旅游管理體制模式

旅游經(jīng)濟(jì)管理體制內(nèi)容提示合理的經(jīng)濟(jì)管理體制是旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效運(yùn)行的保證。本章闡述了旅游經(jīng)濟(jì)管理體制的含義、特點(diǎn)及其構(gòu)成，介紹了各國(guó)旅游管理體制的不同模式，分析了我國(guó)現(xiàn)有管理體制存在的問題，目的在于建立適合我國(guó)國(guó)情的旅游管理體制。第一節(jié)旅游經(jīng)濟(jì)管理體制的一般意義一、旅游經(jīng)濟(jì)管理體制的含義旅游經(jīng)濟(jì)管理體制是指國(guó)家對(duì)旅游企業(yè)或相關(guān)部門進(jìn)行規(guī)范、制約及協(xié)調(diào)的有機(jī)體系，具體包含管理機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)和管理制度三大內(nèi)容。旅游經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制是指推動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行的各種社會(huì)動(dòng)力和約束力，具體表現(xiàn)為中央和地方、國(guó)家與企業(yè)在旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的管理權(quán)限、職責(zé)劃分及利益關(guān)系等，這些因素共同影響著旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展方向和發(fā)展形式。旅游經(jīng)濟(jì)管理結(jié)構(gòu)是指各級(jí)旅游管理部門的設(shè)置方式、職責(zé)、層次、權(quán)限和相互關(guān)系等。旅游經(jīng)濟(jì)管理制度是指由旅游經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制決定，體現(xiàn)管理主體意志并借助強(qiáng)力實(shí)行的行為規(guī)范的總和，它明確了管理主體實(shí)施管理的范圍、程度、程序和準(zhǔn)則等。以上三個(gè)部分相互聯(lián)系、相互影響，主要解決了旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中誰(shuí)來(lái)管、管什么和怎么管等問題。二、旅游經(jīng)濟(jì)管理體制的特點(diǎn)（一）綜合協(xié)調(diào)性旅游產(chǎn)業(yè)的一大特點(diǎn)是眾多行業(yè)、眾多企業(yè)之間有著廣泛的聯(lián)合。這種聯(lián)合主要有三種方式：按照部門利益進(jìn)行聯(lián)合、按照特定的旅游目的地進(jìn)行聯(lián)合、按照旅游活動(dòng)進(jìn)行聯(lián)合。這些聯(lián)合方式形成了各方面的經(jīng)濟(jì)效益關(guān)系，如國(guó)家與旅游企業(yè)之間、旅游企業(yè)與旅游企業(yè)之間、旅游企業(yè)與職工之間、旅游主管部門之間、旅游主管部門與其他部門之間、各個(gè)旅游地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。旅游管理體制必須能夠協(xié)調(diào)與旅游業(yè)相關(guān)的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系與利益關(guān)系，并使這種利益關(guān)系制度化、規(guī)范化、協(xié)調(diào)化。旅游業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)組成部分，旅游業(yè)的健康發(fā)展不僅依賴于旅游經(jīng)濟(jì)管理體制，更與整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制密切相關(guān)，建立旅游經(jīng)濟(jì)管理體制，一方面要與整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制相一致，另一方面也要符合旅游業(yè)的特點(diǎn)。（二）應(yīng)變性旅游經(jīng)濟(jì)管理體制應(yīng)具有較強(qiáng)的應(yīng)變能力，這是由旅游業(yè)的不穩(wěn)定性決定的。受季節(jié)、習(xí)慣、氣候、傳統(tǒng)、消費(fèi)者的感受或偏好以及各種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等因素的影響，旅游需求具有較大的不穩(wěn)定性，由此決定了旅游業(yè)的不穩(wěn)定性。因此，旅游管理體制應(yīng)該具有靈活的自我調(diào)整能力，能夠及時(shí)適應(yīng)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)外部因素和內(nèi)部條件的變化，能夠?qū)θ蚵糜苇h(huán)境的變化做出靈敏的反應(yīng)。三、旅游經(jīng)濟(jì)管理體制的構(gòu)成（一）管理主體管理主體一般包含兩個(gè)方面：即政府部門和行業(yè)組織。政府部門主要包括中央旅游管理部門和地方旅游管理部門。中央旅游管理部門是國(guó)家旅游局，其主要職能是運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段，對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其組織者進(jìn)行控制、指揮、監(jiān)督和管理，保證國(guó)家關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展的方針、政策、戰(zhàn)略及規(guī)劃能夠?qū)崿F(xiàn)。地方旅游管理部門是各省、自治區(qū)、地、市、縣的旅游局或旅游業(yè)主管機(jī)構(gòu)，其主要職能是運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段，對(duì)本地區(qū)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其組織者進(jìn)行控制、指揮、監(jiān)督和管理，保證本地區(qū)旅游業(yè)的健康發(fā)展。旅游行業(yè)組織是政府和企業(yè)之間的市場(chǎng)中介組織，是旅游行業(yè)利益的代表。例如全國(guó)旅游協(xié)會(huì)、全國(guó)旅游飯店協(xié)會(huì)、全國(guó)旅行社協(xié)會(huì)等，其主要職能是協(xié)助政府管理旅游市場(chǎng)，保護(hù)旅游業(yè)的合法權(quán)益，推動(dòng)旅游行業(yè)自律機(jī)制的形成。（二）管理對(duì)象和管理內(nèi)容旅游經(jīng)濟(jì)管理體制的管理對(duì)象是旅游市場(chǎng)。具體而言，就是培育市場(chǎng)機(jī)制，建立市場(chǎng)規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序，規(guī)范市場(chǎng)行為，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。