應(yīng)急管理體制

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是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和藹后管理經(jīng)過中，通過建立必要的應(yīng)對機(jī)制，采取一系列必要措施，保障公眾生命財產(chǎn)安全；促進(jìn)社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動。是對突發(fā)事件的全經(jīng)過管理，應(yīng)急管理體制可分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)

測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個經(jīng)過。應(yīng)急管理體制又是一個動態(tài)管理，包括預(yù)防、預(yù)警、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段，均體如今管理突發(fā)事件的各個階段。應(yīng)急管理體制還是個完好的系統(tǒng)工程，能夠概括為“一案三制〞，即突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急機(jī)制、體制和法制。

目錄

重要意義

存在問題

相應(yīng)對策

發(fā)展特點(diǎn)

展開

編輯本段

重要意義

加強(qiáng)應(yīng)急管理體制，提高預(yù)防和處置突發(fā)事件的能力，是關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是構(gòu)建社會-義和諧社會的重要內(nèi)容；是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)；是全面履行政府職能，進(jìn)一步提高行政能力的重要方面。通過加強(qiáng)應(yīng)急管理體制，建立健全社會預(yù)警機(jī)制、突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制和社會發(fā)動機(jī)制，能夠最大程度地預(yù)防和減少突發(fā)事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。[1]

編輯本段

存在問題

自建國以來，我國應(yīng)急管理體制應(yīng)對的危機(jī)范圍逐步擴(kuò)大，其覆蓋面從以自然災(zāi)禍為主逐步擴(kuò)大到覆蓋自然災(zāi)禍、重大疫情、生產(chǎn)事故和社會危機(jī)四個方面。應(yīng)對危機(jī)的方式從被動的“撞擊-反響〞式危機(jī)處置逐步演變?yōu)閺那捌陬A(yù)防到后期評估的危機(jī)

全經(jīng)過管理。危機(jī)管理體制從專門部門應(yīng)對單一災(zāi)禍過渡到綜合協(xié)調(diào)的危機(jī)管理，從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào)過渡到政府專門辦事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。在政府行政管理機(jī)構(gòu)不做大的調(diào)整的情況下，一個依托于政府辦公廳〔室〕的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度的危機(jī)管理的新體制初步確立。但在實(shí)際運(yùn)行中也存在一些問題。

政府應(yīng)急管理行政體制存在的問題

1.指揮部與同級的應(yīng)急辦之間的職責(zé)沒有劃清、關(guān)系沒有理順

議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，關(guān)系不順的問題在危機(jī)處置和常態(tài)工作中都有發(fā)生。以全國防控高致病性禽流感指揮部〔下面簡稱“防控指揮部〞〕和國務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦〔國務(wù)院應(yīng)急辦〕為例：

一是在危機(jī)處置經(jīng)過中，根據(jù)中編辦的批復(fù)，國務(wù)院應(yīng)急辦“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置十分重大突發(fā)公共事件，協(xié)調(diào)指導(dǎo)十分重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和國際救援等工作。〞可見國務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)是明確界定的，即：值守應(yīng)急，信息匯總和綜合協(xié)調(diào)。其處置權(quán)利有限定，須協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置。而防控指揮部的主要任務(wù)有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國高致病性禽流感的防治工作。〞危機(jī)關(guān)頭履行著臨場指揮處置的職責(zé)。防控指揮部的總指揮是國務(wù)院副總理，防控指揮部等10個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)際上也履行著“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置十分重大突發(fā)公共事件〞的職責(zé)。

二是在常態(tài)工作中，國務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)包括“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和催促檢查各省〔區(qū)、市〕人民政府、國務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作〞。防控指揮部的任務(wù)也包括“對各地防治工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和催促。〞隨著應(yīng)急辦在應(yīng)急管理中發(fā)揮的作用日益顯著，這種職責(zé)上的沖突可能會日漸顯露。

2．議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議的權(quán)威性缺乏

一是常態(tài)協(xié)調(diào)的權(quán)威性缺乏。在危機(jī)發(fā)生期間，各部門高度重視、積極配合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)〔十分是指揮部〕的協(xié)調(diào)能力是強(qiáng)的。但是“指揮部〞不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是在危機(jī)發(fā)生的時候才被啟動，無法有效組織各部門開展危機(jī)前的預(yù)防、演練、儲備等工作。一些相關(guān)研究表明，在沒有嚴(yán)重災(zāi)情的平常年份，某自然災(zāi)禍專項(xiàng)指揮部一年只開一兩次會議，日常業(yè)務(wù)由設(shè)在某部委的辦公室負(fù)責(zé)。

