公共管理筆記

導(dǎo)論公共管理學(xué)的視野一公共管理及其相關(guān)概念公共管理與公共行政公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過(guò)程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任公共部門與公共物品公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面;狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。公共物品：是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對(duì)應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。公共管理與私人管理公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一、 公共管理與私人管理的使命不同。二、 與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。三、 與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。四、 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。治理與善治治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。善治是90年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。二公共管理學(xué)范式的興起該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的批評(píng)無(wú)論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過(guò)時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競(jìng)爭(zhēng)或替代途徑而出現(xiàn)的。在20世紀(jì)二三十年代所形成的，并在60年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治---行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過(guò)程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。公共管理范式的出現(xiàn)、20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國(guó)大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長(zhǎng)起來(lái)，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的一政策途徑，簡(jiǎn)稱“P途徑”另一種是商學(xué)院的---商業(yè)途徑簡(jiǎn)稱“B途徑”。B途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過(guò)程。P途徑來(lái)自公共政策學(xué)院，它強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的B途徑與P途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。1991年第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開，可以說(shuō)是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。公共管理范式新在何處凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來(lái)的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征：1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究一種樂(lè)觀的規(guī)范研究領(lǐng)域以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)通過(guò)案例研究來(lái)發(fā)展知識(shí)為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗波茲曼認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征：既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過(guò)程在強(qiáng)調(diào)硬的知識(shí)的同時(shí)，關(guān)注軟的知識(shí)問(wèn)題焦點(diǎn)甚于過(guò)程焦點(diǎn)強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問(wèn)題佩里力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場(chǎng)合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識(shí)。雷尼認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問(wèn)題：第一， 公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？第二， 公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？第三， 說(shuō)公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？林恩主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場(chǎng)、等級(jí)和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。三公共管理學(xué)的學(xué)科范圍對(duì)公共管理學(xué)的三種不同理解將公共管理學(xué)等同于公共行政學(xué)，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來(lái)自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者把公共管理學(xué)當(dāng)作公共行政學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。將公共管理學(xué)看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學(xué)科框架。公共管理學(xué)的研究對(duì)象公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究公共管理組織和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的學(xué)科。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政、府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f(shuō)，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問(wèn)。公共管理學(xué)的學(xué)科特征第一，就研究對(duì)象與范圍來(lái)說(shuō)，公共管理不僅僅研究政、府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政、府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn)第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠虻谒?，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒(méi)有設(shè)計(jì)的其他主題，如公共物品，公共選擇等第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政、府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上是從政、府改革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過(guò)來(lái)指導(dǎo)這種實(shí)踐模式。四公共管理學(xué)的研究途徑和方法研究途徑公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對(duì)政、府制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)方面的研究20世紀(jì)20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對(duì)一般行政管理原則的探索和概括三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法五六十年代以后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。20世紀(jì)70年代發(fā)展了“新政、治經(jīng)濟(jì)學(xué)”80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。研究方法系統(tǒng)分析比較分析實(shí)驗(yàn)分析案例分析五實(shí)踐中的公共管理政、府管理的起源與演變?cè)忌鐣?huì)就存在某種公共管理活動(dòng)，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動(dòng)則是伴隨階級(jí)和國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。國(guó)家或政、府的公共管理活動(dòng)是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變化的19世紀(jì)末20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國(guó)家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。這一時(shí)期政、府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動(dòng)加強(qiáng)，政、府增長(zhǎng)，公共管理活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，同時(shí)，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)，形成了行政國(guó)家。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政、府管理實(shí)踐在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同時(shí)期，政、府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政、治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政、府公共管理模式也是不同的。轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共管理的實(shí)踐傳統(tǒng)的政、府管理模式的弊端政企不分，政資不分機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下權(quán)力過(guò)于集中政、治民、主化、科學(xué)化、制度化薄弱轉(zhuǎn)型期政、府管理面臨的挑戰(zhàn)首先，轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政、府自身的力量建立起來(lái)的其次，政、府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場(chǎng)體制相適應(yīng)的新政、府管理體制最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政、府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。入世對(duì)我國(guó)政、府管理提出的挑戰(zhàn)一是入世對(duì)政、府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政、府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程二入時(shí)對(duì)政、府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求轉(zhuǎn)型期我國(guó)政、府管理創(chuàng)新溫、家寶對(duì)今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政、府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說(shuō)明：第二， 加快推進(jìn)政、府管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。第三， 推進(jìn)政、府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政、府職能。第四， 推進(jìn)政、府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)，第五， 推進(jìn)政、府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè)第六， 實(shí)現(xiàn)政、府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。第一章 公共組織理論第一節(jié)公共組織概述一組織與公共組織的概念組織:是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過(guò)相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來(lái)的有機(jī)整體公共組織：就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政、府組織也包括第三部門組織。狹義的公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。二公共組織的構(gòu)成要素組織人員 2.組織的目標(biāo)職能范圍 4.機(jī)構(gòu)設(shè)置5.職位設(shè)置 6.權(quán)力與職權(quán)7.權(quán)責(zé)劃分 8.規(guī)章制度9.團(tuán)體意識(shí) 10.組織設(shè)計(jì)支持硬件 12.技術(shù)和信息三公共組織的類型按財(cái)務(wù)-會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類可分為六種：政、府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì)按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類強(qiáng)制型公共組織。主要指政、府部門。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。半強(qiáng)制性公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政、府管理是“有限管理”即在市場(chǎng)失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。非強(qiáng)制性公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類古典模型古典模型的特點(diǎn)：組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過(guò)程、顧客、領(lǐng)域?qū)τ诿總€(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位行政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)；行政上級(jí)僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍；行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分官僚模型官僚模型的特點(diǎn)：基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工；有明確的職權(quán)等級(jí)制；有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度；有處理工作的程序系統(tǒng)人與人之間關(guān)系的非人格化雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)第三部門行政模型第三部門行政模型的特點(diǎn)：公共事物往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中在很多方面政、府成為代理人政、府，許多政、府工作通過(guò)合同委托給第三部門完成，政、府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力政、府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政、府不能隨意利用等級(jí)命令來(lái)取消合同行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。第二節(jié)公共組織的結(jié)構(gòu)一管理層次和管理幅度管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重管理幅度：指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主、權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過(guò)由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，相對(duì)較松散，集體行動(dòng)難度大。二公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式直線結(jié)構(gòu)直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。職能結(jié)構(gòu)職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。直線-職能結(jié)構(gòu)直線-職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)，每個(gè)下級(jí)部門在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民、主化。矩陣結(jié)構(gòu)矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線-職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來(lái)解決特定問(wèn)題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。三我國(guó)政、府組織的結(jié)構(gòu)縱向結(jié)構(gòu)也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。我國(guó)的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。中央即指中央人民政、府一級(jí)，地方政、府分為三種類型：兩級(jí)制三級(jí)制四、級(jí)制橫向結(jié)構(gòu)又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來(lái)往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。行政組織的活動(dòng)的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來(lái)進(jìn)行分部，主要有(1)按區(qū)域劃分(2)按服務(wù)對(duì)象劃分(3)按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分四行政組織體制的基本類型行政組織體制的類型按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分方法首長(zhǎng)制和委員制依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員制。首長(zhǎng)制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是由于行政決策權(quán)的獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民、主，營(yíng)私舞弊而無(wú)人牽制。委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是：責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過(guò)的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。層級(jí)制與職能制層級(jí)制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。其優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)是上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長(zhǎng)權(quán)利集中，容易造成獨(dú)斷專行。職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點(diǎn)是分工單位無(wú)力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過(guò)細(xì)的分工還促使部門主管過(guò)多，政出多門，使下級(jí)部門無(wú)所適從。