旅游經(jīng)濟(jì)管理體制的管理內(nèi)容主要是：通過長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和短期計(jì)劃引導(dǎo)旅游業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)方向；通過產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)市場(chǎng)規(guī)則；建立執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)督：開展行業(yè)性服務(wù)，培育和完善市場(chǎng)組織：優(yōu)化配置重大的經(jīng)濟(jì)技術(shù)項(xiàng)目；組織全行業(yè)的市場(chǎng)促銷，提高旅游業(yè)的整體形象：協(xié)調(diào)行業(yè)、部門之間的關(guān)系，形成有利于行業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)體系：開展行業(yè)性的國(guó)際交流，建立旅游業(yè)國(guó)際合作體系。（三）管理手段行政、經(jīng)濟(jì)及法律是旅游經(jīng)濟(jì)管理體制的基本手段。具體可以概括為：政策與法規(guī)手段、金融與財(cái)稅手段、計(jì)劃與審批手段、監(jiān)理與檢查手段、考核與評(píng)比手段、獎(jiǎng)勵(lì)與獎(jiǎng)罰手段和輿論與宣傳手段等。第二節(jié)各國(guó)的旅游經(jīng)濟(jì)管理體制各國(guó)的自然條件和社會(huì)條件不同，政治和經(jīng)濟(jì)制度各異，旅游業(yè)的發(fā)展道路也不一樣，由此，世界各國(guó)的旅游管理體制呈現(xiàn)出多樣性的特征。一、各國(guó)的旅游管理與決策機(jī)構(gòu)世界上許多國(guó)家都有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施旅游政策,這個(gè)機(jī)構(gòu)被稱為國(guó)家旅游組織（NationalTourismOrganization）o根據(jù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式和功能，大體可以將其分為三個(gè)層次：（一）全國(guó)旅游協(xié)調(diào)與決策機(jī)構(gòu)許多國(guó)家都設(shè)有最高旅游決策機(jī)構(gòu)，直接對(duì)議會(huì)或內(nèi)閣負(fù)責(zé)，成員包括與旅游業(yè)相關(guān)的政府部門的代表，主要職責(zé)是制定旅游業(yè)的法規(guī)與發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系。（二）旅游行政管理機(jī)構(gòu)各國(guó)旅游行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式是不同的。希臘、埃及、菲律賓和墨西哥等國(guó)設(shè)有完整的旅游部或部級(jí)的旅游局，法國(guó)、意大利等國(guó)將旅游與其他部門合并成立一個(gè)部，口本、挪威及比利時(shí)等國(guó)則在政府的某一部門下設(shè)一個(gè)旅游機(jī)構(gòu)。上述設(shè)置方式，反映出各國(guó)旅游業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的不同作用，以及政府對(duì)旅游業(yè)的重視程度。（三）半官方的旅游管理機(jī)構(gòu)政府通過宏觀調(diào)控手段對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行管理，管理手段主要體現(xiàn)在財(cái)政金融和政策法規(guī)等方面。為了協(xié)助政府更全面地管理旅游業(yè)，一些國(guó)家便通過財(cái)政撥款設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，部分履行旅游行政的職能，這些機(jī)構(gòu)被稱為半官方的旅游管理機(jī)構(gòu)。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，還存在大量的行業(yè)組織，這些行業(yè)組織除維護(hù)本行業(yè)利益、交流有關(guān)信息外，也具有一定的管理協(xié)調(diào)職能。在旅游業(yè)的發(fā)展過程中，國(guó)家旅游主管部門（NTO）的作用可以概括為：（1）開拓者。在旅游業(yè)發(fā)展初期，NTO大量投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，制定旅游業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃，推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展。（2）規(guī)范者。旅游業(yè)逐步興起，旅游投資與口俱增，飯店、旅行社等旅游企業(yè)越來(lái)越多，市場(chǎng)情況復(fù)雜化。這一時(shí)期，NTO主要是制定、執(zhí)行旅游法規(guī)，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)旅游業(yè)的良性發(fā)展。（3）協(xié)調(diào)者。旅游業(yè)已發(fā)展成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，在為國(guó)家賺取外匯、提供就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，其負(fù)面效應(yīng)也口趨明顯。這一時(shí)期，NTO主要是進(jìn)行調(diào)控和協(xié)調(diào)工作,提高旅游業(yè)的社會(huì)效益。二、日本、英國(guó)、泰國(guó)和韓國(guó)的旅游管理體制（一）日本的旅游管理體制口本旅游業(yè)經(jīng)歷了國(guó)際入境旅游優(yōu)先發(fā)展、國(guó)內(nèi)旅游繼之發(fā)展、國(guó)際出境旅游發(fā)展三個(gè)階段。旅游業(yè)的發(fā)展目標(biāo)也由獲取外匯逐步向綜合性轉(zhuǎn)化。與其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，口本形成了一種官民協(xié)辦的旅游管理體制，政府、企業(yè)和各種協(xié)會(huì)組織彼此協(xié)調(diào)又相互約束，促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展?？诒镜闹醒肼糜喂芾頇C(jī)構(gòu)分為內(nèi)閣、運(yùn)輸省、觀光部三個(gè)層次?！皟?nèi)閣觀光對(duì)策省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”直接對(duì)內(nèi)閣負(fù)責(zé)，為常設(shè)議事機(jī)構(gòu)，受總理府直接領(lǐng)導(dǎo)，17名委員分別來(lái)自警視廳、環(huán)境廳、國(guó)土廳、法務(wù)省、大藏省、運(yùn)輸省、沖繩開發(fā)廳等部門，其主要職責(zé)是：協(xié)調(diào)各省、廳在旅游管理中的相互關(guān)系，審議有關(guān)旅游業(yè)發(fā)展的方針、政策和規(guī)劃。運(yùn)輸省是口本旅游業(yè)的主管部門，卜.設(shè)運(yùn)輸政策局、航空、物資流通局和國(guó)際運(yùn)輸觀光局等。觀光部是運(yùn)輸省國(guó)際運(yùn)輸觀光局中具體分管旅游業(yè)的辦事機(jī)構(gòu)，僅有40多名員工，與龐大的決策與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相比，這是一個(gè)精干有效的操作班子，其主要職能是：提出并執(zhí)行旅游方針、政策和法規(guī)，負(fù)責(zé)旅游規(guī)劃、資源開發(fā)、設(shè)施建設(shè)和景點(diǎn)的整頓，對(duì)旅行社、導(dǎo)游員、飯店及旅館進(jìn)行審批、注冊(cè)、指導(dǎo)、監(jiān)督和培訓(xùn)，加強(qiáng)國(guó)際業(yè)務(wù)往來(lái)與對(duì)外宣傳，負(fù)責(zé)旅游調(diào)研與統(tǒng)計(jì)等?？