國家組織法總論課件

1、國家組織法總論現(xiàn)代國家組織之基本理論民主國家組織法之基本原則現(xiàn)代民主法治國家的國家組織基本上有三個原則：第一，權力分立原則；第二，國家機關效能原則；第三，民主監(jiān)督原則 權力分立原則權力分立是近代國家據(jù)以建立的政治理論，係法儒孟德斯鳩集大成之見，認為國家權力須分行政、立法、司法三權，分屬不同機關。權力分立乃是為了制衡，而非相互合作，因權力集中必然會導致濫權，三權分立而互相制衡，以保障人民自由。權力分立原則亦即權力分立乃為了制衡，權力分立而不制衡乃屬不可想像之事 此理論係建立在國家權力如果未受控制，必定會濫用的人類歷史經(jīng)驗上。權力分立的哲學基礎是冀望藉由權力分立而制衡，將國家權力應納入軌範。故權力

2、分立原則係現(xiàn)代民主法治國家（Rechtsstaat）組織上之最基本原則 二、國家機關效能原則若機關僅有其名義，無法定任務，即與國家機關效能原則有違。所謂任務係指為公共利益而存在，具有不可取代性，且如未能適當或適時完成，即有政治或法律責任的法定義務，若任何人皆可為之，或可多可少，不為亦可之事情，則稱不上國家機關任務。二、國家機關效能原則且在組織上，一種職務如果由一個機關即可完成，即不必再設另一機關，以免組織上疊床架屋另一方面，在人員方面，特定職務人員不得兼任另一種職務，此為職務的不兩立性 三、民意政治與責任政治1. 組織上民主合法性的法源不論是國家或地方自治組織的形成，都需要有民主合法性。但民主

3、合法性有直接與間接之別。愈重要的、影響力愈大的職務，其所需之民主合法性愈高，也就愈需要有直接的民主合法性。三、民意政治與責任政治故民主國家中之握有實權之總統(tǒng)、內(nèi)閣閣員、地方行政首長通常皆透過人民選舉產(chǎn)生，即為取得職務的民主合法性。各種重要行政職務，縱使沒有直接民主合法性，至少要有間接民主合法性，其來源有二一是由民選之民意代表另行同意而出任或依法律任用；另一是由具有直接民主合法性的行政首長任命 三、民意政治與責任政治2. 組織法上民主監(jiān)督機制的法源責任政治民意可以作為監(jiān)督國家權力機制的法源。民主國家中，不可以存在不受民意監(jiān)督之機關。因為在民主國家，國家權力來自於人民之付託，故權力的本質(zhì)應是人民透

4、過立法機關所課予行政機關的一種義務面非授與行政人員的利益，也不是道德三、民意政治與責任政治任何行政機關之執(zhí)行職務，至少都要有直接或間接受到人民監(jiān)督的可能性。如果欠缺此種可能性，行政機關的民主合法性即有問題。故行政院要受到民意代表機關立法院的監(jiān)督，釋字第461號解釋即稱：立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質(zhì)詢之權，此為憲法基於民意政治及責任政治之原理所為制度性之設計。 三、民意政治與責任政治3. 民意代表機關不得重疊在國家機關組織法上，從民意政治的要求來看，可以導出民意代表機關不得重疊之原則內(nèi)閣制與總統(tǒng)制之爭? 第一項 內(nèi)閣制一、判斷內(nèi)閣制的三個要素（1）信任制度：行政組織之形成

5、以議會信任為基礎（2）副署制度：政策之形成與執(zhí)行權屬內(nèi)閣（3）負責制度第一項 內(nèi)閣制一、判斷內(nèi)閣制的三個要素（2）副署制度：政策之形成與執(zhí)行權屬內(nèi)閣內(nèi)閣制通常將行政權分離成元首權與行政權。在內(nèi)閣制下，國家大政通常由內(nèi)閣會議決定。內(nèi)閣由內(nèi)閣總理與閣員組織之，亦由內(nèi)閣成員全體負集體行政責任。國家元首（總統(tǒng)）通常只是象徵性的國家代表。內(nèi)閣由內(nèi)閣總理與閣員組織之，內(nèi)閣會議開會決定政策時，由內(nèi)閣總理為主席，國家元首不能參與。第一項 內(nèi)閣制一、判斷內(nèi)閣制的三個要素（2）副署制度：政策之形成與執(zhí)行權屬內(nèi)閣但內(nèi)閣作成決定，常假元首名義公布，而元首公布法令，須經(jīng)內(nèi)閣總理副署。副署不是元首要求內(nèi)閣代為負責，而是內(nèi)

