社會(huì)保障制度存在的問題與對策

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我國社會(huì)保險(xiǎn)制度存在的主要問題及對策

目前，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，企業(yè)改革正深入進(jìn)行，作為社會(huì)“安全網(wǎng)”、改革“減震器”的社會(huì)保險(xiǎn)正面臨著一些矛盾和問題。

一、社會(huì)保險(xiǎn)制度目前存在的主要問題我國的社會(huì)保險(xiǎn)制度隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行了多次改革，即從新中國成立初期的“企業(yè)+社會(huì)”，到20世紀(jì)70年代的“企業(yè)保險(xiǎn)”，再到1984年以后的“社會(huì)保險(xiǎn)”。近16年來，社會(huì)保險(xiǎn)在保險(xiǎn)方式上從社會(huì)統(tǒng)籌到“統(tǒng)賬結(jié)合”，在保險(xiǎn)項(xiàng)目上從少到多，在保險(xiǎn)范圍上從窄到寬，不斷完善。在國有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)大調(diào)整的過程中，現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度雖然發(fā)揮著積極作用，但是，仍然存在一些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題，其具體表現(xiàn)為：

社會(huì)保險(xiǎn)資金短缺，收支矛盾加劇

社會(huì)保險(xiǎn)資金不足，支大于收是目前社會(huì)保險(xiǎn)存在的主要問題，這種被動(dòng)運(yùn)行的局面，給職工一種“社會(huì)保險(xiǎn)不保險(xiǎn)”的直覺，影響了企業(yè)及職工參保、繳費(fèi)的積極性，同時(shí)也影響了企業(yè)改革中的職工安置。社會(huì)保險(xiǎn)資金不足，其原因是多方面的。

（1）現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度背負(fù)著50年的歷史債務(wù)。我國的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革從1986年離退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌起步,1992年實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)，1996年建立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,這標(biāo)志著我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌資方式從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)向了部分積累,在轉(zhuǎn)制過程中就出現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)歷史債務(wù)問題。社會(huì)保險(xiǎn)歷史債務(wù)主要包括兩部分:一是新制度實(shí)施前已經(jīng)離退休“老人”的養(yǎng)老金;二是新制度實(shí)施前已參加工作的“中人”在舊制度下已形成的養(yǎng)老金權(quán)益的體現(xiàn)額,派生出“視同繳費(fèi)年限”的養(yǎng)老金債務(wù)。這兩部分人的退休金形成了龐大的社會(huì)保險(xiǎn)歷史債務(wù)。對這一項(xiàng)債務(wù),政府沒有拿出補(bǔ)償?shù)木唧w政策,而是將負(fù)擔(dān)壓在了現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度上,統(tǒng)賬結(jié)合部分積累的籌資方式實(shí)際上又變成了現(xiàn)收現(xiàn)付式,“新人”的個(gè)人賬戶已成了名義賬戶,賬戶里的錢被“老人”挪用了,從而形成了空賬戶,這可謂是舊賬未還,又添新賬。這是社會(huì)保險(xiǎn)資金短缺的原因之一。

（2）現(xiàn)有籌資渠道過窄,擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面只停留在口頭上。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,相當(dāng)一部分國有企業(yè)因不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求而造成效益下降,繳費(fèi)難度加大,與此同時(shí),參加統(tǒng)籌的離退休人員卻迅速增加,從1992年到1999年底,平均年增長率為11.9%。在這種狀況下，原有的籌集渠道就難以滿足實(shí)際支付的需要了。雖然擴(kuò)面工作已引起人們的關(guān)注,列為近幾年社會(huì)保險(xiǎn)的主要工作，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》也將養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍擴(kuò)展到三資企業(yè)、私營企業(yè)等其他經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)。但從實(shí)際效果上看,非公有制經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)尚未真正參加養(yǎng)老保險(xiǎn),有的上千人的企業(yè)只納入幾十個(gè)人,有的索性一個(gè)不納。《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》只將其他經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)列入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍,對一些參保征繳辦法等具體政策,全國沒有統(tǒng)一規(guī)定,也沒有相應(yīng)的法律約束。所以,使其他經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)納統(tǒng)工作流于形式,徒有虛名,從而導(dǎo)致社保資金籌資渠道越來越窄。

（3）由于社會(huì)保險(xiǎn)制度不健全,造成一些企業(yè)有機(jī)可乘,嚴(yán)重欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。由于我國社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳缺乏嚴(yán)格意義上的立法作保證,加上作為我國社會(huì)保險(xiǎn)基金主要來源的國有企業(yè)陷入了普遍經(jīng)營不景氣，效益低下，虧損嚴(yán)重的困境，一些好企業(yè)也不愿意繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，使社會(huì)保險(xiǎn)基金收繳工作十分困難。近幾年，企業(yè)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)累年增加,數(shù)額驚人,小型企業(yè)上百萬，中型企業(yè)超500萬,大型企業(yè)上千萬，雖然從中央，到省、市逐級辦了“學(xué)習(xí)班”,像這樣的征繳力度可以說夠“強(qiáng)化”的了，但結(jié)果怎樣？也是交一部分,敷衍了事,前賬未清,又欠新賬,沒有解決根本性的問題。究其原因不在于“征繳力度”多大,而在于沒有法律措施,社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)滯后。由于基金征繳困難、欠繳嚴(yán)重,我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金正面臨著收不敷出的嚴(yán)峻形勢。

在國有企業(yè)改革中，社會(huì)保險(xiǎn)管理出現(xiàn)空白

隨著企業(yè)改革的全面推進(jìn)，其他經(jīng)濟(jì)類型的企業(yè)象雨后春筍相繼增多，有改制后成為股份制企業(yè)的、有與私企聯(lián)營的、有租賃的、也有被私企兼并的等等。這些企業(yè)的職工中有參加了保險(xiǎn)的，有從未涉及過養(yǎng)老、福利等各項(xiàng)勞動(dòng)政策的。對新企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)如何管理、保險(xiǎn)待遇如何支付等一些具體政策沒有統(tǒng)一規(guī)定，使新企業(yè)參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性受到影響。企業(yè)改革進(jìn)程的加快導(dǎo)致企業(yè)重組、破產(chǎn)的增加。由于企業(yè)改革的形式不同，下崗分流的措施各不相同，職工流向也千差萬別，有下崗的、有失業(yè)的、有“買斷”職工身份的、有自謀職業(yè)的、也有到其他經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)就業(yè)的等。隨著所有制結(jié)構(gòu)的變化，下崗職工中斷養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)呈上升趨勢。究其原因，第一，對勞動(dòng)者在不同單位之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)如何銜接的問題還沒有統(tǒng)一規(guī)定;第二，對無固定職業(yè)的勞動(dòng)者還沒有與之相適應(yīng)的規(guī)范的參保方法和基金征繳措施?？傊髽I(yè)改革后將有大批職工下崗失業(yè)，這是社會(huì)中的一個(gè)特殊群體，如果這部分人員的社會(huì)保險(xiǎn)問題解決不好，將給社會(huì)留下很大隱患。

社保機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)管理制度不一，底數(shù)不清社會(huì)保險(xiǎn)要發(fā)揮其改革“減震器”、“安全網(wǎng)”的作用，除配套的制度改革外，就是基礎(chǔ)管理。目前社會(huì)保險(xiǎn)工作從上到下只重征繳、擴(kuò)面，沒有把基礎(chǔ)管理放在重要位置上。從社會(huì)統(tǒng)籌到個(gè)人繳費(fèi)，到統(tǒng)賬結(jié)合，全國沒有統(tǒng)一的管理模式和管理方法，甚至省與省不一，市與市不一，縣與縣不一，由于基礎(chǔ)管理制度不一，造成底數(shù)不清，小則影響企業(yè)繳費(fèi)的積極性，大則影響政策的制訂，其原因就是基礎(chǔ)管理混亂，各級社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理模式，上一級社保機(jī)構(gòu)對下一級社保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理失控。

各級政府在社會(huì)保險(xiǎn)管理上責(zé)任不清，造成一些地方政府對社會(huì)保險(xiǎn)沒有給予高度重視

1998年6月份中央提出兩個(gè)“確保”以后，中央財(cái)政拿出一部分資金補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)資金不足，使一些地方政府錯(cuò)誤的認(rèn)為確保發(fā)放責(zé)任在中央。擴(kuò)面征繳、確保發(fā)放是上級政府硬壓的任務(wù)，不站在職工利益的角度去考慮問題，對上級下達(dá)指標(biāo)任務(wù)不從客觀實(shí)際去努力，而是站在保護(hù)地方利益的角度先保稅收，后保征繳。稅金征不上來影響政績，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征不上來，可以向上級伸手，所以造成一些地方政府對社會(huì)保險(xiǎn)不重視。

