中國(guó)散煤綜合治理研究報(bào)告

1、煤控研究項(xiàng)目系列報(bào)告中國(guó)散煤綜合治理研究報(bào)告 2020CHINA DISPERSED COAL MANAGEMENT REPORT 2020執(zhí)行報(bào)告EXECUTIVE REPORT執(zhí)行報(bào)告編寫成員賀克斌 李雪玉調(diào)研報(bào)告專家組成員（按姓氏拼音首字母排序）戴瀚程 高佳佳 胡楚梅 曲世琳 任彥波 宋玲玲 田延平 童亞莉 王衛(wèi)權(quán)王 堃 武娟妮 武 亭 袁閃閃 岳 濤 張宇峰支持單位兒童投資基金會(huì)、休利特基金會(huì)、自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)、能源基金會(huì)、中國(guó)節(jié)能協(xié)會(huì)前言“十三五”期間是散煤治理破題并取得重大突破的時(shí)期，中央和地方政府密集出臺(tái)了一系列散煤治理政策，各部門多措并舉，不僅設(shè)立了重點(diǎn)區(qū)域精準(zhǔn)施策，還投入了大

2、量財(cái)政資金，在此基礎(chǔ)上，環(huán)保督查制度保駕護(hù)航，使得“十三五”期間散煤治理成效顯著，預(yù)期散煤削減量將超過(guò) 2 億噸，秋冬季室內(nèi)外空氣質(zhì)量有了明顯改善。其中，2016-2019 年工業(yè)散煤治理對(duì)全國(guó)散煤削減總量的貢獻(xiàn)超過(guò) 60%。在過(guò)去的四年中，工業(yè)小鍋爐淘汰政策逐步加嚴(yán)并擴(kuò)圍，重點(diǎn)區(qū)域散亂污企業(yè)整治力度前所未有，建材等行業(yè)積極淘汰落后產(chǎn)能，以及錯(cuò)峰生產(chǎn)等新舉措的高效執(zhí)行，使得重點(diǎn)區(qū)域工業(yè)散煤治理空間有效壓縮。民用散煤治理主要依托北方清潔取暖的推進(jìn)。“十三五”期間，財(cái)政支持、試點(diǎn)先行，堅(jiān)持先城鎮(zhèn)后農(nóng)村、因地制宜的原則，在實(shí)踐中摸索、政策上適時(shí)調(diào)整，技術(shù)路線的選擇逐步趨于理性，潔凈煤開始發(fā)揮兜底作用

3、 。截至 2020 年 4 月，三批 43 個(gè)北方清潔取暖試點(diǎn)合計(jì)完成清潔取暖改造面積 29.77 億平方米、改造戶數(shù) 2677 萬(wàn)戶。其中，43個(gè)清潔取暖試點(diǎn)的改造以城鄉(xiāng)結(jié)合部、所轄縣及農(nóng)村地區(qū)為主，占比 74%。隨著工業(yè)散煤治理和北方清潔取暖的橫向擴(kuò)圍和縱向深入，散煤治理已步入“深水區(qū)”，在重點(diǎn)區(qū)域工業(yè)散煤治理空間進(jìn)一步收窄、清潔取暖成本與居民經(jīng)濟(jì)承受力之間的不平衡尚未解決、補(bǔ)貼政策面臨退坡的情況下，散煤治理可持續(xù)性成為關(guān)鍵。為進(jìn)一步改善空氣質(zhì)量、加速能源轉(zhuǎn)型和美麗中國(guó)建設(shè)，在 2030 年徹底解決散煤?jiǎn)栴}，本報(bào)告在充分總結(jié)“十三五”散煤治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合全國(guó)散煤削減潛力、工業(yè)散煤治理

4、和北方清潔取暖等政策的實(shí)施進(jìn)度的基礎(chǔ)上，建議我國(guó)“十四五”時(shí)期散煤治理工作重心轉(zhuǎn)向建立長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固和擴(kuò)大“十三五”成果，繼續(xù)削減散煤 1.5 億噸，力爭(zhēng) 2億噸，在 2025 年基本解決散煤?jiǎn)栴}。一方面，深挖工業(yè)散煤治理潛力，防范重點(diǎn)區(qū)域死灰復(fù)燃，同時(shí)加大非重點(diǎn)區(qū)域工業(yè)小鍋爐的淘汰力度；另一方面，全面評(píng)估清潔取暖工作，對(duì)“十三五”重點(diǎn)區(qū)域改造工作進(jìn)行“扶偏修正”、“查缺補(bǔ)漏”，同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)，優(yōu)化補(bǔ)貼政策，合理制定并公開退坡時(shí)間和速度。此外，地方層面加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)研，因地制宜確定技術(shù)方案，熱源與用戶雙側(cè)同推，實(shí)行全過(guò)程優(yōu)化，確保減排效果可實(shí)現(xiàn)、經(jīng)濟(jì)可承受、熱源可保障、運(yùn)行可持續(xù)、補(bǔ)貼合理化且

5、退坡速度可接受，同時(shí)加強(qiáng)維保服務(wù)系統(tǒng)，嚴(yán)守農(nóng)村安全供暖底線。本報(bào)告是中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告年度系列的第四份報(bào)告，在煤控研究項(xiàng)目散煤治理專家組共同努力下，我們?cè)谶^(guò)去幾年中，先后研究了散煤的邊界、消費(fèi)特點(diǎn)、散煤治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)、清潔取暖的經(jīng)濟(jì)性難點(diǎn)、補(bǔ)貼政策優(yōu)化和成本分?jǐn)倷C(jī)制等熱點(diǎn)問(wèn)題，今年發(fā)布的報(bào)告，重點(diǎn)回顧了“十三五”散煤治理的成效，分析了當(dāng)前的難點(diǎn)和重點(diǎn)，展望“十四五”并提出了我們的思考與建議。賀克斌目錄 HYPERLINK l _bookmark0 2019 年散煤治理：北方清潔取暖貢獻(xiàn) 50% 的削減量 1 HYPERLINK l _bookmark1 散煤削減近 5000 萬(wàn)噸 HY

6、PERLINK l _bookmark2 工業(yè)散煤治理空間進(jìn)一步壓縮 HYPERLINK l _bookmark3 北方清潔取暖穩(wěn)步推進(jìn) HYPERLINK l _bookmark4 中央財(cái)政投入 152 億元，重點(diǎn)向農(nóng)村特困人群傾斜 HYPERLINK l _bookmark5 重點(diǎn)地區(qū)秋冬季環(huán)境質(zhì)量明顯改善 HYPERLINK l _bookmark6 “十三五”回顧：散煤治理破題并邁向“深水區(qū)” 18 HYPERLINK l _bookmark7 多管齊下，多措并舉 HYPERLINK l _bookmark8 散煤削減有望超過(guò) 2 億噸 HYPERLINK l _bookmark9 工

7、業(yè)散煤治理潛力開始轉(zhuǎn)向非重點(diǎn)區(qū)域 HYPERLINK l _bookmark10 北方清潔取暖規(guī)模超 2600 萬(wàn)戶，以非城區(qū)改造為主 HYPERLINK l _bookmark11 清潔取暖技術(shù)路線的選擇趨向理性 HYPERLINK l _bookmark12 千億級(jí)財(cái)政投入，清潔取暖率大幅提升 HYPERLINK l _bookmark13 秋冬季空氣質(zhì)量改善明顯，室內(nèi)健康效益顯著 HYPERLINK l _bookmark14 當(dāng)前難點(diǎn)：散煤治理的可持續(xù)性 HYPERLINK l _bookmark15 “十四五”散煤治理規(guī)劃建議：鞏固和擴(kuò)大治理成果，基本 HYPERLINK l _bo

