全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結資料匯編

1、全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結資料匯編2013年04月22日15:01來源：城市中國網(wǎng)編者按：由國家發(fā)改委組織開展的服務于城鎮(zhèn)化工作的全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點已進行了近十年，在國家發(fā)改委領導和各司局的大力支持下，城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作取得了一定的成績，試點城鎮(zhèn)圍繞我國城鎮(zhèn)化特別是在農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、戶籍制度改革、土地制度改革、特大鎮(zhèn)行政體制改革、綠色低碳智慧城市建設等方面進行了有益的探索，為中央制定有關城鎮(zhèn)化的政策，推動城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，起到了很好的試驗、研究、咨詢和示范作用。本網(wǎng)推出全國發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結系列報道，以期為全國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展提供啟示和借鑒。全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結之一：

2、總報告黨的十八大明確堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。習近平同志指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。李克強同志也多次強調，城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程中一個基本問題，是一個大戰(zhàn)略、大問題。城鎮(zhèn)化是我國最大內需潛力之所在。由國家發(fā)改委組織開展的服務于城鎮(zhèn)化工作的全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點已進行了近十年，在國家發(fā)改委領導和各司局的大力支持下，城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作取得了一定的成績，試點城鎮(zhèn)圍繞我國城鎮(zhèn)化特別是在農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、戶籍制度改革、土地制度改革、特大鎮(zhèn)行政體制改革、綠色低碳智慧城市建設等方面進行了有益

3、的探索，為中央制定有關城鎮(zhèn)化的政策，推動城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，起到了很好的試驗、研究、咨詢和示范作用。國務委員、國務院秘書長馬凱在國家行政學院2012年秋季開學典禮暨省部級領導干部和市長“推進城鎮(zhèn)化建設”專題研討班開班式上的講話指出，國家發(fā)改委一直將城鎮(zhèn)化作為一項重要的工作在抓，抓了幾批試點，總結了一些經(jīng)驗，為我國城鎮(zhèn)化進行了研究和政策儲備。國家發(fā)改委主任張平在全國發(fā)展和改革工作會議上指出，要總結全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗，加快戶籍制度改革，完善土地管理制度，抓緊研究制定有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的政策措施。國家發(fā)改委副主任徐憲平高度重視城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作，牽頭組織開展了第三批試點工作，將中小城

4、市納入試點范圍，并多次就試點工作作出重要指示，徐憲平副主任指出，要認真做好試點工作，出一批可推廣的城鎮(zhèn)化試點成果。一、從小城鎮(zhèn)試點到中小城市試點的基本情況2004年，國家發(fā)改委下發(fā)了關于開展全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作的通知，分別于2005年和2008年公布并確定了兩批全國發(fā)展改革試點鎮(zhèn)。從2011年開始的第三批試點的范圍從小城鎮(zhèn)擴大到了中小城市，第三批試點確定了64個中小城市為全國發(fā)展改革試點城鎮(zhèn)。三批試點共確定中小城市和小城鎮(zhèn)試點單位711家，分布在全國31個省區(qū)市。試點的內容包括:農(nóng)民工市民化，戶籍管理制度，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、“三舊改造”與土地管理制度，城鎮(zhèn)投融資體制，城鎮(zhèn)行政管理體制

5、，城鎮(zhèn)規(guī)劃體制與三規(guī)合一試點，綠色低碳智慧城市等領域的發(fā)展改革探索和試驗。二、試點為城鎮(zhèn)化政策提供了重要的咨詢城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點為中央、國務院及有關部門制定城鎮(zhèn)化的各項政策，提供了重要的政策咨詢，試點城鎮(zhèn)的探索實踐及其經(jīng)驗推廣推動了我國城鎮(zhèn)化進程。1、推動了戶籍管理制度改革。把符合條件的農(nóng)民工逐步轉為城鎮(zhèn)居民，是推進城鎮(zhèn)化的核心任務。近年來，在全國戶籍制度改革進展不大的情況下，部分試點城鎮(zhèn)圍繞戶籍管理制度改革，在居住登記、積分落戶、農(nóng)民帶地進城等方面進行了探索和創(chuàng)新，為解決人口城鎮(zhèn)化問題積累了一定經(jīng)驗。試點鎮(zhèn)浙江省嘉善縣姚莊鎮(zhèn)積極探索“農(nóng)民帶地進城”的戶籍制度改革，以“權利兩地共享、義務兩地共擔

6、”方式建立了居民“雙向”管理服務制度。試點城市新疆庫爾勒市放寬農(nóng)民進城落戶條件,13萬余名外來務工人員在就業(yè)、醫(yī)療、子女上學、公共衛(wèi)生、社會保障等方面與城市居民享有同等權利。試點城鎮(zhèn)江西省雙林鎮(zhèn)實施城鄉(xiāng)一元化戶籍管理制度改革，將28058名農(nóng)業(yè)戶口和1710名非農(nóng)業(yè)戶口一次性轉為居民戶口，并實行按居住地劃分的人口統(tǒng)計制度。試點城鎮(zhèn)吉林省九臺市卡倫鎮(zhèn)規(guī)定本鎮(zhèn)農(nóng)民在鎮(zhèn)內取得城鎮(zhèn)戶口，在農(nóng)村的一切權利義務不變。2012年2月，國務院辦公廳對外公布關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知，首次放開地級市戶籍，試點城鎮(zhèn)的改革和探索推動了此項政策的出臺。2、進行了集體建設用地改革試點。2006年，試點城鎮(zhèn)土

7、地整治經(jīng)驗得到國土部的高度肯定和大力支持，國土部同意在有條件的發(fā)展改革試點鎮(zhèn)進行增減掛鉤試點。到目前為止，全國幾個較為成功的模式，如天津華明鎮(zhèn)的“宅基地換房”、浙江嘉興姚莊鎮(zhèn)的“兩分兩換”等都出自試點的實踐和探索。由于試點的成功及其示范效應，試點成果進入國土部掛鉤政策實施工作手冊，部分成果已經(jīng)轉化為相關政策。近年來，部分試點城鎮(zhèn)還在以下方面進行了改革創(chuàng)新，一是探索進城農(nóng)民的宅基地退出機制，廣東佛山市北滘鎮(zhèn)試點的宅基地固化和允許集體建設用地有償變性的做法有益于解決城市近郊農(nóng)村宅基地的退出問題。二是對失地農(nóng)民的補償考慮其長遠生計和社會保障，試點城市河南省新鄉(xiāng)市將農(nóng)民自愿拆遷復墾后節(jié)約的土地更多地用

8、于村集體自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是城市用地空間逐步由增量擴張向存量挖潛轉變，試點城市廣東韶關市對城鎮(zhèn)內部的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進行了“三舊改造”，將該市14000多畝低效廢棄用地整理復墾成為優(yōu)質高效的耕地資源，以此置換建設用地。四是多種主體利用集體建設用地參與城市開發(fā)建設，如試點城市廣州市番禺區(qū)的華創(chuàng)動漫產(chǎn)業(yè)園，由民營企業(yè)家租用農(nóng)民土地，開發(fā)工業(yè)園轉租給中小企業(yè)，農(nóng)民不僅可長期就業(yè)，還可獲得土地租金，保障了農(nóng)民長期分享城鎮(zhèn)化的土地收益。3、開展了完善農(nóng)民工管理和服務的試點探索。完善進城農(nóng)民工的管理服務是試點的重要內容。2008年，利用聯(lián)合國開發(fā)計劃署項目，在全國大城市郊區(qū)，選擇了11家試點城鎮(zhèn)實施農(nóng)