二、解決社會(huì)保險(xiǎn)問題的對策措施

社會(huì)保險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)體制改革的“護(hù)航員”。它肩負(fù)著穩(wěn)定社會(huì)和保障生活的雙重責(zé)任,面對社會(huì)保險(xiǎn)存在的眾多問題,應(yīng)該從整體和局部兩方面去解決。從整體考慮就是如何確定社會(huì)保險(xiǎn)大框架,如何確定綱領(lǐng)性政策;從局部考慮主要抓住企業(yè)改制的機(jī)會(huì),填補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)債務(wù),在企業(yè)改制中充分發(fā)揮社保“減震器”的作用,使得社會(huì)保險(xiǎn)在企業(yè)改革中不斷發(fā)展。

整體性措施

（1）建立社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)償機(jī)制，確保社保基金良性循環(huán)。建立社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)償機(jī)制，解決歷史債務(wù)應(yīng)從基礎(chǔ)做起，首先要隱性債務(wù)明算帳，應(yīng)該制訂一個(gè)按工齡和余命年為基數(shù)的計(jì)算辦法來確定全國歷史債務(wù)，對全國的“老人”和“中人”進(jìn)行清算，摸清底數(shù)。再通過企業(yè)、地方財(cái)政、中央財(cái)政三種渠道進(jìn)行解決，按中央財(cái)政50%、企業(yè)和地方財(cái)政50%的比例制定補(bǔ)償計(jì)劃，分清責(zé)任，分級負(fù)責(zé)。

具體做法是:第一、企業(yè)和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)50%，在企業(yè)改革，資產(chǎn)重組的過程中，將國有資產(chǎn)劃出一部分，歸入社?；?，做為對本企業(yè)“老人”和“中人”的部分債務(wù)補(bǔ)償。如果國有資產(chǎn)能夠償還50%的債務(wù)，地方財(cái)政可以不負(fù)擔(dān)，國有資產(chǎn)不足部分由地方財(cái)政補(bǔ)缺。將企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的“債務(wù)”與地方財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的“債務(wù)”捆在一起充分發(fā)揮地方政府積極作用。第二，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)50%，由中央財(cái)政發(fā)行政府認(rèn)可債券，一次性將“老人”、“中人”的債務(wù)補(bǔ)清，由地方財(cái)政保管債券，每年按比例從中央財(cái)政兌現(xiàn)，同時(shí)將“新人”的個(gè)人賬戶做實(shí)，實(shí)現(xiàn)真正的部分積累模式。通過這種補(bǔ)償機(jī)制的建立，不但解決了歷史債務(wù)和空賬運(yùn)轉(zhuǎn)問題，還分清了中央和地方政府的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任，同時(shí)也防止了國有資產(chǎn)流失和中央財(cái)政補(bǔ)償金的浪費(fèi)。

（2）建立全覆蓋、多層次的社會(huì)保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度管理體制不統(tǒng)一，有機(jī)關(guān)事業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，企業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各管一塊;保險(xiǎn)范圍只限城鎮(zhèn)各類企業(yè)、事業(yè)單位，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員沒有列入統(tǒng)籌范圍;保險(xiǎn)制度不一致，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)已實(shí)行了統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位仍執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的養(yǎng)老金計(jì)算辦法，這說明全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尚未完全建立。要想使社會(huì)保險(xiǎn)充分發(fā)揮吸收震蕩的“安全網(wǎng)”作用，既要覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)，也要覆蓋行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位；統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；堅(jiān)持全國統(tǒng)籌的方式。這樣才能促進(jìn)勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，建立全社會(huì)的勞動(dòng)力大市場，為市場經(jīng)濟(jì)體制的完善創(chuàng)造條件。

（3）加快社會(huì)保險(xiǎn)管理步伐,建立獨(dú)立于企業(yè)之外的社會(huì)保障制度。社會(huì)保險(xiǎn)管理包括兩部分:一部分是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)管理,一部分是離退休人員管理服務(wù)社會(huì)化,這兩部分是社會(huì)保障體系的基本內(nèi)容,又是配合國有企業(yè)深化改革的重要措施,更是保證養(yǎng)老金足額發(fā)放的有效手段。基礎(chǔ)業(yè)務(wù)管理當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范管理辦法,規(guī)范業(yè)務(wù)管理程序,規(guī)范信息庫管理,即建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理制度。社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化管理服務(wù),包括離退休人員的社會(huì)化管理、社區(qū)服務(wù)和養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放等方面,其主要任務(wù)是改變養(yǎng)老金結(jié)算方式,由差額繳撥改為全額繳撥,最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放。

局部性措施

對于一個(gè)改制的國有企業(yè),無論是采取哪種形式的改制,都要涉及資產(chǎn)的變革和人員的安置,在利益結(jié)構(gòu)大調(diào)整的過程中,資產(chǎn)怎樣重組,職工和離退休人員如何安置,才能使企業(yè)改革順利進(jìn)行,是擺在社會(huì)保險(xiǎn)面前的重要問題。但是，只要從充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)安全網(wǎng)作用的角度去分析,問題便迎刃而解。

（1）積極參與企業(yè)改革全過程。企業(yè)改革已全面鋪開，并且社會(huì)保險(xiǎn)在企業(yè)改革中又受到了負(fù)面影響。所以，社會(huì)保險(xiǎn)部門積極參與企業(yè)改革非常重要。社會(huì)保險(xiǎn)部門要作為企業(yè)改革委員會(huì)的成員參與企業(yè)改革的全過程，以利于社會(huì)保險(xiǎn)部門在企業(yè)改革中更好地維護(hù)職工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

（2）進(jìn)行資產(chǎn)重組時(shí),償還社會(huì)保險(xiǎn)債務(wù)。國有企業(yè)利用改制逃避社會(huì)保險(xiǎn)債務(wù)問題應(yīng)引起社會(huì)保險(xiǎn)部門的高度重視,要爭得當(dāng)?shù)卣闹С?對企業(yè)的基本情況進(jìn)行詳細(xì)分析,按一定順序分別落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)債務(wù)。第一，償還改制企業(yè)欠繳的職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi);第二，按照社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)償機(jī)制有關(guān)規(guī)定,計(jì)算出該企業(yè)“老人”和“中人”的歷史債務(wù),按照企業(yè)和地方政府應(yīng)承擔(dān)的比例,從資產(chǎn)變現(xiàn)收入中予以償還,資產(chǎn)變現(xiàn)收入不夠的由地方政府補(bǔ)差，但要分清責(zé)任。

（3）改制離退休人員安置和企業(yè)的職工安置。無論哪種形式的企業(yè)改革都要涉及離退休人員和職工的安置。對離退休人員安置，應(yīng)按照社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)償機(jī)制有關(guān)規(guī)定將本企業(yè)離退休人員的歷史債務(wù)按比例一次性交到社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，離退休人員與改制企業(yè)脫鉤,由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檔案管理和費(fèi)用發(fā)放,實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)服務(wù)管理。如果改制企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)收入不足支付此項(xiàng)費(fèi)用,或一時(shí)變現(xiàn)困難的,先支付一部分,剩余部分地方財(cái)政予以補(bǔ)償。對在職職工的安置,要以社會(huì)保險(xiǎn)為依托,不論職工身份發(fā)生什么變化，社會(huì)保險(xiǎn)政策不變。首先將“中人”的社會(huì)保險(xiǎn)歷史債務(wù)按規(guī)定比例交到社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)做為企業(yè)對“中人”的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償,然后充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)的減震作用。改制企業(yè)職工大致可分為三種情況,對此應(yīng)有不同的社保制度與此相對應(yīng):一是對繼續(xù)留在改制后企業(yè)工作的職工,與新企業(yè)重新簽訂勞動(dòng)合同,確立新的勞動(dòng)關(guān)系由新企業(yè)負(fù)責(zé)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，職工的繳費(fèi)年限合并計(jì)算。二是對與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系的職工，檔案轉(zhuǎn)到失業(yè)保險(xiǎn)所按規(guī)定享受失業(yè)救濟(jì)金待遇，再就業(yè)后繼續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),到達(dá)退休年齡后享受養(yǎng)老待遇。三是對改制前已脫離企業(yè),自謀職業(yè)或到其他企業(yè)就業(yè)的職工，與新就業(yè)企業(yè)建立勞動(dòng)關(guān)系的，理順勞動(dòng)關(guān)系，檔案轉(zhuǎn)到新就業(yè)企業(yè)，由新企業(yè)繼續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，自謀職業(yè)或無固定職業(yè)的職工檔案寄存勞動(dòng)力市場，自己繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，到達(dá)退休年齡后，辦理退休手續(xù)，享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。

