引入律師業(yè)務(wù),為人民調(diào)解制度注入生機(jī)活力

1、 田希國(guó)海龍律師事務(wù)所摘要：隨著改革開放的深入，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系發(fā)生了重大變革，社會(huì)糾紛的主體和內(nèi)容日益多樣化、復(fù)雜化，我國(guó)傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。為了創(chuàng)新體制，增強(qiáng)活力，有效發(fā)揮人民調(diào)解制度的作用，有必要將律師業(yè)務(wù)引入人民調(diào)解活動(dòng)。由執(zhí)業(yè)律師從事人民調(diào)解工作，可以優(yōu)化人民調(diào)解制度的組織結(jié)構(gòu)，提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量，為人民調(diào)解制度注入生機(jī)活力。實(shí)現(xiàn)律師業(yè)務(wù)與人民調(diào)解制度的結(jié)合，最合理的方式是由政府通過招投標(biāo)購(gòu)買律師服務(wù)，由政府根據(jù)實(shí)際需要，有針對(duì)性地將律師服務(wù)用于滿足人民調(diào)解工作的現(xiàn)實(shí)需要。關(guān)鍵詞：人民調(diào)解律師業(yè)務(wù)政府購(gòu)買律師服務(wù)承載中國(guó)法律文化的人民調(diào)解制度對(duì)化解

2、矛盾、平息紛爭(zhēng)、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)和諧發(fā)揮了重要作用，曾被西方學(xué)者稱之為“東方經(jīng)驗(yàn)”，譽(yù)之為“東方一枝花”。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，各種利益關(guān)系被劇烈調(diào)整，社會(huì)糾紛不僅呈現(xiàn)增多趨勢(shì)，而且糾紛的主體和內(nèi)容日益多樣化、復(fù)雜化，傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度和現(xiàn)有的人民調(diào)解員隊(duì)伍已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。人民調(diào)解的公信力今不如昔是個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)，據(jù)統(tǒng)計(jì)人民調(diào)解委員會(huì)受理的糾紛總數(shù)與人民法院受理的一審民事案件總數(shù)的比例，已由上世紀(jì)80年代初的17：1下降為目前的約1.7：1。1如何讓“東方之花”再度綻放？面對(duì)現(xiàn)實(shí)，出路只有創(chuàng)新體制，大力提高人民調(diào)解員的法律素質(zhì)。我們認(rèn)為，將律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)與由執(zhí)業(yè)律師充

3、當(dāng)人民調(diào)解員，對(duì)提高人提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量，增強(qiáng)人民調(diào)解本文擬就律師介入人民調(diào)解工作的必人民調(diào)解委員會(huì)的工作對(duì)接，民調(diào)解員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，制度的生機(jī)活力具有重要意義。要性、可行性及律師介入人民調(diào)解工作的方式做初步探討。1人民調(diào)解:東方一枝花何時(shí)重新綻放，重慶日?qǐng)?bào)2008年2月18日第2版人民調(diào)解委員會(huì)的任務(wù)是調(diào)解民間糾紛，并通過調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，教育公民遵紀(jì)守法，尊重社會(huì)公德。依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策進(jìn)行調(diào)解是人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解工作應(yīng)當(dāng)遵循的首要原則，人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)和政策水平直接關(guān)系到人民調(diào)解工作的質(zhì)量。人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)、居民委員會(huì)或者企業(yè)事業(yè)單位下設(shè)的

4、調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，作為其主體的人民調(diào)解員基本是來自基層普通群眾，而非專業(yè)法律人才，人民調(diào)解員的法律知識(shí)水平和運(yùn)用法律解決社會(huì)糾紛的技能普遍不高。上世紀(jì)80年代以前，我國(guó)法律不健全，老百姓法律知識(shí)欠缺，加之社會(huì)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，人們的收入較少，當(dāng)事人對(duì)法律服務(wù)水平要求相對(duì)較低。發(fā)生爭(zhēng)議后，當(dāng)事人往往愿意選擇無償?shù)娜嗣裾{(diào)解，而不是花錢到法院打官司。隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，隨之而來的是法制建設(shè)步伐的加快，尤其是在上世紀(jì)90年代以來，我國(guó)新的法律法規(guī)不斷推出，主流社會(huì)的司法理念也在不斷更新，而作為非法律職業(yè)群體的人民調(diào)解員隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升卻是相對(duì)緩慢，而且，由于人們權(quán)