8、okmark15 解決散煤?jiǎn)栴} 45 HYPERLINK l _bookmark16 2030 散煤治理展望：散煤污染得到全面控制 HYPERLINK l _bookmark17 總體目標(biāo)：力爭(zhēng)削減散煤 2 億噸 HYPERLINK l _bookmark18 工業(yè)散煤治理：深挖潛力 HYPERLINK l _bookmark19 清潔取暖重點(diǎn)區(qū)域：“扶偏修正”、“查缺補(bǔ)漏”、擴(kuò)大試點(diǎn) HYPERLINK l _bookmark20 清潔取暖非重點(diǎn)區(qū)域：城鎮(zhèn)為主、農(nóng)村試點(diǎn)示范 HYPERLINK l _bookmark21 優(yōu)化補(bǔ)貼政策、明確退坡方案 HYPERLINK l _bookmark

9、22 中央財(cái)政投入需求約 300 億元 HYPERLINK l _bookmark23 環(huán)境健康效益可期 HYPERLINK l _bookmark24 總結(jié)及建議 61 HYPERLINK l _bookmark25 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和組織機(jī)制建設(shè) HYPERLINK l _bookmark26 全面評(píng)估“十三五”散煤治理工作，建立散煤消費(fèi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和管理 HYPERLINK l _bookmark26 體系 HYPERLINK l _bookmark26 加大非重點(diǎn)區(qū)域工業(yè)小鍋爐淘汰和散亂污企業(yè)整治的政策力度，動(dòng) HYPERLINK l _bookmark26 態(tài)調(diào)整落后產(chǎn)能門檻，同時(shí)，繼續(xù)強(qiáng)化

10、督查制度 HYPERLINK l _bookmark27 對(duì)“十三五”清潔取暖的重點(diǎn)地區(qū)開展“扶偏修正”和“查缺補(bǔ)漏” HYPERLINK l _bookmark27 工作，同時(shí)擴(kuò)大清潔取暖試點(diǎn)范圍，并給予支持政策。 HYPERLINK l _bookmark27 中央層面建立運(yùn)行補(bǔ)貼支持政策，且每?jī)赡觊_展運(yùn)行效果評(píng)估機(jī)制 HYPERLINK l _bookmark28 中央制定建筑節(jié)能改造補(bǔ)助計(jì)劃，加大建筑節(jié)能推廣力度 HYPERLINK l _bookmark29 加快布局維保服務(wù)，嚴(yán)守農(nóng)村安全供暖底線 HYPERLINK l _bookmark29 借助綠色金融發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用120

11、19 年散煤治理：北方清潔取暖貢獻(xiàn) 50% 的削減量自 2018 年散煤治理戰(zhàn)場(chǎng)擴(kuò)圍后，2019 年散煤治理持續(xù)深入，初步估算散煤削減量近 5000 萬(wàn)噸，其中，工業(yè)散煤治理空間進(jìn)一步壓縮，民用散煤治理貢獻(xiàn)顯著提升，占比 50%。2019 年，北方清潔取暖試點(diǎn)增加至 43 個(gè)，重點(diǎn)區(qū)域清潔取暖改造潔凈煤開始發(fā)揮兜底作用，秋冬季空氣質(zhì)量明顯改善。散煤削減近 5000 萬(wàn)噸2019 年，散煤治理持續(xù)深入。民用散煤治理依托北方清潔取暖工作穩(wěn)步推進(jìn)，清潔取暖試點(diǎn)擴(kuò)大至重點(diǎn)區(qū)域的 43 個(gè)城市，基本覆蓋了京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市和汾渭平原的 11 個(gè)城市，技術(shù)路線的選擇更加理性，潔凈煤采

12、暖開始發(fā)揮兜底作用；工業(yè)散煤治理 1 以京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原和長(zhǎng)三角地區(qū)為重點(diǎn)區(qū)域，在全國(guó)范圍內(nèi)開展，由于重點(diǎn)區(qū)域政策力度較大，且隨著工作的深入，治理潛力開始從重點(diǎn)區(qū)域轉(zhuǎn)向非重點(diǎn)區(qū)域。據(jù)初步估算，2019 年中國(guó)散煤削減約 4938 萬(wàn)噸，其中民用領(lǐng)域散煤治理貢獻(xiàn)顯著提升，由 2018 年的 28% 提高至 2019 年的 50%，如圖 1-1 所示。7%50%43%工業(yè)小鍋爐散煤削減量工業(yè)小窯爐散煤削減量民用散煤削減量圖 1-1 2019 年中國(guó)散煤削減量構(gòu)成1 報(bào)告中工業(yè)散煤主要是指 35 蒸噸每小時(shí)及以下的燃煤小鍋爐散燒煤和建材行業(yè)分散使用、直燃直排或排放不達(dá)標(biāo)的小窯爐散燒煤。工業(yè)

13、散煤治理空間進(jìn)一步壓縮 2,32018 年，不同規(guī)模工業(yè)小鍋爐散煤治理政策實(shí)施范圍擴(kuò)大后，2019 年，在政策層面上，重點(diǎn)區(qū)域主要是鞏固成果，非重點(diǎn)區(qū)域則是強(qiáng)化治理。通過(guò)對(duì)全國(guó)各省市生態(tài)環(huán)境廳網(wǎng)站上關(guān)于工業(yè)鍋爐綜合整治的政策文件進(jìn)行梳理，初步估算，2019 年全國(guó)部分省市淘汰燃煤工業(yè)小鍋爐共計(jì)約 8519 臺(tái)，其中四川、內(nèi)蒙古、黑龍江和山西四省份的燃煤工業(yè)鍋爐淘汰比例較高，占全國(guó)總淘汰量的比例均在 15% 以上（見(jiàn)圖 1-2）。工業(yè)小鍋爐散煤治理潛力開始轉(zhuǎn)向非重點(diǎn)區(qū)域。0.05%6.4%1.9%22.0%0.2%15.6%16.1%0.5%2.8%1.0%1.1%2.5%3.2%3.5%7.7

14、%15.6%天津河北山西內(nèi)蒙古吉林黑龍江江蘇浙江安徽山東河南湖南重慶四川西藏陜西圖 1-2 2019 年全國(guó)部分省份燃煤工業(yè)鍋爐淘汰占比（數(shù)據(jù)來(lái)源：各省市關(guān)于工業(yè)鍋爐綜合整治的政策文件）2019 年，建材行業(yè)4 工業(yè)小窯爐散煤治理措施仍然以淘汰落后產(chǎn)能、清潔能源替代（以煤改天然氣為主）、錯(cuò)峰生產(chǎn)、升級(jí)改造為主。其中，前三項(xiàng)治理措施合計(jì)削減散燒煤 2129.76 萬(wàn)噸，與上一年度相比，削減量下降 42%。如圖 1-3 所示，2019 年建材行業(yè)小窯爐治理措施中，錯(cuò)峰生產(chǎn)和淘汰落后產(chǎn)能貢獻(xiàn)最大，分別占比 57% 和 37%。工業(yè)小鍋爐散煤調(diào)研報(bào)告，岳濤、高佳佳、王堃、童亞莉，07.2020。建材行

