公共管理學-03公共管理的主體

1、第三章 公共管理的主體 第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織 第二節(jié) 公共組織的類型與作用 第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個人 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革1公共管理學 一、公共組織的概念 （一）組織 所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。 （二）公共組織 公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產(chǎn)

2、品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標，為社會提供公共服務的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。2公共管理學 （三）公共組織的基本要素 與其它社會組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。 1物質(zhì)要素 （1）人員。 （2）經(jīng)費。 （3）物資設備 2精神要素 （1）目標。 （2）責權(quán)結(jié)構(gòu)。 （3）人際關系。 3公共管理學 二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別 1活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關利益者服務。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟效益，是

3、全國社會成員的整體利益。 2為社會所提供的服務不同。非公共組織以從事商品、勞務生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。4公共管理學 3管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。4活動的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關系之上。公共組織則以國家強制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活

4、動的依據(jù)和準繩。依法管理是公共組織的重要特點。5公共管理學 （二）公共組織的性質(zhì) 1社會性。 2權(quán)威性。 3法制性。 4系統(tǒng)性。 5主動性。6公共管理學 三、公共組織的結(jié)構(gòu) （一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu) 公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責分配關系是：最高層次的公共組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政策和總的實施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。 中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負責執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放

5、系統(tǒng)。7公共管理學 基層公共組織為技術操作層，其任務是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執(zhí)行任務，純屬公共組織內(nèi)部問題。基層公共組織為技術操作層，其任務是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執(zhí)行任務，純屬公共組織內(nèi)部問題。8公共管理學 公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優(yōu)缺點。 優(yōu)點： （1）分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮； （2）行動迅速，能及時地根據(jù)本

6、地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制； （3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作； （4）各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。9公共管理學 缺點： （1）各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難于事事精通； （2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展； （3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。10公共管理學 （二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu) 1按業(yè)務性質(zhì)分工。按業(yè)務性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財政、外交等均為不同的業(yè)務，就以此為基礎，設置不同的單位。 優(yōu)點：（1

7、）符合分工專業(yè)化的原則。每個部門只負責某一項業(yè)務工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。11公共管理學 缺點： （1）業(yè)務事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。 （2）分工過細，易造成部門林立。 （3）有些業(yè)務性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。12公共管理學 2按管理程序分工。按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設置公共組織部門。公共管

8、理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領導決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。13公共管理學 優(yōu)點：（1）注重公共管理工作的技術方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術知識；（2）由于從事該項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術、輕政策，重過程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨立出來。14公共管理學 3按管理對象分工。按管理對象分工是指按公共組織服務

9、的人群、財物為對象進行的部門設置。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟行業(yè)主管部門的設置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。優(yōu)點： （1）根據(jù)服務對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。 （2）群眾對公共組織的職責一目了然，易于溝通和監(jiān)督。15公共管理學 缺點： （1）隨著管理的對象日益增多，勢必導致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。 （2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。 （3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。 （4）按服務對象劃分部門往往與按業(yè)務性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復、交叉關系，可能出現(xiàn)

10、互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。16公共管理學 （三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式 1直線制 2職能制 3直線職能制 4矩陣制17公共管理學 第二節(jié) 公共組織的類型與作用一、政府（一）政府的概念 在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。 國家必須具備四個條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進行統(tǒng)治。 18公共管理學 政治學中的政府，是統(tǒng)治集團借以實現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機關。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學意義

11、上，政府則專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機關。社會學一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強的政治性。 綜上所述，政府是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機關。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機關，包括國家的立法、司法與行政機關。其中立法機關負責制定法律，行政機關負責執(zhí)行法律，司法機關負責運用法律審判案件。19公共管理學 狹義的政府僅僅是指國家的行政機關，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關。這里所研究的對象主要就是狹義的

12、政府。（二）政府的主要類型 現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式： 1總統(tǒng)制政府。總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機關較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。20公共管理學 2內(nèi)閣制政府。這是一種在形式上由國家元首負責，實質(zhì)上由政府總理負責的政府體制。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負實際責任，沒有行政實權(quán)?？偫頁搶嶋H行政責任，并握有行政實權(quán)。3委員會制政府。委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行

13、使。21公共管理學 二、非營利組織（一）非營利組織的概念 與非營利性組織的有關定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織 ”、“免稅組織”等等。 我們認為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務社會公眾的非官方性公共組織。22公共管理學 （二）非營利組織的主要類型 從國際上通行的標準來看，非營利組織的具體分類如下： 1宗教性組織。包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運動。 2社會性組織。包括奉獻俱樂部、友愛團體。 3文化性組織。包括美術館、博物館、交響樂團、歌劇團、美術聯(lián)盟、動物園。 4學術性組織。包括私立學校、私立大

14、學、研究機構(gòu)。 5保護性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。23公共管理學 6.政治性組織。包括政黨、政治后援集團。 7.慈善性組織。包括私立福利團體、私立財團、慈善醫(yī)院、老人院、看護中心。8.社會運動組織。包括和平運動集團、家族計劃推進組織、環(huán)境保護組織、人權(quán)運動組織、消者運動組織、女權(quán)運動組織，犯罪撲滅運動組織。 根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利組織進行具體分析。24公共管理學 一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。 公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層次角度而言，