綜上所述，身負(fù)穩(wěn)定社會(huì)和保障生活雙重責(zé)任的社會(huì)保險(xiǎn)，關(guān)系著社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，更關(guān)系著社會(huì)穩(wěn)定。所以，針對現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度存在的主要問題，應(yīng)盡快解決，使社會(huì)保險(xiǎn)制度不斷完善，不斷健全，使其成為經(jīng)濟(jì)體制改革的“護(hù)航員”。

當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)制度存在的問題與對策

摘要：我國實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和固定的模式，在實(shí)施過程中出現(xiàn)許多問題，需要我們勇于探索新思路、解決新矛盾、開創(chuàng)新局面。本文從幾個(gè)方面探討解決社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施過程中存在問題的辦法。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)問題原因分析

自1986年開始醞釀和實(shí)施現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度以來，我國各級勞動(dòng)保障（社會(huì)保險(xiǎn)）部門做了大量的工作，社會(huì)保險(xiǎn)工作取得了一定的成效。據(jù)原勞動(dòng)和社會(huì)保障部提供，截止至2007年9月底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)人數(shù)分別為1.97億人、1.89億人、1.15億人、1.15億人、7300萬人。這對于維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平正義、和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都起著積極的作用。但在實(shí)施過程中，也出現(xiàn)了不少問題，這些問題的存在和發(fā)展，必將影響社會(huì)保險(xiǎn)制度的推行，破壞社會(huì)穩(wěn)定，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文針對社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施過程中存在的問題，進(jìn)行原因分析，試圖尋找解決問題的途徑。

一、存在的問題

（一）立法上存在缺陷，不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的全面實(shí)施具體表現(xiàn)在：一是內(nèi)容陳舊?，F(xiàn)行的《勞動(dòng)法》是九十年代初的產(chǎn)物，由于歷經(jīng)三輪的政府機(jī)構(gòu)改革后，政府部門職責(zé)的調(diào)整和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的要求，同時(shí)，由于《行政處罰法》的出臺，勞動(dòng)保障部（含原勞動(dòng)部）制定的配套規(guī)定中，許多不是以部長令（部門規(guī)章）的形式頒布，不能作為行政處罰的依據(jù)，另外，還存在與《行政處罰法》規(guī)定相抵觸的條文。二是制約不力。如對違反社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定的行為,處罰的最高限額只有2萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，這就被部分企業(yè)鉆了法律空子，職工人數(shù)多的企業(yè)寧愿接受罰款也不參保，一些企業(yè)也因此產(chǎn)生了拒絕參保的僥幸心理，對已經(jīng)參保的企業(yè)來說，很不公平。這種例子不勝枚舉。三是層次低下。除了《勞動(dòng)法》是全國人大常委會(huì)立法外，行政法規(guī)和規(guī)章不多，配套性規(guī)定較多，這種低層次的規(guī)定，也不能作為行政處罰的依據(jù)，不利于工作的開展。四是手段缺乏?，F(xiàn)行的勞動(dòng)保障法律法規(guī)中，除警告和數(shù)額不大的罰款外，幾乎再也沒有其它行政處罰種類，更沒有賦予扣押、查封、變賣等權(quán)利。五是操作性不強(qiáng)。在工作中，我們體會(huì)最深的是，很多勞動(dòng)保障法律法規(guī)只作原則性規(guī)定，不具體、不細(xì)化，難以操作。

（二）社保覆蓋面窄,參保情況不平衡，不利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭目前，社會(huì)保險(xiǎn)參保隨意性大，各企業(yè)參保情況不平衡，自覺的單位參保率稍高，不自覺的參保率極低，外來流動(dòng)人員的社保問題尤為突出。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工有1.2億，而參保的只有1700萬，參保率不到15％，與全員參保差距很大，社保違法違規(guī)行為得不到有效糾正和追究。這種鞭打快馬的做法，不僅有悖于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭法則，同時(shí)也為社保違法違規(guī)行為搭建了溫床，不利于依法治國方略的實(shí)施。

（三）統(tǒng)籌基金繳費(fèi)比例和保險(xiǎn)水平過高，不利于就業(yè)再就業(yè)渠道的拓寬設(shè)計(jì)和建立怎么樣的社會(huì)保險(xiǎn)體系和制度，對勞動(dòng)力市場的形成和就業(yè)再就業(yè)具有決定性的意義和影響?，F(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)有一個(gè)明顯的弊端，即相對于我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)承受能力，統(tǒng)籌基金比例和保險(xiǎn)水平太高，這種保險(xiǎn)制度將產(chǎn)生一系列的消極后果，形成新的城鄉(xiāng)分割，扭曲勞動(dòng)力市場，加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)喪失活力，也從根本上限制了就業(yè)容量的擴(kuò)大，從而導(dǎo)致了就業(yè)和再就業(yè)壓力的進(jìn)一步加劇。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)缺乏全國“一盤棋”理念，不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的全面推行一是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難點(diǎn)多、難度大。目前，企業(yè)職工中外來人員居多，流動(dòng)性大。按照現(xiàn)行政策，職工跨地區(qū)流動(dòng)的，只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，不轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌基金，加上有的地方對社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移還設(shè)置了一定的障礙，無形中增加了外來人員社保關(guān)系轉(zhuǎn)移的難度。要退保，職工只能退回個(gè)人賬戶部分，社保部門成了儲蓄所暫且不說，很多職工（尤其是外來民工）還認(rèn)為：參加社會(huì)保險(xiǎn)，在經(jīng)濟(jì)上沒有好處還不如把錢放在自己的口袋里方便、實(shí)惠。二是部門職能不明、責(zé)任不清，容易造成社會(huì)保險(xiǎn)基金的流失。據(jù)了解，全國各地征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的主體各不相同，有的地方是勞動(dòng)保障部門，有的是地稅部門，有的則分別由勞動(dòng)保障部門和地稅部門征收。各地的做法五花八門，呈現(xiàn)八仙過海，各顯神通的局面，難以實(shí)行有效的監(jiān)管，很容易導(dǎo)致社?；鸬牧魇?。上海社?；鸢傅陌l(fā)生就是一個(gè)典型的例子。三是全國社保信息割據(jù)，網(wǎng)絡(luò)不暢，造成資源浪費(fèi)。表現(xiàn)在各地、各單位自行開發(fā)的信息軟件，上下不對接，同行不連通。社會(huì)保險(xiǎn)“一盤棋”管理理念的缺失，給社會(huì)保險(xiǎn)制度的推行增加了難度。

二、原因分析通過調(diào)查分析，影響社會(huì)保險(xiǎn)工作的原因很多，歸納起來主要有以下幾個(gè)方面：

（一）企業(yè)主的“理性選擇”，是影響社會(huì)保險(xiǎn)的直接原因一是企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)支出多、負(fù)擔(dān)重，不愿參保。以2008年浙江省為例，企業(yè)每增加一個(gè)人參保，每月至少要多支出養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)共390元。由此可見，參加社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致企業(yè)成本的增加，利潤的減少。企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)利潤的最大化，一般是不會(huì)主動(dòng)為員工辦理社會(huì)保險(xiǎn)的。二是企業(yè)誠意不足，瞞報(bào)職工人數(shù)，不想?yún)⒈?。企業(yè)擁有用工自主權(quán)后，虛報(bào)用工人數(shù)的現(xiàn)象十分普遍和嚴(yán)重，大部分企業(yè)計(jì)稅工資人數(shù)和向社會(huì)保險(xiǎn)部門申報(bào)的用工人數(shù)均與實(shí)際用工人數(shù)相差很大。因?yàn)橄蚨悇?wù)部門多報(bào)用工人數(shù)能以計(jì)稅工資形式增加成本，減少納稅，而向社保部門少報(bào)用工人數(shù)則可以減少社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的支出，因此，實(shí)際用工人數(shù)成了企業(yè)的機(jī)密，而政府部門在這種機(jī)密面前，卻顯得十分無奈，無論是哪個(gè)部門均無法收集和提供完整、準(zhǔn)確的企業(yè)信息資料，都存在單位不全、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、信息不靈等問題。沒有確切的企業(yè)職工人數(shù),勞動(dòng)保障部門要實(shí)現(xiàn)全員參保,只能成為一句空話。三是部分企業(yè)國際意識不強(qiáng),競爭心態(tài)不健康,不會(huì)參保。據(jù)調(diào)查,不少企業(yè)行業(yè)化、本土化的競爭仍然占主導(dǎo)地位，看不到與國際接軌的差距和國際競爭的危機(jī)，不是像外國企業(yè)那樣通過技術(shù)革新、改善職工勞保福利來提高生產(chǎn)率和作為尊重與保障人權(quán)的前提，而是以損害職工利益，降低人力成本、偷稅漏稅等投機(jī)取巧的方式進(jìn)行不公平競爭，他們只有在遇到外商以企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)情況作為驗(yàn)廠投資的主要指標(biāo)時(shí)才會(huì)考慮替一部分職工參保，以期獲得訂單，這是市場競爭中企業(yè)心態(tài)不健康的表現(xiàn)，是“小企業(yè)心態(tài)”。由于這種因素的存在，才導(dǎo)致很多企業(yè)在社會(huì)保險(xiǎn)參保問題上持回避或與社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)“打埋伏仗”的態(tài)度。