二是同級協(xié)調(diào)的權(quán)威性缺乏?，F(xiàn)行的政府應(yīng)急體制有在指揮部之外再組建部際聯(lián)席會議制度的情況。例如，國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián)席會議制度〔都設(shè)在地震局〕并存，聯(lián)席會議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員一樣。兩塊牌子，各有用途。即使如此，由一個部門出面協(xié)調(diào)同級別的其他部門還是有很大難度。有些部門，例如發(fā)改委，出如今每一個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中；財政部、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出如今絕大部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中。同級部門協(xié)調(diào)這些政府強(qiáng)勢部門存在相當(dāng)難度。即便副總理擔(dān)任專項(xiàng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門也有難度?，F(xiàn)有應(yīng)急機(jī)構(gòu)主要是針對某一領(lǐng)域的突發(fā)事件設(shè)立的，機(jī)構(gòu)之間溝通相對缺乏，預(yù)警信息發(fā)布后難以構(gòu)成統(tǒng)一應(yīng)對合力。

3．一些領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度低，部際聯(lián)席會議的職責(zé)區(qū)別較大有一些領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會承當(dāng)?shù)氖钦B(tài)工作。例如國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會、國務(wù)院防治艾滋病工作委員會、國務(wù)院血吸蟲病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組。絕大部分部際聯(lián)席會議的任務(wù)是政府常態(tài)工作的一部分。例如煤礦整頓關(guān)閉工作部際聯(lián)席會議的工作職責(zé)是“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下研究煤礦關(guān)閉整頓的政策措施；制訂工作計劃和階段性任務(wù)并組織落實(shí)；協(xié)調(diào)煤礦整頓關(guān)閉工作中的重大事項(xiàng)；組織開展聯(lián)合執(zhí)

法活動；研究煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)本兼治的措施；協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。〞根據(jù)國務(wù)院的批復(fù)，聯(lián)席會議由牽頭部門召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作規(guī)則是定期〔大多為每年或者每半年一次，個別為每季度〕或者不定期召開會議，討論和協(xié)調(diào)解決指定的有關(guān)問題。以會議紀(jì)要形式記錄議定事項(xiàng)，經(jīng)與會單位同意后印發(fā)有關(guān)方面并抄報國務(wù)院。各成員單位根據(jù)部門職能分別落實(shí)。對難以協(xié)調(diào)一致的問題，由牽頭部門報上級決定。但個別部際聯(lián)席會議的職能卻類似于指揮部。例如境外中國公民的機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議。根據(jù)（中國公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案）規(guī)定：“在中國公民出境旅游重大和較大突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)需要啟動境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置工作。〞

領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會和部際聯(lián)席會議制度的分類不清、職能不統(tǒng)一，因而不能僅從機(jī)構(gòu)的名稱推斷其職能。政府應(yīng)急管理行政體制的范圍變得越來越大，邊界不明晰，增加應(yīng)急辦協(xié)調(diào)的難度，也容易使應(yīng)急辦與辦公廳等政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生工作矛盾和職能沖突。

4．各地政府應(yīng)急辦機(jī)構(gòu)設(shè)置不一，職責(zé)規(guī)定不同，影響協(xié)調(diào)、樞紐職能的發(fā)揮從現(xiàn)狀來看在30個省〔區(qū)、市〕級應(yīng)急辦中，有正廳級機(jī)構(gòu)7個，副廳級13個，正處級10個。在20個正、副廳級應(yīng)急辦中，13個應(yīng)急辦的負(fù)責(zé)人由省政府秘書長、副秘書長或辦公廳主任、副主任兼任，另外7個應(yīng)急辦主任為專職。10個正處級機(jī)構(gòu)的應(yīng)急辦主任全部為專職。除應(yīng)急辦的級別各不一樣外，編制員額差距更大。多者45人，少的不到10人。各地應(yīng)急辦的編制、級別不同仍然是外表現(xiàn)象，更大的區(qū)別是在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能確定上。應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分大致有如下三種情況：

