關(guān)于拒簽政府采購合同法律責(zé)任分析

1、PAGE PAGE 9關(guān)于拒簽政府采購合同法律責(zé)任分析眾所周知，在政府采購活動，中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后即就具有法律效力，不論是采購主體還是供應(yīng)商都必須無條件地遵守中標(biāo)、成交通知書發(fā)送后的法律義務(wù)。根據(jù)中華人民共和國政府采購法第四十六條規(guī)定，采購人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同。中標(biāo)、成交通知書對采購人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商均具有法律效力。中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后，采購人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交供應(yīng)商放棄中標(biāo)、成交項目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。中標(biāo)、成交通知書發(fā)送后，不論是采購主體還是中標(biāo)、成交供應(yīng)商，實踐中均存在拒絕簽訂

2、政府采購合同的現(xiàn)象，而且是屢見不鮮，頻頻發(fā)生。在拒簽情形下，采購主體或者中標(biāo)、成交供應(yīng)商是應(yīng)該承擔(dān)違約責(zé)任還是應(yīng)該承擔(dān)締約過失責(zé)任，是應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任還是民事責(zé)任，眾說紛紜。司法實踐中，有的法院判決拒簽方不承擔(dān)任何的法律責(zé)任;有的法院判決應(yīng)該承擔(dān)締約過失的民事責(zé)任(詳見谷遼海撰寫的中國政府采購案例評析，群眾出版社出版;前者案例如中標(biāo)通知書帶來什么，后者如邀請招標(biāo)遭遇締約過失責(zé)任)。不論是我國招標(biāo)投標(biāo)法還是政府采購法，雖然都對中標(biāo)、成交通知書的法律效力有明確、強(qiáng)制性的規(guī)定。然而，如果一方不執(zhí)行中標(biāo)、成交通知書應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，現(xiàn)行法律卻都沒有給出非常明確的答案。故筆者認(rèn)為，有必要對中標(biāo)、

3、成交通知書的法律效力作一些分析，不論是對于實踐還是立法都有非常重要的意義。大家都知道，招標(biāo)采購人發(fā)出的招標(biāo)公告是要約邀請，投標(biāo)人針對招標(biāo)文件的內(nèi)容進(jìn)行響應(yīng)是要約，招標(biāo)采購人確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商并發(fā)出中標(biāo)、成交通知書是承諾。在承諾生效問題上，我國合同法采用“到達(dá)主義”。根據(jù)我國合同法第二十六條規(guī)定，承諾通知到達(dá)要約人時生效。承諾不需要通知的，根據(jù)交易習(xí)慣或者要約的要求作出承諾的行為時生效。采用數(shù)據(jù)電文形式訂立合同的，承諾到達(dá)的時間適用我國合同法第十六條第二款的規(guī)定，即：要約到達(dá)受要約人時生效。采用數(shù)據(jù)電文形式訂立合同，收件人指定特定系統(tǒng)接收數(shù)據(jù)電文的，該數(shù)據(jù)電文進(jìn)入該特定系統(tǒng)的時間，視為到達(dá)時間

4、;未指定特定系統(tǒng)的，該數(shù)據(jù)電文進(jìn)入收件人的任何系統(tǒng)的首次時間，視為到達(dá)時間。我國招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定，開標(biāo)后，評標(biāo)委員對各個投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行評審，從中確定合格的中標(biāo)人;定標(biāo)后，應(yīng)該招標(biāo)采購人應(yīng)該向中標(biāo)人發(fā)出書面的中標(biāo)通知書;根據(jù)政府采購法的規(guī)定，不論是通過那種政府采購方式，定標(biāo)或確定成交結(jié)果后，都應(yīng)該向中標(biāo)或成交供應(yīng)商發(fā)出書面的中標(biāo)、成交通知書。兩部法律都規(guī)定了中標(biāo)通知書發(fā)出后即具有發(fā)生法律效力，這又不同于我國合同法的規(guī)定。根據(jù)特別法優(yōu)于普通法，新法優(yōu)于舊法的原則，我國的招標(biāo)投標(biāo)活動和政府采購活動對于承諾的生效時間是采取“發(fā)信主義”。所謂承諾的“發(fā)信主義”，是指承諾在承諾通知發(fā)出時生效?！鞍l(fā)信主