诒镜闹醒肼糜喂芾頇C(jī)構(gòu)是在大旅游的指導(dǎo)思想下建立起來(lái)的，它適應(yīng)了旅游業(yè)綜合發(fā)展的要求，有利于旅游業(yè)發(fā)揮多方面的功能，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系。這種管理模式與口本的經(jīng)濟(jì)體制是一致的，國(guó)家對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)實(shí)行較為徹底的間接管理，政府不必、也不可能直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)，大量的行業(yè)協(xié)會(huì)代行了部分行政管理職能，旅游業(yè)的投資主要依靠地方和民間的財(cái)力，中央與地方各級(jí)旅游管理機(jī)構(gòu)分工明確，市場(chǎng)法規(guī)健全，執(zhí)法嚴(yán)格?？诒镜牡胤铰糜喂芾頇C(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的模式，而是因地制宜靈活設(shè)置。有的隸屬勞動(dòng)部門,有的隸屬林業(yè)或文化部門，這些管理部門除具有一般的行政職能外，還負(fù)責(zé)宣傳招攬、資源開發(fā)、改善投資環(huán)境、協(xié)商中央與地方的關(guān)系等方面的工作?？诒镜男袠I(yè)協(xié)會(huì)在旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的作用十分顯著，這些行業(yè)組織既是企業(yè)之間的橫向聯(lián)接點(diǎn)，又是政府與企業(yè)之間的中介，根據(jù)行業(yè)組織的職能，可以將其分為服務(wù)型、協(xié)調(diào)型、管理型、經(jīng)營(yíng)型、研究型和混合型等類型。通過行業(yè)協(xié)會(huì)的橋梁作用，對(duì)旅游業(yè)實(shí)行間接管理，既有利于企業(yè)間的信息交流和橫向聯(lián)合，增加行業(yè)的保險(xiǎn)功能，又可以協(xié)助政府對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，處理好國(guó)家與企業(yè)之間的利益關(guān)系。（二）英國(guó)的旅游管理體制英國(guó)是旅游業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，其旅游管理部門有官方的行政機(jī)構(gòu)和民間的行業(yè)組織。高層旅游管理機(jī)構(gòu)由英國(guó)旅游總局、英格蘭旅游局、蘇格蘭和威爾士旅游局組成，經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府承擔(dān)。旅游總局主要負(fù)責(zé)向國(guó)外推銷英國(guó)旅游業(yè)，在國(guó)內(nèi)外的旅游機(jī)構(gòu)和企業(yè)之間進(jìn)行溝通和交流，出版宣傳推銷的文獻(xiàn)以及旅游手冊(cè)、地圖和紀(jì)念卡，通過20多個(gè)國(guó)外辦事處向全世界提供信息服務(wù)等。英格蘭、蘇格蘭和威爾士旅游局則具體負(fù)貨各地旅游業(yè)的發(fā)展,負(fù)責(zé)資源開發(fā)、計(jì)劃研究和資料統(tǒng)計(jì)工作，枳極參與本地旅游業(yè)的推銷活動(dòng)，對(duì)本地旅游業(yè)提供信息咨詢，對(duì)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)實(shí)施資金援助等?；鶎勇糜喂芾頇C(jī)構(gòu)是地區(qū)旅游委員會(huì)，其經(jīng)費(fèi)由旅游局、地方政府和私人企業(yè)共同承擔(dān)。地區(qū)旅游機(jī)構(gòu)代表本地區(qū)旅游業(yè)的利益和同地方政府制定該地區(qū)的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，支持各地興建旅游設(shè)施，協(xié)助各地開辦旅游項(xiàng)目，負(fù)責(zé)旅游接待工作和信息服務(wù)等。除了官方的旅游管理機(jī)構(gòu)，還有許多民間的行業(yè)協(xié)會(huì)，如“英國(guó)飯店與餐館協(xié)會(huì)”、“英國(guó)導(dǎo)游協(xié)會(huì)”、“英國(guó)旅行社代理人協(xié)會(huì)”等，這些行業(yè)協(xié)會(huì)積極維護(hù)本行業(yè)的利益，促進(jìn)跨行業(yè)的橫向聯(lián)系，制定相互制約的行業(yè)條例和準(zhǔn)則，負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)，建立信息反饋系統(tǒng)，為企業(yè)提供各種信息服務(wù)等。(三)泰國(guó)的旅游管理體制旅游業(yè)是泰國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)，隨著旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，泰國(guó)政府對(duì)旅游業(yè)的管理也在不斷加強(qiáng)，管理職能由單一的市場(chǎng)促銷逐漸擴(kuò)展到行業(yè)管理，從中央到地方，形成了一套集權(quán)式的旅游管理體制。泰國(guó)最高層次的旅游管理機(jī)構(gòu)是旅游委員會(huì)。它由內(nèi)務(wù)部、交通部、外交部、國(guó)家環(huán)境委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)和發(fā)展委員會(huì)、立法委員會(huì)的高級(jí)官員和泰國(guó)航空公司總裁、泰國(guó)旅游局局長(zhǎng)以及行業(yè)工會(huì)領(lǐng)袖等人士組成。主席由總理或總理授權(quán)的部長(zhǎng)擔(dān)任。旅游委員會(huì)的職責(zé)是制定旅游政策和旅游法規(guī)，管理和監(jiān)督旅游局的工作。泰國(guó)旅游局是旅游委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的旅游行政管理機(jī)構(gòu),其職責(zé)包括市場(chǎng)促銷、投資引導(dǎo)、信息統(tǒng)計(jì)、教育培訓(xùn)、行業(yè)管理、景點(diǎn)開發(fā)、受理旅客投訴等。投資開發(fā)和市場(chǎng)促銷是泰國(guó)旅游局的主要職能，泰國(guó)旅游局每年都要制定年度計(jì)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，通過廣泛宣傳，引導(dǎo)企業(yè)的投資方向和經(jīng)營(yíng)方式。同時(shí)，泰國(guó)旅游局對(duì)旅行社、飯店也實(shí)行嚴(yán)格的管理，保證了旅游服務(wù)的質(zhì)量。泰國(guó)的地方旅游機(jī)構(gòu)由泰國(guó)旅游局直接設(shè)置、派駐人員并提供經(jīng)費(fèi)。應(yīng)泰國(guó)旅游局的要求，泰國(guó)政府還設(shè)立了旅游警察，負(fù)責(zé)受理旅客投訴，保障旅客安全。旅游警察歸警察署領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受協(xié)調(diào)，經(jīng)費(fèi)由旅游局提供。旅游警察在打擊旅游活動(dòng)中的犯罪現(xiàn)象、保障旅客利益、保證旅游服務(wù)質(zhì)量等方面發(fā)揮了有效作用。