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文檔簡介

1、中國養(yǎng)老保障的基本模式評價與改革研究摘要我國養(yǎng)老保障制度從20世紀八十年代中期開始進行改革的各項試點工作,進過20多年的努力,已初步建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的養(yǎng)老保障制度的基本框架。但隨著市場經濟體制改革的深入,我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度面臨著越來越多的問題,現(xiàn)行體系中存在的制度不健全、覆蓋面小、資金籌措困難、政府與市場職責不明晰等問題日漸突出。中國養(yǎng)老保障制度應在借鑒別國經驗的基礎上,結合本國實際,加快組織體系、政策制度、運營機制等方面的改革創(chuàng)新。關鍵字養(yǎng)老保障體系缺陷制度改革創(chuàng)新1中國養(yǎng)老保障制度的歷史沿革1.1計劃經濟體制下的養(yǎng)老保障體系1978年以前,我國實行計劃經濟體制,對城鄉(xiāng)居民實

2、行兩種差別很大的政策。在計劃經濟體制下,絕大多數城鎮(zhèn)居民生活和工作在各種各樣的單位里,成為“單位人”。單位為其職工及其家屬提供包括養(yǎng)老保障在內的各種福利待遇。農民生活和工作在人民公社里,農村人民公社由生產隊、生產大隊和公社三級構成,生產隊是最基本的生產和生活單元,農民成為生產隊的社員。農民養(yǎng)老等各種生活保險主要由屬于集體性質的生產隊提供。1.2改革開放后的養(yǎng)老保障體系1978年以來,我國經濟社會結構發(fā)生了巨大變化,伴隨著這種變化的是社會養(yǎng)老保障制度的變革。為了適應日益加快的社會流動和快速變遷的社會結構,滿足人民群眾日益增長的多樣化的養(yǎng)老需求,我國政府本著以人為本,立足公平,促進和諧的原則,正在

3、積極探索建立和完善符合我國國情的社會養(yǎng)老保險體制。至1997年,初步形成了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的養(yǎng)老保障制度的框架。近幾年的實踐表明,這一改革有利于減輕企業(yè)負擔;強化了個人保障意識;體現(xiàn)了公平與效率并重的原則;現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累相結合,也有利于兼顧橫向平衡和縱向平衡。但隨著市場經濟體制改革的深入,我國現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度面臨著越來越多的問題。2現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度存在的問題2.1體系不統(tǒng)一,制度不健全2.1.1基本養(yǎng)老保障屬于全國性公共產品, 是建立全國統(tǒng)一市場制度的重要基礎。一個國家要建立全國范圍內統(tǒng)一的勞動力市場, 促進勞動力的自由流動, 首先就要實行養(yǎng)老保障的國家級統(tǒng)籌, 統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定

4、、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理, 使勞動者在流動過程中不致于中斷原有的養(yǎng)老保障基礎。但是我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系是分割、封閉的, 致使勞動力無法自由流動。諸如, 城鄉(xiāng)覆蓋面的差別、所有制差別、地區(qū)差別等, 導致養(yǎng)老保障固態(tài)化的現(xiàn)象嚴重,制約了勞動力的自由流動, 不利于建立全國統(tǒng)一的市場制度。2.1.2支柱之間發(fā)展不平衡,基本養(yǎng)老保障制度存在多重分割現(xiàn)象。從多支柱發(fā)展情況來看,中國在1997年就提出建立多支柱養(yǎng)老保障體系的改革目標,但目前,仍然是基本養(yǎng)老保險單兵推進,第二支柱、第三支柱等市場化手段發(fā)展滯后,所占份額比較小,沒有在體系中發(fā)揮其應有的作用。2009年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金收入23550億