5、利意識(shí)的增強(qiáng)和收入水平的提高，越來越多的當(dāng)事人寧愿花錢聘請(qǐng)律師向法院起訴，也不愿選擇無償?shù)娜嗣裾{(diào)解，人民調(diào)解制度的公信力受到了前所未有地質(zhì)疑。提高人民調(diào)解員隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)是人民調(diào)解事業(yè)面臨的迫切任務(wù)。歐美國(guó)家ADR的成功，原因不僅僅是在形式上借鑒了“東方經(jīng)驗(yàn)”更為重要的是，ADR在本質(zhì)上是在訴訟程序之外，建立了由法官等法律職業(yè)群體調(diào)解民間糾紛的機(jī)制。要使人民調(diào)解辦理案件的質(zhì)量達(dá)到與歐美ADR調(diào)解案件質(zhì)量相當(dāng)，必須使我國(guó)的人民調(diào)解員的法律職業(yè)素養(yǎng)達(dá)到與法律職業(yè)群體相當(dāng)?shù)乃健＝刂惯_(dá)到2009年底，我國(guó)人民調(diào)解員579萬(wàn)多人1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于執(zhí)業(yè)律師16.6萬(wàn)人的規(guī)模2，在短時(shí)間內(nèi)把人民調(diào)解員整體隊(duì)伍的

6、法律素養(yǎng)提高到與法官、律師相李水：中華全國(guó)人民調(diào)解委員會(huì)第三屆理事會(huì)第三次會(huì)議工作報(bào)告，人民調(diào)解2010年第1期16頁(yè)截至2009年底，全國(guó)執(zhí)業(yè)律師16.6萬(wàn)人，全行業(yè)從業(yè)人員22多萬(wàn)人。資料來源新華網(wǎng)2010年02月15日09:34當(dāng)?shù)乃讲痪哂鞋F(xiàn)實(shí)的可能性，作律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)對(duì)接，此直接提升人民調(diào)解員隊(duì)伍法律素養(yǎng)。因此，有必要把人民調(diào)解委員會(huì)的工由執(zhí)業(yè)律師直接從事人民調(diào)解員工作，律師是法律職業(yè)群體，具有法律專業(yè)知識(shí)與職業(yè)技能，是“在野法曹”，是社會(huì)的法律工作者。在民眾心目中，律師具有較高的社會(huì)公信力，案件當(dāng)事人雙方通過律師居中調(diào)解達(dá)成協(xié)議的可能性通常比普通人民調(diào)解員主持調(diào)解下實(shí)現(xiàn)和解的可能

7、性更大，而且和解結(jié)果的合法性更強(qiáng)，從而實(shí)際履行的比率通常會(huì)更高。如果引入一定數(shù)量規(guī)模的律師從事人民調(diào)解工作，無疑有助于人民調(diào)解工作質(zhì)量的快速提升，有助人民調(diào)解制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。律師制度的目的是通過律師的業(yè)務(wù)活動(dòng)，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平和正義，促進(jìn)社會(huì)和諧；人民調(diào)解制度的目的通過依法調(diào)解社會(huì)糾紛維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，增進(jìn)社會(huì)和諧。國(guó)家設(shè)立律師制度與人民調(diào)解制度的根本目的是一致的，律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)的非官方性質(zhì)與人民調(diào)解活動(dòng)的群眾性質(zhì)是相通的；律師依法承擔(dān)一定公益性法律服務(wù)的義務(wù)，這與人民調(diào)解的公益性是一致的。律師業(yè)務(wù)與人民調(diào)解工作實(shí)現(xiàn)對(duì)接的具備制度基礎(chǔ)。律師職業(yè)與法官、檢察官職業(yè)同屬