（二）勞動(dòng)者處于弱勢地位是影響社會(huì)保險(xiǎn)的根本原因主要表現(xiàn)在：一是在當(dāng)前勞動(dòng)力供過于求的就業(yè)形勢下，勞動(dòng)者不敢主張權(quán)利。在資本的強(qiáng)勢地位面前，無論是求職的還是在職的，勞動(dòng)者都處于被動(dòng)地位，一般都不敢主張自己的權(quán)利，若企業(yè)不給參保，員工雖然可以向勞動(dòng)保障部門（或勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)）投訴（或申訴），但是其結(jié)果往往是以犧牲自己賴以生存的工作為代價(jià)，這是大多數(shù)員工所不愿意的。所以，在面對企業(yè)不給參保的情況下，員工更多的是選擇沉默，這就助長了用人單位的社保違法違規(guī)行為，在一定程度上增加了社保擴(kuò)面難度。二是工資收入低，生活成本高，勞動(dòng)者不能主張權(quán)利。以浙江溫州為例，企業(yè)以勞動(dòng)密集型居多，員工主要是技術(shù)工和普工。一般來說,技術(shù)工的月工資為1500到2000元，而普工只有1000元左右。在生存成本高、實(shí)際工資水平低的溫州，員工工資在扣除房租、養(yǎng)家糊口等必需的生活費(fèi)用后，已經(jīng)所剩無幾，而社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)卻較高，即使按2008年浙江省的最低基數(shù)1230元（2007年省平工資2050元的60%）來計(jì)算，五險(xiǎn)全保的話，員工每月需繳納130多元，這對收入甚微的員工，是難以承受的。當(dāng)一個(gè)人收入處于低水平時(shí)，他對未來養(yǎng)老等問題的愿望也相對較低。三是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史背景下，價(jià)值觀念與體制上的矛盾和落差十分明顯，勞動(dòng)者不想主張權(quán)利。由于中國農(nóng)村的文化教育相對滯后，而外來工又主要來自農(nóng)村，他們的風(fēng)險(xiǎn)意識、未來意識、保障意識都不象城里人那么迫切，對“小康”的理解和看法與城市居民差距也很大。城市居民認(rèn)為“小康”的一個(gè)必要條件就是能夠老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，而外來工對“小康”的理解還僅僅局限于有新房、彩電、摩托、5萬、10萬的存款之類，他們沒有意識到隨著家庭規(guī)模的逐漸縮小，養(yǎng)老問題會(huì)越發(fā)突出，只是熱衷于家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)模式，外出打工的目的還是掙錢度日，因此，他們一般是不會(huì)現(xiàn)在掏腰包為了渺茫的將來的。

（三）制度設(shè)計(jì)不合理，政策門檻高、壁壘多，是影響社會(huì)保險(xiǎn)的重要原因主要有：一是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難。目前,我國還沒有實(shí)行社?；鹑珖y(tǒng)籌，加上部分農(nóng)村還沒有建立社會(huì)保險(xiǎn)體系，各地的參保條件和待遇等規(guī)定又各不相同，人員轉(zhuǎn)移僅僅轉(zhuǎn)入8%的個(gè)人帳戶部分，不轉(zhuǎn)移社會(huì)統(tǒng)籌基金，轉(zhuǎn)入地出于對本地區(qū)未來社?；鹬Ц秹毫Φ目紤]，對外地社保關(guān)系的轉(zhuǎn)入人為地設(shè)置障礙，以至于很多本地單位在面對外地人求職的時(shí)候，都直接告知不給保險(xiǎn)，因?yàn)榧词乖诋?dāng)?shù)剞k理了社會(huì)保險(xiǎn)，今后回鄉(xiāng)后社保關(guān)系卻不能轉(zhuǎn)移、續(xù)保，很多職工因此被迫退保。二是新的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將個(gè)人帳戶規(guī)模由繳費(fèi)工資的11%調(diào)整為8％，而單位繳納的18％部分，全部被劃進(jìn)了社會(huì)統(tǒng)籌帳戶，這種個(gè)人帳戶的劃建辦法挫傷了職工的參保積極性，斷保、退保的人明顯增多。

三、對策措施

（一）進(jìn)一步完善立法，強(qiáng)化法律責(zé)任意識社會(huì)保險(xiǎn)是法定保險(xiǎn)，必須有完善的法律法規(guī)作保證。因此，要對《勞動(dòng)法》的適用范圍以及《勞動(dòng)法》中的勞動(dòng)合同、勞動(dòng)力市場管理、社會(huì)保險(xiǎn)、工資支付、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行修改，尤其在法律責(zé)任方面應(yīng)加大追究力度，并對其進(jìn)行細(xì)化，不能只作原則性規(guī)定。要對現(xiàn)行與《行政處罰法》相抵觸的配套規(guī)定進(jìn)行清理、修改，使之更趨完善。要加強(qiáng)執(zhí)法手段，賦予勞動(dòng)保障部門扣押、查封、變賣等權(quán)利，以利于對社保違法違規(guī)行為的查究和各類突發(fā)事件的處置。

（二）建立健全相關(guān)制度一是要抓緊研究制定社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，盡快實(shí)現(xiàn)社保基金全國統(tǒng)籌，使勞動(dòng)者可以隨時(shí)隨地中途轉(zhuǎn)移社保關(guān)系，到退休年齡后，在當(dāng)?shù)馗縻y行網(wǎng)點(diǎn)（或郵政儲蓄所等）就能領(lǐng)取養(yǎng)老金，這樣才能解除參保人員的后顧之憂，提高廣大職工的參保積極性，有利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的全面推行。二是從參保人員的實(shí)際情況出發(fā)，將收入懸殊的職工的參保險(xiǎn)種與繳費(fèi)基數(shù)區(qū)分開來，使社會(huì)保險(xiǎn)具有合理性、靈活性和多樣性。為此，我們可以借鑒上海的做法：實(shí)行“外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)”，該保險(xiǎn)包括工傷（或者意外傷害）、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼三項(xiàng)保險(xiǎn)，由勞動(dòng)保障行政部門主管，委托商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行理賠，規(guī)定所有的外來從業(yè)人員都要參加，綜合保險(xiǎn)費(fèi)全部由用人單位繳納（除無單位的由自己繳納外），這在一定程度上減輕了外來務(wù)工人員的負(fù)擔(dān)。三是要實(shí)行《勞動(dòng)保障登記證》制度。將《勞動(dòng)用工年檢合格證》和《社會(huì)保險(xiǎn)登記證》合并為《勞動(dòng)保障登記證》。該證記錄用人單位的基本情況（如單位性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)類型、社會(huì)保險(xiǎn)編碼、法人代表、單位地址、銀行帳戶、職工人數(shù)等）、勞動(dòng)用工、工資支付、勞動(dòng)合同、職業(yè)培訓(xùn)、工時(shí)制度及社會(huì)保險(xiǎn)等情況，分正、副本，副本為含IC卡的記事本。用人單位到勞動(dòng)保障部門辦理任何手續(xù)都要出示該證副本，也可以用該副本進(jìn)行查詢。在勞動(dòng)保障監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)用人單位有違法行為的，則在IC卡上進(jìn)行記錄，有不良記錄未處理的，一律先處理后再準(zhǔn)于辦理勞動(dòng)保障部門的相關(guān)手續(xù)，并加強(qiáng)對《勞動(dòng)保障登記證》的管理，實(shí)行《勞動(dòng)保障登記證》年檢制度，年檢不合格的，責(zé)令其限期整改，整改后重新定級，但要降低一個(gè)等級。對逾期不改或整改后仍不合格的以及不按規(guī)定參加年檢的單位，由勞動(dòng)保障部門依法實(shí)施行政處罰，并取消各類評先資格，不得享受政府有關(guān)優(yōu)惠政策。只有這樣，才能真正發(fā)揮《勞動(dòng)保障登記證》應(yīng)有的功能和作用，從而全面推進(jìn)勞動(dòng)保障工作。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，清除參保死角