(四)韓國(guó)的旅游管理體制韓國(guó)有5個(gè)法定的旅游組織管理韓國(guó)的旅游業(yè)，分別是：韓國(guó)旅游政策委員會(huì)、韓國(guó)旅游局、國(guó)家旅游公司、韓國(guó)旅游者協(xié)會(huì)和韓國(guó)旅游代理商協(xié)會(huì)。旅游政策委員會(huì)是1965年成立的，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)并決定國(guó)家的旅游政策，首相為該組織的主席，財(cái)政部長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)、文化體育部長(zhǎng)為副主席，20個(gè)委員分別來(lái)自與旅游業(yè)有關(guān)的政策部門。旅游局在文化和體育部的管轄之下，其具體職能是：編制計(jì)劃、負(fù)責(zé)旅游宣傳促銷、負(fù)責(zé)旅游設(shè)施建設(shè)等。韓國(guó)國(guó)家旅游公司(KNTC)成立于1962年，它的主要任務(wù)是：開展旅游市場(chǎng)營(yíng)銷、負(fù)責(zé)度假區(qū)的開發(fā)、負(fù)責(zé)旅游工作人員的教育與培訓(xùn)、促進(jìn)國(guó)際會(huì)議在本國(guó)召開、進(jìn)行旅游研究等。KNTC是政府投資的機(jī)構(gòu)，主要通過韓國(guó)國(guó)際機(jī)場(chǎng)及海港的免稅商店獲得財(cái)政資助。KNTC的總部設(shè)在漢城，下屬18個(gè)分部和1個(gè)專門負(fù)責(zé)旅游市場(chǎng)的部門，在國(guó)內(nèi)外的工作人員共有1000名。韓國(guó)旅游者協(xié)會(huì)(KTA)由4000多個(gè)與旅游業(yè)有關(guān)的公司組成，如飯店、餐館、旅行社、旅游景區(qū)和旅游商店等。KTA成立于1963年，其主要職責(zé)是：監(jiān)督旅游接待工作，促進(jìn)客流量的增加，提高公眾的旅游意識(shí)等。韓國(guó)旅游代理商協(xié)會(huì)(KATA)是一個(gè)成員性組織，它的主要職責(zé)是：推動(dòng)韓國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展、幫助韓國(guó)旅行社打開國(guó)際旅游市場(chǎng)等。目前，該協(xié)會(huì)在韓國(guó)旅游機(jī)構(gòu)里有333名成員，在國(guó)際上有近100名成員?？傊?，由于各國(guó)的旅游資源不同，政治制度和經(jīng)濟(jì)體制各異，旅游業(yè)的發(fā)展過程也不一樣，由此，導(dǎo)致了各國(guó)旅游管理體制的不同模式。有些國(guó)家的旅游管理體制較為完備，既有中央系統(tǒng)，又有地方系統(tǒng)，既管理國(guó)際旅游，又管理國(guó)內(nèi)旅游。有些國(guó)家則偏重某一方面,或以中央為主、地方配合，或以地方為主、中央?yún)f(xié)助。有些國(guó)家僅有國(guó)際旅游管理機(jī)構(gòu)，國(guó)內(nèi)旅游則分屬其他部門管轄。各國(guó)應(yīng)根據(jù)自身的特點(diǎn)，建立相應(yīng)的旅游管理體制，促進(jìn)或保證旅游業(yè)的健康發(fā)展。(五)美國(guó)的旅游管理體制截至目前，美國(guó)采用的國(guó)家公園管理體系的治理方法已經(jīng)產(chǎn)生了良好的效果，該模式也已經(jīng)在世界范闈內(nèi)產(chǎn)生了巨大的影響。首先是國(guó)際自然及自然資源保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)已經(jīng)于1974年正式接納了美國(guó)國(guó)家公園管理體系的概念，并確立了一套國(guó)家公園的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。其次是包括加拿大、口本、德國(guó)、挪威、泰國(guó)等國(guó)家相繼采用的國(guó)家公園管理體系。黃石公園的成立是美國(guó)國(guó)家公園管理體系產(chǎn)生的標(biāo)志。其建立的最初指導(dǎo)思想是：壯麗奇特的原始景觀是大自然賜予人類的遺產(chǎn)，作為世代享用它的人類必須認(rèn)真加以保護(hù)，將它原貌完整無(wú)損地留給人們?nèi)ビ^賞。后來(lái)，國(guó)家公園的概念在不斷拓展和深化，美國(guó)需要不斷建立新的國(guó)家公園。當(dāng)初建立天然公園只是為了游覽觀賞，后來(lái)則逐漸變?yōu)樘貏e強(qiáng)調(diào)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，再后來(lái)，國(guó)家公園由最初的天然景觀擴(kuò)展到人文景觀領(lǐng)域。1935年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過的歷史遺跡法案，規(guī)定將國(guó)家文化資源和自然資源統(tǒng)一交給國(guó)家公園局管理，從而形成了國(guó)家公園體系。美國(guó)國(guó)家公園體系治理模式的特點(diǎn)特點(diǎn)之一：清晰、明確地將不同的旅游資源劃歸于不同的類別，分別進(jìn)行管理，與我國(guó)紛繁多樣的劃分類別和錯(cuò)綜史雜的管理關(guān)系形成鮮明對(duì)比。美國(guó)國(guó)家公園體系將旅游資源劃分為三大類：自然資源、人文資源和娛樂資源。對(duì)于這三類資源，美國(guó)政府都予以大力保護(hù)，世代供民眾進(jìn)行科學(xué)研究活動(dòng)和娛樂旅游之用。第一類自然資源保護(hù)區(qū)，就是現(xiàn)在的54座國(guó)家天然公園，在美國(guó)簡(jiǎn)稱為“國(guó)家公園”，多分布于美國(guó)西部和阿拉斯加、夏威夷等地。第二類人文資源保護(hù)區(qū)，其中包括5萬(wàn)年前印第安人活動(dòng)的遺跡，15世紀(jì)末哥倫布發(fā)現(xiàn)新大陸以來(lái)的古跡，以及美國(guó)建國(guó)以來(lái)的歷史遺跡、城市、占建筑、文物等。在美國(guó)稱之為“國(guó)家歷史公園”。對(duì)這些資源，要求一律按原有歷史面貌保護(hù)下來(lái)，并設(shè)立專門研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行保護(hù)和修及，其重視程度要遠(yuǎn)高于許多文明古國(guó)。第三類是國(guó)家娛樂資源保護(hù)區(qū)，由于美國(guó)國(guó)家天然公園的環(huán)境容量是有限的，為了滿足大城市居民對(duì)大自然野外娛樂旅游生活的需要，政府把一些山岳、海濱、湖泊、森林、河川等辟為自然風(fēng)景區(qū)，其資源價(jià)值低于國(guó)家天然公園，但環(huán)境容量大于國(guó)家天然公園，人工的工程和建筑設(shè)施要多一些，滿足了美國(guó)民眾口常休閑娛樂的要求，因而這類景區(qū)也被成為“國(guó)家休閑娛樂區(qū)二三大類國(guó)家公園的每一類又細(xì)分為若干類別。在國(guó)家級(jí)以下，每個(gè)州都有州立公園，兩者分工非常明確：國(guó)家公園以保護(hù)國(guó)家自然文化遺產(chǎn)和在保護(hù)的前提下，以提供全體國(guó)民觀光機(jī)會(huì)為目的：州立公園主要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┬蓍e度假的場(chǎng)所。州立公園體系的建立既緩解了美國(guó)國(guó)家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿足了地方政府發(fā)展旅游，增加財(cái)政收入的需要。特點(diǎn)之二：運(yùn)用法律手段建立了一套簡(jiǎn)明、高效的治理體系(圖10—1)。1872年美國(guó)國(guó)會(huì)通過建立黃石公園法案，1916年國(guó)會(huì)通過法律成立國(guó)家公園局，同年,