15、還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營利組織。 民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進社會公益事業(yè)的組織機構(gòu)。25公共管理學 民辦的非營利組織主要可分為以下類型： 1慈善機構(gòu)。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。 2社會福利機構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護理院、老年公寓、醫(yī)療康復中心、文化體育設施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。 3文化教育事業(yè)。如各類民辦大學、職業(yè)技術學院、中專、中學、小學、幼兒園，等等。26公共管理學 4財團（基金會）機構(gòu)。這是通過接受中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金，而成立的財團（基金會

16、），主要集中在科學研究、文化、教育、社會福利等領域。如國家自然科學基金委員會、國家哲學社會科學基金委員會、中華環(huán)境保護基金會、中國經(jīng)濟改革研究基金會，等等。 5群眾團體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團體，如同學會、老鄉(xiāng)會、動物保護協(xié)會、球迷協(xié)會，等等。27公共管理學 三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量28公共管理學 第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個人一、公共組織中的領導者 （一）領導與領導者 “領導”一詞有兩種含義：一是指領導活動，即指揮、帶領、引導、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標而努力的過程；二是指領

17、導者，即擔任某項領導職責、扮演某種領導角色并實施領導過程的個人或集團。 理解領導的含義必須把握三點： （1）領導必須有領導者與被領導者，否則就不成其為領導。 （2）領導者擁有影響被領導者的能力或力量。 （3）領導的目的是通過被領導者達到組織的目標。 29公共管理學 領導者的影響力可以分為兩種： 1權(quán)力性影響力。這是由社會賦予個人的職務、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。 2非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無關，是由領導者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點是自

18、然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。30公共管理學 公共管理學還從另外的角度研究領導者的行為，這就是權(quán)力基礎或者說基礎性權(quán)力問題。一般來說，領導者的權(quán)力基礎或基礎性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。 （二）領導者的素質(zhì) 優(yōu)秀的公共組織領導者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領導能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。 1思想品德素質(zhì) 2文化知識素質(zhì) 3領導能力素質(zhì) 4心理素質(zhì) 5身體素質(zhì)31公共管理學 （三）領導方式領導方式大體上有4種類型： 1集權(quán)型領導方式 2民主型領導方式 3放任型領導方式，指領導者撒手不管，下屬享有完全自由，領

19、導者完全放棄領導職責。這是一種不負責任的領導方式。 4“無為而治”型領導方式。32公共管理學 對于上述領導方式的運用，不存在一種絕對的標準。美國管理學家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基礎上提出了有效領導的權(quán)變理論。權(quán)變理論關注的是領導者與被領導者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認為，一種具體的領導方式不可能到處都適用，有效的領導行為應隨著被領導者的特點和環(huán)境的變化而變化。這種關系可以用下式來表示： E = f （L， F， S） 其中：E：領導的有效性 L：領導者 F:被領導者 S:環(huán)境 f:函數(shù)關系 即領導工作受到領導者所處的客觀環(huán)境的影響，領導方式是領導者特征、追隨者的特征和

20、環(huán)境的函數(shù)。33公共管理學 二、公共組織中的一般管理者 （一）領導者與管理者的區(qū)別 管理者與領導者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領導者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領導者可以不 運用正式權(quán)力來影響他人的活動。34公共管理學 （二）管理者的主要類型與職責 根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。三、被管理者 （一）作為被管理者的公共組織成員 1管理者與被管理者的靜態(tài)劃分 2管理者與被管理者的動態(tài)劃分35公共管理學 （二）

21、作為被管理者的社會公眾 社會公眾從幾個方面影響著公共管理： 社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存 在的基礎。 社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。 社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié) 構(gòu)設計。 社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。36公共管理學 第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征 （一）馬克斯韋伯的科層制理論 德國社會學家馬克斯韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機組成部分。 韋伯認為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型； 一是基于習俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領袖個人超

22、凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。37公共管理學 （二）科層制組織的特征 具體而言，在公共組織的管理中，科層、制方法的主要方法（特征）是： 1組織標準化。為了完成繁重復雜的工作任務，科層制管理在組織中推行標準化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：（1）分工專業(yè)化。（2）工作指標化。（3）人員統(tǒng)一化。 2工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎?？茖又乒芾矸椒◤娬{(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機的聯(lián)系，使相關組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關系，包

23、括命令服從關系、信息溝通關系、意見反映與反饋關系等。38公共管理學 3管理規(guī)范化。科層制管理嚴格按規(guī)章制度行事，堅決抵制人情關系的干擾。包括：（1）組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關系的影響。（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。39公共管理學 3管理規(guī)范化。包括：（1）組織成員之間的關系完全以理性準則為指導，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的

24、因素，尤其是排斥不良人際關系的影響。（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。40公共管理學 二、傳統(tǒng)科層制組織的困境 （一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述 傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻： 首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎。 其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制組織。41公共管理

25、學 第三，倡導“理性化法律化”的組織形態(tài)，強調(diào)組織的運作應以法律為規(guī)范?？傊瑐鹘y(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責相稱，協(xié)調(diào) 一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。42公共管理學 不足表現(xiàn)為： 第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動態(tài)方面的研究。他們關注的重點是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標準等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對組織目標的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。 第二，他們在強調(diào)組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟

26、動物，忽視人的尊嚴與價值。 第三，他們只將組織當作一個封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關系、相互影響。43公共管理學 （二）科層制組織的內(nèi)在缺陷 1科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉(zhuǎn)。 2采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。 3排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負責任。 4依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導致機構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊 44公共管理學 科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導致中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統(tǒng)