5、義”更適合于招標(biāo)采購方式的特定情況，因為采取“到達(dá)主義”，如果中標(biāo)或成交通知書在送達(dá)途中丟失或延誤，那么將影響到招標(biāo)采購過程的有效性和嚴(yán)肅性，同時也不利于及時約束供應(yīng)商或承包商，為了使中標(biāo)人或成交供應(yīng)商承擔(dān)起簽訂合同的義務(wù)，受到采購合同的約束，從而更好地保護(hù)采購主體的權(quán)利。所以，我國招標(biāo)采購合同的訂立中，規(guī)定了承諾生效時間依“發(fā)信主義”，而非合同法上的“到達(dá)主義”。這也就意味著合同法中有關(guān)承諾的撤回等規(guī)定，不適用于招標(biāo)采購。根據(jù)合同成立是否應(yīng)以一定的形式為要件，合同又分為要式合同與不要式合同。所謂要式合同，是指應(yīng)當(dāng)或者必須根據(jù)法律規(guī)定的方式而成立的合同。由于政府采購涉及到財政性資金的合理使用和

6、公共利益的維護(hù)，根據(jù)中華人民共和國政府采購法第四十四條規(guī)定，政府采購合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式。如果雙方當(dāng)事人還沒有簽訂書面的政府采購合同，說明合同關(guān)系還沒有成立，也就不能按照合同的約定要求違約方來承擔(dān)違約責(zé)任。這樣以來，我們又該如何理解中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后即生效的法律規(guī)定?筆者認(rèn)為，中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后對招標(biāo)采購人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商所產(chǎn)生的法律效力并不是政府采購合同成立的約束力，更不是生效合同的法律約束力，而是拘束招標(biāo)采購人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂政府采購合同的法律約束力，對這種法律強(qiáng)制力的違反所承擔(dān)的不可能是違約責(zé)任，而是合同訂立過程中的締約過失責(zé)任。倘若我們認(rèn)為，中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后即構(gòu)成

7、政府采購合同，則有悖于我國政府采購法第四十六條和第四十四條的規(guī)定，采購主體與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)通過書面的形式簽訂政府采購合同這一強(qiáng)制性的法律規(guī)范就徒具形式了。根據(jù)我國合同法第五十二條第一款第五項規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的為無效合同。所以筆者認(rèn)為，從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，如果發(fā)生采購主體拒絕簽訂書面合同的行為，一方面應(yīng)該承擔(dān)行政法律責(zé)任，另一方面還必須承擔(dān)締約過失的民事責(zé)任。如果中標(biāo)、成交供應(yīng)商拒絕簽訂政府采購合同，所承擔(dān)的只能是締約過失的民事責(zé)任。也許讀者會會問，為什么么采購主體與與供應(yīng)商所承承擔(dān)的法律責(zé)責(zé)任不是等同同的呢?筆者者認(rèn)為，這要要從我國

8、政府府采購的立法法宗旨和采購購當(dāng)事人不同同的權(quán)利義務(wù)務(wù)開始談起。雖雖然政府采購購當(dāng)事人的法法律地位是平平等的，但客客觀上還是存存在著不平等等，眾多的供供應(yīng)商始終是是弱勢群體。由由于采購主體體掌握著公共共權(quán)力，對于于供應(yīng)商的資資格、采購方方式、采購程程序、評審專專家等享有選選擇的權(quán)利或或稱權(quán)力和確確定中標(biāo)、成成交供應(yīng)商的的權(quán)利或稱權(quán)權(quán)力，為了對對這種權(quán)力或或稱權(quán)利有所所限制，我國國政府采購購法規(guī)定了了采購主體許許多的義務(wù)。這這些義務(wù)集中中體現(xiàn)在法律律責(zé)任這一章章節(jié)里。這一一點完全不同同于我國招招標(biāo)投標(biāo)法。在在招標(biāo)投標(biāo)標(biāo)法這部法法律中，招標(biāo)標(biāo)采購人享受受更多的是權(quán)權(quán)利或稱權(quán)力力，而投標(biāo)人人承擔(dān)更多