8、于法律職業(yè)群體，但律師是社會(huì)的法律工作者，律師調(diào)解不具有官方身份，這與人民調(diào)解的民間性一致，因此，執(zhí)業(yè)律師以人民調(diào)解員身份從事案件的調(diào)解工作，可以顯著提高人民調(diào)解工作的質(zhì)量，但又不會(huì)改變?nèi)嗣裾{(diào)解制度的群眾性質(zhì)。律師是社會(huì)的法律工作者，律師業(yè)務(wù)水平的高低及業(yè)務(wù)量的大小取決于社會(huì)對(duì)律師評(píng)價(jià)的高低，也就是說律師需要社會(huì)資源。當(dāng)前，律師之間在業(yè)務(wù)及收入分配極不公平，成功律師業(yè)務(wù)繁忙，苦于分身無數(shù)，不知名律師，尤其是執(zhí)業(yè)時(shí)間較短的新手律師，苦于案源匱乏，在為衣食無憂而憂。大多數(shù)律師業(yè)務(wù)收入集中在極少數(shù)成功律師手里，而大多數(shù)的普通律師只占有律師業(yè)務(wù)收入的極少數(shù)。多數(shù)普通律師的業(yè)務(wù)不足，具有拓展業(yè)務(wù)空間的強(qiáng)

9、烈需求，他們是充實(shí)人民調(diào)解力量的現(xiàn)實(shí)的人力資源。三、律師介入人民調(diào)解的理想模式是政府購(gòu)買律師服務(wù)讓執(zhí)業(yè)律師從事人民調(diào)解工作可以采用多種方式，可以是無償?shù)?，也可以是有償?shù)模梢允桥R時(shí)的，也可以是常態(tài)的。但要從根本上提高人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案質(zhì)量，必須將律師參與人民調(diào)解制度化、常態(tài)化，使之成為一種穩(wěn)定的體制。實(shí)現(xiàn)律師業(yè)務(wù)與人民調(diào) #解工作對(duì)接，應(yīng)當(dāng)注意以下問題：一）在律師事務(wù)所設(shè)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)不可行近年來，國(guó)家為了化解社會(huì)矛盾，減少社會(huì)對(duì)抗，減輕群眾訴累， #明確了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)優(yōu)先使用調(diào)解方式處理案件爭(zhēng)議的職責(zé)，確立了人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三位一體的司法理念，并取得 #了顯著成效。為

10、此，有人設(shè)想給予律師事務(wù)所調(diào)解職責(zé)，在律師事務(wù)所設(shè)立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)。我們認(rèn)為這并不可取。從方便律師開展人民調(diào)解工作考量，最好的辦法是在律師事務(wù)所設(shè)立人民調(diào)解機(jī)構(gòu)，但這在事實(shí)上行不通。律師是以法律服務(wù)作為謀 #人民調(diào)解委員會(huì)組織條例第十一條明確規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)。律師事務(wù)所的營(yíng)利性與人民調(diào)解委員會(huì)的公益性直接沖突。在律師事務(wù)所設(shè)立人民調(diào)解機(jī)構(gòu)，調(diào)解員無論是由執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任，還是由律師之外的人民調(diào)解員擔(dān)任，開展無償?shù)恼{(diào)解服務(wù)勢(shì)必減少律師的業(yè)務(wù)收入，因此一定會(huì)受到律師的抵制；如果律師在調(diào)解活動(dòng)中生手段的職業(yè)，具有明顯的商業(yè)性，拋卻法律特性，律師就是商人，商人的本性就是謀求利益最大化。