6、閣請求元首簽署，而由內(nèi)閣表示負責之意。故副署制度乃判別實質(zhì)行政權歸屬的重要因素。但內(nèi)閣各種政策通常需要獲得議會經(jīng)由預算予以支持，並在具體化政策的法案獲得議會的通過，故在國家重要政策方面，不單純由內(nèi)閣獨自形成，議會亦得參與，故稱議會對國政亦有參與決策權（釋 520 ）。二、內(nèi)閣制下的權力互動關係 分合與制衡在行政權與立法權的互動關係上，為了使議會政治運作順暢，並有權力分立而制衡的作用，其另有配套的設計：（一 ）行政與立法的結合內(nèi)閣制下，行政與立法的結合係採用三種方式： 1 內(nèi)閣閣員通常由議員兼任因內(nèi)閣要獲得議會的信任，莫如閣員直接由議員兼任簡便，故內(nèi)閣制往往也就是議會內(nèi)閣制。又因現(xiàn)代民主國家政黨

7、的興起，議會往往由特定政黨的黨員所組成，故議會內(nèi)閣制也往往是政黨內(nèi)閣制。 二、內(nèi)閣制下的權力互動關係 分合與制衡2 閣員出席議會參與政策辯論內(nèi)閣為使其所推行的政策及所提出之預算，獲得支持，故在議會開會時，皆能出席參與政策的辯論，說服議員支持。3 法案提出權乃屬內(nèi)閣內(nèi)閣制的政策與實際執(zhí)行皆由內(nèi)閣與其所屬之行政機關擔負之，故法案基本上由內(nèi)閣提出，請議會支持，故內(nèi)閣制下，法案提出權多屬內(nèi)閣。 二、內(nèi)閣制下的權力互動關係 分合與制衡（二）行政與立法的制衡既然內(nèi)閣制也是權力分立的制度，則立法與行政如此高度的結合，特別是閣員由議員兼任，其所形成之行政權與立法權不分的情況，豈非將喪失權力制衡的功能？非也，內(nèi)

8、閣制的制衡有兩種模式，此種制衡屬較激烈而具有破壞性的制衡。 1 政黨制衡議會多數(shù)之形成，有賴政黨，故內(nèi)閣制往往也是政黨內(nèi)閣。平時立法與行政既結合在一起，故此種制衡即逐漸演變成政黨制衡：在野黨對執(zhí)政黨的制衡。二、內(nèi)閣制下的權力互動關係 分合與制衡（二）行政與立法的制衡2 倒閣權與解散國會權國會如果有多數(shù)議員認為內(nèi)閣之政策或法律，不利於人民，居於民意代表的身分，可以對內(nèi)閣提不信任案，迫使內(nèi)閣倒臺；但如果內(nèi)閣自信其政策、法律必能獲得人民信賴，則亦可相對的請國家元首解散國會，訴諸國民公斷。此時，即須重新舉行大選。通常此種破壞性的動態(tài)制衡方式，先由國會發(fā)動，故內(nèi)閣制採議（國）會優(yōu)先主義三、小結內(nèi)閣制下，

9、由於內(nèi)閣與議會合一，以多數(shù)政黨作為組成內(nèi)閣的前提，為了組閣，常有聯(lián)合政府，由於政府必然與議會多數(shù)黨同一立場，較易發(fā)揮互相合作的精神，亦即內(nèi)閣制重點不在防止政府的專擅，亦不注重立法與行政機關間的制衡，反而以效率及民意為中心，其制衡重心反而轉(zhuǎn)至政黨制衡，從而在體制上要求剛性政黨（紀律嚴明之政黨）。反對黨有影子內(nèi)閣作為執(zhí)政之準備但另一面，內(nèi)閣行政權與議會立法權合一，流於無法互相制衡，而易導致政治分贓的問題。 第二項總統(tǒng)制一、判斷總統(tǒng)制之要素（一）信任制度：行政組織之形成以總統(tǒng)信任為基礎 （二）無副署制度：決策權屬總統(tǒng)，故無副署制度（三）負責制度：總統(tǒng)不對議會負責 第二項總統(tǒng)制一、判斷總統(tǒng)制之要素（一

10、）信任制度：縱然，重要之職位，仍須獲得議會之同意，但議會乃以審查各該國務員之品性道德為限，不以政策觀點為審查標準，故亦有稱之為禮貌性同意。國務院雖有首席國務員，稱為國務卿，但只是其較獲得總統(tǒng)之信任而已，非該職位較其他國務員更高。國務院的成員，皆屬總統(tǒng)之屬下。 第二項總統(tǒng)制一、判斷總統(tǒng)制之要素（二）無副署制度：決策權屬總統(tǒng)，故無副署制度美國將元首權與行政權合一，總統(tǒng)既是國家元首，也是行政首長，一切權柄皆操其手上。國務院會議只是其幕僚與執(zhí)行機關，對總統(tǒng)之決定，縱可建議，但如果總統(tǒng)堅持己意，國務卿及各部部長亦只能唯命是從，故無所謂副署制度?？偨y(tǒng)是實際行政首長，直接對選民負政治責任。第二項總統(tǒng)制二、總