一是依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。多數(shù)省〔區(qū)、市〕政府應(yīng)急辦的機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置與國務(wù)院應(yīng)急辦基本保持一致：應(yīng)急辦設(shè)在辦公廳內(nèi)；在應(yīng)急辦〔或辦設(shè)處室〕上加掛值班室的牌子；應(yīng)急辦承當(dāng)應(yīng)急管理的日常工作和總值班工作，“履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。〞有的讓政府辦公廳加掛應(yīng)急辦牌子，應(yīng)急管理工作仍由廳內(nèi)相關(guān)處室承當(dāng)。有的應(yīng)急辦承當(dāng)了與應(yīng)急相關(guān)而且力所能及的其他職能。承當(dāng)這些日常職責(zé)有利于接近政府領(lǐng)導(dǎo)同志工作，把握信息，占有應(yīng)急資源，強(qiáng)化應(yīng)急辦的協(xié)調(diào)能力。

二是應(yīng)急辦的職責(zé)與日常業(yè)務(wù)脫離

例如浙江、四川兩省的應(yīng)急辦沒有值班職能，值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承當(dāng)。深圳市應(yīng)急辦完全脫離了辦公廳業(yè)務(wù)工作，與辦公廳享有平級的待遇，但對于全面把握市政府領(lǐng)導(dǎo)工作的情況、信息和動態(tài)打了折扣，干部溝通和提升也是問題。其工作的難度大，其權(quán)威性受影響。

三是應(yīng)急辦的職責(zé)過寬，

影響應(yīng)急辦履行其基本職責(zé)。例如北京市應(yīng)急辦將協(xié)調(diào)和指揮、調(diào)度權(quán)集于一身，削弱了議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)原有的指揮、調(diào)度和處置職能，應(yīng)急辦卻忙得不可開交。

綜上所述，應(yīng)急辦各項(xiàng)工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的，其職能確實(shí)定還需進(jìn)一步探索和調(diào)整。但由于上述問題的存在，協(xié)調(diào)、樞紐職能的定位出現(xiàn)差距。首先，縱向上存在著信息報告上不夠及時、準(zhǔn)確和全面，遲報、漏報和瞞報問題仍然存在，不利于國務(wù)院及相關(guān)主管部門及時把握情況，部署開展相關(guān)處置工作，對各地區(qū)、各部門信息報告情況的通報和責(zé)任追查制度也難以建立。其次，橫向上，應(yīng)急辦限于人手少等原因，往往應(yīng)付于信息接報、上傳下達(dá)，與有關(guān)部門、應(yīng)急機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠，影響了綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā)揮。有時政府領(lǐng)導(dǎo)也會將政策上沒人管的、部門管不了的應(yīng)急工作通通交給應(yīng)急辦，使應(yīng)急辦工作往往處于超負(fù)荷的溢出狀態(tài)。

[2]

編輯本段

相應(yīng)對策

為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理行政體制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地減小各類突發(fā)事件和危機(jī)事件帶來的沖擊和損失的目的，在分析現(xiàn)行體制問題、借鑒國際經(jīng)歷的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步完善應(yīng)急管理行政體制的思路。完善應(yīng)急管理行政體制應(yīng)該堅(jiān)持這樣的基本原則：預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合；注重效率；有利協(xié)調(diào)；循序漸進(jìn)?；舅悸肥羌訌?qiáng)和完善一個應(yīng)急辦協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議的綜合應(yīng)急

行政體制。這種模塊化的行政管理體制有充分的彈性，有利于應(yīng)急管理行政體制的逐步完善和及時調(diào)整〔增減〕。這也是從其他國家應(yīng)急體制建設(shè)中獲得的經(jīng)歷。

第一

政府應(yīng)急辦與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在職能劃分上要各有側(cè)重，避免穿插，分工明確協(xié)調(diào)互補(bǔ)