9、民工社區(qū)融入計劃。例如：廣州市番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)通過加強出租屋管理，改善農(nóng)民工居住環(huán)境，完善對農(nóng)民工公共服務，建立了“以屋管人”的工作機制；浙江諸暨市店口鎮(zhèn)將“外來流動人口”統(tǒng)一為“外來建設者”，實施聘請輸出地干部管理外來人口的互動式親情管理。4、進行了城鎮(zhèn)行政管理體制改革探索。2007年，擴權強鎮(zhèn)，培育小城市的政策研討和經(jīng)驗交流會在浙江紹興市召開，會議總結推廣了紹興等地擴權強鎮(zhèn)的經(jīng)驗，直接推動安徽、吉林、山東、上海、甘肅等省市出臺相關文件，支持小城鎮(zhèn)擴權。如浙江省選擇了27個強鎮(zhèn)，作為培育小城市試點，每年給予10億元的小城市培育試點專項資金，并由設區(qū)市政府出臺試點鎮(zhèn)領導職級高配、行政區(qū)劃調整、行政

10、管理體制改革等政策予以支持。蘇州市吳江區(qū)在對試點城鎮(zhèn)汾湖鎮(zhèn)實行“擴權強鎮(zhèn)”過程中，結合實際工作，梳理并下放了124項與鎮(zhèn)級政府管理相關的權限。5、進行了城鎮(zhèn)規(guī)劃的創(chuàng)新和探索。在試點過程中，充分發(fā)揮規(guī)劃的引導作用，強化經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的指導。2005年以來，部分試點城鎮(zhèn)進行“三規(guī)合一”、“三規(guī)融合”的改革探索，統(tǒng)一編制經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，突出強調經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的導向性作用。通過“三規(guī)合一”試點解決經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃難以“落地”、空間規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展分析不夠透徹等問題。廣東省中山市小欖鎮(zhèn)等試點鎮(zhèn)在發(fā)展規(guī)劃中，明確提出將外來人口全部納入公共服務。6、推進了綠色生態(tài)智慧城鎮(zhèn)

11、建設。全國發(fā)展改革試點城鎮(zhèn)在建設綠色、低碳、生態(tài)、智慧城市等方面進行了有益探索，取得了一定的成效。試點城鎮(zhèn)廣州市大崗鎮(zhèn)在保持經(jīng)濟健康增長的同時，大力踐行綠色生態(tài)理念，千方百計增加綠地面積，提高綠化覆蓋率，全鎮(zhèn)有鎮(zhèn)級公園11個，人均公園綠地面積超過30平方米，城區(qū)綠化覆蓋率達49.5%。試點城市江西省鷹潭市以智慧城市為抓手，推進“數(shù)字鷹潭”平臺建設和社區(qū)電超市建設，實現(xiàn)百萬城鄉(xiāng)居民在家門口就能享受到繳費、購票、購物等便捷服務。試點城鎮(zhèn)江蘇省陽山鎮(zhèn)按規(guī)劃“搬遷”，選擇性“整治”，針對性“包裝”，推動改善村莊環(huán)境面貌，達到一村一品、一村一韻、一村一景的效果。三、全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點的經(jīng)驗和做法自20

12、05年城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點開展以來特別是2009年以來，試點工作得到了委領導的高度重視，在委領導和相關司局的大力支持下，試點工作按委黨組和分管領導的部署和要求，圍繞我國城鎮(zhèn)化進程中的熱點、難點問題，推動試點城鎮(zhèn)不斷改革創(chuàng)新，試點取得的經(jīng)驗也得到了有效的總結推廣，在更大范圍推動了我國城鎮(zhèn)化的健康良性發(fā)展。1、委內各司通力合作，共同推動試點工作。試點工作得到了發(fā)改委各相關司局的全方位支持。正是在全委有關司局的大力支持和協(xié)助下，城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作才有可能為城鎮(zhèn)化政策的研究和制定提供有益的咨詢。2、聯(lián)系有關部門，爭取政策支持。中央編辦、科技部、工信部、公安部、民政部、國土資源部、住建部等部委對全國發(fā)展改

13、革試點給予了支持，并對如何開展試點工作提出了建議和意見o2006年，國土資源部辦公廳與國家發(fā)改委辦公廳聯(lián)合下發(fā)了關于在全國部分發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)開展規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的通知，為部分試點城鎮(zhèn)提供了增減掛鉤周轉指標，項目區(qū)涉及十幾個省區(qū)市。3、地方政府高度重視，大力推進試點工作。各地對試點工作高度重視，許多省市發(fā)改委整合資源，采取多種方式，支持試點鎮(zhèn)發(fā)展。浙江、吉林、甘肅、陜西、安徽、福建、上海等省市，在發(fā)展好全國試點鎮(zhèn)的基礎上，選擇了一批具有代表性的小城鎮(zhèn)作為省級試點鎮(zhèn)，予以重點支持。吉林省出臺了支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的十強鎮(zhèn)政策，在財政、規(guī)劃、土地、項目、管理權限等方

14、面給予支持。北京市在市政府的引導下設立股權投資基金，支持重點小城鎮(zhèn)發(fā)展。4、召開現(xiàn)場會，進行經(jīng)驗交流。云浮經(jīng)驗交流和研討會對試點城市云浮市以云安縣為先行先試示范點，率先實施縣域主體功能區(qū)規(guī)劃，調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改革政績考核體系，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變發(fā)展觀的經(jīng)驗進行深入研討和總結推廣，這對推動各地相關改革探索產(chǎn)生了廣泛的影響?！爸腔鄢鞘信c社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗交流會”總結了部分地方政府運用微博等新媒體形式推動社會管理創(chuàng)新的經(jīng)驗，對城市運用先進技術，改善管理和服務，推動社會管理創(chuàng)新產(chǎn)生了廣泛而積極的影響。2012年8月和12月，以都市圈中小城市發(fā)展和城市投融資體制改革為重點的專題論壇在河北崇禮縣舉行，積極聯(lián)絡和

15、動員企業(yè)、媒體、政府等各方力量關注和參與試點城鎮(zhèn)建設。5、開展國際合作，借鑒國際經(jīng)驗。2012年5月3日，國家發(fā)改委籌備召開中歐城鎮(zhèn)化伙伴關系高層會議，李克強同志親自到會發(fā)表重要講話，并與歐盟委員會主席巴羅佐共同簽署了中歐城鎮(zhèn)化伙伴關系共同宣言。在發(fā)改委徐憲平副主任和規(guī)劃司、外事司的推動下，中歐雙方同意成立伙伴關系聯(lián)合指導委員會、下設辦公室和秘書處，并達成了一系列合作意向，這將對推動我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和試點的深入開展產(chǎn)生積極影響。我委還將與世界經(jīng)濟論壇在中國共同選擇城鎮(zhèn)化發(fā)展試點城市，利用全球500強企業(yè)和國際專家的智慧，支持中國試點城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。6、規(guī)劃先行，明確發(fā)展思路。到目前為止，