5、元,而同時期,企業(yè)年金規(guī)模約為2535億元。中國人均持有長期壽險保單僅0.2件,遠低于發(fā)達國家1.5件的平均水平。國民對政府提供的養(yǎng)老救助和基本保險依賴過重,基本養(yǎng)老保險負擔過重,這種格局嚴重影響了養(yǎng)老保障體系整體功能的發(fā)揮。從基本養(yǎng)老保障層面來看,存在城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群等分割的局面,目前中國對公務員、城鎮(zhèn)職工、農民、農民工、失地農民實行完全不同的制度,保障方式、保障水平、資金來源、保障性質和資金運行等方面存在明顯的差異。2.2覆蓋面窄小隨著人口老齡化的壓力越來越大,我國養(yǎng)老保障形勢不容樂觀。2005年亞洲養(yǎng)老基金圓桌會議上項懷誠說,我國公共養(yǎng)老保障體系的覆蓋面只占人口總數的15,低于世界勞工組

6、織確定的20%的國際最低標準。就制度惠及主體的城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員而言,現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度也僅僅覆蓋城鎮(zhèn)職工的55。占中國絕大多數人口的農村人口,基本上只能依靠土地和家庭養(yǎng)老,仍游離于社會化和共濟性的社會保障體系之外。隨著社會經濟發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進程的加快,如何解決已經進入和即將進入城市的農村勞動力、失地農民的養(yǎng)老保障問題以及人口老齡化的沖擊,是政府面臨的一個重大理論和實踐課題。2.3統(tǒng)籌層次偏低,保障水平不高2.3.1按照國務院頒布的社會保險費征繳暫行條例, 各省、市、自治區(qū)、直轄市人民政府有權自行制定繳費率, 其初衷在于保持政策的靈活性, 以便各地結合實際情況因地制宜。但是, 這一政策客觀上造成

7、養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次偏低。目前, 全國只有少數省份實現(xiàn)基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌, 其他保障項目主要還是縣市級統(tǒng)籌。資金籌集比例各地間有很大差別。養(yǎng)老保障資金統(tǒng)籌標準的不統(tǒng)一, 違背了社會保障的互助共濟、實現(xiàn)社會公正的原則。社會保障的基礎是大數法則, 即用恒定的大數來保障突發(fā)的小數。參與保障的人數越多, 承受風險的能力就越強。統(tǒng)籌的層次越高, 抵御風險的能力也越強。而且, 強制推行的基本養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次越高, 越能體現(xiàn)養(yǎng)老公正原則。盡管從全國來看, 養(yǎng)老保障基金累積節(jié)余在不斷增長, 但我國三分之二以上的省區(qū)收不抵支, 形成全國性的養(yǎng)老支付危機, 沒有在全國范圍內實現(xiàn)公平、公正。2.3.2一方面,在養(yǎng)

8、老救助、基本保險與自愿保險之間沒有形成一個有機的整體,沒有形成保障網絡;最低生活保障制度剛剛建立,還在一定程度上帶有隨機性。另一方面,基本養(yǎng)老保險金的替代率水平低,在自愿保險作用沒有充分發(fā)揮的條件下,保障程度非常不足。“統(tǒng)賬結合”的城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險設計的目標替代率為58%左右,而在實際運行中,職工基本養(yǎng)老保險金的實際替代率為30%左右,遠低于國際水平。若干國家養(yǎng)老保險系統(tǒng)總和目標替代率國家綜合目標(%)公共(%)私營(%)法國705020德國754530荷蘭603030瑞典604020英國604020加拿大704030瑞士704030主要資料來源: 國際社會保障協(xié)會(1989) ,“公共與

9、私營年金的相互作用”P24 。從表中可以看出, 很多國家養(yǎng)老保險系統(tǒng)的總和替代率在70 %左右。2.4政府與市場職責不明晰,民眾對政府缺乏信心在很長一段時期,中國養(yǎng)老保障體系完全由政府包攬,在改革與轉型過程中,政府逐步退出部分領域,如包括企業(yè)年金在內的補充養(yǎng)老保險市場,并鼓勵個人養(yǎng)老保險發(fā)展。但在這一過程中,政府與市場、社會保險與商業(yè)保險等方面的關系沒有理順,職責分工不明晰,這主要表現(xiàn)在:第一、在制度設計與提供上,缺乏對養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌規(guī)劃,缺乏整體的思路和方案。第二、在基本養(yǎng)老保險制度沒有完善的條件,社會保險部門對補充養(yǎng)老保險介入過深,遏制市場發(fā)揮作用,限制商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展。第三、在農村