通過《國(guó)家公園事業(yè)法》。在美國(guó)制定的國(guó)家公園管理法規(guī)里，首先明確的是，美國(guó)國(guó)會(huì)是執(zhí)行保護(hù)國(guó)家公園、娛樂及文化資源的主體。國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)家公園等資源擁有絕對(duì)權(quán)威的處置權(quán),并負(fù)貨制定適合于各州屬的和全國(guó)的國(guó)家公園資產(chǎn)適宜的法律法規(guī)。管理所涉及的主要內(nèi)容是：國(guó)家公園體系管理、國(guó)家公園項(xiàng)目管理、國(guó)家公園局自身管理。內(nèi)政部部長(zhǎng)主管國(guó)家公園，并負(fù)責(zé)提出制定有關(guān)公園法律的詳細(xì)條文，以資“保護(hù)國(guó)家公園免受伐木者、礦業(yè)主、自然資源獵奇者或其他人員的損害和掠奪”。賦予國(guó)家公園開發(fā)游客食宿設(shè)施、建設(shè)游覽道路或林間小路、驅(qū)逐非法進(jìn)入者、保護(hù)資源免遭無(wú)規(guī)劃的漁業(yè)或娛樂業(yè)破壞等管理功能。美國(guó)國(guó)家內(nèi)政部國(guó)家財(cái)政部商務(wù)部國(guó)家公園局土地局也印第安事務(wù)局『H漁業(yè)和野生II生物局!==J]!fr=?—n 國(guó)防部美國(guó)國(guó)家內(nèi)政部國(guó)家財(cái)政部商務(wù)部國(guó)家公園局土地局也印第安事務(wù)局『H漁業(yè)和野生II生物局!==J]!fr=?—n 國(guó)防部ILII佐助 A地區(qū)局16個(gè)公園組與16

個(gè)支持系統(tǒng)國(guó)家公園其助! 『飛藕國(guó)金〈-.一7]|逑造包和主了金|||MMI 『 ; [Ii- -IL 環(huán)保局 11\o"CurrentDocument"I [r === =fi; 自然保護(hù)協(xié)會(huì)、i"|小協(xié)紋型吧||—?預(yù)算撥款和集權(quán)管理?公園收入上繳圖10-1美國(guó)國(guó)家公園治理模式(根據(jù)相關(guān)資料整理)國(guó)家內(nèi)政部(DepartmentofInterior)對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé),國(guó)家公園局又對(duì)內(nèi)政部負(fù)責(zé)。國(guó)家公園實(shí)行中央、地區(qū)、基層三級(jí)管理，自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家公園局代表國(guó)家直接管理全國(guó)各座國(guó)家公園的行政、人事任免、業(yè)務(wù)技術(shù)、旅游經(jīng)營(yíng)、規(guī)劃建設(shè)等事宜。各座國(guó)家公園的運(yùn)作與各州、市政府沒有關(guān)系。國(guó)家公園的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)靠預(yù)算撥款、收支兩條線，只管理,不經(jīng)營(yíng)。所需的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家公園局直接撥給，公園的收入一律上繳財(cái)政部(DepartmentofTreasury)o另外，美國(guó)的國(guó)家公園也得到內(nèi)政部的漁業(yè)和野生生物局、土地局、印第安事務(wù)局、農(nóng)業(yè)部林務(wù)局、商務(wù)部的旅游局、商務(wù)部的國(guó)家海洋和大氣局、田納西流域管理局、國(guó)防部、環(huán)保局、自然保護(hù)協(xié)會(huì)、林協(xié)會(huì)等部門和民間機(jī)構(gòu)的佐助。這些部門和機(jī)構(gòu)只是佐助國(guó)家公園的運(yùn)行和管理，不具有實(shí)質(zhì)性的隸屬管理權(quán)力。第三節(jié)中國(guó)的旅游管理體制一、我國(guó)旅游管理體制的形成建國(guó)后，我國(guó)先后成立了華僑旅行社、中國(guó)國(guó)際旅游社和中國(guó)旅行社。其中的中國(guó)國(guó)際旅行社在全國(guó)多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立了分社，由政府的外事部門領(lǐng)導(dǎo)和管理。1964年，我國(guó)建立了國(guó)家旅行游覽事業(yè)管理局，直屬國(guó)務(wù)院，在多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立了旅游局，隸屬各級(jí)政府的外事部門。由于我國(guó)的旅游接待部門一直實(shí)行事業(yè)型的經(jīng)營(yíng)模式，經(jīng)費(fèi)由政府主管，因此，政企不分是當(dāng)時(shí)旅游管理體制的主要特點(diǎn)。1978年以后，為了適應(yīng)旅游的發(fā)展，我國(guó)開始對(duì)原有的旅游管理體制進(jìn)行一系列的改革。1980年初，我國(guó)建立了國(guó)家旅游局和各省、市、地、縣旅游局，形成了獨(dú)立的旅游管理系統(tǒng)，為旅游業(yè)的發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)。各級(jí)旅游管理機(jī)構(gòu)的建立，既保證了各項(xiàng)旅游政策和法規(guī)的實(shí)施，又保證了各類旅游投資的落實(shí)或到位。國(guó)家旅游局在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)管理全國(guó)的旅游業(yè)，其主要職責(zé)是：制定旅游政策和法規(guī)、制定旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、協(xié)調(diào)旅游系統(tǒng)內(nèi)外部的各種關(guān)系、組織國(guó)內(nèi)外宣傳促銷、對(duì)各類人員進(jìn)行培訓(xùn)、監(jiān)督和檢查市場(chǎng)環(huán)境和企業(yè)行為、對(duì)市場(chǎng)信息進(jìn)行研究和預(yù)測(cè)等。1998年完成的國(guó)家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革，使國(guó)家旅游局的機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)管理職能發(fā)生了顯著改變，其職能由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)化，如圖10-2所示。圖10-2國(guó)家旅游局職能機(jī)構(gòu)圖在國(guó)務(wù)院和地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各省級(jí)旅游局的內(nèi)部機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了改革，按照與國(guó)家旅游局的業(yè)務(wù)隸屬關(guān)系設(shè)置了相應(yīng)的職能處室。地縣旅游局的設(shè)置情況有所不同，在大多數(shù)地縣旅游局單獨(dú)成立機(jī)構(gòu)的背景下，也有許多旅游局與其他職能部門合署辦公，或設(shè)立于其他職能部門之中。