11、人民調(diào)解是社會(huì)公益性活動(dòng)， 究其歷史原因，一是為了便于群眾解決糾紛，二是出于中國(guó)特有的熟人社會(huì)這一文化背景。由爭(zhēng)議當(dāng)事人都熟悉都尊重的具有一定名望的人士主持調(diào)解，這是人民調(diào)解制度存在并取得成功的重要條件。我國(guó)的律師事務(wù)所集中在城市，如果將人民調(diào)解組織設(shè)立在律師事務(wù)所，使其脫開展的是有償服務(wù)，則必定使人民調(diào)解失去其固有的公益性。人民調(diào)解組織一般是在城市社區(qū)和農(nóng)村村民委員會(huì)下設(shè)， 離村社，不僅給當(dāng)事人帶來路途上的不便，社會(huì)這一文化背景，不利于人民調(diào)解工作的順利進(jìn)行。也會(huì)使調(diào)解工作脫離熟人二）由律師直接承辦人民調(diào)解案件不現(xiàn)實(shí)律師群體中不乏熱心公益人士，事實(shí)上，許多律師都有在爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人之間展開調(diào)解

12、，成功化解矛盾，無償提供法律服務(wù)的經(jīng)歷。但律師靠公益活動(dòng)畢竟不能養(yǎng)家糊口，我們沒有理由要求律師放棄商業(yè)性的業(yè)務(wù)活動(dòng)，將精力投入從事公益性的人民調(diào)解工作之上。如果 沒有制度保障，僅僅依靠少數(shù)熱心公益的律師偶爾從事人民調(diào)解工作，律師的介入對(duì)人民調(diào)解工作的貢獻(xiàn)也就微不足道。（三）解決商業(yè)性與公益性矛盾的出路是政府購(gòu)買律師服務(wù)解決律師業(yè)務(wù)營(yíng)利性與人民調(diào)解工作公益性矛盾的最好辦法是政府購(gòu)買律師服務(wù)，用以充實(shí)人民調(diào)解工作。具體而言，是由政府根據(jù)人民調(diào)解工作需要，確定由執(zhí)業(yè)律師以人民調(diào)解員的身份對(duì)當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解，政府根據(jù)律師完成調(diào)解工作的質(zhì)量和數(shù)量合理支付律師報(bào)酬。公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本職能之一

13、，政府購(gòu)買律師服務(wù)用于公共消費(fèi)，可以直接實(shí)現(xiàn)局部利益的平衡，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。政府購(gòu)買律師服務(wù)無償提供給城市社區(qū)和農(nóng)村的人民調(diào)解委員會(huì)，可以讓從事人民調(diào)解工作的律師得到報(bào)酬，使之成為人民調(diào)解員隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定的成員，優(yōu)化基層調(diào)解組織人員配置，提高了調(diào)解服務(wù)質(zhì)量水平，有效解決律師業(yè)務(wù)有償性與人民調(diào)解工作無償性之間的矛盾。2009年深圳市福田區(qū)人民政府對(duì)此曾經(jīng)做過嘗試，并為我們提供了成功的經(jīng)驗(yàn)1。四、對(duì)政府購(gòu)買律師服務(wù)加強(qiáng)人民調(diào)解工作的幾點(diǎn)建議由政府購(gòu)買律師服務(wù)，并不意味著政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。為了應(yīng)對(duì)越級(jí)上訪、突發(fā)性群體事件等不穩(wěn)定因素，各級(jí)政府每年都要付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。政府“花錢買穩(wěn)定”早已是公開的秘密

