臺(tái)，發(fā)動(dòng)100余人參與鄉(xiāng)村清潔行動(dòng)，在鞏固前期整治成果的同時(shí)，聚焦短板，圍繞背街小巷、村莊周邊，在徹底清潔臟亂差丑危污上狠下功夫，久久為功、接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村清潔行動(dòng)，村容村貌煥然一新?！保ㄔL談?dòng)涗洠?021042

17、8）“地主要領(lǐng)導(dǎo)先后對(duì)李東樓村、范莊村、曾莊村、秦莊、朱王等11個(gè)村的鄉(xiāng)村清潔開展情況進(jìn)行觀摩評(píng)比，實(shí)地查看各村大隊(duì)部、網(wǎng)格村黨支部書記院落創(chuàng)建情況，現(xiàn)場(chǎng)聽取各相關(guān)社區(qū)、村莊的匯報(bào)，深入了解各社區(qū)、村莊六治整治經(jīng)驗(yàn)做法和工作成效，安排部署下一步鄉(xiāng)村清潔行動(dòng)?！保ㄔL談?dòng)涗洠?20210429）以農(nóng)村人居環(huán)境整治為典型代表的新增工作內(nèi)容，是新時(shí)代國(guó)家推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體實(shí)施的必然產(chǎn)物，更是新形勢(shì)下各級(jí)政府職能拓展并引領(lǐng)群眾美好生活實(shí)現(xiàn)這一重要階段的普遍實(shí)踐，又可進(jìn)一步劃分為中心工作和常規(guī)工作。以上基于工作內(nèi)容增加而產(chǎn)生的基層工作，筆者稱之為實(shí)質(zhì)性工作。隨著國(guó)家更高治理目標(biāo)和更嚴(yán)治理要求的提出，實(shí)質(zhì)

18、性工作內(nèi)容密集下沉是大勢(shì)所趨， 難以逆轉(zhuǎn)，也是當(dāng)前轉(zhuǎn)型階段國(guó)家引領(lǐng)各地基層社會(huì)發(fā)展和滿足廣大群眾美好生活需求的必要環(huán)節(jié)，因此屬于合理性工作內(nèi)容，也并非各地基層干部所深惡痛絕的所謂基層負(fù)擔(dān)。2基于工作形式完備規(guī)范而導(dǎo)致的基層工作隨著工作內(nèi)容密集下沉而來的，是基層實(shí)質(zhì)性工作內(nèi)容的增加；而基層實(shí)質(zhì)性工作內(nèi)容的增加，又對(duì)相應(yīng)的工作形式提出了更高要求，主要表現(xiàn)在：一是工作標(biāo)準(zhǔn)就高不就低；二是工作程序力求合乎規(guī)范；三是文字報(bào)表等佐證材料盡可能完備準(zhǔn)確。為了確保工作形式完備規(guī)范，督導(dǎo)機(jī)制和考核機(jī)制的作用被發(fā)揮得淋漓盡致。在各地調(diào)研過程中，不少干部反映，近年來不少領(lǐng)導(dǎo)最常用的方式是用紀(jì)委來推動(dòng)工作具體落實(shí)，因

19、此也就發(fā)生了一個(gè)有意思的轉(zhuǎn)變， 原本用來維護(hù)黨紀(jì)國(guó)法的嚴(yán)肅的政治部門，逐步向推動(dòng)落實(shí)具體工作的職能部門轉(zhuǎn)變。值得一提的是，工作形式的典型代表是文字報(bào)表等文牘工作，部分地區(qū)甚至演變?yōu)橐浴佰E”為“績(jī)”13，一來佐證基本工作內(nèi)容，二來規(guī)避工作風(fēng)險(xiǎn)，三來向上級(jí)部門邀功，因此痕跡主義大行其道，基層干部對(duì)此反映強(qiáng)烈。“會(huì)議強(qiáng)調(diào)，標(biāo)準(zhǔn)要再提高，細(xì)節(jié)再提升，全力做好飛線、小廣告治理路肩平整，綠化修剪，切實(shí)改善農(nóng)村環(huán)境；發(fā)揮黨員干部模范帶頭作用，先從黨員干部、村民代表做起，帶頭創(chuàng)建六美家庭，帶頭包街巷整治巡查，確?；顒?dòng)開展方向明、路徑準(zhǔn)，以點(diǎn)帶面、全面開花；要進(jìn)一步強(qiáng)化督導(dǎo)措施， 嚴(yán)格督導(dǎo)過程，提高督導(dǎo)質(zhì)量，切