概括來(lái)講，與旅游局合署辦公的機(jī)構(gòu)包括：外事部門，如西藏拉薩市外事旅游局，陜西渭南市外事旅游局；文物部門，如河北秦皇島市山海關(guān)文物旅游局，陜西乾縣文物旅游局：文化部門，如河北興隆縣文化旅游局；園林部門，如江蘇省宜興市旅游園林局；風(fēng)景（城建）部門，如浙江省建德市風(fēng)景旅游管理局；林業(yè)部門，如廣西資源縣林業(yè)旅游局等。這些合署式旅游管理機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了不同地區(qū)的地方特色，如浙江省山水名勝十分集中，故那里多風(fēng)景旅游局的設(shè)置，而陜西省文物資源豐富，故多為文物旅游局的設(shè)置。各省級(jí)旅游局和縣級(jí)旅游局分工合作，負(fù)責(zé)管理本地區(qū)的旅游業(yè)，貫徹有關(guān)方針政策，制定本地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，開發(fā)當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源，促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。二、我國(guó)旅游管理體制存在的問題回顧過去，我們可以清楚地看出，我國(guó)旅游業(yè)走的是一條優(yōu)先發(fā)展國(guó)際入境旅游的非常規(guī)型發(fā)展道路，采取的是政府主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略。在改革開放大潮的推動(dòng)下，我國(guó)旅游業(yè)以國(guó)際市場(chǎng)為出發(fā)點(diǎn)，依托國(guó)家的優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，率先與國(guó)際接軌，逐步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，使得我國(guó)旅游業(yè)市場(chǎng)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)。與此不相應(yīng)的是，旅游業(yè)的宏觀管理卻仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩極濃的體系和模式?？梢哉f，旅游業(yè)發(fā)展的超前性與管理體制的滯后性之間的矛盾已經(jīng)成為旅游業(yè)繼續(xù)發(fā)展的最大障礙。產(chǎn)業(yè)體制所引發(fā)的諸多問題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：.在旅游業(yè)發(fā)展之初，我國(guó)眾多的觀光型旅游產(chǎn)品對(duì)西方游客產(chǎn)生了強(qiáng)大的吸引力，進(jìn)而對(duì)我國(guó)的旅游接持體系構(gòu)成了較大的需求壓力。對(duì)此，我們按照“五個(gè)一起上”的方針,鼓勵(lì)各行各業(yè)都來(lái)辦旅游，旅游業(yè)的行政壁壘被突破。同時(shí)，賣方市場(chǎng)條件卜.旅游業(yè)較高的利潤(rùn)率也吸引了各個(gè)行業(yè)的投資者，他們的經(jīng)營(yíng)行為和運(yùn)作方式已經(jīng)明顯的具有市場(chǎng)化和社會(huì)化的傾向。但迄今為止，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的旅游宏觀管理體制仍未建立,沒有一個(gè)跨部門跨行業(yè)的旅游管理部門來(lái)制定產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、控制產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使得我國(guó)旅游業(yè)長(zhǎng)期居于各自為政、條塊分割的藩籬，盲目擴(kuò)張導(dǎo)致了過大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而又引發(fā)了惡性競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)秩序，損害了旅游業(yè)的整體利益。.我國(guó)的旅游產(chǎn)品主要以風(fēng)景、文物、文化為主，這些產(chǎn)品分散在全國(guó)各地，在行政建制上分別隸屬文物、園林、文化等部門，由于各級(jí)旅游局缺乏全面的宏觀調(diào)控手段，行業(yè)管理和行政約束的能力很弱，出現(xiàn)了很多管理上的空白點(diǎn)，加上利益關(guān)系和地方保護(hù)主義的影響，許多產(chǎn)品或景區(qū)被人為分割，旅游行業(yè)間、企業(yè)間的磨擦和沖突加重，旅游資源的統(tǒng)籌開發(fā)和旅游產(chǎn)品的整體設(shè)計(jì)難以進(jìn)行，諸多旅游拳頭產(chǎn)品長(zhǎng)期處于少投入、粗包裝、低效益的初級(jí)階段，使得旅游業(yè)和整體競(jìng)爭(zhēng)能力下降，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也大大增加。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到：旅游業(yè)是一個(gè)綜合型的產(chǎn)業(yè)，除核心旅游部門以外，輔助旅游業(yè)的部門遍布幾十個(gè)行業(yè)。同時(shí)，我國(guó)旅游業(yè)又處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期,產(chǎn)業(yè)界定尚不清晰，產(chǎn)業(yè)組織也不健全，亟待規(guī)范和完善。在這種情況下，建立適應(yīng)大旅游、大產(chǎn)業(yè)、大市場(chǎng)要求的宏觀管理體制實(shí)屬當(dāng)務(wù)之急。為此，我們必須充分借鑒各地經(jīng)驗(yàn)，及早構(gòu)建既適應(yīng)旅游業(yè)特點(diǎn)，又符合我國(guó)旅游業(yè)實(shí)情的旅游管理體制。三、我國(guó)旅游管理模式的比較（一）傳統(tǒng)模式傳統(tǒng)的旅游管理模式是與我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的計(jì)劃體制相一致的，即按照行政區(qū)和行政系統(tǒng)設(shè)置各級(jí)旅游局，各級(jí)旅游局直屬各級(jí)人民政府，除直接管理所屬旅游企業(yè)外，對(duì)隸屬于其他區(qū)域或系統(tǒng)的旅游企業(yè)只有一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)責(zé)任，沒有統(tǒng)一的管理約束職能。80年代，為適應(yīng)旅游業(yè)的改革步伐，國(guó)家旅游局頒布實(shí)施了一系列的條例和規(guī)定，旅游主管部門的管理職能有所加強(qiáng)，但囿于我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)管理體制的滯后，改進(jìn)后的傳統(tǒng)模式仍未克服條塊分割、職能弱化等弊端。面對(duì)這種狀況，我國(guó)許多地區(qū)先后開始了改革旅游管理體制的嘗試。（二）上海模式1997年初，上海市政府作出決定，對(duì)上海市原有的旅游管理體制進(jìn)行改革，新組建了中共上海市旅游事業(yè)工作委員會(huì)和上海市旅游事業(yè)管理委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全面領(lǐng)導(dǎo)上海市的旅游業(yè)。上海市旅管會(huì)作為市政府的直屬部門，對(duì)全市旅游行業(yè)行使管理職能。