財政分權(quán)改革與協(xié)商型中央

1、 財政分權(quán)改革與協(xié)商型中央摘要：在中國的財政分權(quán)改革中，中央與地方關(guān)系由傳統(tǒng)的中央集權(quán)型模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商型模式。這種轉(zhuǎn)變主要基于兩種原因：一方面，在地方政府演變?yōu)榫哂凶陨砝娴膶嶓w之后，它不僅僅是作為中央政府的代理機關(guān)而存在，而是存在著對中央及對地方社會的雙向責(zé)任。另一方面，中央與地方的相互依賴以及權(quán)力內(nèi)化的存在，也使得協(xié)商成為中央地方關(guān)系的客觀需要。 關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；中央地方關(guān)系；權(quán)力內(nèi)化 在中央與地方關(guān)系的研究中，占主導(dǎo)地位的觀點是集權(quán)分權(quán)二分法，即認為中央與地方的關(guān)系實際上是一種委托與代理結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，中央可以根據(jù)自己的意愿隨意調(diào)整中央地方之間的權(quán)力關(guān)系，對地方政府權(quán)力的“收”

2、或“放”的主動權(quán)基本是掌握在中央手中，地方只是被動的政策執(zhí)行人。 但這種傳統(tǒng)的理論已很難解釋新時期的中央地方關(guān)系。當(dāng)前的中央與地方關(guān)系(下稱央地關(guān)系)已并非簡單的命令與服從，而是充滿了談判、妥協(xié)與變通。換而言之，中央與地方之間已經(jīng)是協(xié)商型關(guān)系。因此，有必要運用新的方法與范式重新審視央地關(guān)系，才能發(fā)現(xiàn)并解釋在央地關(guān)系中出現(xiàn)的新因素。 本文主要從三個方面論述中央地方協(xié)商關(guān)系形成的內(nèi)在邏輯。首先闡述財政分權(quán)改革所促成的地方政府角色的轉(zhuǎn)變；其次，討論改革過程中政治集權(quán)與財政分權(quán)的關(guān)系；最后討論中央地方雙方客觀存在的相互依賴以及由此產(chǎn)生的權(quán)力“內(nèi)化”需要，從而論證協(xié)商型中央地方關(guān)系是財政分權(quán)改革的必然結(jié)

3、果。 一、財政分權(quán)與地方政府的雙向責(zé)任 在二十世紀八十年代的分權(quán)改革中，除了財政、經(jīng)濟上的放權(quán)，地方在政治、行政、立律等權(quán)力領(lǐng)域也有所擴展。LOCAlHoST在很大程度上，地方政府不僅僅是一個基于地方產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟實體，而且，還儼然成為國家結(jié)構(gòu)中相對獨立的次級權(quán)力中心。地方政府這種權(quán)力與地位，使它不可能只是作為中央政府的一個代理機關(guān)而存在，而是存在著對中央及對地方的雙向責(zé)任。 八十年代之后，政府的合法性基礎(chǔ)已發(fā)生了變化，基于意識形態(tài)的合法性逐漸減弱，主要的合法性資源由經(jīng)濟發(fā)展提供。由于地方是經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力量，因而，地方政府的作為，在實際上就與整個政權(quán)的合法性基礎(chǔ)關(guān)系甚大。在這種情況下，地方官

4、員的權(quán)威基礎(chǔ)也產(chǎn)生了新的因素，一方面，他們事實上由中央任命，因而他們必須對中央負責(zé)；另一方面，地方官員必須有效地發(fā)展地方經(jīng)濟, 維護和代表地方利益, 滿足地方民眾的需求, 尤其是地方政府內(nèi)部、社會精英、城市居民和國有企事業(yè)單位職工的生活福利, 才能在一個地方獲得強有力的支持和較高的權(quán)威, 否則就會受到地方輿論的普遍譴責(zé)。 在中央的目標模式中，地方政府的這種雙向責(zé)任是有可能統(tǒng)一起來的。為了達成這種統(tǒng)一，中央采取了一種特殊的激勵機制，就是將政績作為考核干部的主要指標，經(jīng)濟發(fā)展得好的地方干部可以得以升遷。通常，這種激勵機制同產(chǎn)權(quán)地方化、地方利益共同體的形成具有正向的、相互加強的關(guān)系。它使地方政府能夠

