構建西北公益性鐵路多元化產(chǎn)權制度的思考

1、 構建西北公益性鐵路多元化產(chǎn)權制度的思考【摘要】鐵路發(fā)展緩慢的表面原因是缺少建設資金,深層次原因是我國鐵路的運輸管理體制排斥社會資本。本文立題于具有強公益性的西北鐵路,旨在把握西北公益性鐵路的特征,尋找阻礙形成西北鐵路產(chǎn)權主體多元化的癥結,然后以資鏡鑒,吸取英國鐵路產(chǎn)權改革失敗的教訓,最后在此基礎上提出對策建議,力爭構建西北公益性鐵路多元化產(chǎn)權制度。 【關鍵詞】多元化產(chǎn)權 西北地區(qū) 公益性鐵路 一、產(chǎn)權主體多元化的障礙分析 我國西北地區(qū)地域遼闊,占我國國土面積的36%,少數(shù)民族聚居,但經(jīng)濟相對落后。從我國的鐵路客貨運線路圖上可以清楚的看出,西北鐵路相對于南方及中原地區(qū)是相當匱乏的,其鐵路營業(yè)里

2、程只占到全國的%。究其原因,西北鐵路建設運營突出考慮到國家安全、民族團結和民族穩(wěn)定等因素,將經(jīng)濟效益放在了次要和服從的位置,西北鐵路是全國鐵路網(wǎng)中公益性最強的板塊。就目前來看,現(xiàn)在的西北公益性鐵路還是有國有資本獨立支撐,社會外來資本由于贏利性較弱的原因而不愿介入。如果在產(chǎn)權的分析框架內研究,其成就和缺憾都歸于單一的國有產(chǎn)權制式。 盡管在西北地區(qū)乃至全國單一國有產(chǎn)權制式已經(jīng)被逐漸打破,但要形成多元化產(chǎn)權主體還需時日,況且形成此多元化產(chǎn)權主體制式還存在著許多障礙,本文將對這些障礙進行詳盡分析。 雖然我國的鐵路已經(jīng)進行了投融資體制改革,但是這種改革只是一廂情愿地想把別人的錢拿來建鐵路,而沒有涉及鐵路

3、運輸管理體制改革和鐵路運輸企業(yè)的產(chǎn)權安排,沒有建立投資者利益的保障機制。LOCAlhOst鐵路運輸管理體制的運營收入分配模式構成了社會資本進入鐵路的巨大障礙,并且可能對那些能夠進入鐵路的社會資本產(chǎn)生一種負向激勵,使其流向其他產(chǎn)業(yè)部門,這是導致我國鐵路發(fā)展緩慢的深層次體制障礙。我國改革和發(fā)展的歷史表明,凡是打破行政壟斷的行業(yè),如電力、電信、高速公路等都得到了快速發(fā)展,而以各種理由維持壟斷的行業(yè)都發(fā)展緩慢,同時也成為我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。 我國鐵路從管理體制上來看分為國家鐵路、合資鐵路和地方鐵路,其中國有鐵路在全國7萬多公里營業(yè)鐵路中占了絕大部分。目前,在國鐵系統(tǒng)中鐵路局被認為是鐵路運輸企業(yè),近年又

4、設立了集裝箱、行包、特貨三個專業(yè)貨運公司。但是國鐵一直在采用生產(chǎn)高度集中管理和財務“收支兩條線”的體制,鐵道部實際上是一個總的核算單位,并未能實行政企分開。而在這些年已經(jīng)實行的鐵路改革中,服從統(tǒng)一指揮調度一直是各鐵路局必須要承擔的義務,鐵道部不但不愿放棄統(tǒng)一的運行指揮權,而且一直強調和強化“統(tǒng)一路網(wǎng),集中指揮”。 除了鐵道部和所屬企業(yè)的產(chǎn)權關系,還存在著國鐵系統(tǒng)和國鐵以外中小鐵路的矛盾和摩擦。合資和地方鐵路理論上擁有自己線路上的運行指揮權,但由于絕大多數(shù)中短長度的線路都必須依靠與國鐵交換重空車流才能實現(xiàn)最基本的運輸量,因此特別受制于國鐵。總而言之,國鐵是處處排斥中小鐵路企業(yè),由于其行政性壟斷地