15、業(yè)小窯爐散燒煤調(diào)研報(bào)告，田延平，08.2020.本報(bào)告中建材行業(yè)散煤治理研究主要覆蓋建材行業(yè)中的磚瓦行業(yè)、石灰行業(yè)和陶瓷行業(yè)。6%37%57%錯(cuò)峰生產(chǎn)淘汰落后煤改氣圖 1-3 2019 年建材行業(yè)小窯爐散煤削減量構(gòu)成如圖 1-4 所示，在細(xì)分行業(yè)中，煤改氣措施主要用于陶瓷行業(yè)的小窯爐治理，全年共完成 126 家陶瓷企業(yè)“煤改氣”改造。錯(cuò)峰生產(chǎn)則在磚瓦行業(yè)的小窯爐治理中最為有效，涉及磚瓦企業(yè) 7500 家，其中京津冀及周邊地區(qū)秋冬季錯(cuò)峰生產(chǎn)共涉及磚瓦企業(yè)約 3000家，汾渭平原約2500 家，長(zhǎng)三角地區(qū)約2000 家。淘汰落后產(chǎn)能在全行業(yè)都有一定的作用，其中對(duì)陶瓷行業(yè)的小窯爐影響最大。據(jù)不完全統(tǒng)

16、計(jì)，2019 年，磚瓦行業(yè)通過(guò)淘汰落后企業(yè)關(guān)停約 272 家企業(yè)；陶瓷行業(yè)淘汰落后建筑陶瓷產(chǎn)能 10 億平方米，淘汰落后衛(wèi)生潔具產(chǎn)能 250 萬(wàn)件；石灰行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能約 1000 萬(wàn)噸。煤改氣淘汰落后錯(cuò)峰生產(chǎn)0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%磚瓦陶瓷石灰圖 1-4 2019 年建材行業(yè)小窯爐治理的主要措施及其貢獻(xiàn)在升級(jí)改造方面，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原、長(zhǎng)三角等重點(diǎn)區(qū)域，列入環(huán)保治理的磚瓦企業(yè)共計(jì) 1660 家，完成升級(jí)改造的產(chǎn)能約 996 億塊標(biāo)磚；改造提升建筑陶瓷企業(yè) 104 家，約 1.56 億平方米；改造提升石灰企業(yè) 54 家，約 428 萬(wàn)噸產(chǎn)能。

17、總體來(lái)看，隨著重點(diǎn)區(qū)域工業(yè)散煤治理措施的深入，工業(yè)散煤削減空間逐步壓縮， 2019 年，工業(yè)散煤削減量同比下降 44%，工業(yè)散煤治理貢獻(xiàn)由 2018 年的 72% 下降到50%。北方清潔取暖穩(wěn)步推進(jìn)“2020 年全國(guó)能源工作會(huì)議”指出，2019 年北方地區(qū)新增清潔取暖面積約 15 億平方米，清潔取暖率達(dá) 55%，“2+26”重點(diǎn)城市清潔取暖率達(dá) 75%。5 據(jù)估算，2019 年，重點(diǎn)區(qū)域共完成 821.59 萬(wàn)戶的清潔取暖改造，其中河北、河南兩省改造規(guī)模最大，單省改造規(guī)模超過(guò) 200 萬(wàn)戶（如圖 1-5 所示）。14%11%5%27%17%26%北京天津河北河南山西山東陜西圖 1-5 2019

18、 年北方清潔取暖改造任務(wù)完成情況數(shù)據(jù)來(lái)源：2019 天津市生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)、2019 河北省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)、2019 河南省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)、2019 陜 西省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)、山東省落實(shí)京津冀及周邊地區(qū)20182019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案實(shí)施細(xì)則；山西省能源轉(zhuǎn)型正當(dāng)時(shí)，王啟瑞，中國(guó)能源報(bào)，02.2020；5 2020 全國(guó)能源工作會(huì)議：2019 清潔取暖率達(dá) 55%，王怡，中國(guó)電力報(bào)，12.2019.2019-2020 年秋冬季，清潔取暖改造技術(shù)路線仍以“煤改氣”、“煤改電”為主，潔凈煤和適配節(jié)能環(huán)保爐具開始發(fā)揮兜底作用。其中，天津、山東和陜西等地農(nóng)村清潔供暖改造中氣代、

19、電代比例相當(dāng)；河北省依然以“煤改氣”為主，同時(shí)小范圍試點(diǎn)光伏+ 和醇基燃料；河南省以“煤改電”為主，注重建筑能效的提升；山西省清潔取暖改造呈現(xiàn)技術(shù)路線多樣化發(fā)展，特別是在 2020 年剛頒布的清潔取暖實(shí)施方案中，山西省提出規(guī)?；茝V太陽(yáng)能和甲醇燃料，計(jì)劃推廣規(guī)模約 19 萬(wàn)戶，占比清潔取暖改造總規(guī)模的 16%。2019 年國(guó)家電網(wǎng)“煤改電”工程惠及居民戶數(shù)以及完成的供暖面積都有大幅增長(zhǎng)，如圖 1-6 所示。根據(jù)國(guó)家電網(wǎng)公司的公開數(shù)據(jù)，2019 年“煤改電”工程惠及 19684 個(gè)村、372 萬(wàn)戶居民，供暖面積約 2.3 億平方米，其中京津冀周邊及汾渭平原重點(diǎn)區(qū)域惠及18479 個(gè)村、340 萬(wàn)

20、戶居民。2019 年，“煤改電”工程惠及居民戶數(shù)比 2018 年增長(zhǎng)71%，供暖面積同比增長(zhǎng) 31%。64002.535030025020015021.51100500.5002016201720182019供暖面積（億平米）居民（萬(wàn)戶）圖 1-6 國(guó)家電網(wǎng) 2016-2019 年“煤改電”改造戶數(shù)和供暖面積變化趨勢(shì)（數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家電網(wǎng)公司公開數(shù)據(jù)）“煤改氣”市場(chǎng)在經(jīng)歷了 2017-2018 年度冬季“短氣”后，開始逐步走向理性，2019 年實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)步的增長(zhǎng) , 如圖 1-7 所示。中國(guó)土木工程學(xué)會(huì)燃?xì)夥謺?huì)燃?xì)夤釋I(yè)委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2019 年，燃?xì)獠膳療崴疇t市場(chǎng)總銷量達(dá)到 402 萬(wàn)臺(tái)，相

21、比 2018 年增幅25.6%。其中，用于“煤改氣”工程的燃?xì)獠膳療崴疇t銷量為 230 萬(wàn)臺(tái)，占全年總銷量6 國(guó)家電網(wǎng)公司完成 2019 年“煤改電”配套電網(wǎng)工程建設(shè)，國(guó)家電網(wǎng)，11.2019.的 57%，相比 2018 年增幅為 58.6%。7 從省份分布來(lái)看，2019 年河北省依然是“煤改氣”市場(chǎng)的主要陣地，占整個(gè)市場(chǎng)份額的 69%；其次是山東省，2019 年出貨量約在 40 萬(wàn)套左右，接下來(lái)出貨量排序依次是山西省、河南省、陜西省等地。8600500400300200100020092010201120122013201420152016201720182019總銷量國(guó)產(chǎn)銷量圖 1-7 2