11、統(tǒng)制下的權力制衡關係總統(tǒng)制在動態(tài)的權力制衡關係中，採取較為嚴格的權力分立制度，其制衡模式如下： （一） 行政與立法的分立 1 國務員不兼任議員 2 國務員不列席議會的任何會議 3 總統(tǒng)所屬之行政體系不得提出議案於議會第二項總統(tǒng)制（一） 行政與立法的分立 1 國務員不兼任議員由於國務員係總統(tǒng)之下屬，而總統(tǒng)又須與議員互相抗衡，若國務員兼任議員，勢將形成長官與部下相互制衡的情況故總統(tǒng)制下，國務員不得兼任議員。例外由副總統(tǒng)兼任參議院議長，旨在收聯(lián)絡之效。第二項總統(tǒng)制二、總統(tǒng)制下的權力制衡關係（一） 行政與立法的分立 2 國務員不列席議會的任何會議國務員係總統(tǒng)之幕僚，總統(tǒng)既直接與議會抗衡，乃不需要國務員

12、直接出席議會，若有出席，往往以證人之身分接受調(diào)查。第二項總統(tǒng)制二、總統(tǒng)制下的權力制衡關係（一） 行政與立法的分立 3 總統(tǒng)所屬之行政體系不得提出議案於議會總統(tǒng)制下總統(tǒng)及國務院沒有直接提出法案之權。由於法案提出權屬議會，通過法案亦在議會，故可能發(fā)生總統(tǒng)所統(tǒng)領的行政機關覺得窒礙難行之處，所以賦予總統(tǒng)法案否決權 第二項總統(tǒng)制二、總統(tǒng)制下的權力制衡關係（二）行政與立法的制衡：法案否決權與預算控制權由於總統(tǒng)制下，行政權與立法權已完全分立，故其動態(tài)的制衡較為和緩。議會對總統(tǒng)沒有不信任權，總統(tǒng)對議會也沒有解散權。議會僅可透過預算的審查，牽制總統(tǒng)所屬的行政系統(tǒng)；但總統(tǒng)對議會所通過的法案，有否決權?？偨y(tǒng)對其覺得

13、窒礙難行之法案，得申明理由，退還覆議，覆議時，須三分之二議員維持原議，總統(tǒng)始須接受。第二項總統(tǒng)制二、總統(tǒng)制下的權力制衡關係（二）行政與立法的制衡：法案否決權與預算控制權總統(tǒng)只要掌有議會三分之一以上之少數(shù)，即可與議會對抗，此種以少數(shù)（三分之一強）否決多數(shù)（二分之一以上）的規(guī)定，顯然與一般少數(shù)服從多數(shù)之民主法理不合。但總統(tǒng)制之所以仍納入此種制度，乃是因為總統(tǒng)制係以行政權優(yōu)先主義為其基本法理。此種對抗模式，較內(nèi)閣制之倒閣與解散議（國）會為緩和，但此種對抗看似緩和，卻容易形成僵局。第二項總統(tǒng)制三、小結總統(tǒng)制是權力分立理論的具體實踐，其制度重心不在行政效率，而是防止機關的專擅，故賦予立法機關（國會）與行

14、政機關（總統(tǒng)）有互不隸屬的權力，使其可以互相抗衡雖然表面上看起來，總統(tǒng)握有實權，但事實上總統(tǒng)所統(tǒng)屬之行政系統(tǒng)常與立法權所屬之國會系統(tǒng)有制衡上的衝突甚至往往導致無法化解的僵局。 第三項雙首長制此為法國第五共和所採制度，係兼總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之混合制度，由於混合的結果，取向於總統(tǒng)制，故又稱為雙首長制。在一個政治制度中，總統(tǒng)是經(jīng)由全民投票直接選舉產(chǎn)生，且其本身具有若干重要且獨立的權力，如同美國總統(tǒng)一般；另一方面，總理及各部會首長又需向國會負責，如同歐洲許多國家的內(nèi)閣制一般。目前除了法國之外，芬蘭、奧他利、葡萄牙、冰島及愛爾蘭也被視為同此類型的政治制度 第三項雙首長制一、雙首長制的要素 （一）信任制度：雙