5、位,國鐵大范圍地排斥社會及民營資本進入鐵路行業(yè)。 在分配方式上的“大鍋飯”原則也阻礙了我國鐵路系統(tǒng)多元化產(chǎn)權制度的建立。在合資鐵路和有其他社會資本參建的鐵路行業(yè)中,盡管內部收入分配模式發(fā)生了多次變化,但由于沒有建立科學合理的清算價格體系,我國鐵路始終沒有擺脫高度集中的“收支兩條線”,運輸收入“統(tǒng)收、統(tǒng)支、統(tǒng)分”的清算模式。按照這種分配模式,清算收入不是根據(jù)市場價格而是以“清算價格”為基礎的。鐵道部主要根據(jù)過去幾年各鐵路局的實際經(jīng)營成本,考慮一定的利潤,來確定各鐵路局的清算單價,并不斷進行調整,以保持各鐵路局大體相同的盈虧水平。這種全路財務一本賬,即“大鍋飯”的分配方式,平衡了各鐵路局的運營成本

6、差異,但同時也扼殺了鐵路運輸企業(yè)的積極性,不能形成各鐵路局降低成本的激勵,更無法補償新進入鐵路的投資和經(jīng)營主體的資本投入成本。如此一來又如何吸引更多社會資本進入到鐵路行業(yè)中來呢?不僅如此,合資鐵路公司不能及時獲得清算收入也是普遍存在的問題,合資鐵路公司大部分虧損或微利,經(jīng)營效益通常比較差,這種情況不可能對社會資本產(chǎn)生吸引力。 二、以資鏡鑒學習英國鐵路產(chǎn)權改革的教訓 英國早在1992年就進行了鐵路民營化和“網(wǎng)運分離”改革,但通過一段時間的改革卻是逐漸走向了失敗,其中大部分原因還是產(chǎn)權改革的失敗,那么下面將通過具體分析英國鐵路改革的失敗,進而說明能給我國的鐵路產(chǎn)權改革帶來什么教訓。 1993年11

7、月,英國議會通過鐵路民營化改革立法,該法律于1994年4月1日正式生效。自此,英國開始實施世界上最為徹底的鐵路“網(wǎng)運分離”改革,其將鐵路產(chǎn)業(yè)進行了橫向和縱向的分離,將一體化壟斷經(jīng)營的原國鐵b r重組成約100個公司,這些公司通過合同聯(lián)系起來,與此同時也成立了兩個管制機構(見圖1)?！熬W(wǎng)運分離”組建的全國性路網(wǎng)公司rail track于1996年5月20日在倫敦證券交易所上市,然而由于股價的暴跌,到了2001年10月7日,英國最高法院裁定rail track暫由政府管理。 通過產(chǎn)權分析,我們可以知道,英國鐵路改革失敗的原因可以解釋為:英國鐵路改革并不僅僅是“網(wǎng)運分離”、民營化和放松管制等,實質上

8、是一場產(chǎn)權界定、契約安排和加強管制的改革。除了產(chǎn)權改革的失敗、rail track私有化的失敗,過于復雜的鐵路產(chǎn)業(yè)組織形式和交易成本、忽視資產(chǎn)專用性和垂體一體化的必要性以及安全的“公地悲劇”也是造成英國鐵路改革失敗的原因。而且本文認為,受管制路網(wǎng)rail track的產(chǎn)權殘缺是英國鐵路改革失敗的主要原因。 “產(chǎn)權殘缺”是德姆塞茨(1998)的“所有權殘缺(the truncation of own123下一頁 ership)”概念的中文說法。簡單地說,產(chǎn)權殘缺就是完整的產(chǎn)權權利束里有一部分被刪除。按照一般理解,產(chǎn)權可以分為收益權和控制權兩個部分。同時擁有物品或資源的收益權和控制權屬于產(chǎn)權完整,

9、僅擁有其中的一項權利或者某種權利被弱化表明對該物品或資源的產(chǎn)權不完整,或者說屬于產(chǎn)權殘缺。 產(chǎn)權經(jīng)濟學家巴澤爾提出的“產(chǎn)權稀釋”(attenuation of rights)與“產(chǎn)權殘缺”內涵上基本相同。巴澤爾(1989)認為,在任何社會制度下,任何公民都享有一定程度和范圍的個人私有財產(chǎn)權利;但是每個人的私有財產(chǎn)權利又會受到限制和約束,對產(chǎn)權施加約束就是產(chǎn)權稀釋,產(chǎn)權稀釋將減少個人財產(chǎn)的價值,同時也會將個人享有的一些私人財產(chǎn)權利(如使用權、收益權、轉讓權等)置于公共領域(public domain)。 rail track在當時的產(chǎn)權特點就是產(chǎn)權殘缺,盡管它在2001年因破產(chǎn)被再次重組之前是一