22、009-2019 年中國(guó)燃?xì)獗趻鞝t銷量變化圖數(shù)據(jù)來(lái)源：燃?xì)獠膳療崴疇t產(chǎn)品 -2018 年度市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)公告，中國(guó)土木工程學(xué)會(huì)燃?xì)夥謺?huì)燃?xì)夤釋I(yè)委員會(huì)，03.2019;6 問(wèn) 2020 年壁掛爐市場(chǎng)：在不確定性中尋找確定性，暖立方，2020.除“煤改電”和“煤改氣”的增長(zhǎng)外，2019 年，潔凈煤兜底作用開始顯現(xiàn)，隨著各地招標(biāo)采購(gòu)，爐具行業(yè)回暖，爐具生產(chǎn)企業(yè) 1000 家左右，年產(chǎn)爐具 240 萬(wàn)臺(tái)，總銷量 280 萬(wàn)臺(tái)，全年產(chǎn)銷量遠(yuǎn)超過(guò)去兩年之和。從圖 1-8 清潔爐具產(chǎn)銷量變化曲線來(lái)看，2019 年潔凈煤兜底政策推動(dòng)爐具市場(chǎng)反彈。6 問(wèn) 2020 年壁掛爐市場(chǎng)：在不確定性中尋找確定性，暖立方，2

23、020.2019 中國(guó)燃?xì)獗趻鞝t市場(chǎng)數(shù)據(jù)及趨勢(shì)解讀，壁掛爐月刊，01.2020.700600500400300200100020152016201720182019產(chǎn)量（萬(wàn)臺(tái)）銷量（萬(wàn)臺(tái)）圖 1-8 清潔爐具產(chǎn)銷量變化曲線圖數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會(huì)爐具專委會(huì)2019 年，可再生能源供熱以生物質(zhì)能、地?zé)岷吞?yáng)能供熱技術(shù)為主，其中地?zé)崮馨l(fā)展最快，風(fēng)電供熱仍處于試點(diǎn)示范階段。生物質(zhì)能供熱主要包括生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)和生物質(zhì)成型燃料供熱，據(jù)初步估算，2019年生物質(zhì)供熱面積可達(dá) 4.8 億平米。據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，2019 年我國(guó)生物質(zhì)發(fā)電新增裝機(jī)為 473 萬(wàn)千瓦，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電為 173 萬(wàn)千瓦，垃

24、圾焚燒發(fā)電為 300 萬(wàn)千瓦，新增裝機(jī)以熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組為主。熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目主要分布在山東、河北、遼寧、黑龍江、吉林、河南等地，2019 年其供熱面積可達(dá) 3.4 億平米。截至 2019 年，全國(guó)生物質(zhì)成型燃料供熱年利用量約 1700 萬(wàn)噸，供熱項(xiàng)目約 1300 個(gè)，供熱面積約為 1.4 億平方米。從地區(qū)分布來(lái)看，生物質(zhì)成型燃料供熱市場(chǎng)多集中在京津冀魯、珠三角、中東部地，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這三個(gè)區(qū)域生物質(zhì)成型燃料年利用量分別為 500 萬(wàn)噸、350 萬(wàn)噸和 450 萬(wàn)噸。地?zé)峁┡饕\層地?zé)岷退疅嵝偷責(zé)醿煞N利用方式，2019 年，地?zé)峁┡娣e預(yù)計(jì)達(dá) 11.23 億平米。2010 年以來(lái)，我國(guó)淺層地?zé)?/p>

25、能利用以年均 28% 的速度遞增，截至2017 年底，中國(guó)地源熱泵裝機(jī)容量達(dá) 2 萬(wàn)兆瓦，位居世界第一，實(shí)現(xiàn)供暖（制冷）建筑面積超過(guò) 5 億平方米。2019 年底，淺層地?zé)峁崦娣e達(dá) 8.41 億平方米，位居全球第一。9近 10 年來(lái)，中國(guó)水熱型地?zé)崮苤苯永靡阅昃?10% 的速度增長(zhǎng)，已連續(xù)多年位居中國(guó)可再生能源發(fā)展報(bào)告 2019，水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院。世界首位。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至 2017 年底，全國(guó)水熱型地?zé)崮芄┡ㄖ娣e超過(guò) 1.5 億平方米。2019 年底，水熱型地?zé)峁崦娣e為 2.82 億平方米。10根據(jù)調(diào)研估算，目前在河北省、山東省、河南省等地，約有 5 萬(wàn)戶采用太陽(yáng)能采暖。中央

26、財(cái)政投入 152 億元，重點(diǎn)向農(nóng)村特困人群傾斜 112019 年 6 月，財(cái)政部印發(fā)了財(cái)政部關(guān)于下達(dá) 2019 年度大氣污染防治資金預(yù)算的通知（財(cái)資環(huán)20196 號(hào)），明確了 8 個(gè)北方地區(qū)冬季清潔取暖新增試點(diǎn)城市，分別為河北省的定州、辛集，河南省的三門峽、濟(jì)源，陜西省的銅川、渭南、寶雞、楊凌示范區(qū)。加上前兩批的 35 個(gè)試點(diǎn)城市，三批試點(diǎn)城市合計(jì) 43 個(gè)，覆蓋了所有“2+26”城市（北京除外）和汾渭平原城市。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于下達(dá) 2019 年度大氣污染防治資金預(yù)算的通知（ 財(cái)資環(huán) 20196 號(hào)），2019 年清潔取暖試點(diǎn)補(bǔ)助資金預(yù)撥 80%，8 個(gè)新增試點(diǎn)城市預(yù)撥資金12.8 億元，前兩批

27、 35 個(gè)試點(diǎn)城市預(yù)撥資金 139.2 億元，合計(jì)為 152 億元。2019 年 11 月，財(cái)政部印發(fā)財(cái)政部關(guān)于提前下達(dá) 2020 年度大氣污染防治資金預(yù)算的通知（財(cái)資環(huán)201957 號(hào)），提前下達(dá) 2020 年度清潔取暖補(bǔ)助資金 119.5 億元。各城市 2019 和2020 年資金安排見(jiàn)下表。文件還提出：有關(guān)?。ㄖ陛犑校?yīng)綜合考慮本地區(qū)清潔取暖實(shí)際運(yùn)行、農(nóng)村居民實(shí)際收入水平、財(cái)政承受能力和可持續(xù)發(fā)展等情況，統(tǒng)籌安排中央和地方大氣污染防治資金用于農(nóng)村清潔取暖運(yùn)行補(bǔ)貼，精準(zhǔn)施策，重點(diǎn)向農(nóng)村特困人群傾斜。中國(guó)可再生能源發(fā)展報(bào)告 2019，水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院。清潔取暖補(bǔ)貼政策優(yōu)化及成本分?jǐn)倷C(jī)制報(bào)

28、告，宋玲玲，武娟妮，08.2020.表 1-1 2019 和 2020 年北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)資金安排（單位：億元）序號(hào)省份試點(diǎn)城市2019 年下達(dá)2020 年提前下達(dá)已納入試點(diǎn)城市 2019 年補(bǔ)貼資金新增試點(diǎn)城市 2019 年補(bǔ)貼資金合計(jì)1天津天津88 32河北石家莊5.65.61.9唐山441.5保定441.5廊坊441.5衡水441.5邯鄲444邢臺(tái)444張家口444滄州444定州0.80.80.8辛集0.80.80.8小計(jì)37.61.639.225.5太原5.65.61.9陽(yáng)泉444長(zhǎng)治444晉城4443山西晉中2.42.42.4運(yùn)城2.42.42.4臨汾2.42.42.4呂梁2