16、我委有關單位已經(jīng)為試點城市和小城鎮(zhèn)制訂和編制了上百個發(fā)展規(guī)劃，通過發(fā)展思路的調整，指導試點在實現(xiàn)集約發(fā)展，低碳排放等方面進行實踐。2011年10月，“以發(fā)展規(guī)劃引導促進小城市社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗交流暨研討會”在山東臨沂召開，研討會對社會管理創(chuàng)新，小城市培育等經(jīng)驗進行了充分的交流，為不同地區(qū)、不同類型小城鎮(zhèn)的發(fā)展提供了可供選擇的試點經(jīng)驗。7、深入開展調研，總結推廣經(jīng)驗。我委在試點城市和小城鎮(zhèn)大量開展調查研究、評估和追蹤中央城鎮(zhèn)化政策落實情況。近幾年來，170多篇有關城鎮(zhèn)化和試點城鎮(zhèn)的調研報告刊發(fā)于城鄉(xiāng)動態(tài)、試點通訊供領導和試點城鎮(zhèn)負責人參閱。每年都有多篇調研報告被發(fā)改委通訊等摘發(fā)，其中多篇調研報告得

17、到國務院領導和委領導的批示。8、以會代訓，拓寬試點思路。分地區(qū)召開試點城鎮(zhèn)工作座談會，進行分類指導，2012年召開了五個發(fā)展改革試點城鎮(zhèn)工作座談會。部分試點城市及小城鎮(zhèn)介紹了各自做法，提出了當前城鎮(zhèn)發(fā)展中面臨的問題及相關建議。五個座談會共匯編并印發(fā)了地方典型經(jīng)驗介紹80份，供各地在發(fā)展改革實踐中參考。9、聯(lián)絡各類媒體，加強試點宣傳。以傳播城市、小城鎮(zhèn)以及城鎮(zhèn)化信息為主要內容的“城市中國網(wǎng)”已發(fā)展成為我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展領域的大型門戶網(wǎng)站。以服務城市和小城鎮(zhèn)為宗旨的城市輿情也通過適時跟蹤監(jiān)測試點城鎮(zhèn)輿情動態(tài)，及時以專刊形式向試點城鎮(zhèn)提供輿情信息，給予試點城鎮(zhèn)輿情處置建議。央視、新華社等主流媒體也

18、十分關注全國發(fā)展改革試點城鎮(zhèn)有益的探索和經(jīng)驗，僅2013年以來，新華社內參部就組織開展了對八個省市試點城鎮(zhèn)經(jīng)驗的調研，央視也多次深入全國各地試點城市和小城鎮(zhèn)進行實地采訪報道。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展改革試點處城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結專題一：農(nóng)民工市民化試點經(jīng)驗農(nóng)罠工市2民化6堿點經(jīng)驗總結一、全國農(nóng)民工市民化基本情況1、我國農(nóng)民工基本情況農(nóng)民工基本特征。2012年全國農(nóng)民工總量為26261萬人，其中，外出農(nóng)民工16336萬人，本地農(nóng)民工9925萬人。2011年我國農(nóng)民工調查監(jiān)測報告調查顯示，2011年，舉家外出農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總數(shù)的20.7%。從農(nóng)民工輸出地看，東中西部所占的比例

19、為42.7：31.4：25.9。從農(nóng)民工的就業(yè)地區(qū)來看，東中西部所占的比例為65.4：17.6：16.7，就業(yè)地區(qū)主要分布在廣東、浙江、江蘇、山東等省，這4個省吸納的農(nóng)民工占到全國農(nóng)民工總數(shù)的近一半。夕卜出農(nóng)民工仍主要流向地級以上大中城市，在直轄市務工的占10.3%，在省會城市務工的占20.5%,在地級市務工的占33.9%，在地級以上大中城市務工的農(nóng)民工占64.7%。農(nóng)民工以男性為主，占65.9%。農(nóng)民工以青壯年為主，40歲以下農(nóng)民工占61.7%。農(nóng)民工中已婚者占73.4%，其中，本地農(nóng)民工已婚者占90.2%，遠高于外出農(nóng)民工已婚者58.2%的比例。農(nóng)民工以初中文化程度為主，占61.1%，外出

20、農(nóng)民工和年輕農(nóng)民工中初中及以上文化程度分別占88.4%和93.8%。青年農(nóng)民工的受教育水平最高，也是最具潛力的農(nóng)民工群體。沒有參加過任何技能培訓的農(nóng)民工占68.8%,青年農(nóng)民工更傾向參加非農(nóng)職業(yè)技能培訓。農(nóng)民工從業(yè)仍以制造業(yè)（占36.0%）、建筑業(yè)（占17.7%）和服務業(yè)（占12.2%）為主。2012年外出農(nóng)民工月均收入2290元，比上年增長11.8%。外出農(nóng)民工居住情況。2011年外出農(nóng)民工的居住結構是：以雇主或單位提供住宿為主，占32.4%，在工地或工棚居住的占10.2%，在生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的占5.9%，與他人合租住房的占19.3%，獨立租賃住房的占14.3%，有13.2%的外出農(nóng)民工在鄉(xiāng)

21、鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住，僅有0.7%的外出農(nóng)民工在務工地自購房。四成外出農(nóng)民工的雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼。外出農(nóng)民工權益保障情況。拖欠工資狀況繼續(xù)改善，從近幾年調查數(shù)據(jù)看，被雇主或單位拖欠工資的農(nóng)民工比例逐年下降，2008年-2011年分別為4.1%、1.8%、1.4%和0.8%。2011年，外出農(nóng)民工平均在外從業(yè)時間是9.8個月，平均每個月工作25.4天，每天工作&8小時。每周工作時間超過勞動法規(guī)定的44小時的農(nóng)民工仍高達84.5%。農(nóng)民工簽訂勞動合同的比例占43.8%。外出農(nóng)民工參加社會保險的水平總體仍然較低，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保

22、險的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。2、當前農(nóng)民工市民化存在的主要問題目前，我們把進城半年以上的農(nóng)民工統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但這些人口卻沒有享受城鎮(zhèn)的基本公共服務和社會保障。2012年全國非農(nóng)業(yè)戶口人口所占比重達到35.29%，與我國城鎮(zhèn)化率52.57%，相差17.28個百分點，也就是說，還有2.34億人口處于“半城市化”狀態(tài)。一是為農(nóng)民工子女提供的教育服務不足。據(jù)統(tǒng)計，2011年全國農(nóng)民工隨遷子女1167萬人，79.2%的就讀于公辦學校。在學前教育方面，農(nóng)民工隨遷幼兒大多數(shù)進入的還是條件較差的民辦幼兒園。在義務教育方面，20%以上的農(nóng)民工子女無法入讀全日制公辦中小

23、學校，尤其在廣東比例更高。在高中教育方面，由于高考戶籍限制，使得跨省的農(nóng)民工子女不得不在中考或高考前選擇回到流出地省份就讀，影響農(nóng)民工子女的教育權益。二是農(nóng)民工看病難問題突出。由于新農(nóng)合的報銷限制、農(nóng)民工參加職工基本醫(yī)療保險的比例不高，以及農(nóng)民工自身經(jīng)濟狀況等原因，廣大農(nóng)民工難以獲得城市正規(guī)醫(yī)院的醫(yī)療服務，患病后自我醫(yī)療的比例高。農(nóng)民工主要從事于低薪、高危崗位，接觸職業(yè)病危害因素復雜，近年來職業(yè)病發(fā)病人數(shù)高達總發(fā)病人數(shù)的80%以上。三是農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險的比例低。農(nóng)民工除參加工傷保險比率略高外，參加其余城鎮(zhèn)職工社會保險的比率均未超過30%。主要原因是農(nóng)民工社會保險繳費水平相對于其收入較

