PPP履約管理的正確打開方式

1、PAGE PAGE - 10 -PPP履約管理的正確打開方式駱珉諸思彤王革平黃文軍2022年2月19日，隨著速度滑冰男子、女子集體出發(fā)決賽的結(jié)束，國家速滑館圓滿完成2022年北京冬季奧運(yùn)會任務(wù)，其間共刷新奧運(yùn)會紀(jì)錄13次、打破世界紀(jì)錄1次，當(dāng)之無愧其“最快的冰”的稱號。作為北京賽區(qū)唯一新建的競賽場館，國家速滑館是2022年國家大力推廣PPP模式以來北京市首個采用PPP模式建設(shè)的大型體育場館，也是北京市首個探索建設(shè)期履約管理的PPP項(xiàng)目。速滑館項(xiàng)目在前期精心策劃實(shí)施模式與方案，進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段后依然堅(jiān)持初心、一以貫之，最終交出一份完美的冬奧答卷。PPP項(xiàng)目履約管理的主要目標(biāo)及工作思路PPP模式是

2、政府和社會資本之間的一種長期合作關(guān)系，合同簽署并不意味著項(xiàng)目完美落地，在原有條件變化的情況下仍能按計(jì)劃順利執(zhí)行并達(dá)成預(yù)期產(chǎn)出成果才是項(xiàng)目成功的標(biāo)志。當(dāng)前，越來越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，為使項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，有序規(guī)范開展履約管理勢在必行。PPP項(xiàng)目履約管理是PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段以后，由政府和社會資本根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、政策文件的規(guī)定及PPP項(xiàng)目合同的約定，對各方應(yīng)行使的各項(xiàng)合同義務(wù)進(jìn)行跟蹤管理，以引導(dǎo)各方對項(xiàng)目推進(jìn)形成合力而開展的相關(guān)工作。它的主要目標(biāo)包括：對合同履約過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警防范；對PPP項(xiàng)目合同履行中出現(xiàn)的爭議進(jìn)行解決；對因客觀情形發(fā)生變化、政策調(diào)整等需要調(diào)整的條款進(jìn)行

3、約定修正，以保證PPP項(xiàng)目產(chǎn)出符合實(shí)施方案及PPP項(xiàng)目合同設(shè)定的目標(biāo)；落實(shí)績效評價，客觀全面反映履約情況，形成良好的反饋完善機(jī)制；如實(shí)記錄項(xiàng)目推進(jìn)過程，做到事過留痕，為項(xiàng)目后期可能觸發(fā)的再談判提供基礎(chǔ)依據(jù)。圍繞著PPP項(xiàng)目履約管理工作應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)，筆者認(rèn)為，與普通的項(xiàng)目管理工作相比，PPP項(xiàng)目履約管理無須面面俱到，其工作重心應(yīng)更多側(cè)重于促使項(xiàng)目回歸到PPP合同體系設(shè)計(jì)的既有軌道，以融資交割、項(xiàng)目進(jìn)度、施工質(zhì)量、投資控制等重點(diǎn)工作為抓手，以點(diǎn)帶面、及時糾偏，通過充分、有效的溝通和協(xié)商，及時化解因預(yù)期條件變化而給項(xiàng)目推進(jìn)帶來的不利影響及合同偏差，實(shí)事求是、因地制宜，確保各方履約工作能夠在PPP合同

4、體系框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。速滑館項(xiàng)目履約管理的工作經(jīng)驗(yàn)速滑館項(xiàng)目于2022年12月完成PPP項(xiàng)目招標(biāo)。2022年3月，實(shí)施機(jī)構(gòu)（北京市重大項(xiàng)目建設(shè)指揮部辦公室）與項(xiàng)目公司（北京國家速滑館經(jīng)營有限責(zé)任公司）簽訂了PPP合同。由于項(xiàng)目意義重大，為確保項(xiàng)目目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)專門聘請了技術(shù)咨詢單位（北京市工程咨詢有限公司）及法律服務(wù)單位（北京市盈科律師事務(wù)所）等第三方中介機(jī)構(gòu)，組建履約管理項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)（下稱“項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)”），在當(dāng)時尚無規(guī)章制度及先行經(jīng)驗(yàn)的情況下逐漸探索出一套成熟、有效的履約管理模式。下面簡要介紹項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在履約管理過程中的工作經(jīng)驗(yàn)。管理層次的構(gòu)建由于速滑館項(xiàng)目實(shí)施及履約管理過程中參與方眾