勞動(dòng)保障部門應(yīng)加大勞動(dòng)保障監(jiān)察力度，對用人單位參加社會(huì)保險(xiǎn)和單位職工個(gè)人繳費(fèi)工資的申報(bào)等情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，依法查處社保違法違規(guī)行為，盡快改變有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)狀，督促用人單位自覺遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)和規(guī)章，竭力拓展社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，逐步清除參保死角，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全員參保。

（四）降低統(tǒng)籌基金比例和基本保險(xiǎn)待遇,減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)根據(jù)目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營狀況等，應(yīng)該考慮適當(dāng)降低社保統(tǒng)

籌基金繳費(fèi)比例和基本保險(xiǎn)待遇?；颈ｋU(xiǎn)待遇只要能夠保障參保人員的基本生活和滿足其基本醫(yī)療需求即可。鼓勵(lì)有條件的用人單位和職工參加儲蓄性保險(xiǎn)或商業(yè)保險(xiǎn)。只有這樣，才能在一定程度上減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，使企業(yè)擺脫困境，有利于搞活經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)，有利于社會(huì)保險(xiǎn)制度的全面推行，有利于推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。

（五）規(guī)范社保機(jī)構(gòu)，健全工作網(wǎng)絡(luò)，理順部門職責(zé)關(guān)系國家人力資源和社會(huì)保障部應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)這一良好的歷史發(fā)展機(jī)遇，克

難攻堅(jiān)，要按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)人數(shù)等情況，就勞動(dòng)保障機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員配置等問題提請中央編委制定指導(dǎo)意見。各地應(yīng)高度重視社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的建設(shè)，要對社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制作統(tǒng)籌安排，進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，縣（市、區(qū)）級及以上的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只能是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，不能以事業(yè)單位（除依照或參照國家公務(wù)員制度管理的事業(yè)單位外）代替，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）要盡可能設(shè)立財(cái)政全額撥款事業(yè)性質(zhì)的勞動(dòng)保障管理服務(wù)所，有條件的地方要設(shè)立社區(qū)（居委會(huì)）勞動(dòng)保障服務(wù)站，并在人員和經(jīng)費(fèi)上予以保障。

各級政府要加強(qiáng)對有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，理順勞動(dòng)保障、人事、地稅、民政等部門的關(guān)系，進(jìn)一步明確職能、落實(shí)責(zé)任；各有關(guān)部門要識大體、顧大局，各司其職、各負(fù)其責(zé)，齊心協(xié)力、密切配合，共同做好社會(huì)保險(xiǎn)工作。

試論社會(huì)保障制度存在的問題與對策

加快社會(huì)保障體系建設(shè)，完善社會(huì)保障制度，對深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、積極推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的意義。我們必須進(jìn)一步加快社會(huì)保障體系建設(shè)，按照黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出的要求，適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，逐步建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。這是加快社會(huì)保障體系建設(shè)的前進(jìn)方向。社會(huì)保險(xiǎn)是通過國民收入再分配，為勞動(dòng)者提供最基本的生存保障，是整個(gè)社會(huì)保障體系最基本的內(nèi)容。

進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，一要加快完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，落實(shí)鼓勵(lì)個(gè)體工商者和靈活就業(yè)人員的參保政策。二要積極配合事業(yè)單位改革加快研究制定機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案。三要進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度建設(shè)，不斷擴(kuò)大基本醫(yī)療、失業(yè)工傷、生育保險(xiǎn)的覆蓋面。四要適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快的形勢，加快建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度，優(yōu)先解決工傷保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保障問題。五要推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度，完善城市低保和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，逐步建立農(nóng)村低保制度，通過建立健全城鄉(xiāng)低保制度，編織好城鄉(xiāng)居民基本生活的最后一道“安全網(wǎng)”。合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和方式，完善分類施保，加強(qiáng)管理，不斷提高救助效果和服務(wù)水平，不斷完善農(nóng)村特困戶的救助。積極發(fā)展城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，多渠道籌集救助資金。城市醫(yī)療救助要在做好已有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大試點(diǎn)，并與城市醫(yī)療衛(wèi)生體制改革相適應(yīng)。農(nóng)村醫(yī)療救助要加快推進(jìn)步伐，做好與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接工作，盡快在全國范圍基本建立比較規(guī)范的農(nóng)村醫(yī)療救助制度，將救助政策落實(shí)到人。同時(shí)，我們還要積極發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的作用。商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保障雖然有差別，但它作為一種市場調(diào)節(jié)的力量，可以充實(shí)我國的社會(huì)保障體系，為不同群體的多樣化保障需求，提供更多更好的市場化服務(wù)。我們要充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)和市場的作用，形成巨大合力，共同促進(jìn)社會(huì)保障體系的不斷完善。

健全的社會(huì)保障制度是社會(huì)穩(wěn)定的基石和市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的保證，也是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、促使國有企業(yè)改革走出攻堅(jiān)階段的重要前提。實(shí)踐證明，目前我國的社會(huì)保障制度尚不健全，這在一定程度上已經(jīng)影響到我國的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，也使得國有企業(yè)改革步履艱難。因此，我們必須深入剖析當(dāng)前社會(huì)保障制度存在的主要問題，采取積極的應(yīng)對措施，提出較為合理的改進(jìn)意見，促進(jìn)社會(huì)保障制度持續(xù)健康發(fā)展。

一、社會(huì)保障體系建設(shè)的基本原則社會(huì)保障的內(nèi)容、水平和方式，一般要受一個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等因素的影響。

一是堅(jiān)持基本社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及各方面承受能力相適應(yīng)的原則。

二是堅(jiān)持城鄉(xiāng)有別和體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的原則。三是堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的原則。四是堅(jiān)持由近及遠(yuǎn)，逐步完善，保持政策連續(xù)性的原則。

二、社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀分析

（一）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約著社會(huì)保障制度的整體推進(jìn)。我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大大高于農(nóng)村；從所有制結(jié)構(gòu)看，城鎮(zhèn)又存在國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，兩者的生產(chǎn)力水平也相去甚遠(yuǎn)；沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大。因此，現(xiàn)有的社會(huì)保障制度具有多元化的特征。

（二）城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)存在較為突出的差距。城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的差異，是我國社會(huì)保障體系中最突出的問題之一。城鎮(zhèn)居民有較高的社會(huì)保險(xiǎn)作為支撐，而農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏科學(xué)的整體布局，覆蓋范圍狹窄，家庭承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力十分脆弱。在這制度下，個(gè)人責(zé)任強(qiáng)，國家的負(fù)擔(dān)輕利于儲蓄和投資的增長，但反過來，農(nóng)村家庭是一個(gè)生產(chǎn)和消費(fèi)的單位，社會(huì)保障制度的缺位，家庭處在巨大風(fēng)險(xiǎn)中。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了很不公平的城鄉(xiāng)社會(huì)保障結(jié)構(gòu)。城鎮(zhèn)的社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面已超過90%，而農(nóng)村才只有2%，現(xiàn)代化的社會(huì)保障制度還遠(yuǎn)未造福整個(gè)農(nóng)村。

（三）社會(huì)福利的“早熟”和缺位并存。包括國有企業(yè)和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的“單位福利”、“企業(yè)福利”，大大高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，具有明顯的早熟特征，而城鎮(zhèn)集體和廣大農(nóng)村，社會(huì)福利基本上是缺位的、不發(fā)達(dá)的，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不相適應(yīng)，容易引發(fā)各種社會(huì)矛盾，導(dǎo)致社會(huì)不和諧因素難以化解。

三、社會(huì)保障制度存在的主要問題總的來看，現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在的問題主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（一）社會(huì)保障制度不健全。目前，我國社會(huì)保障制度是以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳和發(fā)放為基礎(chǔ)、以部分城市居民最低生活保障和居民生活救濟(jì)為輔助而形成的一套制度?？梢哉f，社會(huì)保險(xiǎn)制度是我國目前社會(huì)保障制度的主體。1999年1月我國頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，但由于此《條例》在征費(fèi)率等方面沒作具體規(guī)定，在此前后，各省、自治區(qū)、直轄市也都制定或修訂了本地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例或規(guī)定。由此往下，不少地市也制定了本地的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)定，一些縣或縣級市也制定了本地的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)定或辦法。每一個(gè)地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳制度在具體規(guī)定上都有別于其他地區(qū)。例如，就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍來看，有的地方規(guī)定為企業(yè)的職工，有的地方規(guī)定為自收自支事業(yè)單位及企業(yè)所有職工，有的地方規(guī)定為行政機(jī)關(guān)及企業(yè)和事業(yè)單位的所有職工，有的地方把范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到個(gè)體戶、臨時(shí)工、農(nóng)民工及自由職業(yè)者。