以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主體、依托專業(yè)部門的應(yīng)急管理反響機(jī)制已經(jīng)比擬成熟。這是當(dāng)前我國政府職能分工的實(shí)際。充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，有助于實(shí)現(xiàn)行政成本最小化和行政效率最大化目的。要加強(qiáng)和穩(wěn)固議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在危機(jī)中的統(tǒng)一指揮和應(yīng)急處置職能，要在政府層面上解決議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在事前的協(xié)調(diào)能力缺乏問題，以確保議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和指揮權(quán)。但是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)沒有涵蓋所有的危機(jī)，在危機(jī)處置中的職責(zé)參差不齊，在危機(jī)預(yù)防和藹后處理方面缺少權(quán)威性，設(shè)立應(yīng)急辦是必要的。應(yīng)急辦尤其應(yīng)該致力于發(fā)揮本人在危機(jī)預(yù)防和藹后處理中的權(quán)威性，還應(yīng)該致力于管理沒有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的危機(jī)，必要時能夠協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接處置。應(yīng)急辦的設(shè)立不能替代議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不能另起爐灶，不能重復(fù)建設(shè)。中央編辦關(guān)于設(shè)立國務(wù)院應(yīng)急辦的批復(fù)中對應(yīng)急辦的職能規(guī)定是恰如其分的。國務(wù)院應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐的功能應(yīng)該明確和完善。要以中編辦的批復(fù)精神為根據(jù)，進(jìn)一步調(diào)整和劃分各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能。在常態(tài)由應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)多個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)施行應(yīng)急管理；在危機(jī)時刻由指揮部行使指揮和處置權(quán)，或者根據(jù)預(yù)案處置危機(jī)。

第二

各級政府應(yīng)急管理辦公室〔應(yīng)急辦〕應(yīng)當(dāng)逐步完善和加強(qiáng)

隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的深化，應(yīng)急行政管理的重要性日益加強(qiáng)，行政資源需要及時重新分配并適當(dāng)向應(yīng)急行政體制傾斜。把應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位、讓其承當(dāng)日常性意外事件處置指揮中心的做法，可能會矮化應(yīng)急管理職能，削弱政府應(yīng)對重大突發(fā)性事件的能力。由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度和潛在危機(jī)不一樣，各地的應(yīng)急行政管理體制可以以有所不同，對編制、級別等行政資源的分配也不宜做出硬性規(guī)定，而應(yīng)該讓各地各級政府自行決定。但各級政府應(yīng)急辦人員編制要充實(shí)、落實(shí)，級別應(yīng)該明確。為了提高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力，國際上常見的做法是將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的級別作適當(dāng)?shù)奶嵘?。這一做法值得我國借鑒。我國正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、政府管理體制深入轉(zhuǎn)型時期，很多災(zāi)禍?zhǔn)强绲貐^(qū)、跨部門甚至跨國界的，也是難以預(yù)測和控制的。專業(yè)處置機(jī)構(gòu)的職責(zé)不可能涵蓋所有潛在的危機(jī)。國務(wù)院應(yīng)急辦成立后，一些部門沒人管、政策管不了的應(yīng)急工作有向應(yīng)急辦集中的趨勢，應(yīng)急辦協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接處置危機(jī)的工作量增加，各議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作加大，保證國務(wù)院應(yīng)急辦的編制充足和協(xié)調(diào)權(quán)威就顯得更為重要。因而，在中央層面建立一個級別較高的辦事機(jī)構(gòu)是必要的。

第三

應(yīng)急辦的設(shè)置應(yīng)依托于該級政府的辦公廳

我國應(yīng)急管理行政體制的生命線在于其協(xié)調(diào)能力，而各級政府都以辦公廳作為其協(xié)調(diào)樞紐，依托辦公廳設(shè)置應(yīng)急辦有利于保證協(xié)調(diào)的權(quán)威性、低成本，同時由于貼近危機(jī)發(fā)生時作為決策中樞行使指揮權(quán)的行政首腦，有利于提高應(yīng)急工作的效率。中央編辦明確規(guī)定，國務(wù)院應(yīng)急辦“負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和催促檢查各省〔區(qū)、市〕人民政府、國務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作〞，“協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置十分重大突發(fā)公共事件〞。這些職能的履行和發(fā)揮與其機(jī)構(gòu)設(shè)在政府辦公廳是嚴(yán)密相關(guān)的。另外，與辦公廳的日常職能結(jié)合有利于應(yīng)急辦隨時對危機(jī)源、應(yīng)急資源有準(zhǔn)確的把握，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通和聯(lián)絡(luò)，提高協(xié)調(diào)的效率和權(quán)威性。假設(shè)政府應(yīng)急辦與該級政府辦公廳分設(shè)，那么即使給予應(yīng)急辦較高的級別、配備較強(qiáng)的干部和較多的人員，由于實(shí)際上構(gòu)成了兩個貼近政府首腦的樞紐，日常工作的穿插和沖突難以避免。應(yīng)急辦平常工作的權(quán)威性會打折扣，進(jìn)而影響常態(tài)管理與應(yīng)急管理的有效切換。

4．對議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會議制度進(jìn)行分類，進(jìn)一步明確應(yīng)急行政管理體制的邊界