10、養(yǎng)老問題,政府在制度提供與財政支持等方面承擔的責任和發(fā)揮的作用不足,而過去在管理費提取的利益驅動下卻表現(xiàn)出很高的經營積極性。第四、社會養(yǎng)老保險立法滯后,政府行為表現(xiàn)出較大的隨意性,缺乏對政府行為的有效約束。第五、缺乏配套措施和政策,制度設計上缺乏有效的約束和激勵機制,難以有效激勵勞動者參保,也難以有效約束其不當利用制度的行為,影響體系整體作用的發(fā)揮,這突出表現(xiàn)在補充與商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展缺乏稅收政策支持。相關政策制度缺乏穩(wěn)定性和法律效力,使得民眾對于政府給出的承諾信心不足。2.5資金籌措比例不當,財務壓力巨大2.5.1企業(yè)單位的養(yǎng)老保障資金主要來源于企業(yè)和勞動者。其中, 企業(yè)擔負著籌資的大部分責

11、任, 要支付員工工資總額的20% 作為員工的養(yǎng)老保險基金, 加上其他的強制性保險項目, 企業(yè)繳款達到了職工工資的28% 左右。職工個人要承擔工資收入的8%。實際上, 企業(yè)負擔了養(yǎng)老保險資金的72% , 個人只負擔了28%。如此高的企業(yè)繳費率使企業(yè)的勞動成本大幅度提高, 負擔增加從而嚴重影響企業(yè)的競爭力。與之相關的另一個問題是, 養(yǎng)老保險基金的空賬問題遲遲沒有解決。我國是在1997 年才開始建立企業(yè)職工的養(yǎng)老保險基金制度的。過去由政府和企業(yè)承擔的職工養(yǎng)老保險由此全部移交給社保機構負責。退休老職工的養(yǎng)老金又不能不發(fā), 于是社保機構只能現(xiàn)收現(xiàn)付, 拆東墻補西墻, 致使養(yǎng)老保險基金空賬運行。隨著人口老

12、齡化養(yǎng)老的來臨, 養(yǎng)老保險金支付的風險越來越大。2.5.2當前我國養(yǎng)老保險基金籌集的主要方式是財政籌集、企業(yè)籌集和社會籌集各占13,企業(yè)籌集和社會籌集不足部分由財政彌補的籌資方式。但目前因企業(yè)養(yǎng)老保險金遵繳率低(約90),企業(yè)籌集實際上只占全部養(yǎng)老金的2025,養(yǎng)老保險金欠繳嚴重,截至2000年11月欠費10億元以上的省份有15個,欠費1億元以上的企業(yè)有6家;同時社會籌集的養(yǎng)老保險金只占全部養(yǎng)老保險金籌集額的1520,造成了養(yǎng)老保險資金的籌集嚴重依賴財政籌集比重高達5560的局面,嚴重加劇了當前地方財政困難,是形成地方財政風險的重要因素。3我國養(yǎng)老保障制度改革的思路建議3.1進行養(yǎng)老保障體系從

13、分散到統(tǒng)一的改革創(chuàng)新在統(tǒng)一的制度框架下,根據不同區(qū)域或人群特點有所側重,呈現(xiàn)多樣化,以提高制度的適應能力。中國養(yǎng)老保障體系改革可以在前期改革的基礎上,改造成以下五個層次,形成一個統(tǒng)一的體系:第一層次- 以最低生活保障制度為核心的養(yǎng)老救助;養(yǎng)老救助定位于滿足公民基本生活的需要,但標準必須比國民養(yǎng)老金要低。發(fā)放救助時可以引入家庭收入調查等目標定位手段,以提高救助資金的使用效率。第二層次- 以現(xiàn)有統(tǒng)籌基金為基礎,逐步改造成中央政府負責、全民普享的國民基礎養(yǎng)老金,條件成熟時,可以采用社會保障稅額籌資模式。第三層次- 以基本養(yǎng)老保險個人賬戶為基礎建立強制養(yǎng)老儲蓄賬戶制度;由地方政府負責組織提供,采取單位