由于社會(huì)保障立法滯后，導(dǎo)致運(yùn)行體制多樣化，社會(huì)保險(xiǎn)主管部門與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系曖昧，名稱不統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)分塊，具體分工不明確，就連經(jīng)辦機(jī)構(gòu)工作人員享受的待遇也是“五花八門”。再則，社會(huì)保障制度本身的設(shè)置上缺乏超前性、科學(xué)性、統(tǒng)一性，有一些不可逾越的“鴻溝”，不利于社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。如醫(yī)療保險(xiǎn)存在著明顯的制度障礙，城鎮(zhèn)職工與城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村新型合作醫(yī)療缺乏可行的制度銜接，政策界定模糊，享受待遇差異較大，并且由勞動(dòng)保障和衛(wèi)生兩個(gè)部門分別管理，存在明顯的人力資源浪費(fèi)的情況，甚至容易引發(fā)社會(huì)矛盾升級。

（二）社會(huì)保障統(tǒng)籌層次較低。統(tǒng)籌層次決定社會(huì)保障基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從一個(gè)側(cè)面也能反映社會(huì)保障制度的完善程度。目前，我國社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的統(tǒng)籌層次很低，雖然國家也要求各地區(qū)盡快實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，但大部分地區(qū)落實(shí)到地市級統(tǒng)籌，還存在不少的縣級統(tǒng)籌。我國各地區(qū)的自然資源、天然環(huán)境各不相同，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也不一樣，管理水平和人才條件也存在著一定差異，這些都決定著一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而也決定著一個(gè)地區(qū)的資金籌措能力。社會(huì)保障資金的統(tǒng)籌層次決定了社會(huì)保障基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，統(tǒng)籌層次越高，社會(huì)保障基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力越強(qiáng)；相反，統(tǒng)籌層次越低，社會(huì)保障基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力越弱。所以，一個(gè)國家的社會(huì)保障資金的統(tǒng)籌層次應(yīng)盡可能地高，即實(shí)現(xiàn)國家級的統(tǒng)收統(tǒng)支，形成全國一盤棋。目前，我國過低的社會(huì)保障資金的統(tǒng)籌層次直接影響了社會(huì)保障的良好運(yùn)行，表現(xiàn)為：條件好的地方，較低的收費(fèi)率即可滿足當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障支出，條件差的地方，較高的收費(fèi)率也無法滿足當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障支出。

（三）社會(huì)保障覆蓋范圍小。健全的社會(huì)保障制度應(yīng)覆蓋全體公民，這里的“覆蓋全體公民”并不是說全體公民在同一時(shí)間內(nèi)都在享用社會(huì)保障資金，而是說社會(huì)保障制度對任何一個(gè)公民都有制度意義，制度沒有排他性，全體公民都能“享用”社會(huì)保障制度。目前，作為我國保障非主體的社會(huì)救濟(jì)應(yīng)該說具備這種特性。但作為我國社會(huì)保障主體的社會(huì)保險(xiǎn)則不具備這種非排他性，我國《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工；基本醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國家機(jī)關(guān)工作人員，事業(yè)單位職工，民辦非企業(yè)單位職工，社會(huì)團(tuán)體專職人員；失業(yè)保險(xiǎn)的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)職工，事業(yè)單位職工?？梢姡壳吧鐣?huì)保險(xiǎn)還沒有一個(gè)統(tǒng)一的參加范圍，如基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的征繳范圍并未涉及農(nóng)民工。

（四）社會(huì)保障制度的執(zhí)行成本較高。制度的執(zhí)行成本高表面的含義是執(zhí)行制度的操作費(fèi)用大，它可體現(xiàn)為兩種情況：第一，制度在現(xiàn)有環(huán)境下很難完全執(zhí)行，表現(xiàn)為執(zhí)行度不高；第二，要達(dá)到一個(gè)較高的執(zhí)行度，就要付出更大的人力、財(cái)力和物力。我國目前的社會(huì)保障制度執(zhí)行成本高，主要是指社會(huì)保障資金中的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳成本高。我國社會(huì)保障中的居民生活救濟(jì)和部分城市居民最低生活保障的資金來源于政府財(cái)政收入，其資金的征收以強(qiáng)制力很強(qiáng)的“稅”的形式由稅務(wù)系統(tǒng)完成，應(yīng)該說不存在成本高的問題。然而，用于基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的社會(huì)保障資金仍以“費(fèi)”的形式征收，其強(qiáng)制力就不夠，再加上群眾基礎(chǔ)薄，就很難取得被征收單位和個(gè)人的有力配合和支持。其結(jié)果，社會(huì)保險(xiǎn)的執(zhí)行面就上不去，提不高。而且，全國各地的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收體制也不統(tǒng)一，有的由稅務(wù)部門征收，有的由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。

（五）社會(huì)保險(xiǎn)基礎(chǔ)薄，妨礙因素多。社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)雖說有區(qū)別，但在具體的保險(xiǎn)活動(dòng)過程中，在生活用語甚至?xí)嬗谜Z中，人們說具體保險(xiǎn)的時(shí)候往往不帶

“社會(huì)”或“商業(yè)”的限定詞，如“養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“醫(yī)療保險(xiǎn)”、“生育保險(xiǎn)”等。至今在更多人們的頭腦中，不管什么保險(xiǎn)都是保險(xiǎn)，保險(xiǎn)可以投保，也可以不投保。這也正是許許多多私營個(gè)體老板及職工不參加社會(huì)保險(xiǎn)的重要思想原因之一。有的基層職員還自愿放棄企業(yè)本可以為他們上的社會(huì)保險(xiǎn)，其原因主要有四個(gè)方面：一是認(rèn)為上社會(huì)保險(xiǎn)是可以選擇的，是可上可不上的；二是不想讓老板從自己的工資中扣除要上保險(xiǎn)的那部分錢；三是對保險(xiǎn)有信任危機(jī)；四是預(yù)期自己會(huì)經(jīng)常變換工作單位，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系帶不走。

（六）社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納上出現(xiàn)的不公平。社會(huì)保險(xiǎn)基金改由用人單位和職工個(gè)人繳納，對于正常運(yùn)營的用人單位基本上不存在問題，而對于關(guān)停與轉(zhuǎn)制的公有企業(yè)和非公有企業(yè)來說，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)則成了一個(gè)十分棘手大問題。在制度約束不嚴(yán)的情況下，有些企業(yè)不愿為職工參保，不按規(guī)定足額繳費(fèi)，有的企業(yè)逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，隨意降低繳費(fèi)基數(shù)，大膽“違規(guī)操作”，損害勞動(dòng)者的合法權(quán)益，由此形成社會(huì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、用人單位與勞動(dòng)者三方的矛盾。

（七）社會(huì)保障水平的提高有待于完善社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)。改革開放以前，我國實(shí)行低工資、高福利政策，當(dāng)時(shí)職工雖然普遍都不富裕，但卻沒有后顧之憂。新的社會(huì)保險(xiǎn)制度明顯降低了職工的保障水平，這對多數(shù)人來說，可以通過工資水平的大幅提高來彌補(bǔ)社會(huì)保障與福利水平的降低，但總是有一部分人的收入水平提高抵不上社會(huì)保障制度改革的損失。各級政府應(yīng)加大財(cái)政投入社會(huì)保險(xiǎn)的力度，進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)，讓更多的社會(huì)群體能夠享受到社會(huì)保險(xiǎn)政策帶來的實(shí)惠，不斷提高社會(huì)保障水平。

（八）地位不對等。在企事業(yè)單位工作的員工是否參加社會(huì)保險(xiǎn)還不是員工個(gè)人的自主行為，而是由企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人或者業(yè)主決定的，與企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的行為方式和單位經(jīng)營狀況有著密切的關(guān)系。大部分民營企業(yè)業(yè)主缺乏起碼的社會(huì)保險(xiǎn)意識，為降低成本而不愿意依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，許多打工人員處于弱勢地位，為了保住現(xiàn)實(shí)的工作，即使認(rèn)識到自己應(yīng)當(dāng)有一份社會(huì)保險(xiǎn)，但是工作單位沒給他們上社會(huì)保險(xiǎn)，他們也不敢對單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)說什么，也不知道或有顧慮而不敢向有關(guān)職能部門舉報(bào)。尤其是農(nóng)民工的社會(huì)保障問題表現(xiàn)得更加突出，應(yīng)引起各級黨委、政府的高度重視，有針對性地出臺一些配套政策，并納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核目標(biāo)之一。