9、的的是法律義務(wù)務(wù)。根據(jù)中中華人民共和和國政府采購購法第七十十一條第一款款第六項規(guī)定定，中標(biāo)、成成交通知書發(fā)發(fā)出后不與中中標(biāo)、成交供供應(yīng)商簽訂采采購合同的，那那么根據(jù)違法法情節(jié)輕重不不同，采購人人或采購代理理機(jī)構(gòu)應(yīng)該分分別承擔(dān)賠償償經(jīng)濟(jì)損失等等民事責(zé)任和和警告、罰款款等行政法律律責(zé)任。而對對于中標(biāo)、成成交通知書發(fā)發(fā)出后，中標(biāo)標(biāo)、成交供應(yīng)應(yīng)商拒絕簽訂訂書面政府采采購合同的，法法律沒有規(guī)定定中標(biāo)、成交交供應(yīng)商應(yīng)該該承擔(dān)行政責(zé)責(zé)任。雖然我我國財政部22004年88月11日出出臺并于同年年9月11日日起施行的政政府采購貨物物和服務(wù)招標(biāo)標(biāo)投標(biāo)管理辦辦法第七十十五條規(guī)定了了中標(biāo)、成交交供應(yīng)商拒絕絕簽訂書面合

10、合同的法律責(zé)責(zé)任，但這是是一部行政規(guī)規(guī)章，由于違違反上位法的的立法宗旨，根根據(jù)我國憲憲法和立立法法規(guī)定定，行政規(guī)章章與法律相沖沖突的內(nèi)容無無效。又根據(jù)據(jù)我國政府府采購法第第四十三條規(guī)規(guī)定，政府采采購合同適用用合同法。采采購人和供應(yīng)應(yīng)商之間的權(quán)權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)應(yīng)當(dāng)按照平等等、自愿的原原則以合同方方式約定。由由于我國立法法已經(jīng)非常明明確地表明，政政府采購合同同不屬于行政政合同，故中中標(biāo)、成交供供應(yīng)商不應(yīng)該該承擔(dān)行政法法律責(zé)任，政政府采購的監(jiān)監(jiān)督管理部門門無權(quán)對中標(biāo)標(biāo)、成交供應(yīng)應(yīng)商的違法行行為作出行政政處罰。否則則，行政主體體就違反了處處罰法定原則則。這樣以來來，中標(biāo)、成成交供應(yīng)商的的違法行為是是否就

11、不承擔(dān)擔(dān)法律責(zé)任呢呢?回答自然然是否定的。中中標(biāo)、成交通通知書發(fā)出后后，由于其所所具有的嚴(yán)肅肅法律效力，中中標(biāo)、成交供供應(yīng)商放棄中中標(biāo)、成交項項目的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)依法承擔(dān)相相應(yīng)的法律責(zé)責(zé)任。如果不不是屬于政府府采購項目的的中標(biāo)，根據(jù)據(jù)我國招標(biāo)標(biāo)投標(biāo)法的的規(guī)定，中標(biāo)標(biāo)人不執(zhí)行中中標(biāo)通知書的的義務(wù)，應(yīng)該該承擔(dān)民事責(zé)責(zé)任和行政責(zé)責(zé)任，即：中中標(biāo)人將中標(biāo)標(biāo)項目轉(zhuǎn)讓給給他人的，將將中標(biāo)項目肢肢解后分別轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓給他人的的，違反規(guī)定定將中標(biāo)項目目的部分主體體、關(guān)鍵性工工作分包給他他人的，或者者分包人再次次分包的，轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓、分包無無效，處轉(zhuǎn)讓讓、分包項目目金額千分之之五以上千分分之十以下的的罰款;有違違法所得的，并并處