24、高。同時，由于農(nóng)民工流動性相對較大，城鄉(xiāng)社會保險間跨制度轉移辦法尚未出臺，影響了農(nóng)民工參保積極性。個別企業(yè)為減少成本，違反社會保險法，不給農(nóng)民工參?；蛞耘汕灿霉さ男问教颖軈⒈Ａx務。另外，由于社保制度設計上的缺陷，沒有將自主就業(yè)（比如保姆、小商販等）的農(nóng)民工納入社會保險覆蓋范圍。四是農(nóng)民工公共文化服務嚴重缺乏。政府對農(nóng)民工文化生活重視程度不夠，投入經(jīng)費少。企業(yè)沒有把文化服務當作農(nóng)民工的重要權益，對文化生活關注少，對文化設施投入很少。多數(shù)農(nóng)民工文化生活貧乏，缺少最基本的文化娛樂方式。五是農(nóng)民工住房保障程度低。大部分地區(qū)未將農(nóng)民工作為住房保障對象，公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房基本上不對外來

25、農(nóng)民工開放，農(nóng)民工公積金繳存率也很低。農(nóng)民工集聚區(qū)缺乏政府的基礎設施和公共服務投入。農(nóng)民工住房支付能力弱，在城鎮(zhèn)居住條件差，嚴重影響了其生活質量。六是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶難。一些地方的戶籍改革主要是針對本轄區(qū)的非農(nóng)戶口，但對跨行政區(qū)的流動人口戶籍基本沒有放開。還有一些地方的戶籍制度改革沒有剝離隱含的福利制度，或者設置的門檻較高，農(nóng)民工難以跨越。引導農(nóng)民工到中小城市、小城鎮(zhèn)落戶的政策不夠有力，農(nóng)民工進城落戶進展總體緩慢。二、農(nóng)民工市民化的難點和趨勢1、地方政府的改革動力不足。調研中發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的農(nóng)民工流入地政府都提出希望中央政府解決資金和用地指標問題，作為農(nóng)民工市民化的先決條件。之所以不愿解決外來

26、農(nóng)民工的落戶問題，他們認為外來人口創(chuàng)造的稅收已通過增值稅等方式被中央拿走大部分，僅浙江省2011年對中央財政的貢獻達3000多億。因此接納農(nóng)民工落戶需要解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安居的用地問題，并需要中央拿出一部分資金作為補償。2、有限改善對農(nóng)民工的服務已經(jīng)成為現(xiàn)實。與放開戶籍制度相比，地方政府改善農(nóng)民工在流入地享受的公共服務與想方設法穩(wěn)定在本地就業(yè)的農(nóng)民工總量有關。對企業(yè)來說，穩(wěn)定勞動力是提高企業(yè)發(fā)展競爭力的重要手段。企業(yè)對農(nóng)民工重視程度的提高也會影響到地方政府改善農(nóng)民工的公共服務。未來隨著我國產(chǎn)業(yè)向中西部轉移趨勢增強，東部地區(qū)外來農(nóng)民工供給將進一步趨緊，也會促使東部地方政府主動改善對外來農(nóng)民工公共服務

27、條件。3、地方利用居住證制度設置門檻已成為普遍現(xiàn)象。一些省市將居住證與公共服務項目相掛鉤。上海市居住證分為人才居住證、就業(yè)居住證和臨時居住證，不同的居住證享受不同的公共服務待遇。杭州市居住證分為臨時居住證和居住證，享受的公共服務內容也有所差別。上海、浙江、廣東、江蘇、北京等都將居住證與在當?shù)芈鋺粝鄴煦^，居住證已經(jīng)成為了農(nóng)民工落戶新限制。上海市規(guī)定持人才和就業(yè)居住證滿7年，參加上海城鎮(zhèn)社會保險滿7年等5項條件，可以申請入戶。杭州市蕭山區(qū)規(guī)定持蕭山區(qū)居住證在蕭山購買商品房（人均不少于15個平方米），可準予在購房所在地落戶。2010年-2012年5月，廣東省通過積分入戶的大約為農(nóng)民工總量的1/100

28、,73.7%的積分入戶者具有一定職稱或者嚴苛的職業(yè)資格。不少地方在居住證、戶籍、公共服務方面設置學歷、技能、投資等諸多門檻已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。4、農(nóng)民工市民化需要逐步解決，分步實施。目前我國在農(nóng)民工市民化方面的探索主要分為三類：一是全面戶籍改革，比如重慶的戶改；二是居住證制度改革，從目前看，改革的進展不大；三是為農(nóng)民工提供基本的公共服務。一般而言，農(nóng)民工市民化的成本在每人20萬-40萬元，杭州市解決一個農(nóng)民工的成本是50萬元，如果這些經(jīng)費全部由地方政府承擔，的確難度很大。特別是農(nóng)民工流入地比較集中的廣東、浙江、江蘇等更是如此。番禺區(qū)戶籍人員與流動人員比例是1:1.4,東莞的一些鎮(zhèn)，外來人口是本地

29、人口的很多倍，僅為農(nóng)民工提供部分的公共服務就已經(jīng)使地方政府的財力不堪重負了。未來10-20年，我國面臨著幾億農(nóng)民工進城，一次性或者幾年之內解決他們的進城定居或者落戶，根本就不可能。最現(xiàn)實的辦法是首先解決3279萬人（2011年數(shù)據(jù)，占外出農(nóng)民工總數(shù)的20.7%）舉家外出農(nóng)民工的進城落戶問題，然后逐步解決。至于農(nóng)民工市民化的成本，應建立各級政府、企業(yè)、個人共同參與的分攤機制。盡量細化明確中央和地方政府在農(nóng)村人口轉移方面的財政支出責任。各級城市政府要統(tǒng)籌考慮農(nóng)民工轉戶的需要，加大相關公共支出力度，拓展籌資融資渠道，加快城市基礎設施、社會保障、公共服務能力建設，提高人口承載能力，中央政府和各級政府要

30、予以積極支持。企業(yè)要自覺地承擔起相關責任，按照有關規(guī)定繳納轉戶農(nóng)民工的社會保障費用。各級政府探索實行與常住人口規(guī)模相適應的一般轉移支付，設立針對城鎮(zhèn)外來農(nóng)民工公共服務的專項轉移支付，探索建立特大鎮(zhèn)政府與上級政府的分稅制。三、試點城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化的主要做法和成效近幾年來，全國發(fā)展改革試點城鎮(zhèn)在完善進城農(nóng)民工的管理服務方面進行了積極探索。成立農(nóng)民工管理服務機構。試點城市廣州市番禺區(qū)成立了區(qū)出租屋流動人口管理辦公室，建立19個街鎮(zhèn)流管中心、297個社區(qū)（村）流管工作站和33個大型廠企流管服務站，形成區(qū)、鎮(zhèn)街、社區(qū)村和用工單位“三級管理、四方聯(lián)動”管理機構網(wǎng)絡。天津市建立人口服務管理中心，涵蓋戶籍登記