市政府下轄的旅游局、商業(yè)局、交通辦、園林局和新亞集團(tuán)等單位為旅委會(huì)的成員，錦江、華亭、衡山三大旅游集團(tuán)公司和余山國(guó)家旅游度假區(qū)也由旅管會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，上海市副市長(zhǎng)兼任旅管會(huì)主任，旅游局和各相關(guān)局的負(fù)責(zé)人任副主任或委員。由此，形成了旅游、商業(yè)、交通、園林等部門共同組成的旅游管理機(jī)構(gòu)。上海模式體現(xiàn)了政府部門的管理權(quán)威，旅游兩委會(huì)具有明確的職責(zé)和權(quán)利，確定了旅游與商業(yè)、交通、園林等部門的行政及業(yè)務(wù)關(guān)系，使旅游管理由單一變?yōu)榫C合，由部分轉(zhuǎn)向全局，為上海市發(fā)展都市旅游提供了制度保障。（三）北京模式北京市的旅游業(yè)一直保持著持續(xù)發(fā)展的勢(shì)頭。1997年，北京市的旅游創(chuàng)匯達(dá)22.5億美元，旅游業(yè)總產(chǎn)值已占北京市國(guó)民生產(chǎn)總值的12%以上。但是，北京市的旅游業(yè)也受到政企不分、條塊分割、部門所有等痼疾的困擾，同樣面臨著改革原有體制的任務(wù)。1998年2月，北京市政府決定改革原有的旅游管理體制，按照小政府、大社會(huì)的思路,實(shí)行政企分開，將北京市旅游局的直屬企業(yè)全部劃出，組建北京市旅游集團(tuán)公司，直接隸屬北京市政府領(lǐng)導(dǎo)。改制后的北京市旅游事業(yè)管理局作為市政府的職能部門，府全市旅游業(yè)實(shí)施統(tǒng)一的行業(yè)管理，其主要職責(zé)有：研究、制定北京市的旅游發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)政策，會(huì)同有關(guān)部門審批旅游開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各區(qū)縣旅游業(yè)的發(fā)展。新組建的北旅集團(tuán)作為大型國(guó)有旅游集團(tuán)公司，集合下屬的眾多企業(yè)，開發(fā)更新的旅游產(chǎn)品，積極開展資本運(yùn)營(yíng)，實(shí)施整體發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮了它們規(guī)?；⒕W(wǎng)絡(luò)化的優(yōu)勢(shì)。（四）廣東模式廣東旅游業(yè)的規(guī)模和效益在全國(guó)均列首位，這驕人的成績(jī)除了地區(qū)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)因素外，與其靈活的旅游管理體制也有關(guān)系。廣東省旅游局及其各地市旅游局采取的是一種與旅游開發(fā)總公司合二為一的混合體制，省旅游局與旅游總公司實(shí)行一套機(jī)構(gòu)兩塊牌子，局領(lǐng)導(dǎo)兼任總公司及下屬企業(yè)的負(fù)責(zé)人，既承擔(dān)政府管理職能，又從事企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這種融管理、經(jīng)營(yíng)、發(fā)展為一體的管理模式雖然違背了政企分開的原則，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，但卻適應(yīng)了廣東省由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的實(shí)際狀況，在現(xiàn)階段還是行之有效的。（五）陜西模式1998年12月，陜西省對(duì)原有的旅游管理體制進(jìn)行了重大的改革。第一，成立了陜西省旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)?制定陜西省的旅游法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃，對(duì)陜西旅游業(yè)發(fā)展的重大問題進(jìn)行了決策，協(xié)調(diào)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各部門、各地區(qū)之間的相互關(guān)系。陜西省省長(zhǎng)兼任領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)，旅游局、文物局、園林局、交通局、城建局、文化局、商業(yè)局和市容委的負(fù)貴人任小組成員，下設(shè)辦公室等職能機(jī)構(gòu)，具體貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組的各項(xiàng)決定。第二,成立陜西省旅游集團(tuán)公司，將陜西省主要的國(guó)有旅游企業(yè)、主要的旅游景區(qū)和部分文博事業(yè)單位集合在一起，共同組建了陜西省政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的大型旅游企業(yè)集團(tuán)，該集團(tuán)公司沖破了條塊分割的藩籬，將旅游與文物結(jié)合在一起，融吃、住、行、游、購(gòu)、娛為一體，極大地提高了陜西旅游業(yè)的整體規(guī)模和綜合實(shí)力。（六）香港模式香港的旅游業(yè)由香港旅游協(xié)會(huì)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則進(jìn)行管理。香港旅游協(xié)會(huì)成立于1957年，是推動(dòng)香港旅游業(yè)發(fā)展的法定社會(huì)機(jī)構(gòu)。在香港旅游協(xié)會(huì)成立后的40多年時(shí)間里,香港旅游的年接待量已由5萬(wàn)人次發(fā)展到現(xiàn)在的100多萬(wàn)人次,使旅游業(yè)成為香港的第二大外匯收入來(lái)源。旅游協(xié)會(huì)實(shí)行會(huì)員制，一類是旅游業(yè)會(huì)員，另一類是普通會(huì)員，會(huì)員包括國(guó)際客運(yùn)商、酒店和旅行社代理商、飲食和娛樂等與旅游業(yè)有關(guān)的企業(yè)。旅游協(xié)會(huì)有六大工作目標(biāo)：增加來(lái)港旅客數(shù)目、進(jìn)一步發(fā)展香港為旅游勝地、提倡改善旅游設(shè)施、在海外宣傳香港的各種旅游特色、統(tǒng)籌旅游業(yè)各種活動(dòng)、就有關(guān)旅游業(yè)事項(xiàng)向政府提出建議。旅協(xié)理事會(huì)的委員一半由政府委任，一半由會(huì)員推選，既有行業(yè)自律，又有政府權(quán)威。香港旅協(xié)會(huì)的使命包括：和政府有關(guān)部門及旅游業(yè)緊密合作；協(xié)調(diào)航空公司、酒店、旅行社、商店、保安、休閑娛樂場(chǎng)所及其他旅游服務(wù)機(jī)構(gòu)的各種活動(dòng)；確保旅客可以享受完善齊備的設(shè)施和殷勤周到的服務(wù)；為香港樹立明媚優(yōu)美的形象，向要求不同、文化迥異的各國(guó)人士宣傳香港的魅力，令他們對(duì)香港欣然前往，選擇香港作為旅游目的地。香港旅游協(xié)會(huì)因其卓有成效的管理被譽(yù)為全球最成功的旅游業(yè)主管機(jī)構(gòu)之一，對(duì)我們也有一定的參考價(jià)值和啟示作用。四、建立適合我國(guó)國(guó)情的旅游體制經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國(guó)旅游業(yè)已頗具規(guī)模，現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立，市場(chǎng)機(jī)制正在形成。為適應(yīng)我國(guó)旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展的客觀要求，必須改革原有的旅游管理體制，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和旅游業(yè)自身特點(diǎn)的旅游管理新模式。