15、首長的形成 （二）副署制度：總統(tǒng)與內(nèi)閣總理各擁有重要實質(zhì)行政權 （三）負責制度：內(nèi)閣向議會負責，總統(tǒng)不對議會負責第三項雙首長制二、雙首長制的制衡（一） 總統(tǒng)與內(nèi)閣之關係雙首長制之總統(tǒng)係內(nèi)閣總理之長官，因為總統(tǒng)對內(nèi)閣總理之任、免，一如總統(tǒng)制之總統(tǒng)，不受限制。第三項雙首長制二、雙首長制的制衡（二）內(nèi)閣與議會的關係雙首長制下之內(nèi)閣與議會之關係，與內(nèi)閣制下並無兩樣，解散議會權則可由總統(tǒng)主動行之，但閣員則不可同時兼任議員?？偫碛行姓嗯c立法授權?？偫眍I導政府的施政，並與其所領導的內(nèi)閣，向國會負責。國會對內(nèi)閣有質(zhì)詢與調(diào)查之權力，對總理所領導的政府，可提出不信任案而迫其總辭。第三項雙首長制二、雙首長制的制衡

16、（三）總統(tǒng)與議會的關係總統(tǒng)有法案否決權，並於諮詢議會兩院議長後，得宣告解散國民議會，但議會無法直接對總統(tǒng)表示不信任，只能對內(nèi)閣投不信任票。 第三項雙首長制小結在法國第五共和的雙首長制中，總統(tǒng)與總理的行政雙重性是較為明顯，憲法上皆賦予兩者若干重要的職權。就法理的角度而言，基本上，總統(tǒng)與總理之問的合作與協(xié)調(diào)非常的重要。如果總統(tǒng)與議會多數(shù)成員屬不同黨派，總統(tǒng)亦不敢任命國會所不信任之人。其結果乃會形成左右共治最新趨勢：法法國第五共和國已進入第六共和時期第 4 次憲法增修條文內(nèi)容一、總統(tǒng)職權大幅擴張二、行政院長的虛位化？三、倒閣權與解散國會權 總統(tǒng)職權大幅擴張憲法增修條文第2條第2項與第3條第l項，使行

17、政院長的任免皆可任意為之，意味著原來信任制度的破壞，亦即原憲法所保有的內(nèi)閣制精神已經(jīng)完全改觀。增修條文的規(guī)定，已將行政院長納為總統(tǒng)之屬下最高行政權的副署制度與負責制度，一併受到波及我國事實上已往總統(tǒng)制邁進，但無論如何，總統(tǒng)擁有實權，卻完全以行政院長為擋箭牌，而不必面對民意的現(xiàn)象，並不合乎權力分立的原理。 二、行政院長的虛位化總統(tǒng)對行政院長之任、免既皆不須經(jīng)由立法院同意，即可任意為之，如此將會使行政院長完全俯首聽命，作為最高行政首長的地位，將被虛位化。雖然第37條的副署規(guī)定仍有保留，但其作用已失去制衡的意義。三、倒閣權與解散國會權倒閣權與解散國會權，係典型內(nèi)閣制運作的方式憲法增修條文第3條第2項

18、第3款規(guī)定，立法院得經(jīng)全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內(nèi)以記名投票表決之。三、倒閣權與解散國會權如經(jīng)全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內(nèi)提出辭職，並得同時呈請總統(tǒng)解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內(nèi)不得對同一行政院院長再提不信任案。值得注意的是，在行使此一制度的同時，尚保留覆議制度，運作上實有矛盾。 結論我國原憲法在設計上原較傾向於內(nèi)閣制，但第2、3次修憲的結果，雖有意取向總統(tǒng)制，但規(guī)範上只是加深既有的矛盾。第4次憲法增修條文，雖號稱取範於法國雙首長制，特別是聯(lián)合政府的必然性未被列入考慮，使得整個中央政制愈來愈傾向

19、沒有與國會互相抗衡之總統(tǒng)制?，F(xiàn)行憲法增修條文的規(guī)定下，行政院長純?yōu)榭偨y(tǒng)之代罪羔羊而已。結論故第4次憲法增修條文下的中央政制，已難以用一般民主國家之民主體制加以說明。第6次憲法增修條文就第4次修憲所採取之取向於雙首長制的改變，並無重大改變，只是將國民大會任務型化後，化解了權能區(qū)分理論與權力分立理論的矛盾；但其將原屬國民大會之職權移轉(zhuǎn)予立注院而強化立法院的職權，仍未使我國中央政制趨於穩(wěn)定的結構。第7次修憲只是把國民大會廢除掉，並沒有解決國家組織法上原有矛盾。 The relationship between legislature , executive and judiciarySeparati

20、on of powers Rule of LawResponsible and Accountable GovernmentThe relationship between legislature , executive and judiciaryMeaning of separation of powers The concept of separation may mean at least three different things:1. that the same persons should not form part of more than one of the three organs of government, for example, that ministers should not sit in parliament ; 2. that one organ of government should not control or interfere with the work of another, for example, that the executive should not interfere in judicial decisions; 3. that one organ of govern