31、、勞動保障、計生服務、衛(wèi)生防疫、房屋出租、義務教育、法律宣傳咨詢等多項業(yè)務，為農(nóng)民工提供快速便捷的“一站式”服務和管理。保障農(nóng)民工子女接受義務教育。較好地落實了中央提出的以流入地政府，以公辦學?！皟蔀橹鳌钡囊?，番禺區(qū)采取積分入學方法，在公辦學校就讀的比例為51%，面對公辦學校學位供給不足的現(xiàn)實，不是簡單地采取關停并轉方式，而是承認現(xiàn)實、承認差別，允許市場化民辦學校發(fā)育，加強管理和服務、引導規(guī)范，有效地解決了余下49%的外來工子女就學問題；2011年浙江省在公辦學校就讀的農(nóng)民工子女占74.2%；上海市在公辦學校就讀的比例為73.5%。天津市采取市、區(qū)、鎮(zhèn)財政分級負擔的方式，全部免費解決農(nóng)民工子

32、女義務教育問題。試點鎮(zhèn)天津市西青區(qū)中北鎮(zhèn)各中小學校、幼兒園均招收農(nóng)民工子女入學，本地外地生同等待遇，并與本地學生實行統(tǒng)一編班、同班授課、統(tǒng)一學籍、統(tǒng)一管理。2008年以來共投資6100余萬元，建設了新中北小學和中北第二小學，解決了外來務工子女就學問題。社保制度逐步完善。上海市自2011年7月起，已經(jīng)完全放開農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療和工傷保險的限制。2011年廣東農(nóng)民工養(yǎng)老保險、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險的參保率分別為56.9%、65.6%、27.3%、71.3%和44%，東莞市農(nóng)民工的參保率分別是60.1%、67.7%、67.7%、68.4%和41.3%。2012年，番禺區(qū)流動人員參保率達

33、到56.84%、27%1、57.65%、64.43%、58.66%，明顯高于2011年全國13.9%、16.7%、8%、23.6%和5.6%的水平。試點城市（區(qū)）西安市閻良區(qū)醫(yī)改后，2012年衛(wèi)生院門診人次、收住病人、業(yè)務收入分別同比增長61.6%、220.7%、119.2%,實現(xiàn)了門診統(tǒng)籌全覆蓋，群眾門診均次費用由2007年的28元降到22元。到2013年2月底，番禺區(qū)城鎮(zhèn)醫(yī)?？側藬?shù)是512812人，其中農(nóng)民工參保272950人。醫(yī)保參保率為筆者計算值。多渠道改善農(nóng)民工住房。農(nóng)民工住房主要采取以下幾種方式：一是當?shù)剞r(nóng)民在自家宅基地的基礎上建設出租屋，以廣州市郊區(qū)和北京市郊區(qū)為代表。試點鎮(zhèn)廣州

34、市番禺區(qū)和北京市北七家鎮(zhèn)70%以上的外來人口居住在出租屋里。二是利用集體建設用地建設農(nóng)民工集中居住區(qū)，以寧波市和北京市為代表。北京市推行了集體建設用地興建公租房的試點，在試點鎮(zhèn)昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)和南口鎮(zhèn)采用市場化的手段來解決外來工的住房問題。三是完全由政府主導建設的廉租房，比如重慶市的公租房。四是政府和社區(qū)合作建設公共租賃住房，試點鎮(zhèn)廣東省中山市小欖鎮(zhèn)采取政府和社區(qū)合作建設公共租賃住房的方式解決了農(nóng)民工的居住問題，公租房出租率達到100%，達到了政府、企業(yè)、社區(qū)、外來務工人員多贏的效果。五是企業(yè)職工宿舍，上海市自2010年起將農(nóng)民工納入公租房保障對象?？s小公共衛(wèi)生和就業(yè)服務差距。上海市自2011年

35、起12大類42項基本公共衛(wèi)生服務項目已經(jīng)免費向農(nóng)民工開放。天津市西青區(qū)農(nóng)民工18項公共衛(wèi)生服務項目由政府買單，按常住人口每人10元提供經(jīng)費保障。廣州市番禺區(qū)流動人員憑計生證和居住證，可享受已婚育齡婦女查環(huán)查孕、兒童保健等多項免費醫(yī)療保健服務；對在社區(qū)暫住滿一年以上并持有居住證的流動人員，贈送一份保額為2萬元的意外醫(yī)療保險，每年有超過35萬名外來工受惠。（來源：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展改革試點處；摘編轉載請注明出處城市中國網(wǎng)）農(nóng)民工市民化試點經(jīng)驗一：番禺民辦農(nóng)民工子弟學校2013年04月25日10:36來源：城市中國網(wǎng)廣州市番禺區(qū)民辦農(nóng)民工子弟學校調查全國發(fā)展改革試點城市-番禺區(qū)是

36、廣州市流動人口最多的一個區(qū)，2011年全區(qū)登記在冊的外來流動人口129萬，而本地戶籍人口僅100萬。大量人口涌入，也帶來了龐大的教育需求，據(jù)統(tǒng)計2011年全區(qū)義務教育階段學生總數(shù)為18.7萬人，外來務工人員子女達&9萬人，接近總數(shù)的一半。義務教育資源供不應求的問題，長期以來一直困擾著廣州市番禺區(qū)?，F(xiàn)有公辦學校資源是解決部分外來務工子女入學的一個可能通道，但能解決的數(shù)量有限。據(jù)了解，2011年番禺全區(qū)公辦學校累計解決了4.5萬名外來工子女的上學問題，約占外來工子女總數(shù)的51%。不過，這些擠進公立學校的學生，能和本地戶籍居民子女一樣享受免費義務教育不到0.8%，其余絕大部分學生都還需要繳納數(shù)額不等

37、的借讀費和學雜費。余下的4.4萬外來工子女到哪里入學呢？番禺的經(jīng)驗是大力培育民辦學校。國家發(fā)改委調研組最近到番禺區(qū)就農(nóng)民工子弟學校進行了專題調研，發(fā)現(xiàn)番禺區(qū)的不少做法值得借鑒，現(xiàn)將有關情況匯報如下。一、番禺區(qū)扶持民辦學校的主要舉措面對公辦學校學位供給不足的現(xiàn)實，番禺區(qū)不是簡單地采取關停并轉方式，而是承認現(xiàn)實、承認差別，允許市場化民辦學校發(fā)育，加強管理和服務、引導規(guī)范，有效地解決了余下49%的外來工子女就學問題，使大量農(nóng)民工能夠攜帶子女在城市就業(yè)、受教育和生活。2006年番禺區(qū)領取辦學許可證的民辦學校有25所，2011年達到33所；2006年，番禺區(qū)民辦學校吸收的非本地戶籍學生有1.9萬人，20