12、沒收違法法所得;可以以責(zé)令停業(yè)整整頓;情節(jié)嚴(yán)嚴(yán)重的，由工工商行政管理理機(jī)關(guān)吊銷營營業(yè)執(zhí)照。招招標(biāo)人與中標(biāo)標(biāo)人不按照招招標(biāo)文件和中中標(biāo)人的投標(biāo)標(biāo)文件訂立合合同的，或者者招標(biāo)人、中中標(biāo)人訂立背背離合同實質(zhì)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)協(xié)議的，責(zé)令令改正;可以以處中標(biāo)項目目金額千分之之五以上千分分之十以下的的罰款。中標(biāo)標(biāo)人不履行與與招標(biāo)人訂立立的合同的，履履約保證金不不予退還，給給招標(biāo)人造成成的損失超過過履約保證金金數(shù)額的，還還應(yīng)當(dāng)對超過過部分予以賠賠償;沒有提提交履約保證證金的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)對招標(biāo)人的的損失承擔(dān)賠賠償責(zé)任。由于我國法法律對于政府府采購合同的的性質(zhì)已經(jīng)有有明確的定位位，即屬于民民事合同。根根據(jù)我國立立法法的

13、規(guī)規(guī)定，特別法法優(yōu)于普通法法，新法優(yōu)于于舊法;特別別法沒有規(guī)定定的，適用普普通法;新法法沒有規(guī)定的的，適用舊法法。我國招招標(biāo)投標(biāo)法和和政府采購購法頒布時時間都晚于合合同法，而而招標(biāo)投標(biāo)標(biāo)法則早于于政府采購購法，我國國合同法相相對于前兩部部法律，為普普通法。我國國招標(biāo)投標(biāo)標(biāo)法和政政府采購法關(guān)關(guān)于要約承諾諾的規(guī)定、民民事責(zé)任、行行政責(zé)任等方方面規(guī)定，都都不同于我國國合同法，前前述已經(jīng)分析析過，所以應(yīng)應(yīng)該優(yōu)先適用用于特別法的的規(guī)定，但特特別法沒有規(guī)規(guī)定的，應(yīng)該該適用我國合合同法的規(guī)定定。我國政政府采購法在在確定政府采采購合同為民民事合同的前前提下，對政政府采購合同同適用法律問問題進(jìn)行了概概括性的原則

14、則規(guī)定，即采采購人與供應(yīng)應(yīng)商之間在政政府采購合同同的訂立、合合同效力、合合同履行、合合同變更、合合同終止、違違約責(zé)任等方方面，必須按按照合同法的的規(guī)定執(zhí)行。由由于政府采購購資金屬于財財政性資金，采采購的目的是是為了公共事事務(wù)，政府采采購還具有維維護(hù)公共利益益、加強(qiáng)財政政支出管理、抑抑制腐敗等功功能，因此，政政府采購合同同又不完全等等同于一般的的民事合同。所所以，政府采采購法在明確確適用我國合合同法的前提提下，對政府府采購合同訂訂立、效力、變變更、終止等等有關(guān)特殊問問題作出了必必要的規(guī)定。對對于中標(biāo)、成成交通知書發(fā)發(fā)出后，采購購主體或者中中標(biāo)、成交供供應(yīng)商不執(zhí)行行相應(yīng)義務(wù)的的，前者應(yīng)該該承擔(dān)行政

15、法法律責(zé)任和締締約過失的民民事責(zé)任或者者侵權(quán)的民事事責(zé)任，后者者必須承擔(dān)締締約過失民事事責(zé)任或者侵侵權(quán)的民事責(zé)責(zé)任在采購主體體或者供應(yīng)商商不執(zhí)行中標(biāo)標(biāo)、成交通知知書發(fā)出后的的義務(wù)，必須須會侵害相對對方的信賴?yán)婧鸵欢ǖ牡呢敭a(chǎn)權(quán)。相相對方的損害害事實和違法法行為人的過過錯，實際上上是存在締約約過失的民事事責(zé)任和侵權(quán)權(quán)民事責(zé)任的的競合。選擇擇訴訟請求時時，應(yīng)該根據(jù)據(jù)所掌握的證證據(jù)材料、相相關(guān)法律規(guī)定定，不同的個個案采取不同同的方式為宜宜。受害人可可以根據(jù)我國國合同法的規(guī)規(guī)定提出締約約過失民事責(zé)責(zé)任賠償，也也可以援引我我國民法通通則有關(guān)侵侵權(quán)的法律規(guī)規(guī)定來主張自自己的財產(chǎn)權(quán)權(quán)利和其它關(guān)關(guān)聯(lián)合法權(quán)益