眾所周知，我國(guó)原有的旅游管理體制主要是部門管理的模式，國(guó)家和地方旅游局只對(duì)其直屬企業(yè)進(jìn)行管理，對(duì)其他行業(yè)或部門的旅游企業(yè)只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責(zé)任，沒有宏觀調(diào)控的職能，加上本部門利益的制約，使我國(guó)旅游行政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性普遍不高，對(duì)旅游業(yè)的行業(yè)管理很難有效進(jìn)行。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，旅游業(yè)是一個(gè)綜合性產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，社會(huì)化程度高，客觀上需要一個(gè)能夠?qū)嵭薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)的行政管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備以卜職能：能夠?qū)β糜瘟剡M(jìn)行宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)，能夠?qū)⒑诵穆糜纹髽I(yè)和相關(guān)旅游企業(yè)組織起來(lái)并實(shí)行行業(yè)管理，能夠?qū)β糜钨Y源進(jìn)行大規(guī)模、深層次的開發(fā)或整合，能夠推動(dòng)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的大型旅游企業(yè)集團(tuán)的組建，能夠?qū)β糜萎a(chǎn)品進(jìn)行整體宣傳和統(tǒng)一促銷，能夠引導(dǎo)觀光、休閑、娛樂和專項(xiàng)旅游同步發(fā)展，能夠使我國(guó)旅游業(yè)早口邁上大旅游、大產(chǎn)業(yè)和大市場(chǎng)的坦途。按照以上原則，我國(guó)旅游管理體制的基本構(gòu)架如下：.全國(guó)旅游管理機(jī)構(gòu)。(1)國(guó)家旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組。國(guó)家旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組是國(guó)家最高的旅游決策和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由主管旅游的國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)，國(guó)家旅游局、國(guó)家民航總局等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人任小組成員。國(guó)家旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組的基本職能是：調(diào)節(jié)旅游供求關(guān)系，保持旅游供求平衡，協(xié)調(diào)各部門各行業(yè)之間的關(guān)系，為旅游業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，根據(jù)國(guó)家的方針、政策、法規(guī)，決定旅游業(yè)的發(fā)展方向、發(fā)展道路和發(fā)展目標(biāo)。(2)國(guó)家旅游局。國(guó)家旅游局是國(guó)務(wù)院的直屬部門，代表中央政府在全國(guó)行使旅游行政管理的權(quán)利，其基本職能是：運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行組織、指揮和監(jiān)督，提出并執(zhí)行有關(guān)旅游業(yè)的方針、政策、法規(guī)和發(fā)展目標(biāo)，制定旅游業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、遠(yuǎn)景規(guī)劃、年度計(jì)劃和具體的管理辦法，會(huì)同有關(guān)部門，負(fù)責(zé)旅游業(yè)的行業(yè)管理，運(yùn)籌旅游業(yè)的發(fā)展資金，引導(dǎo)大型旅游項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)營(yíng)，控制旅游企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，與有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織建立雙邊或多邊關(guān)系，開拓旅游客源市場(chǎng)，調(diào)節(jié)旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的各種關(guān)系，負(fù)責(zé)旅游企事業(yè)單位的審批、評(píng)比、審計(jì)和培訓(xùn)工作。.地方旅游管理機(jī)構(gòu)。(1)省旅游管理委員會(huì)。根據(jù)一些省區(qū)改革旅游管理體制的經(jīng)驗(yàn)和作法，以上海市為代表的旅游委員會(huì)是比較符合我國(guó)旅游業(yè)特點(diǎn)的一種模式。按照上海模式，旅游管理委員會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)本省旅游業(yè)的最高決策機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)部門，旅游管理委員會(huì)由本省主管領(lǐng)導(dǎo)任主任,旅游局和各相關(guān)局的負(fù)責(zé)人任副主任或委員，下設(shè)有關(guān)職能處室及咨詢機(jī)構(gòu)。旅游管理委員會(huì)的基本職責(zé)是：決定本省的旅游發(fā)展戰(zhàn)略并監(jiān)督實(shí)施，決策或?qū)徟匾穆糜雾?xiàng)目并監(jiān)督實(shí)施，處理旅游活動(dòng)中出現(xiàn)或涉及的重大問題，提出解決意見并監(jiān)督有關(guān)部門執(zhí)行，協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門之間的關(guān)系，保證旅游業(yè)的順利發(fā)展。各省、市、自治區(qū)可以根據(jù)本地區(qū)旅游產(chǎn)品的類型，組織有關(guān)部門構(gòu)建旅游管理委員會(huì)，為本地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展提供相應(yīng)的制度保障。(2)省旅游局。省旅游局是省政府下屬的旅游業(yè)主管部門，其主要職責(zé)是：在國(guó)家旅游管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，在省政府和省旅游管理委員的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)貨執(zhí)行國(guó)家和本省有關(guān)旅游業(yè)的政策、法規(guī)、條例和計(jì)劃，結(jié)合本省的實(shí)際情況，提出本省旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，負(fù)貨本省旅游業(yè)的整體宣傳和統(tǒng)一促銷工作，發(fā)展省區(qū)間的橫向聯(lián)系，協(xié)調(diào)不同地區(qū)、不同部門之間的相互關(guān)系，會(huì)同有關(guān)地區(qū)和部門對(duì)本省的旅游企業(yè)實(shí)行全面