5、多，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)首先需要明確管理層次，理清工作思路，壓實(shí)各方責(zé)任。實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)是速滑館項(xiàng)目合同履約管理的最終責(zé)任人。作為日常履約監(jiān)管的工作主體，實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)總體組織和協(xié)調(diào)，履行合同中約定的審批審查、行政協(xié)調(diào)工作，給予項(xiàng)目必要的支持，組織第三方中介機(jī)構(gòu)按要求開展履約監(jiān)管工作，并按合同處理雙方違約行為。履約工作小組速滑館項(xiàng)目設(shè)立了履約工作小組，包括北京市財(cái)政局、北京市發(fā)展和改革委員會、北京市體育局。其中，北京市財(cái)政局主要負(fù)責(zé)績效評價監(jiān)督職責(zé)，北京市發(fā)展和改革委員會主要負(fù)責(zé)投資補(bǔ)助落實(shí)及投資控制監(jiān)管，北京市體育局主要負(fù)責(zé)行業(yè)管理相關(guān)工作。履約工作小組對重大問題進(jìn)行研究商議，參與績效監(jiān)控及評價等。政府

6、出資人代表作為政府出資人代表，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司通過委派董事長、監(jiān)事等方式進(jìn)行股東監(jiān)管，履行知情權(quán)，并對項(xiàng)目公司重要決策、重大事件、建設(shè)進(jìn)度、資金使用等方面的重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督管理。項(xiàng)目公司項(xiàng)目公司作為速滑館項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營的實(shí)施主體，按項(xiàng)目合同履行相關(guān)權(quán)利義務(wù)，并按照基本建設(shè)程序合法合規(guī)辦理項(xiàng)目相關(guān)手續(xù)，對施工總承包、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價咨詢等參建責(zé)任單位的履職盡責(zé)進(jìn)行管理，及時上報相關(guān)文件資料，接受實(shí)施機(jī)構(gòu)及其指定的第三方中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)督管理和績效評價。第三方中介機(jī)構(gòu)第三方中介機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)提供合同履約情況跟蹤管理及法律咨詢配合等支持，及時預(yù)警風(fēng)險，對合同約定相關(guān)

7、事項(xiàng)進(jìn)行全程跟蹤把關(guān)，在出現(xiàn)履約糾紛時提供解決意見，并按要求完成月報監(jiān)測及績效評價等工作。其他單位施工總承包、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價咨詢等項(xiàng)目參建責(zé)任單位在履約檢查、績效評價中據(jù)實(shí)解答專業(yè)性問題，配合提供項(xiàng)目建設(shè)中的相關(guān)資料，并保證資料的真實(shí)性。工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)速滑館項(xiàng)目建設(shè)期履約管理以項(xiàng)目合同為基礎(chǔ)，對投資控制、施工進(jìn)度、安全管理等重點(diǎn)工作進(jìn)行監(jiān)管，順利達(dá)成原定公共利益和經(jīng)濟(jì)利益雙重目標(biāo)，其主要工作經(jīng)驗(yàn)如下。系統(tǒng)梳理合同履約職責(zé)及內(nèi)容為做好速滑館項(xiàng)目的履約管理工作，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)首先要進(jìn)行充分、深入的合同交底工作，分類梳理項(xiàng)目合同中約定的各方權(quán)利與義務(wù)，明確劃分各方合同履約職責(zé)，對各方應(yīng)履行的合同義務(wù)