10、個股票全部為公眾所持有的上市公司,但英國政府擔心唯一的路網(wǎng)公司rail track會代替原b r成為鐵路基礎設施的壟斷者,所以在設計鐵路重組方案時充分考慮要對rail track進行必要管制。從產(chǎn)權分析角度,我們認為英國政府所采用的方案不僅沒有放松管制,反而加強了管制,結果使得rail track的產(chǎn)權缺失比其他國家受管制的鐵路企業(yè)還要多。產(chǎn)權缺失必將給公司的運營帶來許多負面的影響,作為上市公司,rail track在產(chǎn)權缺失導致運營效率和運輸收入難以提高的情況下,公司管理層為獲取更多的利潤,只好拼命減少投資和成本支出,不投資改善信號系統(tǒng)和線路維修,不投入人力對維修公司加強監(jiān)管,結果導致英國鐵

11、路接連發(fā)生交通事故,使旅客人數(shù)大幅度下降,從而使rail track的收入也大幅度下降。 從上述分析我們可以看到,英國鐵路改革失敗主要歸因于其改革后的產(chǎn)權殘缺及由此衍生出來的附加問題。因此,對于我國鐵路行業(yè)尤其是對我國具有高度公益性的西北鐵路來說,要進行鐵路改革或重組,關鍵點在于產(chǎn)權的改革,并且改革要徹底,要避免英國鐵路在改革中的產(chǎn)權缺失。就目前我國鐵路系統(tǒng)來看,控股方還是鐵道部,盡管隨著不斷改進,鐵道部給下設鐵路局和合資公司下放了許多經(jīng)營權和其他相關權利,但這只是名義上的下放,隨著時間的推移,這些權利被逐漸縮小甚至收回,實際上這就是產(chǎn)權殘缺問題。如果我國鐵路系統(tǒng)改革或重組要力爭成功,那么就必

12、須避免產(chǎn)權缺失和由此衍生出來的一些問題。 三、對策建議 從上述英國鐵路產(chǎn)權改革失敗的教訓不難看出,英國鐵路產(chǎn)權改革的失敗在于從國有壟斷這一極端走向私有壟斷另一個極端,而在實際的產(chǎn)權改革中,有些東西私有化反而還沒有國有更能創(chuàng)造利潤。下面根據(jù)英國鐵路產(chǎn)權改革失敗的教訓并結合我國目前鐵路系統(tǒng)的現(xiàn)狀,通過一個簡單的數(shù)學模型來闡述在構建多元化產(chǎn)權制度的過程中哪些東西由國家來掌控更有利于鐵路系統(tǒng)的發(fā)展。 鐵路產(chǎn)業(yè)是一個系統(tǒng)結構,鐵路運輸企業(yè)是其中的一個個獨立元素,它們之間存在著較強的相互依賴關系。鐵路系統(tǒng)的有序結構是由幾個重要模變量決定的,所有子系統(tǒng)都會受到這幾個重要變量的支配,在鐵路產(chǎn)業(yè)中就是鐵路網(wǎng)路、

13、調度指揮和法律法規(guī)等重要慢變量。正如美國社會學家巴克萊所說,“系統(tǒng)的結構和過程不可分割,如果構成系統(tǒng)的互動過程停止了,系統(tǒng)本身也將消失或改變”,其中的慢變量對系統(tǒng)的良好運轉起到了決定性的作用。 假定鐵路系統(tǒng)中有n個變量,其中第1個變量是共用性強的資產(chǎn)或權利,其他變量分別是信息、車、機、工、電、輛、人員和營銷等活動,那么鐵路系統(tǒng)中的對象集中有n個要素,即:s= (s1,s2,s3,sk,sn)。其中,當元素x,ys時,所有序偶(x,y)的集合,稱為集合s與s的笛卡爾乘積或直積,記作ss,即:ss=(x,y)(xs)(ys)。 直積ss得子集稱為在s上的二元關系,記作(x,y)r,同時,對于對應于