5、兼顧它所背負的雙向責(zé)任：既對中央政策負責(zé)，又對地方經(jīng)濟增長率負責(zé)?；蛘哒f，發(fā)展地方經(jīng)濟就是對中央負責(zé)。實踐表明, 在中國現(xiàn)行政治制度下,越來越出現(xiàn)一種傾向：地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展是成正比的。地方經(jīng)濟發(fā)展了,地方官員升遷和進京做官的機會就增大。1 然而，事實上，地方政府這兩方面的責(zé)任并不總是一致的。比如，由于中央政府推行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這意味著在同一時期，有些地方將為其他地方的發(fā)展“多做貢獻”；再比如，中央要對整個宏觀經(jīng)濟的平衡負責(zé)，因而當(dāng)全國宏觀經(jīng)濟發(fā)展過快的時候，就需要地方縮減投資，減緩經(jīng)濟發(fā)展速度。在大量諸如此類的事務(wù)中，地方利益同中央利益并不是完全吻合的。在這些情況下，地方政府

6、必須在對中央的整體利益負責(zé)與對地方利益負責(zé)之間做出選擇。由于地方的產(chǎn)權(quán)主要歸地方政府，因此，地方利益在很大程度上包含了地方政府自身的利益。這樣，地方政府就從單純的中央政府代理人,轉(zhuǎn)化為更多地代表地方利益、為地方利益與中央討價還價的權(quán)力主體。 同時，隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方社會也逐漸發(fā)育，地方民眾、精英及整個地方官僚階層，也會對地方領(lǐng)導(dǎo)形成壓力，使得他們?yōu)榈胤嚼娑蛑醒胗憙r還價。在全國致力于經(jīng)濟發(fā)展和物質(zhì)利益滿足的制度環(huán)境中，如果地方領(lǐng)導(dǎo)不能對地方經(jīng)濟發(fā)展負責(zé)，不能找到發(fā)展地方經(jīng)濟的方法并取得一定的成績，他們就會面臨自下而上的合法性危機。即使由中央派到地方的領(lǐng)導(dǎo)，也必須明確地代表地方利益，在發(fā)

7、展地方經(jīng)濟方面做出成績，才能獲得認同與支持。更重要的是，這種自下而上的認可機制部分地被現(xiàn)有政治制度所包容，地方干部如果不能顧及地方社會的利益，它就有可能被合法地罷免。 地方政府的責(zé)任機制的變化，使得地方政府在央地關(guān)系中，不可能只是扮演順從的角色，而是必須經(jīng)常從地方利益的角度考慮問題。由于地方利益與中央的整體利益并不必然重合，于是地方在同中央的關(guān)系中，就產(chǎn)生了經(jīng)常的談判、討價還價。從中央的角度考慮，由于中央的政策必須要得到地方政府的支持才能得以執(zhí)行，如果不顧地方的反對，對地方下硬命令，則地方在中央的權(quán)威下，往往會采取陽奉陰違的方法，變通執(zhí)行中央的政策。因此，央地關(guān)系不可避免地轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商和交換的關(guān)

8、系。 二、政治集權(quán)與財政分權(quán)的關(guān)系 在改革前，中國高度集權(quán)的制度結(jié)構(gòu)之所以能夠得以維持，有兩個因素是非常重要的，其一是意識形態(tài)的有效作用，意識形態(tài)本身具有強大的規(guī)訓(xùn)功能，它可以約束人們對現(xiàn)實生活狀態(tài)的期望，因而執(zhí)政者并不需要太大的成本，就可以實現(xiàn)組織、動員、提取等活動；其二，是權(quán)力的克理斯瑪效應(yīng)，也就是基于領(lǐng)袖個人魅力的權(quán)威基礎(chǔ)?？死硭宫斝?yīng)會帶來驚人的政治效能，如文革中，領(lǐng)袖個人不通過任何制度與國家機構(gòu)的作用，就可以實現(xiàn)一種集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。在改革前后，這兩項因素都受到削弱。文革帶來了中國意識形態(tài)的虛弱，同時，盡管鄧小平具有巨大威望，然而當(dāng)年毛澤東式的克理斯瑪效應(yīng)已難再現(xiàn)。這兩項因素變化的結(jié)果，直接

9、導(dǎo)致執(zhí)政黨合法性資源的變化。執(zhí)政黨123下一頁 必須尋求新的合法性資源，才能保持并鞏固對國家的領(lǐng)導(dǎo)。 文革之后，當(dāng)意識形態(tài)催生的理想主義激情逐漸消退，人們對現(xiàn)實世界的物質(zhì)困窘變得更加敏感，“落后的生產(chǎn)與不斷增加的物質(zhì)文化需求之間的矛盾”已成為社會的主要矛盾。新的領(lǐng)導(dǎo)層準確把握到政治生活中的這一變化，并意識到政權(quán)的合法性結(jié)構(gòu)已發(fā)生了變化，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成了穩(wěn)定政治統(tǒng)治的最有效機制。領(lǐng)導(dǎo)人開始不斷強調(diào)經(jīng)濟對政治統(tǒng)治的決定性作用，如鄧小平在對各省、市、自治區(qū)一把手的會議上強調(diào)：“經(jīng)濟工作是當(dāng)前最大的政治，經(jīng)濟問題是壓倒一切的政治問題。”2(p194)“政治工作要落實到經(jīng)濟上面，政治問題要從經(jīng)濟的角度來