四、完善社會(huì)保障制度的主要對策

“十五”計(jì)劃提出我國要構(gòu)建獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障水平規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的有中國特色的社會(huì)保障體系。針對我國社會(huì)保障存在的問題，借鑒國外社會(huì)保障成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，建議我國社會(huì)保障制度的完善應(yīng)以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)為核心，穩(wěn)步推進(jìn)工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，建立社會(huì)救助制度，以商業(yè)保險(xiǎn)為重要補(bǔ)充。

（一）建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。首先建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度，然后提高醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，力爭在2020年過渡為全國統(tǒng)籌。我國的社會(huì)保障制度從保障對象、保障內(nèi)容、保障方式到社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)核定、確定費(fèi)率和社會(huì)保險(xiǎn)待遇等方面的政策全國要“一盤棋”，盡快出臺《社會(huì)保險(xiǎn)法》。地區(qū)性的社會(huì)保障，其社會(huì)化程度是不夠的，不是現(xiàn)代真正意義上的社會(huì)保障，不能充分起到分散風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)富再分配的作用，也很難順利地操作下去。這不僅由于地區(qū)級社會(huì)保障的財(cái)富再分配能力弱，而且由于征費(fèi)率的巨大差異會(huì)影響企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織在全國的公平競爭，進(jìn)而影響現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和企業(yè)改革的向前推進(jìn)，長期下去還會(huì)造成“馬太效應(yīng)”。作為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置、編制、經(jīng)費(fèi)、管理等具體問題必須引起各級政府的高度重視，全國應(yīng)該有統(tǒng)一的制度和政策，加快辦公設(shè)施建設(shè)，打造軟環(huán)境實(shí)力，實(shí)現(xiàn)整合資源、職責(zé)明確、功能完備、規(guī)范管理、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的總體目標(biāo)。

（二）擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面。基本社會(huì)保障制度要逐步統(tǒng)一、規(guī)范，首要的是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，要在全國實(shí)行統(tǒng)一制度。社會(huì)保險(xiǎn)是政府行為，是一項(xiàng)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，為了提高效率，協(xié)調(diào)行動(dòng)，在管理機(jī)構(gòu)管理辦法方面也要逐步統(tǒng)一，以便形成上下對口、政令暢通、工作協(xié)調(diào)、效率較高的行政管理體制和社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。社會(huì)保障制度要做到以國家稅收形式征繳的社會(huì)保障資金能惠及到全體公民，讓全體公民現(xiàn)在或?qū)矶寄堋跋硎堋钡絿姨峁┑纳鐣?huì)保障。我國社會(huì)保障制度的改進(jìn)可把基本養(yǎng)老保障的改進(jìn)作為突破口，采取“全面覆蓋，城鄉(xiāng)有別，低位替代，平穩(wěn)過渡”的辦法。

（三）切斷單位與個(gè)人的社會(huì)保障聯(lián)系，約束和激勵(lì)公民建立個(gè)人社會(huì)保障賬戶。實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)稅征收管理體制，由國家法律規(guī)定。任何單位除了依法上繳國家統(tǒng)一確定的社會(huì)保障稅外，不再發(fā)生其他社會(huì)保障支出，任何單位上繳的社會(huì)保障稅屬于全體公民，不與職工個(gè)人發(fā)生社會(huì)保障上的直接聯(lián)系，國家利用國家統(tǒng)籌的社會(huì)保障資金向公民個(gè)人提供基礎(chǔ)養(yǎng)老等保障，這也意味著每個(gè)公民都自然參與到了國家統(tǒng)籌的社會(huì)保障中，當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)中的（擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面）難題將會(huì)迎刃而解。

（四）建立完善的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障是社會(huì)公平的調(diào)節(jié)器和社會(huì)的穩(wěn)定器，它涉及到全體公民的切身利益，因此隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，明確各級政府加大經(jīng)費(fèi)支撐力度，以法律法規(guī)為手段，以改善民生為核心，以構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，高度重視和妥善解決社會(huì)保障中存在的突出問題，建立較為完善的社會(huì)保障體系。

（五）著力解決好企業(yè)職工參保與繳費(fèi)問題。無論什么企業(yè)，都必須嚴(yán)格執(zhí)行國家的勞動(dòng)保障法律法規(guī)，否則，一部分企業(yè)不給職工投?；蛑唤o少數(shù)企業(yè)骨干投保，就會(huì)造成企業(yè)之間的不公平，也使一部分職工的權(quán)益受到損害。

（六）要積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)。在建立最低生活保障制度的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，認(rèn)真搞好調(diào)查研究工作，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的基本框架，盡可能縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

（七）社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫等社會(huì)保障的突出問題主要是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力難以承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。對社會(huì)最困難的群體提供基本生活保障，是建設(shè)和諧社會(huì)的不可缺少的舉措，要根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況，加大財(cái)政對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的力度，同時(shí)，通過輿論宣傳，發(fā)動(dòng)社會(huì)救助，多渠道增加貧困地區(qū)社會(huì)救濟(jì)方面的投入。

我國社會(huì)保障制度存在的問題及對策

摘要建立完善的社會(huì)保障制度是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的前提和保證，為此必須充分認(rèn)識其重要性，充分理解和把握我國社會(huì)保障法律制度的基本方針和立法原則，加快我國社會(huì)保障法的立法進(jìn)程，盡快建立起一套完備的社會(huì)保障法律制度。

關(guān)鍵詞社會(huì)保障社會(huì)保障制度問題對策

1我國社會(huì)保障制度存在的主要問題

社會(huì)保障制度的立法不健全

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)是法治經(jīng)濟(jì)，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度也必然要求法制化。但作為社會(huì)保障制度核心內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)目前還沒有建立起統(tǒng)一的、適應(yīng)范圍比較大的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、支付、運(yùn)營、統(tǒng)籌管理極不規(guī)范；社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置的立法相當(dāng)欠缺；社會(huì)保障工作在許多方面只能靠政策規(guī)定和行政手段推行。由此導(dǎo)致社會(huì)保障的覆蓋面小、權(quán)威性極差、保障程度低。另外有關(guān)社會(huì)保障的規(guī)定，主要是由相關(guān)部委來制定，這種狀況與社會(huì)保障所處的地位是不相符的。在我國已經(jīng)制定出來的社會(huì)保障法律中，比較普遍地存在著缺乏法律責(zé)任的現(xiàn)象，無法確保社會(huì)保障措施的有效實(shí)施。

社會(huì)保障實(shí)施范圍不廣

社會(huì)保障之所以叫“社會(huì)”保障，就在于它的社會(huì)性，就是要在社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)籌基金、互助共濟(jì)。目前以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會(huì)保障工作僅在一定范圍內(nèi)實(shí)行，沒有在全國大范圍內(nèi)大面積推廣，社會(huì)保障基金調(diào)劑范圍較小。就社會(huì)保險(xiǎn)來說，要建立起包括城鄉(xiāng)各種經(jīng)濟(jì)形式的勞動(dòng)者在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。據(jù)1997年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，只有53.8%的集體企業(yè)和32%的其他所有制企業(yè)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，有的地區(qū)則允許“三資企業(yè)”等其他所有制企業(yè)不參加社會(huì)保險(xiǎn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不擴(kuò)大，直接損害職工的合法權(quán)益，影響統(tǒng)一勞動(dòng)力市場的形成和職工的合理流動(dòng)。社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面要擴(kuò)大到所有城鎮(zhèn)企業(yè)和職工，個(gè)體勞動(dòng)者和自由職業(yè)人員也要逐步實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度。

廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系尚未建立與發(fā)達(dá)國家不同，我國人口眾多，農(nóng)業(yè)人口比重相當(dāng)高，占總?cè)丝诘?0%以上，但是農(nóng)業(yè)人口所享受的社會(huì)保障支出比例則少的可憐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990年全國社會(huì)保障支出1103億元，其中城市社會(huì)保障支出977億元，占支付總數(shù)的88.6%，農(nóng)村支出126億元，城市人均413元，農(nóng)村人均14元，相差近30倍。造成農(nóng)村沒有社會(huì)保障的原因是多方面的，既有歷史的原因、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的原因，也有政策方面的原因，其中政策方面的原因不能不說是目前農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展緩慢甚至停滯不前的一個(gè)主要原因。以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，1995年至1998年間是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)搞得最火熱的幾年，農(nóng)民參保的積極性非常高，但是到了2000年參保人數(shù)急劇下降，這其中除了農(nóng)保資金沒有得到很好的管理，各級政府對農(nóng)村社保工作不夠重視等因素外，主要是因?yàn)?999年國務(wù)院部門下發(fā)了關(guān)于目前尚不具備普遍推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的文件，導(dǎo)致農(nóng)村社保工作大幅度下滑。究其原因還在于對農(nóng)村和農(nóng)民利益的忽視和輕視。獲得社會(huì)保障的保護(hù)，是憲法賦予農(nóng)民的一項(xiàng)權(quán)利。全國雖有1100個(gè)縣開辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是參加人口只占總?cè)丝诘?0%。積極推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度雖然解決了部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但是沒有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在醫(yī)療保健上的依附關(guān)系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化，而不是社會(huì)化。這種狀況不僅削弱了社會(huì)保障對勞動(dòng)者的生活保障作用，而且成為集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展和參與市場競爭的障礙。因此，能起社會(huì)“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”作用的社會(huì)保障體制在我國廣大農(nóng)村的建立勢在必行。