有必要根據(jù)與應(yīng)急管理的關(guān)聯(lián)度對25個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度作合理的分類和調(diào)整。與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度高的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度應(yīng)該納入應(yīng)急管理行政體制，加強(qiáng)與應(yīng)急相關(guān)的專業(yè)協(xié)調(diào)能力，由應(yīng)急辦聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)；其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會議則應(yīng)該明確歸為政府的常態(tài)管理體制，由辦公廳(室)內(nèi)的其他部門聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。[2]

編輯本段

全球重大突發(fā)事件發(fā)生的頻率和危害性顯著增加，并對國際社會產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。越是發(fā)達(dá)的國家，政府應(yīng)急管理體制的建設(shè)抓得越早，系統(tǒng)愈加完善?！?·11〞事件后，很多國家認(rèn)識到，原有的防災(zāi)行政體系已不適應(yīng)新型危機(jī)的各種挑戰(zhàn)。為此，各國政府紛紛采取行動，著手提高應(yīng)急管理的能力。各國應(yīng)急管理發(fā)展總體態(tài)勢有下面幾個特點(diǎn)：由單項(xiàng)應(yīng)急向綜合應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變；由單純應(yīng)急向危機(jī)全經(jīng)過管理轉(zhuǎn)變；由應(yīng)急處置向加強(qiáng)預(yù)防轉(zhuǎn)變。同時，政府、企業(yè)、社團(tuán)組織和個人在危機(jī)全經(jīng)過管理中都有明確的責(zé)任。在進(jìn)行新的資源整合和體制整合中，最關(guān)鍵的是完善政府應(yīng)急管理體制建設(shè)。固然各國應(yīng)急管理體制大不一樣，但卻有一些共同的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢。?

最高層政府機(jī)構(gòu)作為應(yīng)急管理的決策核心?

當(dāng)前，公民的安全觀和價值觀發(fā)生了深入變化，政府的公共安全保障和應(yīng)急管理的目的，不再局限于保護(hù)公民的生命和財產(chǎn)，更涉及到維護(hù)政府的執(zhí)政能力、運(yùn)行功能和公信力等。在1994年日本東京地鐵沙林恐懼事件，2005年美國的“卡特里娜〞颶風(fēng)襲擊等突發(fā)事件中，由于政府處理乏力，引起公民強(qiáng)烈不滿，導(dǎo)致發(fā)生“政府威信危機(jī)〞。由此，應(yīng)急管理逐步成為西方國家的重要政治議題，各國都把應(yīng)急管理作為政府管理職能的一個重要內(nèi)容，均由行政首長擔(dān)任最高指揮官和最終決策者，以及一個高層政府機(jī)構(gòu)作為應(yīng)急管理的決策核心。如美國危機(jī)管理體制是以總統(tǒng)為核心，以國家安全委員會為決策中樞，國會負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性、動態(tài)組織體系。俄羅斯、日本也都是由總統(tǒng)或內(nèi)閣首相作為應(yīng)急管理的最高指揮官。?統(tǒng)一指揮、加強(qiáng)協(xié)同成為應(yīng)急管理體制建設(shè)中的重點(diǎn)?盡管由于國情不同，各國采用的應(yīng)急管理形式各有特色。但建立統(tǒng)一指揮、協(xié)同有序的應(yīng)急管理機(jī)制，是各國應(yīng)急管理體制追求的共同目的。關(guān)鍵是在一個核心樞紐機(jī)構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)下，各機(jī)構(gòu)和部門縱向能對接，橫向能聯(lián)動。也就是注重地方應(yīng)急管理系統(tǒng)與中央應(yīng)急管理系統(tǒng)的對接，本地、本部門應(yīng)急管理系統(tǒng)與其他部門應(yīng)急管理系統(tǒng)的聯(lián)動。?