29、.42.42.4小計(jì)27.227.223.5序號(hào)省份試點(diǎn)城市2019 年下達(dá)2020 年提前下達(dá)已納入試點(diǎn)城市 2019 年補(bǔ)貼資金新增試點(diǎn)城市 2019 年補(bǔ)貼資金合計(jì)4山東濟(jì)南5.65.66.7淄博444濟(jì)寧444濱州444德州444聊城444菏澤444小計(jì)29.629.630.7鄭州5.65.61.9開封441.5鶴壁441.5新鄉(xiāng)441.5洛陽(yáng)2.42.42.45河南安陽(yáng)444焦作444濮陽(yáng)444三門峽2.42.42.4濟(jì)源0.80.80.8小計(jì)323.235.2246陜西西安2.42.42.4咸陽(yáng)2.42.42.4銅川2.42.42.4渭南2.42.42.4寶雞2.42.42.4楊凌

30、示范區(qū)0.80.80.8小計(jì)4.8812.812.8合計(jì)139.212.8152 119.52019 年，43 個(gè)試點(diǎn)城市中有 37 個(gè)城市在市級(jí)層面有“煤改氣”運(yùn)行補(bǔ)貼政策。單位氣量補(bǔ)貼 0.51.2 元/ 立方米，最高補(bǔ)貼 2002865 元/ 戶。其中，太原“煤改氣”運(yùn)行補(bǔ)貼實(shí)施分段式補(bǔ)貼政策，對(duì)于前 1500 立方米天然氣給予 1.36 元 / 立方米的氣價(jià)補(bǔ)貼，后750 立方米氣給予1.1 元/ 立方米的氣價(jià)補(bǔ)貼。洛陽(yáng)市的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與其他城市不同，實(shí)施定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在第一個(gè)采暖季給予補(bǔ)貼 300 元/ 戶，第二個(gè)采暖季補(bǔ)貼 200 元/ 戶，第三個(gè)采暖季補(bǔ)貼 100 元 / 戶，一共

31、600 元 / 戶。晉城、運(yùn)城、濟(jì)寧、焦作、濮陽(yáng)、三門峽等 6 個(gè)城市在市級(jí)政策層面無(wú)運(yùn)行補(bǔ)貼，但是這些城市的部分區(qū)縣制定有運(yùn)行補(bǔ)貼。與 2018 年相比，河北省石家莊、唐山、保定、廊坊和衡水等 5 個(gè)首批試點(diǎn)城市下調(diào)了補(bǔ)貼額度。其中，石家莊氣價(jià)補(bǔ)貼由 1.4 元 / 立方米下降為 0.8 元 / 立方米，最高補(bǔ)貼額由 1680 元/ 戶下降為 960 元/ 戶；其他 4 個(gè)城市氣價(jià)補(bǔ)貼由 1 元/ 立方米下降為 0.8元 / 立方米，最高補(bǔ)貼額由 1200 元 / 戶下降為 960 元 / 戶。第二批試點(diǎn)城市中個(gè)別加大了補(bǔ)貼力度，如陽(yáng)泉?dú)鈨r(jià)最高補(bǔ)貼額由 450 元 / 戶增加到 1250 元

32、 / 戶；咸陽(yáng)市 2018 年無(wú)運(yùn)行補(bǔ)貼政策，2019 年新出臺(tái)了運(yùn)行補(bǔ)貼政策。表 1-2 2019 年試點(diǎn)城市“煤改氣”運(yùn)行補(bǔ)貼政策試點(diǎn)城市氣價(jià)補(bǔ)貼（元 / 立方米）最高補(bǔ)貼量（立方米）最高補(bǔ)貼價(jià)（元 / 戶）天津天津1.210001200石家莊0.81200960唐山0.81200960河北保定0.81200960廊坊0.81200960第一批衡水0.81200960山西太原1.36/1.122502865山東濟(jì)南112001200鄭州1600600河南開封1900900鶴壁1600600新鄉(xiāng)1600600試點(diǎn)城市氣價(jià)補(bǔ)貼（元 / 立方米）最高補(bǔ)貼量（立方米）最高補(bǔ)貼價(jià)（元 / 戶）第二批

33、河北邯鄲0.81200960邢臺(tái)1.2800960張家口0.81200960滄州0.81200960山西陽(yáng)泉2500長(zhǎng)治2400晉城晉中111201120運(yùn)城臨汾1900900呂梁124002400山東淄博112001200濟(jì)寧濱州112001200德州1000聊城1000菏澤110001000河南洛陽(yáng)第一年 300 元 / 戶，第二年 200 元 / 戶，第三年 100 元 / 戶安陽(yáng)1600600焦作濮陽(yáng)陜西西安110001000咸陽(yáng)0.51000500定州11200 1200河北辛集0.81200 960第三批三門峽河南濟(jì)源1600 600銅川0.51000 500渭南 800陜西寶雞

34、300楊凌示范區(qū) 5002019 年，43 個(gè)試點(diǎn)城市中有 36 個(gè)城市在市級(jí)層面有 “煤改電”運(yùn)行補(bǔ)貼政策。單位電量補(bǔ)貼 0.10.25 元 / 千瓦時(shí)，最高補(bǔ)貼 2002400 元。洛陽(yáng)市的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與其他城市不同，實(shí)施定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，在第一個(gè)采暖季給予補(bǔ)貼 300 元 / 戶，第二個(gè)采暖季補(bǔ)貼 200 元 / 戶，第三個(gè)采暖季補(bǔ)貼 100 元 / 戶，一共 600 元 / 戶。鶴壁、晉城、運(yùn)城、濟(jì)寧、焦作、濮陽(yáng)、三門峽等 7 個(gè)城市在市級(jí)政策層面無(wú)運(yùn)行補(bǔ)貼，部分區(qū)縣根據(jù)情況自行確定有運(yùn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。與 2018 年相比，首批試點(diǎn)城市中的石家莊、唐山、廊坊、衡水、開封以及第二批試點(diǎn)城市的晉中等

35、6 個(gè)城市下調(diào)了補(bǔ)貼額度，其中，石家莊、唐山、廊坊、衡水電價(jià)補(bǔ)貼均由 0.2 元 / 千瓦時(shí)下降為 0.12 元 / 千瓦時(shí)，最高補(bǔ)貼額由 2000 元 / 戶下降為 1200元 / 戶；開封電價(jià)補(bǔ)貼均由 0.3 元 / 千瓦時(shí)下降為 0.15 元 / 千瓦時(shí)，最高補(bǔ)貼額由 900元 / 戶下降為 450 元 / 戶；晉中電價(jià)補(bǔ)貼均由 0.2 元 / 千瓦時(shí)下降為 0.1 元 / 千瓦時(shí)，最高補(bǔ)貼額由 2000 元 / 戶下降為 1000 元 / 戶。此外，第二批試點(diǎn)城市中個(gè)別加大了補(bǔ)貼力度，如滄州電價(jià)補(bǔ)貼由 0.12 元/ 千瓦時(shí)增加到 0.2 元/ 千瓦時(shí)，最高補(bǔ)貼額由 1200 元/ 戶

36、增加到 2000 元 / 戶；陽(yáng)泉電價(jià)補(bǔ)貼由 0.1 元 / 千瓦時(shí)增加到 0.2 元 / 千瓦時(shí)，最高補(bǔ)貼額由 1000 元 / 戶增加到 2000 元 / 戶；咸陽(yáng) 2018 年無(wú)運(yùn)行補(bǔ)貼政策，2019 年新出臺(tái)了運(yùn)行補(bǔ)貼政策。除了直接補(bǔ)貼之外，天津市延長(zhǎng)了煤改電谷電時(shí)間，從過(guò)去的 9 個(gè)小時(shí)延長(zhǎng)至 12 個(gè)小時(shí)，間接提高了補(bǔ)貼力度。表 1-3 2019 年試點(diǎn)城市“煤改電”運(yùn)行補(bǔ)貼政策試點(diǎn)城市電價(jià)補(bǔ)貼（元 / 千瓦時(shí)）最高補(bǔ)貼量（千瓦時(shí)）最高補(bǔ)貼價(jià)（元 / 戶）天津天津0.280001600石家莊0.12100001200唐山0.12100001200河北保定0.2100002000廊坊