14、、個人共同繳費的方式籌資,全部繳費計入個人賬戶,并實行市場化投資增值。第四層次- 以現(xiàn)行企業(yè)年金和商業(yè)團體年金為基礎建立自愿性、稅優(yōu)型養(yǎng)老保險制度;這一層次應完全市場化,發(fā)揮證券、保險等金融機構的作用。第五層次- 市場化、自愿性的養(yǎng)老保險及個人儲蓄計劃,滿足高層次、多樣化的保障需求。3.1.1完善制度建設,加快法制化進程建立和完善養(yǎng)老保障法律體系, 提高基金運行效率。中國養(yǎng)老保障基金運行中的諸多風險與國家養(yǎng)老保障立法不完善密切相關。因此, 應建立和完善養(yǎng)老保障法律體系, 通過法律手段規(guī)范養(yǎng)老保障基金的征、支、管、投。具體來說, 一是要明確參保人的權利與義務。二是要用法律來明確養(yǎng)老保障基金的管理

15、體制, 明確各自的職責。三是要明確社保經辦機構的責、權、利。四是要對基金管理公司的投資規(guī)則、投資透明度等強制性規(guī)范加以明確界定, 確保基金運行安全。3.2建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度3.2.1全國城鎮(zhèn)所有就業(yè)人員(包括機關、事業(yè)單位工作人員和各種性質企業(yè)的員工) 都要交納養(yǎng)老保險金, 個人和單位交納的比例要統(tǒng)一, 建立養(yǎng)老保障資金的個人賬戶, 全國聯(lián)網、全國流通, 由勞動和社會保障部成立專門的機構統(tǒng)一管理。個人賬號與身份證號合一, 個人和單位繳納的養(yǎng)老保險金全部記錄到個人賬戶上。個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老, 不得提前支取。職工如果意外死亡, 個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。3.2.2

16、個人賬戶全國范圍內通用, 職工更換工作單位時, 其個人賬戶上全部儲存額隨同轉移。新的工作單位只要按規(guī)定往他的個人賬戶里存錢就行了。員工只要拿著自己的社保卡一查便知道單位有沒有替自己交養(yǎng)老金, 賬戶上總共有多少錢。3.3因地制宜,推進農村基本養(yǎng)老保障制度建設3.3.1農業(yè)是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產業(yè)。我國農業(yè)生產又以戶為單位, 具有相當大的分散性, 農民的生產和生活風險也相對比較大, 并且農村經濟市場化程度越高, 這種風險性就越大。此外,全國70%以上的老齡人口分布在農村地區(qū),鄉(xiāng)村人口老齡化問題嚴重,及家庭保障功能弱化趨勢十分明顯。單純地依靠家庭與承包土地來解決農村居民的養(yǎng)老問題顯然具

17、有巨大的風險而指望通過商業(yè)保險的途徑來解決農村居民的養(yǎng)老問題更不具有現(xiàn)實性, 因為商業(yè)公司的營利性和市場性決定了迄今大多數仍是低收入階層的農村居民不可以依靠的。3.3.2建立新型農民社會化養(yǎng)老保險制度應以“低水平、廣覆蓋、適度保障”為目標,著力做好以下幾方面工作:第一,農民養(yǎng)老保險制度的建設應由政府制定并主導實施,以能保證養(yǎng)老基本生活需要為原則,資金籌集以“個人交費為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”,個人承擔,村集體和國家承擔。第二,建立個人賬戶、實行儲備積累,按積累總額確定發(fā)放標準。采取個人賬戶的辦法,將個人繳費和集體補助都記在個人名下,未來領取養(yǎng)老金的多少主要取決于個人賬戶資金積累的數

18、額。在此基礎上,對早逝者和長壽者適當調劑,以體現(xiàn)其社會性。第三,實行務工、務農、經商等各類人員養(yǎng)老保險一體化。即非城鎮(zhèn)戶口,不論務農、務工或經商,均參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度,以適應農村勞動力亦工亦農亦商流動性大的特點。投保年齡以參加勞動獲得收入為起點, 60周歲開始領取養(yǎng)老金。各類人員實行統(tǒng)一制度,對參加人員進行統(tǒng)一的保險編號,對個人賬戶進行統(tǒng)一管理。第四,加大社會養(yǎng)老保險的宣傳力度,改變傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念,讓人們自覺、自愿地認識和參與社會養(yǎng)老保險。第五,對于特殊對象,如獨生子女的父母、軍烈屬等,應有一定的特殊優(yōu)惠政策。同時,對現(xiàn)在生活困難的農村老年人應該加強社會救濟工作,提高社會救濟水平。第六,要