10、解決?！?(p195)“不搞現(xiàn)代化，科學(xué)技術(shù)水平不提高，社會生產(chǎn)力不發(fā)達，國家的實力得不到加強，人民的物質(zhì)文化生活得不到改善，那么，我們的社會主義政治制度和經(jīng)濟制度就不能充分鞏固，我們的國家安全就沒有可靠的保障?！?(p86)因此，與傳統(tǒng)意識形態(tài)重階級斗爭等側(cè)重點不同，新的意識形態(tài)更加注重現(xiàn)實，它強調(diào)基于現(xiàn)代化導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展，以及基于民族主義的國家富強愿望。由此，發(fā)展正式成為政治執(zhí)政的主要導(dǎo)向。 然而，以財政分權(quán)促經(jīng)濟發(fā)展的路徑，對國家政權(quán)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)必然會帶來影響。無論是出于馬克思主義理論的影響，或是出于對中外歷史經(jīng)驗的認識，執(zhí)政黨的政治理念中，經(jīng)濟自治與政治集權(quán)絕非可以相互孤立看待的。如

11、黨內(nèi)重要的理論家陳云就指出：“中央的政治權(quán)威，要有中央的經(jīng)濟權(quán)威作基礎(chǔ)。沒有中央的經(jīng)濟權(quán)威，中央的政治權(quán)威是不鞏固的?！?(p365)幾年后，宋平再次借陳云的話表達了同樣的思想。4因此，改革者必定考慮過的一個問題，就是通過何種機制能將經(jīng)濟自治與政治集權(quán)聯(lián)系起來，如何保證政治集權(quán)，并運用政治集權(quán)來防止地方可能出現(xiàn)的偏離。雖然在改革時期，地方獲得了大量的經(jīng)濟與管理權(quán)力，但在政治上，央地關(guān)系仍然保留了中央集權(quán)的特征。而中央實現(xiàn)政治集權(quán)的方式，則主要通過對地方干部的人事控制。國家政治機構(gòu)的組織原則中，一個非常實質(zhì)性的原則就是黨管干部。所謂的黨管干部，就是一切干部都是黨的干部，都應(yīng)該根據(jù)他們所擔(dān)任的職務(wù)

12、，分別由中央、各地區(qū)及各部門的黨委及黨組所在單位的黨委負責(zé)管理。對干部的任免、提拔、調(diào)動、審查和干部問題的處理，都必須由黨委集體討論決定。并按干部管理權(quán)限，由主管黨組織批準。5(p384)在理論上，黨管干部原則可以實現(xiàn)兩大政治功能：第一，保證黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)地位；第二，保證一體化的官僚隊伍，從而滿足現(xiàn)代國家的行政管理需要。黨管干部原則塑造的是一種特殊的黨國同構(gòu)關(guān)系，通過這一原則，行政組織事實上被鑲嵌在黨組織之中，中央可以通過各級黨委、黨組控制各級各類干部，形成了一個層層控制的干部體系。 從宏觀上講，正是由于黨管干部原則的存在，才使中央對地方保持了權(quán)威的特征，在這一特征中，中央保持其政策制

13、定者的地位，而地方則主要是執(zhí)行中央的政策。黨對干部的控制，使中央能夠掌握改革的進程。中央能夠克服地方的阻力，自主地推行改革方針，如沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略，就主要由中央政府所推動，盡管受到了內(nèi)陸省份的強烈抵制。在保證中國改革的大方向，在克服地方保護主義、保證宏觀經(jīng)濟平衡以及在諸如防止國家分裂等問題上，由黨管干部所保證的中央權(quán)威具有實質(zhì)性的作用。 三、依賴、權(quán)力內(nèi)化與協(xié)商型央地關(guān)系的產(chǎn)生 盡管中央擁有撤換任何地方領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，但是中央的發(fā)展目標導(dǎo)向，使得中央與地方之間已不可能是一種單純的命令與服從關(guān)系，而是一種基于理性選擇的交換關(guān)系。事實又表明，在分權(quán)改革以來，中央與地方的關(guān)系已不是簡單體現(xiàn)為“中央制定政