37、0.12100001200第一批衡水0.174100001740山西太原0.2120002400山東濟(jì)南0.260001200鄭州0.23000600河南開封0.153000450鶴壁新鄉(xiāng)0.22100420試點(diǎn)城市電價(jià)補(bǔ)貼（元 / 千瓦時(shí)）最高補(bǔ)貼量（千瓦時(shí)）最高補(bǔ)貼價(jià)（元 / 戶）第二批河北邯鄲0.12100001200邢臺(tái)0.260001200張家口0.12100001200滄州0.2100002000山西陽(yáng)泉0.2100002000長(zhǎng)治0.2120002400晉城晉中0.2100002000運(yùn)城臨汾0.181000呂梁2000山東淄博0.260001200濟(jì)寧濱州0.260001200

38、德州1000聊城1000菏澤0.250001000河南洛陽(yáng)第一年 300 元 / 戶，第二年 200 元 / 戶，第三年 100 元 / 戶安陽(yáng)0.23000600焦作濮陽(yáng)陜西西安0.2540001000咸陽(yáng)0.22500500定州0.1210000 1200河北辛集0.1210000 1200河南第三批陜西三門峽濟(jì)源0.23000 600銅川0.22500 500渭南 800寶雞 300楊凌示范區(qū) 5001.5 重點(diǎn)地區(qū)秋冬季環(huán)境質(zhì)量明顯改善2019-2020 年秋冬季空氣質(zhì)量大幅改善，超額完成改善目標(biāo)。京津冀及周邊地區(qū)2019-2020 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案、關(guān)于印發(fā)汾渭平

39、原 2019-2020 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案的通知提出以下目標(biāo)：京津冀及周邊地區(qū) PM2.5 平均濃度同比下降 4%，重污染天數(shù)同比減少 6%；汾渭平原 PM2.5 平均濃度同比下降 3%，重污染天數(shù)同比減少 3%。京津冀及周邊地區(qū) PM2.5 平均濃度同比下降 13.6%，重污染天數(shù)同比減少 36.2%；汾渭平原 PM2.5 平均濃度同比下降 11.4%，重污染天數(shù)同比減少 34.8%。12 從完成情況來(lái)看，2019-2020 年秋冬季大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)整體大幅超額完成。其中，絕大多數(shù)城市秋冬季 PM2.5 平均濃度低于既定目標(biāo)，只有個(gè)別城市未完成目標(biāo)，如“2+26”城市中

40、的太原和濟(jì)寧，汾渭平原的運(yùn)城市未完成目標(biāo)。京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原城市 2019-2020 年秋冬季 PM2.5 目標(biāo)完成情況如圖 1-9 和圖 1-10 所示。12重點(diǎn)區(qū)域 2019-2020 年秋冬季環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)完成情況，生態(tài)環(huán)境部 .保 開 鄭定 封 州0邢 陽(yáng) 新 廊臺(tái) 泉 鄉(xiāng) 坊石家 焦 菏莊 作 澤邯 濮 濱 衡 長(zhǎng) 滄 晉鄲 陽(yáng) 州 水 治 州 城安 聊 淄 唐 北陽(yáng) 城 博 山 京濟(jì) 德 鶴南 州 壁天 太 濟(jì)津 原 寧-5-10-15-20-25-30同比變幅（%）目標(biāo)（%）圖 1-9 “2+26”城市 2019-2020 年秋冬季 PM2.5 目標(biāo)完成情況數(shù)據(jù)來(lái)源：重

41、點(diǎn)區(qū)域 2019-2020 年秋冬季環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)完成情況，生態(tài)環(huán)境部呂咸臨晉梁陽(yáng)汾中市市市市2三洛門銅渭陽(yáng)峽川南市市市市西寶運(yùn)安雞城市市市-3-8-13-18-23同比變幅（%）目標(biāo)（%）圖 1-10 汾渭平原城市 2019-2020 年秋冬季 PM2.5 目標(biāo)完成情況數(shù)據(jù)來(lái)源：重點(diǎn)區(qū)域 2019-2020 年秋冬季環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo)完成情況，生態(tài)環(huán)境部2“十三五”回顧：散煤治理破題并邁向“深水區(qū)”“十三五”期間，中央和地方政府密集出臺(tái)了一系列散煤治理政策，各部門多措并舉，不僅設(shè)立了重點(diǎn)區(qū)域精準(zhǔn)施策，還投入了大量財(cái)政資金。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)政策有效落實(shí)，環(huán)保督查制度保駕護(hù)航，使得“十三五”期間

42、散煤治理成效顯著，預(yù)期散煤削減量將超過(guò) 2 億噸，北方清潔取暖率大幅提升，秋冬季空氣質(zhì)量明顯改善，室內(nèi)健康效益顯著。然而，隨著工業(yè)散煤治理和北方清潔取暖的橫向擴(kuò)圍和縱向深入，散煤治理已步入“深水區(qū)”：在重點(diǎn)區(qū)域工業(yè)散煤治理空間進(jìn)一步收窄、清潔取暖成本與居民經(jīng)濟(jì)承受力之間的不平衡尚未解決、補(bǔ)貼政策面臨退坡、受疫情影響財(cái)政壓力加劇的情況下，散煤治理可持續(xù)性成為當(dāng)前的難點(diǎn)和重點(diǎn)。2.1 多管齊下，多措并舉由于散煤治理涉及環(huán)境保護(hù)、煤炭清潔高效利用、北方地區(qū)清潔取暖、工業(yè)領(lǐng)域淘汰落后和清潔生產(chǎn)、建筑節(jié)能、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、清潔能源利用等諸多領(lǐng)域，因此得到了中央政府多個(gè)部門的高度重視。2014 年 9 月，

43、六部委聯(lián)合發(fā)布的商品煤質(zhì)量管理暫行辦法的第九條指出，“京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角、珠三角限制銷售和使用灰分 16%、硫分 1% 的散煤”。在此文件中，“散煤”雖然未被明確定義，但業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為“散煤”是與潔凈型煤相對(duì)的“未經(jīng)洗選或加工過(guò)的劣質(zhì)煤”。環(huán)保部發(fā)布的相關(guān)政策文件中，“散煤”治理通常是針對(duì)民用散煤。根據(jù) 2016 年3 月環(huán)保部公布的農(nóng)村散煤燃燒污染綜合治理技術(shù)指南（試行），民用散煤（Civil bulk coal）是指未經(jīng)成型加工的用于居民炊事、取暖等分散式使用的動(dòng)力用煤。工信部發(fā)布的相關(guān)政策文件，主要是針對(duì)不清潔的和低效的煤炭利用方式。其中，煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃（2015 2020