20、實(shí)發(fā)揮好督導(dǎo)作用，確保全鎮(zhèn)鄉(xiāng)村清潔工程工作扎實(shí)有效開展。”（訪談?dòng)涗洠?0210430）“一位駐村干部告訴半月談?dòng)浾?，村里搞一次衛(wèi)生清掃就需要9份檔案： 一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府關(guān)于環(huán)境大整治的紅頭文件；二是村兩委的工作方案； 三是村民代表會(huì)議記錄；四是思想動(dòng)員會(huì)議記錄；五是貧困戶環(huán)境衛(wèi)生名單； 六是實(shí)施分工細(xì)則；七是掃大街的幾張照片；八是片區(qū)考評(píng)表；九是貧困戶入戶考評(píng)表。材料環(huán)環(huán)相扣、圖文并茂、相互印證，怎么看怎么像法院的卷宗?！?“地市縣級(jí)政府很多部門只知道發(fā)文和檢查，實(shí)質(zhì)工作一點(diǎn)沒有，天天就只知道要報(bào)表，基層人員都成了表哥表妹?！保ò朐抡劊?019 C02 C18）近年來，以上來自基層干部的聲音

21、并不罕見，各地普遍存在。匹配實(shí)質(zhì)性工作內(nèi)容、基于工作形式完備規(guī)范而產(chǎn)生的基層工作，筆者稱之為形式性工作。對(duì)于形式性工作，我們需要分類分析：一是對(duì)于既有不完備、不規(guī)范的工作形式，通過匹配完備規(guī)范的工作形式，來促進(jìn)基層治理規(guī)范化，如近年來通過大數(shù)據(jù)篩查來規(guī)范基層低保政策落實(shí)，較好地避免了之前由于操作不規(guī)范而出現(xiàn)的人情保、關(guān)系保甚至死人保等問題，最大限度保障了基層治理合法合規(guī)，這類工作形式是必要的；二是對(duì)于原本就高度復(fù)雜模糊且需要靈活處理的基層工作內(nèi)容，較少研究基層具體實(shí)際情況，一味要求工作形式完備規(guī)范，對(duì)解決基層治理問題于事無補(bǔ)，反而給基層干部造成嚴(yán)重工作負(fù)擔(dān)，這類工作形式恰恰是廣大基層干部所深惡

22、痛絕的基層負(fù)擔(dān)問題，筆者稱之為不合理性工作負(fù)擔(dān)， 也是本文基層減負(fù)研究的重要對(duì)象?；诖耍覀兛梢詫?duì)當(dāng)前基層工作作進(jìn)一步細(xì)分，參見表3。四、當(dāng)前基層減負(fù)悖論的生成機(jī)制：兼論基層減負(fù)的復(fù)雜性與曲折性當(dāng)前基層減負(fù)悖論的核心在于：在國(guó)家主要領(lǐng)導(dǎo)多次指示批示、中央多次專門發(fā)文的情況下，為什么當(dāng)前基層工作始終難以有效減負(fù)甚至越減越負(fù)或不降反增？欲正確回答這一問題，我們必須回到一線治理場(chǎng)景，對(duì)當(dāng)前基層治理實(shí)踐展開機(jī)制分析。（一）目標(biāo)設(shè)定權(quán)上移與基層事務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型近年來，國(guó)家逐漸調(diào)整縱向的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，試圖通過集中行政權(quán)，自上而下地塑造基層治理的統(tǒng)一規(guī)則體系14。然而，行政權(quán)的集中與合理化困境，強(qiáng)化了行政體系

23、對(duì)政治動(dòng)員機(jī)制的依賴，基層政府逐漸被置于自主性收縮的強(qiáng)動(dòng)員結(jié)構(gòu)中，不得不應(yīng)對(duì)日益膨脹的治理任務(wù)，主要體現(xiàn)在目標(biāo)設(shè)定權(quán)上。目標(biāo)設(shè)定權(quán)，主要指國(guó)家或地方政府根據(jù)不同時(shí)期的治理需要和本地工作實(shí)際設(shè)定治理目標(biāo)的權(quán)力。從一線工作來看，主要可操作為兩個(gè)層次：一是國(guó)家主導(dǎo)的目標(biāo)設(shè)定權(quán)，二是地方主導(dǎo)的目標(biāo)設(shè)定權(quán)。相比后稅費(fèi)時(shí)期，當(dāng)前階段， 國(guó)家主導(dǎo)的目標(biāo)設(shè)定權(quán)逐漸占據(jù)主位，主要有以下兩點(diǎn)表現(xiàn)：一是多中心工作并行。當(dāng)前階段，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)提出了一系列治理要求， 均一一轉(zhuǎn)化為中心工作。相比之前，基層黨建、環(huán)保、農(nóng)村人居環(huán)境整治、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，在大體相當(dāng)?shù)臅r(shí)間段內(nèi)，同時(shí)成為基層中心工作。自上而下的每一項(xiàng)中心工作均