14、，以遼寧省為例，2009年遼寧省投入維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定專項(xiàng)資金高達(dá)223.2億元?jiǎng)ダ顏喣校赫?gòu)買服務(wù)引入律師參與調(diào)解深圳特區(qū)報(bào)2009年8月12日A10版霍仕明：2009年遼寧投入維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定專項(xiàng)資金223.2億元中國(guó)新聞網(wǎng)2010-02-2210:34:07。如果政府將維護(hù)穩(wěn)定資金的一部分用于購(gòu)買律師服務(wù)，通過有效減少不穩(wěn)定因素，增進(jìn)社會(huì)和諧，不僅可以減少政府為維護(hù)穩(wěn)定的事后性支出，節(jié)省資金，還有助于提供政府公共管理水平，提升政府形象，可謂一舉多得，事半功倍。根據(jù)律師業(yè)務(wù)和人民調(diào)解工作的特點(diǎn)，我們對(duì)政府購(gòu)買律師服務(wù)提出如下建議：（一）用公開招投標(biāo)方式統(tǒng)一采購(gòu)現(xiàn)實(shí)中可以通過人民調(diào)解方式解決的民間

15、糾紛多種多樣，將所有的調(diào)解案件都交由執(zhí)業(yè)律師完成既無必要，也不可能。政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)基層人民調(diào)解組織需要調(diào)解糾紛案件的數(shù)量、務(wù)能力欠缺程度等因素，選擇專業(yè)性強(qiáng)，調(diào)解難度大的某類案件，或者是糾紛發(fā)生較多、較為集中的領(lǐng)域，確定招標(biāo)項(xiàng)目，再把招投標(biāo)購(gòu)買到的律師服務(wù)用作人民調(diào)解工作的必要補(bǔ)充。政府按照實(shí)際需要，按照公開、公正、透明原則向律師事務(wù)所公開招標(biāo)，由最能滿足工作需要的律師事務(wù)所中標(biāo)。師服務(wù)，政府可以最少的財(cái)政支出獲得最佳的律師服務(wù)。（二）用合同約定的方式明確使用政府與中標(biāo)的律師事務(wù)所簽訂服務(wù)合同，雙方的權(quán)利和義務(wù)，確定政府對(duì)律師從事人民調(diào)解工作的具體任務(wù)、質(zhì)量要求、服務(wù)的期限、支付報(bào)酬的標(biāo)準(zhǔn)、雙方

16、的違約責(zé)任等事項(xiàng)。做到權(quán)責(zé)分明，目標(biāo)清晰，確保律師服務(wù)滿足人民調(diào)解工作的需要。（三）用實(shí)際的工作效果科學(xué)評(píng)價(jià)政府應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)的可以用數(shù)字衡量的律師服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，以調(diào)解協(xié)議履行率、當(dāng)事人的滿意程度、案件爭(zhēng)議金額、當(dāng)事人的人數(shù)等指標(biāo)考評(píng)律師服務(wù)的工作數(shù)量與質(zhì)量。實(shí)際工作效果，決定是否與律師事務(wù)所續(xù)簽服務(wù)合同，種類以及人民調(diào)解員業(yè)通過招投標(biāo)購(gòu)買律在服務(wù)合同當(dāng)中，約定比如政府通過考評(píng)律師服務(wù)的以及是否變更增加對(duì)律師事務(wù)所的服務(wù)要求，高。政府通過購(gòu)買律師事務(wù)所的法律服務(wù)，作中長(zhǎng)期存在的人員不足和服務(wù)質(zhì)量不高的問題。由此不斷促進(jìn)人民調(diào)解工作質(zhì)量的提可以有效解決人民調(diào)解工有助于將大量社會(huì) 矛盾解決在基層，化解在萌芽狀態(tài)，維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。而且，這 通過制度創(chuàng)新，事項(xiàng)律師業(yè)務(wù)與人民調(diào)解工作的有機(jī)結(jié)合，這一制度必定會(huì)重新煥發(fā)生機(jī)。D參考文獻(xiàn)種“以事定費(fèi)，府公共管理水平。D養(yǎng)事不養(yǎng)人D”模式，可以優(yōu)化政府行政職能,提高提高政人民調(diào)解是最具有中國(guó)特色的社會(huì)主義司法制度，我們相信只要1秦國(guó)榮.人民調(diào)解制度的現(xiàn)代意義分析J.新疆