以美國為例，在近一百年的發(fā)展中，美國在危機(jī)管理方面遵循的基本理念是：出現(xiàn)一種危機(jī)，出臺一部法案政策，同時由一個主要的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。隨著新的危機(jī)的產(chǎn)生和新的情況的出現(xiàn)，各種法律及其監(jiān)督或施行機(jī)構(gòu)越來越多，在救助的經(jīng)過中有多達(dá)上百個機(jī)構(gòu)介入。到了20世紀(jì)，美國政府先后公布100多個法律對颶風(fēng)、地震、洪澇和其他自然災(zāi)禍?zhǔn)┬芯戎?。這種撞擊式被動應(yīng)急反響形式，以及應(yīng)急管理職能的碎片化狀態(tài)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中的弊病日顯，嚴(yán)重影響了聯(lián)邦政府對危機(jī)的集中管理，尤其是當(dāng)危機(jī)涉及諸多的政府處理部門時，大大增加了減災(zāi)工作的復(fù)雜性。為此，1979年美國將處理危機(jī)和有救災(zāi)責(zé)任的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)重新組合，成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)，建立了一個包含指揮、控制和預(yù)警功能的綜合突發(fā)事件管理系統(tǒng)。這是一個強(qiáng)化集中的經(jīng)過，使分散的針對性立法和分散的突發(fā)事件管理轉(zhuǎn)化成集中管理。2002年11月，美國又合并了海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民局及海關(guān)總署等22個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，成立了國土安全部，將反恐與救災(zāi)的氣力進(jìn)行了整合。?

在協(xié)同有序和考慮各機(jī)構(gòu)利益方面，英國的“金、銀、銅〞三級處置方式很有特點(diǎn)，三個層級的組成人員和職責(zé)分工各不一樣，通過逐級下達(dá)命令的方式共同構(gòu)成一個高效的應(yīng)急處置工作系統(tǒng)。事件發(fā)生后，“銅級〞處置人員首先到達(dá)現(xiàn)場，指揮官需立即對情況進(jìn)行評估，假如事件超出本部門處置能力，需要其他部門的協(xié)調(diào)時，他需立即向上級報告，根據(jù)預(yù)案立即啟動銀級處置機(jī)制；假如事件影響范圍較大，需要啟動金級處置機(jī)制，“金、銀、銅〞三級處置機(jī)制有效保證處置命令在戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)以及操作層面都能得到有效貫徹施行，構(gòu)成分工明確、協(xié)調(diào)有序的工作局面。?自上而下地逐步建立和完善各級政府的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)?從中央到地方，逐步建立不同級別的、專職專人的、具有綜合性、協(xié)同性的管理職能的機(jī)構(gòu)，是各國應(yīng)急管理的一個發(fā)展趨勢。

在中央政府機(jī)構(gòu)體系中，一般設(shè)有專職的常設(shè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。為了保障應(yīng)急機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)能力、信息快速匯總以及權(quán)威性和執(zhí)行力度，常設(shè)機(jī)構(gòu)一般設(shè)立在內(nèi)閣辦公室內(nèi)。在從屬關(guān)系上，一般遵照效率原則。應(yīng)急管理常設(shè)機(jī)構(gòu)直接對行政首長負(fù)責(zé)，有獨(dú)立的編制、行政經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)預(yù)算。如2001年7月，英政府在內(nèi)閣辦公室設(shè)立了國民緊急事務(wù)秘書處〔CCS〕。該秘書處為辦理應(yīng)急管理事務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，有85名編制，下設(shè)“三部一院〞，即評估部、行動部、政策部和緊急事務(wù)規(guī)劃學(xué)院。?

美國在聯(lián)邦政府層面，由國土安全部來負(fù)責(zé)日常的危機(jī)管理工作。在地方層面，各州一般都設(shè)立有應(yīng)急管理中心。然而地方政府的應(yīng)急系統(tǒng)并不是都以一個組織實(shí)體存在，很多地方建立的僅僅是一個組織框架。這種狀況的主要原因是由于地方政府沒有財力去支持一個可能10年之內(nèi)也不會啟用的部門，但是這種組織框架能夠確保一旦危機(jī)事件發(fā)生，應(yīng)急系統(tǒng)能夠馬上運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮各個組成部分的作用。?

俄羅斯除成立緊急狀態(tài)部外，在縱向上，俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體〔州、直轄市、共和國、邊疆區(qū)等〕、城市和基層村鎮(zhèn)四級政府設(shè)置了垂直領(lǐng)導(dǎo)緊急狀態(tài)機(jī)構(gòu)。同時，為強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了六個區(qū)域中心，每個區(qū)域中心管理下屬的聯(lián)邦主體緊急狀態(tài)局，全國構(gòu)成了五級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)逐級負(fù)責(zé)的垂直管理形式。?