8、進(jìn)行確認(rèn)提醒，確保合同履約的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。經(jīng)梳理后，速滑館項(xiàng)目約定核心履約事項(xiàng)共15項(xiàng)，其中，審查審核類6項(xiàng)，監(jiān)督管理類4項(xiàng)，保存?zhèn)浒割?項(xiàng)，如表1所示。建立健全合同履約管理工作制度項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)結(jié)合實(shí)際情況制訂履約管理工作方案，建章立制?；诤贤募s事項(xiàng)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)制訂細(xì)化的履約管理工作方案，明確各實(shí)施主體及職責(zé)、暢通溝通反饋循環(huán)，根據(jù)不同類別履約事項(xiàng)制定標(biāo)準(zhǔn)處理流程，對發(fā)起主體、處理路徑、反饋周期、流轉(zhuǎn)程序等進(jìn)行詳細(xì)約定，形成一套環(huán)環(huán)相扣、行之有矩的操作規(guī)程，為合同的順利履行提供可靠的制度保障。工作方案明確約定實(shí)施機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目公司的具體聯(lián)系人，做到精準(zhǔn)對接，由各聯(lián)系人協(xié)調(diào)部門或企業(yè)內(nèi)部配合與分工，

9、提高對接效率。B128CDDE-BE4A-4CA8-995D-486B61382C42對審查審核類事項(xiàng)，項(xiàng)目公司在上報前應(yīng)充分進(jìn)行前期研究，履行內(nèi)部決策程序，明確上報的具體內(nèi)容、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，約定施工計(jì)劃、質(zhì)量保證與質(zhì)量控制方案等應(yīng)上報的時間點(diǎn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)在審批前根據(jù)情況會同履約工作小組商議研討。對監(jiān)督管理類事項(xiàng)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)一方面根據(jù)月報、銀行資金使用報告等定期掌握項(xiàng)目信息，另一方面指派專人駐扎項(xiàng)目現(xiàn)場，參加施工總承包單位例會、監(jiān)理例會等，了解項(xiàng)目現(xiàn)場實(shí)際推進(jìn)情況。對保存?zhèn)浒割愂马?xiàng)，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)明確各類文件資料應(yīng)上報的格式、內(nèi)容、時間等具體細(xì)節(jié)，項(xiàng)目公司應(yīng)積極主動協(xié)調(diào)其他單位按合同約定提供相關(guān)資料。利用月

10、報進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管項(xiàng)目合同約定社會資本需定期上報月報，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)充分利用月報機(jī)制對項(xiàng)目進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管。每月月底前，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)督促項(xiàng)目公司按要求提交項(xiàng)目月報，簡要敘述當(dāng)月項(xiàng)目資金使用情況、進(jìn)度完成情況，以及質(zhì)量安全、投資控制、設(shè)計(jì)變更執(zhí)行情況、前期手續(xù)辦理情況等，并對下月進(jìn)度預(yù)計(jì)完成情況、資金預(yù)計(jì)使用情況進(jìn)行說明。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)通過比對施工計(jì)劃、融資方案，靈活掌握項(xiàng)目進(jìn)展?fàn)顩r，并對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行預(yù)警及防范，提前采取措施。定期開展履約檢查履約檢查是監(jiān)督管理的重要手段。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)在月報的基礎(chǔ)上按季度或半年度定期開展履約檢查工作，以項(xiàng)目合同為依據(jù)對社會資本履約情形進(jìn)行核查，開展階段性深入檢查并總結(jié)，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

11、按照約定時間，項(xiàng)目公司報告上一季度履約自查文件，對是否觸發(fā)違約條款情況、項(xiàng)目資金使用情況、工程管理情況、工程質(zhì)量情況、工程安全情況、投資控制措施、設(shè)計(jì)變更情況等進(jìn)行自查并說明；履約工作小組在項(xiàng)目公司自查的基礎(chǔ)上召開履約檢查啟動會，并對項(xiàng)目公司自查文件進(jìn)行檢查、討論，從而確定本次檢查重點(diǎn)；第三方中介機(jī)構(gòu)赴現(xiàn)場進(jìn)行履約檢查，通過資料翻閱，與監(jiān)理公司、造價咨詢公司、設(shè)計(jì)公司溝通等多種方式查證，編寫履約檢查報告，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)措施，報履約工作小組研究審查；項(xiàng)目公司及時解決發(fā)現(xiàn)的問題，并采取改進(jìn)措施。開展履約績效評價2022年3月31日，財(cái)政部發(fā)布了政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指