14、策、地方執(zhí)行”，而是充滿了談判、交易、討價還價。地方力量的興起所形成的多元力量格局,已經(jīng)改變了中央與地方政府的政治運作模式。地方政府已經(jīng)由單純的中央政府政策的接受和執(zhí)行者, 轉(zhuǎn)化為具有實際的相對獨立性的行為主體, 中央的許多不利于地方利益的政策得不到有力貫徹,“上有政策、 下有對策”。甚至受到公開的抗拒。地方政府為了保護和擴展本地方的利益, 在越來越多的政策領(lǐng)域與中央討價還價。公共政策的制定和執(zhí)行模式發(fā)生了基本的變化,協(xié)商的、相互調(diào)整的合作模式逐漸取代單向的、中央命令型決策模式。種種情況表明，央地間已經(jīng)演變?yōu)橐环N基于利益的協(xié)商關(guān)系，在這種協(xié)商關(guān)系中，中央與地方都從自身的利益出發(fā)來選擇自己的行為

15、模式。 這種協(xié)商關(guān)系主要產(chǎn)生于兩種機制：中央與地方的相互依賴性。6(p351)一方面，中央必須依賴地方政府，才能實現(xiàn)其發(fā)展目標，只有激發(fā)地方的積極性，才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展；而地方在政治上也依賴中央，尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)人，必須得到中央的認可，才能保證其政治前途，同時，地方要加快發(fā)展速度，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展競爭中獲得先機，也必須依賴中央在政策上的傾斜，包括財政轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)限等。因此，綜合這兩個方面雙向依賴的存在，使中央與地方關(guān)系中產(chǎn)生了一種協(xié)商結(jié)構(gòu)，替代了之前的命令服從結(jié)構(gòu)。權(quán)力內(nèi)化的需要。盡管意識形態(tài)的功效在文革結(jié)束之后明顯地削弱，但它仍然是考察央地關(guān)系時不可忽視的因素。因為任何權(quán)力的運用，都不

16、可能是單純的基于強力的壓制，還要使強力所指的對象，具備服從的內(nèi)在動機。換而言之，權(quán)力擁有者必須通過一定的合法性轉(zhuǎn)換機制，才能持續(xù)而有效地運用其權(quán)力。李芝蘭將這種轉(zhuǎn)換稱之為“內(nèi)化”，她指出，“僅僅依賴中央的政治控制來解釋省領(lǐng)導(dǎo)的行為是軟弱無力的。理由之一是如此形態(tài)的中央權(quán)威太過赤裸裸，只有少用才能有效。”地方干部個人之所以采取某種態(tài)度或行為模式，是因為他們“接受這種態(tài)度和行為背后的根本價值觀”。7然而，在李芝蘭看來，中央與地方之間基于政治與經(jīng)濟利益的協(xié)商機制不能形成內(nèi)化，因為在這種相互利益協(xié)商的關(guān)系下，干部之所以會采取某種態(tài)度或表現(xiàn)出某種行為，不是因為他們有共同的信仰，而是為了取得某種現(xiàn)實利益。

17、這也就是說，在文革結(jié)束以來的國家政治生活中，意識形態(tài)仍然是重要的權(quán)力“內(nèi)化”機制。不過在改革開放以后，使地方服從中央的意識形態(tài)重點，從先前對共產(chǎn)主義的強調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Πl(fā)展、現(xiàn)代化、民族富強及國家強盛的強調(diào)，加上中國自古以來的大一統(tǒng)觀念，共同構(gòu)成了維系國家統(tǒng)一的精神力量。 但是，本文并不打算像李芝蘭那樣，認為上述內(nèi)化機制才是洞悉央地關(guān)系的最關(guān)鍵因素。這顯然過分夸大了意識形態(tài)的作用，它也無法解釋普遍存在的“上有政策、下有對策”、“政令不出中南?！钡痊F(xiàn)象。而且與李芝蘭對內(nèi)化的看法相反，本文認為在新的歷史時期，基于利益的協(xié)商關(guān)系，已經(jīng)逐漸取代抽象的意識形態(tài)，成為權(quán)力內(nèi)化的新途徑。在這里，政治關(guān)系已經(jīng)類似于一種市場關(guān)系，只要參與其中的角色能夠認同交換的規(guī)則，那么交換機制完全可以成為新的權(quán)力內(nèi)化方式。而且，這種基于世俗化與理性化的內(nèi)化機制，比基于抽象意識形態(tài)認同的內(nèi)化機制，更具有持久的效力。在協(xié)商型的內(nèi)化機制中，央地關(guān)系中的協(xié)商行為主要是基于雙方理性計算的策略選擇，它同樣使央地關(guān)系超越了單純的命令與服從的單向度思維。 注釋： “陳云同志特別強調(diào)，全體共產(chǎn)黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須自覺維護和加強黨中央的權(quán)威。他建議中央應(yīng)該集中必須集中的權(quán)力，尤其是財力