日本改變了傳統(tǒng)上以防災(zāi)部門和衛(wèi)生健康部門為主的分立管理方式，以內(nèi)閣府為中樞，采取了整個政府集中應(yīng)對的一元化管理體制。在縱向上，實(shí)行中央、都〔道、府、縣〕、市〔町、村〕三級防救災(zāi)組織管理，建立了加強(qiáng)橫向和縱向的協(xié)調(diào)，以及各省、廳分工合作的應(yīng)急機(jī)制。?應(yīng)急管理工作納入政府管理職責(zé)職能在常態(tài)和非常態(tài)間靈敏轉(zhuǎn)換?各國政府都將應(yīng)急管理作為政府的重要公共職責(zé)。在應(yīng)急管理運(yùn)行中，考慮運(yùn)作形式的低成本高效率，注重常態(tài)與非常態(tài)的有機(jī)結(jié)合和靈敏轉(zhuǎn)換。?

在常態(tài)下，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職能包括負(fù)責(zé)制定應(yīng)急管理規(guī)劃、進(jìn)行應(yīng)急物資及裝備儲備，加強(qiáng)對風(fēng)險的監(jiān)測和預(yù)防，組織應(yīng)急管理人才培訓(xùn)、開展應(yīng)急演習(xí)等；在危機(jī)狀態(tài)下，職能主要是制定應(yīng)對方案，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的應(yīng)急處置等。以英國國民緊急事務(wù)秘書處〔CCS〕為例，該秘書處的宗旨是“通過協(xié)調(diào)政府內(nèi)外各方，在危機(jī)的預(yù)見、預(yù)防、準(zhǔn)備和解決方面提高英國應(yīng)對突發(fā)挑戰(zhàn)的能力〞。其職能是：一是負(fù)責(zé)應(yīng)急管理體系規(guī)劃和物資、裝備、演習(xí)等應(yīng)急準(zhǔn)備工作；二是對風(fēng)險和危機(jī)進(jìn)行評估，分析危機(jī)發(fā)生的幾率和發(fā)展趨勢，確保預(yù)防和控制災(zāi)難的規(guī)劃和措施發(fā)揮效

應(yīng)；三是在危機(jī)發(fā)生后，確定“領(lǐng)導(dǎo)政府部門〞名單以及能否啟動最高核心決策機(jī)制〔COBR〕，制定應(yīng)對方案，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的應(yīng)急處置；四是對應(yīng)對工作進(jìn)行評估，從戰(zhàn)略層面提出改良意見，協(xié)調(diào)推動應(yīng)急管理立法工作；五是負(fù)責(zé)組織應(yīng)急管理人才培訓(xùn)。?

提升和強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)利?

應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)之一是在應(yīng)急狀態(tài)下進(jìn)行非程序化的決策和協(xié)調(diào)處置。因而，為保證高效權(quán)威運(yùn)作，機(jī)構(gòu)具備的處置權(quán)和地位隨著常態(tài)和非常態(tài)適時進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。?

在危機(jī)狀態(tài)下，應(yīng)急機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)限將大大加強(qiáng)。如美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署〔FEMA〕在“9·11〞事件后雖被并入美國國土安全部作為該部的“突發(fā)事件準(zhǔn)備局〞，但是其在美國危機(jī)管理的制度體系內(nèi)仍然占有重要地位。在緊急狀態(tài)下突發(fā)事件準(zhǔn)備局能夠提升為內(nèi)閣級別，它的部門主要負(fù)責(zé)人能夠與國土安全部長一起列席總統(tǒng)主持的國家安全會議。為了加強(qiáng)內(nèi)閣總理在危機(jī)管理中的指揮權(quán)，日本政府修改了“內(nèi)閣法〞，大大加強(qiáng)了發(fā)生危機(jī)時，總理能夠迅速制定出應(yīng)急對策、指揮全國應(yīng)對危機(jī)的權(quán)限。?

俄羅斯危機(jī)管理系統(tǒng)的最大特色在于俄羅斯的所有強(qiáng)力部門都直接由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。這些強(qiáng)力部門包括國防部、外交部、對外情報局、聯(lián)邦安全局、聯(lián)邦保衛(wèi)局、緊急狀態(tài)部等等。普京執(zhí)政之后，強(qiáng)力部門在國家政治生活中的地位進(jìn)一步上升，進(jìn)行危機(jī)管理的權(quán)利進(jìn)一步加強(qiáng)。?[3]

參考資料

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應(yīng)急管理體制知識宣傳提綱

://doczj/doc/96db79f77c1cfad6195fa730.html/zf/gzdt/0952298363FK5CG9502B21F18K24B.shtml

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