2建立完善社會(huì)保障制度應(yīng)采取的措施

社會(huì)保障制度是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分，對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形成起著重要的促進(jìn)和保護(hù)作用。目前通過立法建立健全社會(huì)保障制度，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展提供良好的法律環(huán)境已成為當(dāng)務(wù)之急。

2.1加快社會(huì)保障的立法進(jìn)程

從立法角度來看，社會(huì)保障基本法的制度應(yīng)提到全國人大立法的議事日程上來。目前，通過立法建立和健全社會(huì)保障制度，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展提供了良好的法律環(huán)境。黨的十五大提出“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”。社會(huì)保障制度是一個(gè)國家重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度，必須納入法制軌道，并依靠法制來保證實(shí)施。同時(shí)，有無完備的法律法規(guī)，也是一個(gè)國家社會(huì)保障制度是否成熟的一個(gè)重要標(biāo)志。只有體制、機(jī)制、法制“三制”健全完善，才能保證社會(huì)保障事業(yè)的順利發(fā)展。配合社會(huì)保障立法過程，大張旗鼓地進(jìn)行宣傳動(dòng)員，對公民進(jìn)行普遍性的社會(huì)保障知識教育，以調(diào)動(dòng)所有公民參與社會(huì)保障體系建設(shè)的自覺性、積極性，從而為施行新的保障制度創(chuàng)造良好的輿論氛圍，減少改革的阻力。應(yīng)從立法上解決社會(huì)保險(xiǎn)金的支付風(fēng)險(xiǎn)問題和保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值。導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)金支付風(fēng)險(xiǎn)的主要原因是保險(xiǎn)基金的收支不平衡，特別是保險(xiǎn)費(fèi)不能及時(shí)足額征繳，保險(xiǎn)費(fèi)不能及時(shí)足額征繳是收支不平衡的根本原因。因此，必須通過立法來解決社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收繳問題，加大強(qiáng)制收繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的力量，對欠繳、拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，追究相應(yīng)的法律責(zé)任。要從根本上解決社會(huì)保險(xiǎn)金的支付風(fēng)險(xiǎn)問題，社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值增值也非常重要，如果社會(huì)保險(xiǎn)基金不能有效的增值，長期下去會(huì)加重政府在社會(huì)保險(xiǎn)方面的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也會(huì)對被保險(xiǎn)人未來能夠獲得的實(shí)際社會(huì)保障水平產(chǎn)生不利的影響。因此，通過立法建立社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全投資機(jī)制，如在規(guī)范金融秩序的條件下，嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向和各項(xiàng)投資比例的上限，強(qiáng)化投資監(jiān)管措施，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值與增值。

2.2擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍

“低水平、廣覆蓋、多層次”是一個(gè)相輔相成的有機(jī)整體。廣覆蓋的目的是為了更好地互濟(jì)，如作為社會(huì)保障重要項(xiàng)目的社會(huì)保險(xiǎn)有一個(gè)“大數(shù)法則”，即參加保險(xiǎn)的人數(shù)越多、覆蓋面越大，互濟(jì)功能就越大，抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)。所以，我國社會(huì)保障制度改革的目標(biāo)是要覆蓋城鎮(zhèn)全體勞動(dòng)者。社會(huì)保險(xiǎn)是政府在承諾范圍內(nèi)承擔(dān)最后責(zé)任的基本保險(xiǎn)，必然是一種法定保險(xiǎn)。作為法定保險(xiǎn)應(yīng)該是面向社會(huì)全體成員的，加大貫徹《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的力度，依法將應(yīng)參加社會(huì)保險(xiǎn)的單位和職工全部納入社會(huì)統(tǒng)籌，做好城鄉(xiāng)各種經(jīng)濟(jì)形式中勞動(dòng)者在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)參保工作?；?jì)功能的發(fā)揮取決于社會(huì)統(tǒng)籌的層次，而社會(huì)統(tǒng)籌的層次又取決于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各方面的承受能力。我國正處在社會(huì)主義初級階段，基本保障的標(biāo)準(zhǔn)不可能高，只能?；?。但是為了體現(xiàn)效率優(yōu)先的原則，為了滿足不同企業(yè)、不同行業(yè)、不同人群多層次的社會(huì)保障需求，為了調(diào)動(dòng)家庭及社會(huì)各界的力量，必須通過大力發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)、積極開展社會(huì)救助、鼓勵(lì)進(jìn)行個(gè)人儲蓄性積累保障等多種形式，建立多層次的社會(huì)保障體系。

建立農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度

農(nóng)村社會(huì)保障是我國社會(huì)保障體系中最脆弱的環(huán)節(jié)，但長期以來我國政府一直重視不夠。社會(huì)保障的性質(zhì)在于它的政府強(qiáng)制性和非盈利性，它體現(xiàn)的是社會(huì)成員在政府保障下的平等保障權(quán)利。目的是使每個(gè)社會(huì)成員都能分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際利益，共有共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，達(dá)到富國安民的目標(biāo)。所以，不管農(nóng)民是否要求，從科學(xué)管理的角度出發(fā)，必須加快社會(huì)保障立法工作，依法建立社會(huì)保障制度。建立社會(huì)保障制度，籌集社會(huì)保障基金，確?；鹗褂冒踩⒏咝?，沒有強(qiáng)有力的法制手段是不可想象的。由于農(nóng)村社會(huì)保障體制尚未完全確立，社會(huì)保障尚未立法，更沒形成法律體系，農(nóng)村社會(huì)保障工作無法可依，無章可循，致使農(nóng)村社會(huì)保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風(fēng)險(xiǎn)大，無法解決保值增值的問題。

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我國社會(huì)保障制度改革問題與對策

一、存在的問題

我國傳統(tǒng)體制下的社會(huì)保障制度是于20世紀(jì)50年代初，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的。然而，隨著改革開放的進(jìn)一步深入，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立，傳統(tǒng)社會(huì)保障制度的弊端逐漸顯露出來，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，必須進(jìn)行改革。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

社會(huì)保障的覆蓋面窄，社會(huì)化程度低。目前，我國社會(huì)保障的覆蓋面主要限于城鎮(zhèn)職工及其家屬，部分集體企業(yè)職工、個(gè)體經(jīng)營者、私營企業(yè)雇員和外商企業(yè)的職工幾乎沒有參加社會(huì)保障，而廣大農(nóng)村則更處于家庭自保狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料表明，占全國人口70%的農(nóng)民的社會(huì)保障支出費(fèi)占總數(shù)不足11%，而占人口30%的城鎮(zhèn)居民卻占總數(shù)的89%；從社會(huì)保障的覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)到91%，而農(nóng)村只有2%。公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)，城市和農(nóng)村之間的這種巨大差距，不僅影響了收入公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也阻礙了經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。由于我國現(xiàn)有生產(chǎn)力發(fā)展水平還不夠高，因此，社會(huì)保障的水平也只能是低水平的。

社會(huì)保障機(jī)制存在缺陷，國家和企業(yè)不堪重負(fù)。從我國現(xiàn)狀來看，社會(huì)保障基金主要是由企業(yè)支付，少部分由國家補(bǔ)充，個(gè)人很少交納，不能很好地體現(xiàn)國家、集體和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的原則。

社會(huì)保障制度的現(xiàn)收現(xiàn)付制度不能適應(yīng)人口老齡化迅速發(fā)展的客觀需要，社會(huì)保障基金“增支”壓力不斷增加。由于目前社會(huì)保障資金統(tǒng)籌主要實(shí)現(xiàn)收現(xiàn)付制，積累很少，甚至人不敷出，難以適應(yīng)我國人口老齡化趨勢發(fā)展的需要。

社會(huì)保障體系運(yùn)行