44、 年）指出，“發(fā)展熱電聯(lián)供、集中供熱等供熱方式，以天然氣（煤層氣）、電力等清潔燃料替代分散中小燃煤鍋爐”、“加大民用散煤清潔化治理力度”。直到目前，散煤仍未有統(tǒng)一的定義，綜合已有政策文件對(duì)“散煤”的描述，我們的系列報(bào)告中所研究的“散煤”通常是指電力和工業(yè)集中燃煤以外的，涵蓋工業(yè)、民用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、商用等領(lǐng)域，具備以下特性的散燒煤。在源頭端，現(xiàn)階段的散煤往往具有灰分、硫分含量高、煤質(zhì)低劣的特性；在使用端，單體體量小且分散使用，燃燒過(guò)程效率低；在排放端，屬于低矮面源，大多數(shù)為直燃直排，沒(méi)有或缺少足夠的脫硫、脫銷、中國(guó)散煤綜合治理研究報(bào)告 2020除塵等處理設(shè)備或措施，污染物排放強(qiáng)度較高，對(duì)空氣質(zhì)量影

45、響較大。其中，報(bào)告中所研究的工業(yè)“散煤”主要是指工業(yè)領(lǐng)域中的小鍋爐和小窯爐散燒煤，具體如下：35 蒸噸及以下的工業(yè)小鍋爐燃煤；涉及建材、冶金、化工、有色金屬等多個(gè)行業(yè)的小窯爐燃煤，目前缺乏具體的容量設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段，我們對(duì)工業(yè)小窯爐的研究還集中在建材行業(yè)。雖然直到今日“散煤”的定義和邊界仍未統(tǒng)一和明確，但“十三五”期間散煤治理政策密集出臺(tái)（如表 2-1 所示），環(huán)境部、工信部、能源局、財(cái)政部等多個(gè)部門聯(lián)動(dòng)，治理力度空前，成效顯著。從地方落實(shí)層面來(lái)看，清潔取暖工作涉及能源、住建、環(huán)保、財(cái)政多個(gè)方面，城區(qū)、縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村等多個(gè)區(qū)域，點(diǎn)多面廣、時(shí)間緊、任務(wù)重、政策性強(qiáng)、安全要求高，建立強(qiáng)有力

46、的領(lǐng)導(dǎo)指揮和組織體系是地方清潔取暖工作得以快速、有效落實(shí)的重要保障。例如，河北、青海、甘肅等成立了省政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的清潔取暖領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指導(dǎo)督促任務(wù)落實(shí)；河南最早建立了省直部門清潔取暖聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，及時(shí)解決存在問(wèn)題，各地市成立了市（縣）長(zhǎng)或常務(wù)副市（縣）長(zhǎng)為組長(zhǎng)的冬季清潔取暖領(lǐng)導(dǎo)小組，多地由分管市長(zhǎng)牽頭具體主抓推進(jìn)落實(shí)工作，逐漸形成了黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的工作格局。在散煤綜合治理中，工業(yè)散煤治理政策主要圍繞淘汰落后產(chǎn)能、淘汰關(guān)停燃煤工業(yè)小鍋爐、散亂污企業(yè)整治、窯爐專項(xiàng)治理、工業(yè)企業(yè)升級(jí)改造、清潔能源替代、錯(cuò)峰生產(chǎn)等措施。北方清潔取暖的推進(jìn)是民用散煤治理的重要抓手。習(xí)近平總書

47、記在 2016 年 12 月作出了關(guān)于加快推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖重要指示，2017 年 12 月由十部委印發(fā)的北方地區(qū)清潔取暖規(guī)劃（2017 年 2021 年）（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃）。規(guī)劃對(duì)北方地區(qū)清潔能源取暖工作進(jìn)行了整體部署，包括清潔取暖現(xiàn)狀、存在問(wèn)題、熱源替代原則等，并對(duì)配套措施提出了具體要求。在規(guī)劃中，明確了以京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”個(gè)重點(diǎn)城市為重點(diǎn)，在城市城區(qū)、縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村地區(qū)全面推進(jìn)清潔供暖。為加快改善環(huán)境空氣質(zhì)量打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，2018 年 7 月由國(guó)務(wù)院公開發(fā)布了打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（以下簡(jiǎn)稱計(jì)劃）。計(jì)劃明確了減排的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)以及重點(diǎn)范圍，提出調(diào)整優(yōu)

48、化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展的思路，并提出了關(guān)于加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建清潔低碳高效能源體系的相關(guān)要求。財(cái)政投入和補(bǔ)貼政策為“十三五”期間散煤治理工作的落實(shí)提供了有效支持。2017年上半年，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、原環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家能源局啟動(dòng)開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作。對(duì)納入試點(diǎn)范圍的城市，中央財(cái)政每年安排定額獎(jiǎng)補(bǔ)資金，直轄市每年 10 億元，省會(huì)城市每年 7 億元，地級(jí)城市每年 5 億元，汾渭平原城市每年 3 億元，連續(xù)支持 3 年。2017-2019 年，北方清潔取暖試點(diǎn)已經(jīng)由最初的 1220個(gè)擴(kuò)展至 2019 年的 43 個(gè)，中央財(cái)政資金合計(jì)下達(dá) 351.2 億元，地方補(bǔ)

49、貼資金合計(jì)為777.0 億元。此外，“十三五”期間環(huán)保督查制度的建立和常態(tài)化執(zhí)行為散煤治理提供了重要保障。環(huán)保督查不僅可以幫助我們發(fā)現(xiàn)和識(shí)別政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題，及時(shí)整改，同時(shí)還可以強(qiáng)化政府的環(huán)保主體責(zé)任，進(jìn)一步明確各部門的職責(zé)，加強(qiáng)各方力量的統(tǒng)籌，加大污染源監(jiān)管，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與。表 2-1 2017-2019 年國(guó)家清潔取暖主要政策統(tǒng)計(jì)序號(hào)類別發(fā)文時(shí)間文件名稱文件編號(hào)發(fā)文機(jī)關(guān)12017/5/20關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知財(cái)建2017238 號(hào)財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家能源局22018/6/13財(cái)政32018/7/23北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)城市績(jī)效

50、評(píng)價(jià)辦法財(cái)建2018253 號(hào)財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家能源局關(guān)于擴(kuò)大中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖城市試點(diǎn)的通知財(cái)建2018397 號(hào)財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家能源局42019/6/13關(guān)于下達(dá) 2019 年度大氣污染防治資財(cái)資環(huán)20196 號(hào)財(cái)政部金預(yù)算的通知5價(jià)格2017/9/19關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價(jià)格政策的意見(jiàn)發(fā)改價(jià)格20171684 號(hào)國(guó)家發(fā)改委62019/4/4關(guān)于完善風(fēng)電供暖相關(guān)電力交易機(jī)制擴(kuò)大風(fēng)電供暖應(yīng)用的通知國(guó)能發(fā)新能201935 號(hào)國(guó)家能源局72017/12/5關(guān)于印發(fā)北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021 年）的通知發(fā)改能源20172

51、100 號(hào)發(fā)展改革委、能源局、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)資委、質(zhì)檢總局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、軍委后勤保障部82017/9/6關(guān)于推進(jìn)北方采暖地區(qū)城鎮(zhèn)清潔供暖的指導(dǎo)意見(jiàn)建城2017196 號(hào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局9技術(shù)2017/12/4關(guān)于做好 2017-2018 年采暖季清潔供暖工作的通知國(guó)能綜通電力2017116國(guó)家能源局號(hào)102018/11/23關(guān)于做好 2018-2019 年采暖季清潔供國(guó)能發(fā)電力201877 號(hào)國(guó)家能源局暖工作的通知112019/4/10關(guān)于開展北方地區(qū)清潔取暖中期評(píng)估工作的通知國(guó)能綜通電力201930國(guó)家能源局、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住房