38、11年達到4.39萬多人，增長了1.3倍；義務教育階段非戶籍學生2011年達到&9萬人，比2006年增長了近1倍。1、改善對民辦學校的管理和服務。據(jù)2006年對番禺區(qū)的調研，當時政府是本著安全的原則，定期通過對民辦學校的消防設施、食堂衛(wèi)生和校車管理等進行專項檢查，來規(guī)范民辦學校的辦學行為。近年來，番禺區(qū)又對民辦學校與公辦學校進行一體化管理，規(guī)范民辦學校的辦學標準，推動其進行規(guī)范化學校建設，并對其參加社會實踐、教師的培訓、職稱評定等納入教育行政部門統(tǒng)一安排，一視同仁。番禺區(qū)民辦學校一一萬豪儒林小學，是100%的外來民工子弟學校，2009年8月租用公辦小學的閑置校舍創(chuàng)辦，按照政府規(guī)范化辦學要求，壓

39、縮班額從60人為班額45人，達到規(guī)范化辦學標準。2010年這所民辦學校也參加了廣州亞運會有關活動。在全區(qū)所有學校參加的小主持人比賽中，該校學生獲得第一名。該校教師也可以得到區(qū)教育局組織的各項教師培訓機會。番禺區(qū)在促進民辦學校教師與公辦教師享受同等待遇方面，也邁出了實質性的步伐。2、加大對民辦學校的各類補助。2008年起，廣州市設立民辦教育發(fā)展專項資金，用于引導、扶持和促進民辦學校自覺規(guī)范管理，加大投入和加快發(fā)展，并提出各區(qū)（縣級市）可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，設立相應的民辦教育發(fā)展資金，支持本地區(qū)民辦教育發(fā)展。萬豪儒林小學的投資人告訴調研組，他在廣州市辦了7所外來工子弟學校,番禺區(qū)政府對民辦教育

40、的投入在廣州市是最多的一個區(qū)。比如，2012年區(qū)政府對該校教學樓改造投入40萬元，幫助對學校的設備更新進行支持，建設了多媒體教室。調研的大崗鎮(zhèn)民辦學校陽光小學也同時獲得了廣州市和番禺區(qū)兩級政府總計77萬元的政府資助用于學校教室、操場改造和設施設備的完善，廣州市規(guī)定學校上電教課要達到2個人使用一臺電腦，目前在該校已經(jīng)做到1個人使用一臺電腦；為達到標準化辦學條件，陽光小學又租賃一片土地，正在進行標準化操場建設，政府也進行了補助。據(jù)透露，2013年，政府還將對民辦學校進行學雜費補助，標準是小學每人每學年550元，初中每人每學年700元，所需資金由廣州市和番禺區(qū)將按照4：6分攤。二、民辦學校的困惑在調

41、研中發(fā)現(xiàn)，受現(xiàn)行不合理政策影響，以低收費為主要生存模式的民辦學校，仍然面臨著一些困難。番禺區(qū)民辦小學的一位董事長說：“民辦學校只能解決有書讀的問題，讀好書我們解決不了，除非政府把辦學條件和老師工資待遇提上去?！?、過高的辦學標準加劇了民辦學校的經(jīng)營困難。番禺區(qū)萬豪儒林民辦小學反映，原來一個班學生都要超過60人，政府規(guī)范辦學后每個班只能有45人，逼著學校要增加教師，從而提高辦學成本；為穩(wěn)定教師隊伍，還得不斷提高教師工資，2012年上學期教師平均工資1600元，現(xiàn)在教師工資平均已經(jīng)達到3000元。由于政府沒有相應的補貼，學校經(jīng)營面臨困難，不得不提高對學生家長的收費標準，2012年上半年每個學生每學

42、期收費1200元，2012年下半年已經(jīng)提高到1980元。在國家統(tǒng)一的城鄉(xiāng)免費義務教育政策下，一些農(nóng)民工比較了在城市繳費上學和在家鄉(xiāng)免費上學的成本以后，更傾向于將孩子送回家鄉(xiāng)上學，這又導致番禺區(qū)民辦小學的生源不斷減少。萬豪儒林小學2012年上學期有學生1100多人，下學期只有696人了。校方反映，“2012年上學期還可以賺錢，下學期已經(jīng)沒錢可賺了”。大崗鎮(zhèn)陽光小學2012年在校生960人，較2011年減少了100多人，這里的校方也反映，“這幾年學校也就是有了政府在設施方面的資助，才能維持下來。”生源的減少，使依靠收取學費維持的民辦學校面臨生存的挑戰(zhàn)。2、多變的校車標準干擾了民辦學校的正常運營。民

43、辦學校普遍抱怨：“校車的標準，現(xiàn)在政府是管得嚴，不給錢?！弊詮恼匾曅＼嚢踩陙?，校車標準共更改了四次，每次調標都需要民辦學校自行投入。比如，萬豪儒林小學2011年按政府的校車標準，按每臺28萬元的價格訂購了16臺83座的校車，而2012年政府的校車座位標準突然又變成53座，學校只得每臺花費7萬元，對原購置的83座校車改裝。再比如，2012年，政府借鑒美國經(jīng)驗，要求陽光小學的校車安裝停車牌，在車停下來的時候，提醒周邊車避讓，此停車牌成本是每輛車2300元，也需要由校方出資。民辦學校提出建議，“國家能否在規(guī)范的同時也扶持我們一把，給我們一條生路？政府對家電都有優(yōu)惠補貼，為什么不對校車進行補貼

44、呢？”3、教師培訓費用短缺。番禺區(qū)共有1.1萬名教師，區(qū)教育局每年用教育費附加的5%作為培訓資金，對全區(qū)教師進行統(tǒng)一培訓；各學校每年要用教師工資總額的2%，用于教師校本培訓。目前民辦學校的教師可以獲得區(qū)教育局提供的教師培訓機會，但由于民辦學校的資金有限，對教師校本培訓投入少，在這一塊上，就明顯拉開了公辦學校和民辦學校的教師水平。4、民辦教師工資偏低、缺乏保障。在番禺區(qū)，民辦學校的教師工資平均每月3000元，教師工資和退休待遇現(xiàn)在跟工人一樣。而公辦小學教師平均工資至少有7000元，還享受事業(yè)編制，退休了還有保障。巨大的差距，使民辦學校的教師流動率高，影響了民辦學校的教學質量。大崗鎮(zhèn)陽光小學教師平

45、均年齡只有26歲，一位校長反映，“一般情況，教師干2-3年就走了。只要考取了公辦學校，就是給他再多工資，也不愿意再在民辦學校干了”。另一位校長說：“我們這里的教師都有一種朝不保夕的感覺，只有他們的退休待遇問題解決了，才能安心?！比?、政策建議番禺區(qū)的實踐表明，民辦學校有效地解決了外來農(nóng)民工子女的教育問題，緩解了政府解決外來農(nóng)民工子女教育的壓力，相應減少了留守兒童的數(shù)量，穩(wěn)定了這些孩子家長的心緒，緩解了他們工作生活壓力，為減少青少年犯罪，促進社會穩(wěn)定做出了巨大貢獻，對促進農(nóng)民工市民化發(fā)揮了重要作用。下一步新型城鎮(zhèn)化的深入推進，民辦學校的力量不容忽視。為此，調研組建議：1、繼續(xù)支持民辦農(nóng)民工子弟學校