集權(quán)制與分權(quán)制集權(quán)制是指行政權(quán)利集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。缺點(diǎn)層級(jí)節(jié)制過(guò)嚴(yán)，下級(jí)行為帶有被動(dòng)性，不能因地制宜。分權(quán)制指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。優(yōu)點(diǎn)是各級(jí)行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。第三節(jié)公共組織的過(guò)程與行為組織權(quán)力及其運(yùn)作權(quán)力的來(lái)源正式的職位所控制的資源對(duì)決策前提和信息的控制居于組織的中心位置權(quán)力的運(yùn)行自上而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬自下而上的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制上級(jí)橫向權(quán)力運(yùn)行的目的是控制處在左右的同級(jí)成員或部門組織授權(quán)組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對(duì)地方的授權(quán)內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。組織沖突與協(xié)調(diào)組織沖突當(dāng)一個(gè)組織認(rèn)為其他組織的行為對(duì)自己組織構(gòu)成阻礙時(shí)，組織沖突便產(chǎn)生了。沖突主要有三種形式：（1） 目標(biāo)與顧客的沖突。（2） 功能與領(lǐng)域的沖突（3） 目標(biāo)的沖突組織協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。也是組織管理者的基本任務(wù)之一。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類。（1） 水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。（2） 垂直協(xié)調(diào)。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級(jí)權(quán)威來(lái)完成協(xié)調(diào)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。（3） 組織合作模型組織合作模型的主要特征是實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性的組織文化；競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng)；成立自我管理的團(tuán)隊(duì)等。組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員俄團(tuán)結(jié)。三、 個(gè)體行為與組織行為X理論與Y理論（見孔茨管理學(xué)筆記不再重復(fù)）公共行政人員行為a.第一種是“成人發(fā)展模型”。13.第二種是“文化行為模型”。c.第三種是“政治行為模型”公共選擇理論與組織行為主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“人”，個(gè)體行為具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的自身利益的最大化。第四節(jié)公共組織環(huán)境一、 公共組織的生態(tài)環(huán)境公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。二、 組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素政治環(huán)境經(jīng)濟(jì)環(huán)境文化環(huán)境技術(shù)環(huán)境三、 公共組織的變革與發(fā)展公共組織生命周期公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個(gè)：產(chǎn)生(創(chuàng)業(yè))階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模較小，組織機(jī)構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié)構(gòu)也不健全集體化階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，組織形成了有利的管理層并提出明確的目標(biāo)方向規(guī)范化階段。在這個(gè)階段，組織處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國(guó)家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序精細(xì)階段。在這個(gè)階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達(dá)到極限，管理者開始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進(jìn)一步西細(xì)化組織變革過(guò)程組織變革不是一個(gè)自我適應(yīng)的過(guò)程，而是一個(gè)有組織、有計(jì)劃的過(guò)程。組織變革過(guò)程主要包括以下環(huán)節(jié)：對(duì)危機(jī)的感知變革方向的確定變革20世紀(jì)90年代以來(lái)，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù)“政、府再造”論。組織變革趨勢(shì)目前，關(guān)于組織變革趨勢(shì)的研究主要從三個(gè)方面展開。一是著眼于經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化。典型的理論：學(xué)習(xí)型組織理論二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。如“無(wú)縫組織”論以及“網(wǎng)絡(luò)組織”論、“虛擬組織”論等。三是著眼于組織功能的變化。諸如“政、府再造論”第二章政、府改革與治理第一節(jié) 治理理論治理詞源含義:可以代指任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式；最為最小國(guó)家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會(huì)控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。一治理理論的研究途徑政、府管理的途徑這一理論將治理等同于政、府管理，側(cè)重從政、府部門的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，包括最小國(guó)家的治理，新公共管理和善治等用法。新公共管理---以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題善治——主要指合法，效率，負(fù)責(zé)，透明，開放，是規(guī)范權(quán)力的根本要求。我國(guó)學(xué)者從政、府管理的角度關(guān)注治理理論。，認(rèn)為治理是明確政、府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色，改革公共部門的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)利。公民社會(huì)的途徑在這一途徑看來(lái)，治理是公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會(huì)部門自主追求公同利益的過(guò)程中創(chuàng)造的秩序。自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過(guò)不受國(guó)家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的，不需要借助政、府及其資源的公共領(lǐng)域。合作網(wǎng)絡(luò)的途徑這一途徑試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的觀點(diǎn)，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會(huì)看作是治理的主體，并用它來(lái)解釋公私部門分享權(quán)力，合作治理的新型關(guān)系，從而確立了多中心的公共行動(dòng)體系論。另一方面，它也吸收了政、府管理途徑的重要觀點(diǎn)，承認(rèn)一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政、府對(duì)有效治理的重要意義。網(wǎng)絡(luò)治理的新特征：多中心的公共行動(dòng)體系合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為，我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒(méi)有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)自解決所有的問(wèn)題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng)者通過(guò)交換資源，共享知識(shí)，談判目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng)反思理性的復(fù)雜人-----行為假設(shè)它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問(wèn)題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對(duì)理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過(guò)不斷的對(duì)話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。合作互惠的行動(dòng)策略在網(wǎng)絡(luò)治理中，每個(gè)行動(dòng)者的行為都會(huì)對(duì)其他行動(dòng)者的產(chǎn)生影響，所以行動(dòng)者早考慮個(gè)人的行動(dòng)策略時(shí)都會(huì)考慮其他行動(dòng)者的選擇。相互依賴的公共行動(dòng)者由于利害關(guān)系、信息共享，更有動(dòng)機(jī)和條件采取合作行動(dòng)，以創(chuàng)造多贏博弈的機(jī)會(huì)。共同學(xué)習(xí)的政策過(guò)程在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來(lái)，治理與統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價(jià)值的政策。各種主體通過(guò)對(duì)話和協(xié)商，交流信息，談判目標(biāo)，增進(jìn)合作，在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。二、網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐類型1.