24、需要各地基層干部投入大量時(shí)間和精力來推動(dòng)落實(shí)，而且各項(xiàng)中心工作剛性較大，要求不折不扣嚴(yán)格執(zhí)行，不允許討價(jià)還價(jià)、打折執(zhí)行， 這些直接構(gòu)成了基層工作增量，成為基層工作內(nèi)容的重要來源。二是常規(guī)工作正規(guī)化。中心工作之外，基層的另一類重要工作內(nèi)容是常規(guī)工作。相比之前，當(dāng)前階段中央對(duì)基層常規(guī)工作也提出了正規(guī)化的要求，要求消除基層治理當(dāng)中的不規(guī)范狀態(tài)，對(duì)基層治理當(dāng)中的制度、規(guī)則、程序、環(huán)節(jié)以及相應(yīng)的材料均提出了更加合乎規(guī)范的治理要求。典型代表如低保名額的確定，在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，相當(dāng)一部分地方低保政策執(zhí)行是一個(gè)“黑箱”，大都由村“兩委”干部尤其是支部書記根據(jù)需要靈活確定，人情保、關(guān)系保等現(xiàn)象普遍。

25、近年來，中央對(duì)基層各項(xiàng)工作提出了規(guī)范化的要求，加之治理技術(shù)日益成熟，目前已較好地解決了政策執(zhí)行過程中的不規(guī)范問題。常規(guī)工作正規(guī)化勢(shì)必會(huì)對(duì)基層工作流程、程序以及相應(yīng)的佐證材料提出更高要求，也就構(gòu)成了當(dāng)前基層工作內(nèi)容的另一項(xiàng)重要來源。多中心工作并行，常規(guī)工作正規(guī)化，動(dòng)力并不在基層，而在國(guó)家層面，同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)并塑造當(dāng)前基層治理事務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型：相比原先的單中心工作、常規(guī)工作模糊化，目前多中心工作體制比較普遍，常規(guī)工作正規(guī)化趨勢(shì)突出，直接影響各地基層干部需要承接的基層治理事務(wù)結(jié)構(gòu)，即實(shí)質(zhì)性工作密集下沉。（二）監(jiān)督權(quán)下行失范與基層工作形式泛濫近年來，基層治理實(shí)踐當(dāng)中另一個(gè)比較普遍的基本事實(shí)就是監(jiān)督下鄉(xiāng)。監(jiān)

26、督下鄉(xiāng)并非獨(dú)立運(yùn)作于既有黨政科層體制之外，而是匹配目標(biāo)設(shè)定權(quán)上移和治理資源下行而來。所謂監(jiān)督權(quán)下行，主要指國(guó)家或地方為確保治理目標(biāo)有效達(dá)成進(jìn)而在治理程序、規(guī)則、環(huán)節(jié)等治理形式上采取措施的權(quán)力。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家開始大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，為保證國(guó)家轉(zhuǎn)移支付落地的安全和有效，國(guó)家權(quán)力通過監(jiān)督下鄉(xiāng)的形式全方位進(jìn)入基層15?；鶎又卫砭哂兄卫韺?duì)象的具體性、治理事務(wù)的瑣碎性與不規(guī)則性、治理事件的偶發(fā)性、治理資源的有限性和基層治理本身的特殊性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)與自上而下監(jiān)督所需要的規(guī)范、程序、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)化存在矛盾。監(jiān)督下鄉(xiāng)遭遇基層治理特性，形成了當(dāng)前基層治理的諸多困境。在基層治理實(shí)踐當(dāng)中，監(jiān)督缺失往往意味著基層

27、干部權(quán)力濫用和廣大群眾權(quán)利受損，長(zhǎng)此以往，不受約束、不合規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行，必將嚴(yán)重影響基層政權(quán)合法性。同時(shí)，有學(xué)者指出，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)中的監(jiān)督權(quán)嵌套于組織管理活動(dòng)中，形成與決策權(quán)、獎(jiǎng)懲權(quán)相互銜接且彼此獨(dú)立的運(yùn)行邏輯，在具體治理實(shí)踐當(dāng)中，其無限制、無規(guī)范、不可訴的現(xiàn)存狀態(tài)帶來了監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)性失范，從而引發(fā)基層負(fù)擔(dān)過重等問題16。其中作用機(jī)理在于：一方面，匹配治理目標(biāo)的有效達(dá)成，必要的監(jiān)督下鄉(xiāng)可最大限度保證公共政策目標(biāo)有效達(dá)成和治理資源規(guī)范合理使用，但另一方面，過于泛濫尤其是脫離基層實(shí)際的過度監(jiān)督， 勢(shì)必給基層工作帶來極大的工作困擾，同時(shí)產(chǎn)生以形式主義應(yīng)付形式主義等不良現(xiàn)象。近年來，雖有中央三令五申要