46、。首先是要從大方向上繼續(xù)肯定民辦學校的積極作用，不能動不動就強行關閉、轉停；其次要進一步降低民間資本的辦學門檻，實行民辦教育稅收減免，在用地、金融、人才政策上給予支持；三是要加強調查研究，了解民辦學校面臨的生存和發(fā)展問題，為國家制定統(tǒng)一的教育發(fā)展政策提供參考。2、逐步改善民辦學校辦學條件，切忌盲目設置高標準。低成本運營是民辦學校生存根基，政府過高的標準只會倒逼學校提高收費標準，到最后逼走生源。建議政府在規(guī)范民辦學校運營的同時，適當制定差異化標準，不能動不動就要求一步到位。要增強政府政策、法規(guī)、標準制定的科學性、預見性和有效性，避免政策朝令夕改，互不銜接。同時，政府要對因標準調整增加的開支進行補

47、貼，如對校車的標準化和運營進行補貼。3、加大補助力度，幫助民辦學校提高教學質量。政府應加大對民辦學校的管理者和教師的培訓資金，對民辦教師的社會保障進行補貼，穩(wěn)定民辦學校的教師隊伍。4、鼓勵公辦學校教師到民辦學校輪崗，提高民辦學校的教學質量?？蛇x派公辦學校骨干教師、干部到民辦學校作短期全職任職，工齡教齡連續(xù)計算，離開后仍可回到公辦學校任教；也可接納有需要的民辦學校教師和干部到優(yōu)質公辦學校進修等等。5、中央要研究義務教育經(jīng)費支出的發(fā)放路徑。目前廣州市由市、區(qū)兩級政府解決了民辦學校的學生學雜費補助資金，但其實中央和省級政府對農(nóng)民子女也支付了相應的義務教育經(jīng)費，只不過沒有隨著他們的流動而轉入流入地政府

48、，這是很多流入地政府不能為農(nóng)民工子女提供免費義務教育的原因之一。建議中央盡快調整發(fā)放方式，研究義務教育經(jīng)費從農(nóng)民工流出地向流入地的轉移支付問題，讓公共服務資金能隨著人口“流動”起來，以帶動地方政府加大對農(nóng)民工子女義務教育的投入。（來源：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展改革試點處；摘編轉載請注明出處城市中國網(wǎng)）民工市民化試點經(jīng)驗二：農(nóng)民出租屋調研北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)的調研報告2013年04月26日10:13來源：城市中國網(wǎng)全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經(jīng)驗總結農(nóng)民工市民化專題案例總結之二：農(nóng)民出租屋解決城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工居住的有效途徑北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)的調研報告解決好進城農(nóng)民工的定居問題是實現(xiàn)我國

49、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關鍵性問題，在農(nóng)民工集聚區(qū)充分利用農(nóng)民宅基地發(fā)展出租屋是解決進城農(nóng)民工居住問題的一個有效途徑，也可以提高土地集約化利用程度，有效增加本地農(nóng)民收入。針對這個問題，國家發(fā)改委對北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)進行了專題調研。一、北七家鎮(zhèn)農(nóng)民工及其居住情況2005年北京市昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)被列為第一批全國發(fā)展改革試點小城鎮(zhèn)。北七家鎮(zhèn)位于昌平、順義、朝陽三區(qū)交界處，南依北京最大的社區(qū)之一天通苑，戶籍人口3.1萬。據(jù)北七家流管辦登記數(shù)據(jù)，北七家鎮(zhèn)現(xiàn)有流動人口12.7萬，其中92.54%為農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)民工是流動人口的主體。1、農(nóng)民工已成為北七家人口的重要組成部分。從調研的情況來看，農(nóng)民工對北七家鎮(zhèn)過去的建

50、設和發(fā)展做出了重要的貢獻，未來農(nóng)民工仍然是維持北七家鎮(zhèn)活力的基礎，農(nóng)民工已成為北七家人口的有機組成部分。北七家農(nóng)民工具有以下特點：一是農(nóng)民工總量基本穩(wěn)定。2007年以來，北七家鎮(zhèn)的外來人口總量分別為15.3萬、13.9萬和12.7萬人。二是家庭化遷移特征逐漸顯現(xiàn)。舉家遷移的流動人口總量為23367人，占流動人口總量的18.4%。0-14歲的流動兒童達8533人，占農(nóng)民工總量的6.7%。三是遷移呈現(xiàn)長期化特征。在北七家居住半年以內的農(nóng)民工僅占6.12%,居住1-2年的占44.4%，2-5年的占33.67%，5年以上的占15.9%。從農(nóng)民工的居住期限來看，已經(jīng)有部分農(nóng)民工開始沉淀下來，并成為北七家

51、人口的重要組成部分。農(nóng)民工在就業(yè)地長期居住的趨勢已不可改變。2、出租屋是解決農(nóng)民工居住的主要途徑。據(jù)鎮(zhèn)流管辦登記數(shù)據(jù)，目前70%流動人口居住在出租房屋中，12.4%居住在單位宿舍，17.6%通過其他途徑解決居住問題。目前全鎮(zhèn)共有出租屋38642間，面積46.75萬平米。北七家鎮(zhèn)出租屋的發(fā)展得益于以下原因：一是流動人口聚集的增多。隨著朝陽、海淀等地舊村改造和城市建設的發(fā)展，之前聚集在其間的農(nóng)民工失去了低廉生存空間，逐漸向外擴散，北七家開始吸納從主城區(qū)分流出的農(nóng)民工。如燕丹村在2007年流動人口還不足1萬人，目前已達近3萬。隨著外來人口的增多，僅靠平房已不能滿足新增外來人口的需求，本地農(nóng)民開始將原

52、有平房翻建為樓房，樓房的層數(shù)也在逐漸增高，2006年前后建造的樓房一般為3層，現(xiàn)在新建樓房多為6層。二是本地農(nóng)民獲取利益的沖動。農(nóng)民從出租屋上獲取的預期收益主要有兩塊：一塊是房屋租金收入；流動人口增多促進了出租屋市場的發(fā)展，房屋出租收入刺激了農(nóng)民建房意愿。另一塊是預期的拆遷補償；隨著城市空間拓展，農(nóng)民預期宅基地會被拆遷，為了獲得更多拆遷補償，農(nóng)民開始建造樓房。從周邊拆遷補償經(jīng)驗來看，建筑物無論是合法還是違章，都可以獲得拆遷補償，而且每平米建筑補償價格要比建筑成本高200-300元，大約是建筑成本的40%-50%。拆遷的高額回報率，刺激本地農(nóng)民建造樓房。我們所調查的農(nóng)戶都或多或少借用外部資金來建

53、造樓房。三是政府對農(nóng)民自建樓的默許。隨著農(nóng)民自建樓的發(fā)展，在維穩(wěn)和拆違之間，北七家鎮(zhèn)村兩級選擇了前者，對農(nóng)民自建樓既沒有明確鼓勵，也沒有加以禁止，在外來人口集聚的村莊，農(nóng)民自建樓迅速發(fā)展起來。二、農(nóng)民出租屋取得的幾個效果北七家以農(nóng)民自建樓形式的出租屋是在政策縫隙中得以生存和發(fā)展，拋開這種形式與現(xiàn)行政策之間存在的沖突來說，農(nóng)民出租屋在實踐中取得了以下幾個顯著效果。1、農(nóng)民獲得穩(wěn)定租金，增加農(nóng)民收入。農(nóng)民宅基地的面積一般180平米，一些老宅子面積可達300平米，農(nóng)民自建樓大多為3-6層，除去自己居住部分，可以有20-30間房屋用于出租，居住房屋的出租價格在200-350元/月；臨街房屋的一層還可以