16、益。如果提出出民事侵權(quán)訴訴訟，需要符符合民法關(guān)于于一般侵權(quán)的的四個構(gòu)成要要件：即要有有損害事實、加加害人的行為為違法，損害害事實與違法法行為之間有有著直接的因因果關(guān)系、違違法行為人主主觀上存在著著故意或者過過失的過錯。由由于侵權(quán)訴訟訟，取證和舉舉證方面有一一定的難度。因因此，筆者認(rèn)認(rèn)為，還是從從締約過失責(zé)責(zé)任來主張更更為穩(wěn)妥有效效。締約過失失責(zé)任，是指指當(dāng)事人在訂訂立合同過程程中，因違反反誠實信用原原則，導(dǎo)致合合同不成立，給給對方造成損損失時所應(yīng)承承擔(dān)的民事責(zé)責(zé)任。締約當(dāng)當(dāng)事人因簽訂訂合同而相互互接觸磋商，至至合同有效成成立之前，雙雙方當(dāng)事人應(yīng)應(yīng)當(dāng)遵循誠實實信用原則。我我國合同法法第四十二二條

17、、第四十十三條確立了了締約過失責(zé)責(zé)任制度。締締約過失責(zé)任任應(yīng)當(dāng)具備一一般民事責(zé)任任的構(gòu)成要件件：其一，行行為人實施了了違反契約階階段所負(fù)的義義務(wù)。在締約約階段，通過過政府采購活活動，確立了了當(dāng)事人為締締結(jié)契約而進(jìn)進(jìn)入到一種特特殊的關(guān)系即即信賴關(guān)系。雙雙方在采購方方式和采購程程序中的各個個環(huán)節(jié)都應(yīng)遵遵守誠實信用用原則，若當(dāng)當(dāng)事人一方背背離了這一基基本義務(wù)，破破壞了正常締締約關(guān)系，就就構(gòu)成了締約約過失責(zé)任。其其二，必須造造成對方信賴賴?yán)娴膿p失失。締約過失失行為破壞了了契約關(guān)系，因因此而引起的的損害是指相相對人因信賴賴政府采購合合同會有效成成立卻由于合合同最終不成成立或無效而而受到的利益益損失，即

18、信信賴?yán)鎿p失失。但這種信信賴?yán)姹仨氻毷腔诤侠砝淼男刨嚩a(chǎn)產(chǎn)生的利益，即即在締約階段段因為一方的的行為已使另另一方足以相相信政府采購購合同能成立立或生效。其其三，行為人人必須有主觀觀過錯。當(dāng)事事人在締約階階段實施違背背契約義務(wù)的的行為是處于于故意或過失失。無論是故故意還是過失失，對政府采采購合同最終終不能成立或或被確認(rèn)無效效或被撤銷負(fù)負(fù)有過錯，就就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)締締約過失民事事責(zé)任。并且且責(zé)任的大小小與過錯的形形式?jīng)]有任何何關(guān)系，這是是因為締約過過失責(zé)任已造造成他人信賴賴?yán)鎿p失為為承擔(dān)責(zé)任的的條件，其落落腳點在于行行為的最終結(jié)結(jié)果，而非行行為的本身。其其四，行為人人的締約過失失行為與相對對人的

19、信賴?yán)鎿p失之間間具有法律上上的因果關(guān)系系。即相對方方的信賴?yán)嬉鎿p失是由行行為人的締約約過失行為造造成的，而不不是其他行為為造成的。締締約過失責(zé)任任的賠償范圍圍應(yīng)為信賴?yán)娴膿p失。其其損失包括直直接損失和間間接損失，而而直接損失主主要包括：11、締約費用用，如為了訂訂約而赴實地地考察所支付付的合理費用用;2、準(zhǔn)備備履約和實際際履約所支付付的費用;33、因支出締締約費用或準(zhǔn)準(zhǔn)備履約和實實際履行支出出費用所失去去的利息等。間間接損失主要要包括：1、因因信賴?yán)娑艞壍墨@利利機(jī)會損失，亦亦即喪失與第第三人簽訂合合同機(jī)會所蒙蒙受的損失;2、利潤損損失，即無過過錯方在現(xiàn)有有條件下從事事正常經(jīng)營活活動所獲