14、關系r有一個關系矩陣mr=rijmn,有: 從上面的式子我們可以看到,當rij=1時,在系統(tǒng)中第i要素對第j要素有影響;當rij=0時,說明系統(tǒng)中第i要素對第j要素沒有影響。我們選擇具有典型意義的關系矩陣進行分析,重點分析公共產(chǎn)權或公共設施對鐵路系統(tǒng)的影響。一般情況下,當mr1omr2i=mr2omr3=mr2omrk=mr2omrn時,就能說明公共設施或公共產(chǎn)權對鐵路系統(tǒng)的重要性強,此時就應該采取公共產(chǎn)權或國有資本的形式加以提供。實際上,在目前的鐵路產(chǎn)業(yè)中,鐵路網(wǎng)、調度指揮系統(tǒng)、信息資源等都是公用性比較強的,在現(xiàn)在市場風險高、資產(chǎn)專用性強的情況下,只能由國有資本進行提供。 確定了哪些東西由國

15、家來掌控更有利于鐵路系統(tǒng)形成多元化產(chǎn)權制度后,下面的重點就在于產(chǎn)權的改革,這在上述闡述中也是提到的。本文認為產(chǎn)權制度的改革就要打破“以路養(yǎng)路”的思維定勢,進行項目的整合。分割和剝離不良資產(chǎn),化小企業(yè)規(guī)模,精干運輸企業(yè)。整合的目的是以分級所有產(chǎn)權框架,形成以資本為紐帶的母子型層次的公司形式,為各類投資階層提供平臺,鼓勵社會資本采取聯(lián)合、聯(lián)營或收購的方式參資入股。在具體的實行方面我們可以采取“賣”、“分”、“托”、“合”的方式。 “賣”即將部分閑置的資源或已建成但經(jīng)營效益不佳的項目轉讓給民間投資者,借以引入市場化的經(jīng)營機制并收回投資或再投向新的項目。這也可以稱為逆向bot方式。 “分”即嚴格按照“

16、非企業(yè)職能社會化,通過業(yè)務市場化、管理機構輕型化、用工方式多樣化”的思路,將一些非主業(yè)的輔助單位(如衛(wèi)生所,海運集裝箱部)實行“斷奶”并將其推向市場,相應人員可實行內退或一次性買斷工齡,真正實行減員增效。 “托”即委托或授權經(jīng)營。以產(chǎn)權的實際占有為基礎,在量化收入、利潤指標后進行資產(chǎn)委托或承包經(jīng)營。如果能以鐵路自管或高于自管所得利潤額為基數(shù)向外招標委托經(jīng)營,并允許承包者在確保完成承包額的前提下可自行下調收費標準參與競爭,無論對公司還是承包者都會收到一舉多得的效果。 “合”即合作經(jīng)營。對于我國現(xiàn)在有社會資本進入的合資鐵路而言,其最大的問題就是資金緊缺、硬件設施不配套,因此必須堅持“以我為主,尋求

17、互補”的原則,利用優(yōu)惠政策或資源補償?shù)姆绞轿耖g投資。 另外,在產(chǎn)權制度改革中如果能鼓勵管理層持股,比如使單位經(jīng)營班子甚至是中層管理者個人持股,那么就能使管理者及投資者與企業(yè)的價值趨向于一致,這也是加快實現(xiàn)收入分配改革的突破性實現(xiàn)。總而言之,對于我國鐵路行業(yè)的產(chǎn)權改革,應該通過企業(yè)聯(lián)合、兼并、股份制、租賃、承包和托管的方式,進行存量資產(chǎn)重組和優(yōu)化配置,促進存量資產(chǎn)的有效流動。 四、結論 和我國的鐵路系統(tǒng)一樣,對于具有強公益性的西北鐵路來說,如果要想進一步促進其發(fā)展,那么就要進行鐵路改革,重點在于產(chǎn)權制度改革。而要進行產(chǎn)權制度的改革,其關鍵就是要吸引更多的社會資本進入。本文認為,在進行產(chǎn)權制度改革時,一方面要明確哪些資源需要國家持有,另一方面在產(chǎn)權改革的實施時要具體采用“賣”、“分”、“托”、“合”的方式。隨著西部大開發(fā)的深入,西北公益性鐵路定會形成多元化產(chǎn)