28、求控制并規(guī)范各地監(jiān)督檢查的規(guī)定，但匹配治理任務(wù)密集下沉而出現(xiàn)的監(jiān)督下鄉(xiāng)，卻始終難以得到有效規(guī)范。加壓環(huán)境的剛性存在使基層處于一種任務(wù)超載而資源匱乏的境地，進(jìn)而造成基層形式主義應(yīng)對(duì)方式的蔓延17。監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)性失范，必將在以下方面產(chǎn)生重要影響： 一是對(duì)基層文字報(bào)表等工作佐證材料要求完備準(zhǔn)確，基層干部文牘負(fù)擔(dān)沉重； 二是以上級(jí)職能部門工作考核而非基層工作實(shí)際為導(dǎo)向，群眾訴求回應(yīng)性較低， 極大壓縮基層治理自主性和嚴(yán)重消解廣大群眾獲得感。長(zhǎng)此以往，對(duì)各地廣大基層干部而言，為了合法依規(guī)完成農(nóng)村人居環(huán)境整治等中心工作和常規(guī)工作等實(shí)質(zhì)性工作內(nèi)容，在承擔(dān)部分合理性工作形式的同時(shí)，卻要從事大量與實(shí)質(zhì)性工作內(nèi)容關(guān)

29、系不大、同時(shí)又脫離基層工作一線實(shí)際的不合理性工作形式，甚至又要背負(fù)基層形式主義泛濫的標(biāo)簽，勢(shì)必極大挫傷基層干部干事創(chuàng)業(yè)本身的價(jià)值感和成就感?；诖?，必須對(duì)當(dāng)前自上而下的監(jiān)督權(quán)采取必要的規(guī)范，并提供可訴的救濟(jì)渠道，唯有如此，方可有效緩解基層形式泛濫問題。（三）國(guó)家治理能力全面提升的另一副面孔：基層減負(fù)的復(fù)雜性與曲折性當(dāng)前階段，步入新時(shí)代，目標(biāo)設(shè)定權(quán)的上移和監(jiān)督權(quán)的下行，是當(dāng)前國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重要面向，標(biāo)志著國(guó)家治理能力的全面提升，主要表現(xiàn)在：一是治理目標(biāo)在上不在下，就高不就低，國(guó)家有能力將基層社會(huì)當(dāng)中各類事務(wù)納入政策目標(biāo)并予以治理，且治理標(biāo)準(zhǔn)并不低，即社會(huì)事務(wù)的可治理化；二是治理考核自上而下、一管

30、到底，各地各級(jí)干部均緊緊圍繞治理目標(biāo)開展工作，且監(jiān)督考核比較有效，指揮棒作用明顯，即治理事務(wù)的可考核性。之所以可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)事務(wù)的可治理化和治理事務(wù)的可考核性，基礎(chǔ)有兩個(gè)：一是國(guó)家在治國(guó)理政目標(biāo)上雄心勃勃，對(duì)基層社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)提出了更高目標(biāo)、更嚴(yán)要求，經(jīng)過既有黨政科層體制的發(fā)酵，勢(shì)必轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)又一項(xiàng)具體的基層治理事務(wù)；二是近年來我們國(guó)家包括財(cái)稅能力在內(nèi)的各項(xiàng)能力均有明顯提升，加之大數(shù)據(jù)技術(shù)的加持，客觀上治理基礎(chǔ)已然具備，為國(guó)家治理能力全面提升提供了充分的資源基礎(chǔ)和技術(shù)支持。同時(shí)，我們必須清醒看到，伴隨著國(guó)家治理能力的全面提升，在逐步實(shí)現(xiàn)了大部分社會(huì)事務(wù)可治理化和治理事務(wù)可考核性的同時(shí)，其另一副面孔是：為了匹配治理目標(biāo)的有效達(dá)成和治理事務(wù)的密集下沉，基于工作內(nèi)容本身所產(chǎn)生的工作形式也應(yīng)運(yùn)而生。契合工作內(nèi)容、符合基層實(shí)際的工作形式是必要的， 但與此同時(shí)也產(chǎn)生了大量和工作內(nèi)容本身關(guān)系不大、脫離基層實(shí)際的不合理性工作形式，這類工作恰恰是當(dāng)前