12、引（財(cái)金202213號），要求各行業(yè)主管部門及項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)完善PPP績效管理體系，規(guī)范開展績效管理工作，原則上每年至少開展一次績效監(jiān)控，項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開展一次績效評價。在速滑館項(xiàng)目完工階段，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)結(jié)合財(cái)政部要求開展了規(guī)范、有序的建設(shè)期績效評價工作。項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)先行制訂績效評價工作方案，采用定量與定性相結(jié)合、以定量為主的方法，從項(xiàng)目產(chǎn)出、效果、管理等方面，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)搭建了完整、量化的績效評價指標(biāo)及評價體系，分別評價項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)建設(shè)期履約情況。其中，項(xiàng)目公司評價指標(biāo)包括工程質(zhì)量、建設(shè)進(jìn)度、功能滿足等產(chǎn)出指標(biāo)，社會影響、生態(tài)影響、可持續(xù)性等效果指標(biāo)，以及組織、資金、成本等管理指標(biāo)，并

13、增加了綠色辦奧、節(jié)儉辦奧、奧運(yùn)功能等具有奧運(yùn)特色的針對性指標(biāo)。2022年年初，履約工作小組各成員對項(xiàng)目公司及實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行了績效評價，項(xiàng)目公司及實(shí)施機(jī)構(gòu)評價結(jié)果均為“優(yōu)秀”。評價基于真實(shí)、合理的數(shù)據(jù)，客觀、公正地反映了速滑館項(xiàng)目的真實(shí)情況，且具有較強(qiáng)的可操作性及可復(fù)制性。作為北京市范圍內(nèi)首次進(jìn)行的PPP項(xiàng)目績效評價，速滑館項(xiàng)目獲得了北京市財(cái)政局的充分肯定，并為其他項(xiàng)目提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。過程資料歸檔整理項(xiàng)目過程中資料的歸檔留痕非常重要。當(dāng)階段性完成項(xiàng)目相關(guān)工作時應(yīng)及時對相關(guān)政策、文件進(jìn)行歸檔，記錄工作完成方法與過程，為可能發(fā)生的再談判等工作做好基礎(chǔ)儲備，也方便日后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。速滑館項(xiàng)目先后形成了P

14、PP招標(biāo)、用地補(bǔ)償費(fèi)用審核評估、建設(shè)期績效評價等工作匯編材料。速滑館項(xiàng)目建設(shè)期履約管理工作成效在速滑館項(xiàng)目履約管理近3年的時間里，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)收到項(xiàng)目公司上報的月報33份，及時掌握項(xiàng)目動態(tài)，防范預(yù)期風(fēng)險，針對融資方案、招標(biāo)進(jìn)度等16個問題進(jìn)行了專題研究，確保項(xiàng)目合法合規(guī)；開展履約檢查8次，除對資金、進(jìn)度、質(zhì)量、安全、工程管理等基本情況進(jìn)行檢查外，還根據(jù)實(shí)際情況對融資資金到位情況、重要設(shè)備及技術(shù)采購情況、項(xiàng)目公司與施工總承包單位溝通及落實(shí)情況、設(shè)計(jì)變更的審查及決策履行情況等重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行分析確認(rèn)，廣集眾智，凝心聚力，圓滿完成速滑館項(xiàng)目建設(shè)保障任務(wù)，使之成為展示我國冰雪運(yùn)動發(fā)展的靚麗名片。P？駱珉，高級經(jīng)濟(jì)師、注冊咨詢工程師，北京市工程咨詢有限公司資深咨詢師，北京市工程咨詢有限公司區(qū)域投融資創(chuàng)新中心與北京PPP咨詢中心公共服務(wù)部經(jīng)理，北京市、杭州市PPP專家?guī)鞂＜?。諸思彤，經(jīng)濟(jì)師，北京市工程咨詢有限公司區(qū)域投融資創(chuàng)新中心與北京PPP咨詢中心公共服務(wù)部