19、發(fā)揮農村基層組織的作用,促進鄉(xiāng)風文明。3.4養(yǎng)老保障體系政府主導下的市場化運行機制創(chuàng)新目前大部分國家政府在養(yǎng)老保障體系中發(fā)揮了主導作用,同時讓市場發(fā)揮作用。問題的關鍵在于要理清政府和市場的責任邊界,“政府主導”并不是說,讓政府大包大攬,排斥社會資源進入,讓政府主導籌資、統(tǒng)一提供或介入養(yǎng)老保障的各個層次,如果這樣則無異于倒退回過去的計劃體制。政府主導下的市場化,就是要合理界定政府的責任與作用,優(yōu)化社會保險與商業(yè)保險的關系。要從制度保證市場在資源配置中的基礎性作用,基本保障之外的各項制度的經營管理應實行完全的市場化運作用,充分發(fā)揮各類金融機構的服務優(yōu)勢,如銀行的賬戶管理、托管優(yōu)勢,保險業(yè)的精算、產

20、品和計劃設計、風險管理、年金化發(fā)放、資產負債匹配管理優(yōu)勢、基金公司的資本市場投資優(yōu)勢等。社會保險部門應該完全退出補充保險市場,專注于養(yǎng)老救助和社會保險,為全體國民提供最基本的養(yǎng)老保障。尤其是在現(xiàn)有形勢下,擴大基本養(yǎng)老保險的覆蓋面、提高制度的公平性,應該是社會保險部門的工作重點。即使對于基本保險層次,也可以積極引入市場機制和手段,以提高制度效率。3.5資金籌措機制創(chuàng)新3.5.1改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機制一是調整財政支出結構, 增加養(yǎng)老保障支出在財政總支出中的比例。建立財政對養(yǎng)老保險基金的撥付機制, 形成國家對養(yǎng)老保險基金穩(wěn)定的投入體系。二是變現(xiàn)部分國有資產填補養(yǎng)老保險金缺口。合理分配改革過程

21、中的轉軌成本分攤。三是調整企業(yè)和職工的繳費比例。四是實行“稅費分籌”,對于具有國家社會福利性質的社會統(tǒng)籌基金, 改以收稅方式籌資;而個人遞延工資性質的個人賬戶基金, 仍以收費方式籌集。3.5.2積極探索高效的基金運營管理體制, 確保基金保值增值。一是要實行“統(tǒng)賬分離, 分類管理”。即根據統(tǒng)籌賬戶基金與個人賬戶基金的性質不同, 實行不同的管理與投資運營模式。二是要堅持專業(yè)化運作, 委托專業(yè)性投資管理機構進行投資運作。三是要放寬對養(yǎng)老保險基金投資運營的限制。基金的保值增值必然要求管理機構探索更好的投資渠道, 讓基金有更多的投資選擇, 不能光買國債和存銀行。同時, 還必須規(guī)范投資行為及其程序, 從制度上保證基金投資的理性和安全性。3.5.3建立稅收政策誘導機制參考發(fā)達國家做法,采用EET的征稅模式,使得國民將資金投資于養(yǎng)老保險比其他投資渠道更有利,從而調動其參保的積極性。在中國,給予補充養(yǎng)老保險稅收優(yōu)惠政策,其意義不僅僅在于提升國民的保險意識、風險意識和對自我養(yǎng)老的責任意識,吸引更多的社會資源參與養(yǎng)老保障體系建設。更為重要的是推動養(yǎng)老保障產業(yè)化發(fā)展,優(yōu)化金融市場結構。在許多國家,養(yǎng)老基金占GDP的比重非常高,養(yǎng)老保障是一個重要的產業(yè),能夠提供大量的長期資金以改善金融市場結構,并吸納大量的從業(yè)人員。有資料顯示, 2006年亞太地區(qū)國家管理的養(yǎng)老金的資金

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