52、城鄉(xiāng)建設(shè)部號(hào)2212關(guān)于進(jìn)一步做好清潔取暖工作的通知 發(fā)改能源20191778 號(hào)國(guó)家發(fā)改委序號(hào)類別發(fā)文時(shí)間文件名稱文件編號(hào)發(fā)文機(jī)關(guān)13能源煤炭2017/12/25關(guān)于加大清潔煤供應(yīng)確保群眾溫暖過(guò)冬的通知發(fā)改辦能源20172121號(hào)國(guó)家發(fā)改委辦公廳、國(guó)家能源局綜合司142018/3/13關(guān)于煤電應(yīng)急備用電源管理指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)改能源規(guī)2018419 號(hào)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局152018/9/13關(guān)于煤電應(yīng)急調(diào)峰儲(chǔ)備電源管理的指導(dǎo)意見(jiàn)發(fā)改能源規(guī)20181323號(hào)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局16天然氣2018/8/30關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見(jiàn)國(guó)發(fā)201831 號(hào)國(guó)務(wù)院172018/2/5關(guān)于做好“

53、煤改氣”工程質(zhì)量和運(yùn)行安全有關(guān)工作的通知建辦城電20184 號(hào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳182018/11/4關(guān)于印發(fā)農(nóng)村管道天然氣工程技術(shù)導(dǎo)則的通知建辦城函2018647 號(hào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳19電供暖2017/12/25關(guān)于做好北方地區(qū)“煤改電”供暖工作保障群眾溫暖過(guò)冬的通知國(guó)能綜通電力2017131號(hào)國(guó)家能源局綜合司202018/11/26關(guān)于印發(fā)煤改電工程（公用電網(wǎng)部分）建設(shè)指南和煤改電工程（用戶部分）安裝和使用建議手冊(cè)的通知國(guó)家能源局綜合司21風(fēng)電2019/4/4國(guó)家能源局關(guān)于完善風(fēng)電供暖相關(guān)電力交易機(jī)制擴(kuò)大風(fēng)電供暖應(yīng)用的通知國(guó)能發(fā)新能201935 號(hào)國(guó)家能源局222017/8/4關(guān)于開

54、展生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)縣域清潔供熱示范項(xiàng)目建設(shè)的通知國(guó)能綜通新能201765號(hào)國(guó)家能源局綜合司23生物質(zhì)2017/12/6關(guān)于印發(fā)促進(jìn)生物質(zhì)能供熱發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知發(fā)改能源20172123 號(hào)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局242018/1/19關(guān)于開展“百個(gè)城鎮(zhèn)”生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)縣域清潔供熱示范項(xiàng)目建設(shè)的通知國(guó)能發(fā)新能20188 號(hào)國(guó)家能源局25地?zé)崮?017/1/23地?zé)崮荛_發(fā)利用“十三五”規(guī)劃發(fā)改能源2017158 號(hào)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、國(guó)土資源部262017/12/29關(guān)于加快淺層地?zé)崮荛_發(fā)利用促進(jìn)北方采暖地區(qū)燃煤減量替代的通知發(fā)改環(huán)資20172278 號(hào)國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城

55、鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、國(guó)家能源局23序號(hào)類別發(fā)文時(shí)間文件名稱文件編號(hào)發(fā)文機(jī)關(guān)272018/6/27關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的通知國(guó)發(fā)201822 號(hào)國(guó)務(wù)院282017/8/21關(guān)于印發(fā)京津冀及周邊地區(qū) 2017-2018 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案的通知環(huán)大氣2017110 號(hào)環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、工商總局、質(zhì)檢總局、能源局、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府、山西省人民政府、山東省人民政府、河南省人民政府292018/9/21關(guān)于印發(fā)京津冀及周邊地區(qū) 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治

56、理攻堅(jiān)行動(dòng)方案的通知環(huán)大氣2018100 號(hào)生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、應(yīng)急管理部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家能源局、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府、山西省人民政府、山東省人民政府、河南省人民政府環(huán)保生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化302018/10/25關(guān)于印發(fā)汾渭平原 2018-2019 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案的通環(huán)大氣2018132 號(hào)部、公安部、財(cái)政部、自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、知國(guó)家能源局、山西省人民政府、河

57、南省人民政府、陜西省人民政府生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化312019/10/11關(guān)于印發(fā)京津冀及周邊地區(qū) 2019-2020 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行環(huán)大氣201988 號(hào)部、公安部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家能源局、動(dòng)方案的通知北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府、山西省人民政府、山東省人民政府、河南省人民政府24322019/11/4關(guān)于印發(fā)汾渭平原 2019-2020 年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案的通知環(huán)大氣201998 號(hào)生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建

58、設(shè)部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家能源局、山西省人民政府、河南省人民政府陜西省人民政府散煤削減有望超過(guò) 2 億噸“十三五”期間，散煤治理力度空前，政策落實(shí)有效，成績(jī)顯著。據(jù)初步估算，截至 2019 年，散煤削減約 1.76 億噸，預(yù)計(jì)“十三五”期間散煤削減總量將超過(guò) 2 億噸。其中，2017-2019 年工業(yè)散煤治理貢獻(xiàn)較大，占比超過(guò) 60%，如圖 2-1 所示。15%34%51%工業(yè)小鍋爐散煤削減量工業(yè)小窯爐散煤削減量民用散煤削減量圖 2-1 2017-2019 年散煤削減總量構(gòu)成如圖 2-2 2017-2019 年散煤削減趨勢(shì)及其結(jié)構(gòu)變化圖所示，2017 年，“大氣十條”

59、的收官之年，是散煤削減體量最大的一年，也是工業(yè)散煤削減量及其貢獻(xiàn)最大的一年。此后，隨著散煤治理的深入，削減難度逐步增大。其中，工業(yè)散煤治理空間逐漸壓縮，其年度散煤治理貢獻(xiàn)逐年縮減。與此同時(shí)，民用散煤治理的范圍逐步擴(kuò)大，從京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市到汾渭平原 11 個(gè)城市，清潔取暖試點(diǎn)城市從 12 個(gè)增加至 43 個(gè)，民用散煤削減的體量逐年增加，在散煤治理中的貢獻(xiàn)也逐年增大。70006000500040003000200010000201720182019工業(yè)小鍋爐散煤削減量工業(yè)小窯爐散煤削減量民用散煤削減量圖 2-2 2017-2019 年散煤削減趨勢(shì)及其結(jié)構(gòu)變化工業(yè)散煤治理潛力

60、開始轉(zhuǎn)向非重點(diǎn)區(qū)域過(guò)去幾年，重點(diǎn)區(qū)域嚴(yán)格落實(shí)燃煤工業(yè)小鍋爐淘汰、散亂污企業(yè)整治、窯爐專項(xiàng)治理、秋冬季錯(cuò)峰生產(chǎn)、淘汰落后產(chǎn)能等治理措施，“十三五”期間，重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)散煤治理空間逐步壓縮，“十三五”末期重點(diǎn)區(qū)域工業(yè)散煤治理空間和潛力將開始轉(zhuǎn)向非重點(diǎn)區(qū)域，因此，未來(lái)非重點(diǎn)區(qū)域的政策要求及其執(zhí)行情況將對(duì)目前以及未來(lái)工業(yè)散煤治理的潛力釋放產(chǎn)生重要的影響。從工業(yè)小鍋爐的治理政策來(lái)看，2018 年 7 月，為加快改善環(huán)境空氣質(zhì)量，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施了打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃（國(guó)發(fā)201822 號(hào)），要求開展鍋爐綜合整治，加大燃煤小鍋爐淘汰力度?？h級(jí)及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時(shí) 10 蒸噸及以下燃煤鍋爐