54、作為底商出租，每間底商價格要1000元左右/月。在外來人口集聚區(qū)，如燕丹村、東三旗村等，本地農(nóng)民出租房屋收益每月少則幾千元，高達上萬元。農(nóng)民通過出租屋，充分發(fā)揮了宅基地的資產(chǎn)屬性，獲取資產(chǎn)性收入，租房收入已經(jīng)成為當?shù)剞r(nóng)民收入的主要來源。2、滿足農(nóng)民工居住需求，改善農(nóng)民工居住條件。從調查農(nóng)民工來看，月收入一般在1500-2000元之間，租房支出占農(nóng)民工收入的10%-15%；對以家庭為單位的農(nóng)民工來說，租房支出在家庭收入的10%以內。出租屋在農(nóng)民工經(jīng)濟可承擔范圍之內，滿足了農(nóng)民工的居住需求。出租屋條件的改善帶來農(nóng)民工居住條件的改善，新建出租屋內一般都配備了廚房、洗手間，即使是幾年前的出租屋也不比城

55、市中一些“筒子樓”的條件差。由于出租屋之間也存在著競爭，基礎條件差的出租屋并不容易租出去。因此每個出租屋主同時要承擔物業(yè)管理員的職責，會盡量去改善出租屋的內部條件，以避免出租屋的空置。比如出租屋主每天都要打掃公共空間的衛(wèi)生，以保持出租屋內公共空間的整潔。因此當調研組進入農(nóng)民出租屋，并沒有看到像一般城市中“筒子樓”那樣，公共空間的雜亂無序，看到的卻是公共空間的整潔有序。3、保障了城市發(fā)展勞動力資源，促進城市發(fā)展。城市發(fā)展離不開廣大農(nóng)民工，但并沒將農(nóng)民工居住問題納入到城市規(guī)劃范疇內。農(nóng)民利用集體建設用地在城市規(guī)劃范疇之外發(fā)展了出租屋，滿足了城市建設者一一農(nóng)民工的居住需求，保障了城市發(fā)展對勞動力資源

56、的需求。北七家居住的流動人口的就業(yè)范圍主要在北京市區(qū)。另外，隨著農(nóng)民工集聚的增多，增加了城鎮(zhèn)人口密集度，并衍生了相應的服務業(yè)就業(yè)機會。比如燕丹村，村域建設面積2115畝，集聚外來人口達到21581人，人口密度達1.6萬人/km2；在燕丹村，為廣大流動人口服務的各類小型服務業(yè)達數(shù)百家，從業(yè)人員已有上千人。三、農(nóng)民出租屋發(fā)展中存在的問題農(nóng)民出租屋是對現(xiàn)行制度框架的有效突破，它的存在為改善農(nóng)民工居住條件、增加農(nóng)民收入、促進城市發(fā)展做出了重要的貢獻，但是由于出租屋是在現(xiàn)行規(guī)劃體制之外發(fā)展起來，也帶來了諸多問題。1、基礎設施建設不能滿足人口增長的需求。農(nóng)村基礎設施主要是按照戶籍村民由村莊自行配套建設，隨

57、著出租屋的興建，外來人口的增多，戶籍居民和外來人口出現(xiàn)了嚴重的倒掛現(xiàn)象，基礎設施已遠不能滿足增長的需求。比如燕丹村水塔由原來1座，增加到3座，仍然不能滿足需求，在頂層還經(jīng)常會出現(xiàn)斷水現(xiàn)象，許多村民為應付隨時出現(xiàn)的斷水在家中自備了水泵。在用電方面，變壓器也由原來2臺增加到6臺，但跳閘現(xiàn)象時有發(fā)生，電壓不足是經(jīng)常現(xiàn)象，為此村民家中不得不配備穩(wěn)壓器。2、農(nóng)村社區(qū)管理模式難以適應人口快速增長對環(huán)境的壓力。城鄉(xiāng)二元管理體制下，在宅基地上興建的出租屋仍然按照農(nóng)村社區(qū)模式進行管理和市政配套，這已不適應人口增長的壓力，特別是對環(huán)境的壓力。在環(huán)境衛(wèi)生方面，按照農(nóng)村社區(qū)建設模式，很少或者是根本沒有建造用于丟棄垃圾

58、的垃圾箱和垃圾站，許多村民抱怨沒有地方可以扔垃圾，只能四處亂扔，環(huán)境衛(wèi)生條件極差。事實上，許多村莊配備了大量人力物力來打掃衛(wèi)生，比如東三旗村配備了70多人的環(huán)衛(wèi)隊，這并不能從根本上解決問題。在供暖上，沒有納入統(tǒng)一市政供暖體系，每棟出租屋單獨成為一個供暖單位，為了節(jié)約成本，許多出租屋主使用不達標的煤，嚴重污染了空氣。在排水上，主要采取明溝排水，部分出租屋主直接將廁所排水口對著排水溝，氣味難聞。3、公共服務不能滿足人口增長的基本需求。公共服務供給不足已經(jīng)開始影響到居住在其間的農(nóng)民工。以農(nóng)民工子女教育為例，北七家鎮(zhèn)現(xiàn)有5所公辦中小學，但這遠不能滿足農(nóng)民工子女的需求，公辦學校也采取考試和交納贊助費的方

59、式來篩選學生，贊助費最高可達3萬元。在公辦學校不能滿足農(nóng)民工子女教育需求的情況下，全鎮(zhèn)共興建打工子弟學校14所，但打工子弟學校和公辦學校在辦學條件上存在著較大的差距。治安問題也在困擾著農(nóng)民工，據(jù)北七家鎮(zhèn)派出所的數(shù)據(jù)表明，近年來流動人口作案率和受侵害率均在75%以上，改善治安問題也是調查中農(nóng)民工集中反映的問題。4、出租屋發(fā)展受到一些體制性因素的制約。一是出租屋不能得到規(guī)劃的認可。根據(jù)北京市有關文件規(guī)定，農(nóng)民宅基地建房不超過2層，造價不超過30萬，否則需要到區(qū)建委立項，然而區(qū)建委立項時間周期較長，且立項條件較苛刻。事實上，自2001年以來北七家鎮(zhèn)并沒為農(nóng)民宅基地頒發(fā)過規(guī)劃許可證。農(nóng)民建造出租屋并不

60、按照實際建造面積進行申報，因此也不能得到規(guī)劃上的認可。二是現(xiàn)行土地制度限制了出租屋發(fā)展。我國法律規(guī)定城市土地歸國有，“征地拆遷-建設”是城市發(fā)展的固有模式。農(nóng)民也預期未來會被拆遷，因此建設也盡量采取簡易方式，調查中農(nóng)民坦言出租屋實際上就是簡易建筑。集體所有土地注定了出租屋不能進入市場交易流轉，也不能獲得正規(guī)金融服務，這也限制了出租屋的發(fā)展。四、思考和建議當前我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，解決進城農(nóng)民工居住是當前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的重要任務。農(nóng)民出租屋不失為市場力量解決農(nóng)民工居住問題的有效探索，可以讓本地農(nóng)民獲得了城鎮(zhèn)發(fā)展帶來的收益，增加農(nóng)民收入，同時改善進城農(nóng)民工基本居住條件，提高集體建設土地集約