公共行政職能課件

第三章公共行政職能第三章公共行政職能1主要內(nèi)容第一節(jié)公共行政職能概述第二節(jié)西方國(guó)家公共行政職能的演變第三節(jié)中國(guó)公共行政職能的轉(zhuǎn)變主要內(nèi)容第一節(jié)公共行政職能概述2學(xué)習(xí)目標(biāo) 1、重點(diǎn)掌握公共行政職能的含義、特點(diǎn)、構(gòu)成，公共行政職能的轉(zhuǎn)變，理解研究公共行政職能的重要意義。2、一般了解西方公共行政職能的發(fā)展歷程。3、一般了解我國(guó)公共行政職能的轉(zhuǎn)變歷程，理解我國(guó)公共行政職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)。學(xué)習(xí)目標(biāo) 1、重點(diǎn)掌握公共行政職能的含義、特點(diǎn)、構(gòu)成，公3第一節(jié)公共行政職能概述一、公共行政職能的含義及特點(diǎn)（一）公共行政職能的含義職能一般是指人、事物、機(jī)構(gòu)具有的職責(zé)和功能。公共行政職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)生活中所承擔(dān)的職責(zé)和功能。公共行政職能也稱(chēng)行政職能，它是政府存在的前提和基礎(chǔ)，是一切行政管理活動(dòng)的依據(jù)。

第一節(jié)公共行政職能概述一、公共行政職能的含義及特點(diǎn)4（二）國(guó)家職能與公共行政職能

區(qū)分國(guó)家職能和公共行政職能，要從國(guó)家與政府的概念區(qū)分入手。馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家在本質(zhì)上是階級(jí)統(tǒng)治的工具，是一個(gè)階級(jí)壓迫另一個(gè)階級(jí)的暴力工具。國(guó)家的基本特征是按地域劃分居民和公共權(quán)力的建立。（二）國(guó)家職能與公共行政職能5為了執(zhí)行國(guó)家職能、必須建立一個(gè)執(zhí)掌政治權(quán)力的組織體系，這個(gè)由不同的國(guó)家機(jī)關(guān)組成的有機(jī)整體，稱(chēng)為國(guó)家機(jī)構(gòu)，也就是廣義上的政府。其中，掌握行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，就是狹義上的政府。

為了執(zhí)行國(guó)家職能、必須建立一個(gè)執(zhí)掌政治權(quán)力的組織體系，這個(gè)由61、國(guó)家職能和行政職能的聯(lián)系（1）國(guó)家職能與行政職能在本質(zhì)上一致的。國(guó)家職能是國(guó)家活動(dòng)的總方向，即全部國(guó)家機(jī)器的整體功能。它決定了政府活動(dòng)的基本方向、根本任務(wù)。行政職能則是國(guó)家職能的具體實(shí)施和國(guó)家本質(zhì)的外在表現(xiàn)，側(cè)重于揭示政府作用范圍和作用方式等有形方面。

1、國(guó)家職能和行政職能的聯(lián)系7（2）國(guó)家職能包括行政職能一方面，統(tǒng)治階級(jí)要實(shí)現(xiàn)自己的意志，既要經(jīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)國(guó)家意志，也要通過(guò)政府來(lái)執(zhí)行國(guó)家意志。國(guó)家履行職能的權(quán)力功能是制定法律，而政府履行職能的權(quán)力功能是執(zhí)行法律。這是行政職能從屬于國(guó)家職能的本質(zhì)原因。（郭小聰，1997）（2）國(guó)家職能包括行政職能一方面，統(tǒng)治階級(jí)要實(shí)現(xiàn)自己的意志，8另一方面，政府作為國(guó)家機(jī)關(guān)的一個(gè)重要組成部分，與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)一起承擔(dān)著共同的職責(zé)，如維護(hù)國(guó)家主權(quán)的統(tǒng)一和領(lǐng)土的完整，維持社會(huì)秩序等。但它們的職能范圍和職能方式各有不同，行政機(jī)關(guān)行使的是行政職能，它以國(guó)家的立法職能為依據(jù)，以司法職能為后盾，并受二者監(jiān)督。另一方面，政府作為國(guó)家機(jī)關(guān)的一個(gè)重要組成部分，與立法機(jī)關(guān)和司92、國(guó)家職能和行政職能之間的區(qū)別（1）國(guó)家職能是由一國(guó)的階級(jí)屬性和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定的，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)都是固定不變的。行政職能主要取決于階級(jí)力量的對(duì)比、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，必然要隨著形勢(shì)發(fā)展做適應(yīng)性的調(diào)整。2、國(guó)家職能和行政職能之間的區(qū)別（1）國(guó)家職能是由一國(guó)的階10（2）國(guó)家職能具有綜合性和整體性，是對(duì)全部國(guó)家機(jī)關(guān)職能的總體概括。行政職能具有層次性和部門(mén)性，不同層次的行政機(jī)關(guān)和不同的職能部門(mén)，其行政職能的性質(zhì)和大小都是不同的。（2）國(guó)家職能具有綜合性和整體性，是對(duì)全部國(guó)家機(jī)關(guān)職能的總體11（三）行政職能的特點(diǎn)1、公共性公共性是指特定社會(huì)群體存在和發(fā)展所必需的，該社會(huì)群體中不確定的個(gè)人都可以享有的社會(huì)價(jià)值。行政職能的公共性還體現(xiàn)在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系時(shí)，政府有其嚴(yán)格的作用領(lǐng)域和范圍。（三）行政職能的特點(diǎn)1、公共性12公共行政學(xué)第八講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：48公共行政學(xué)第八講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：13２、執(zhí)行性行政機(jī)關(guān)的主要職能就是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)所表達(dá)的國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的意志，它實(shí)際上是行政權(quán)力的具體化和外化，具有明顯的執(zhí)行性質(zhì)。３、多樣性由行政活動(dòng)作用的客體決定的。４、動(dòng)態(tài)性國(guó)家性質(zhì)的變化，必然引起行政職能的變化。行政職能又是根據(jù)國(guó)家形勢(shì)和任務(wù)的變化而變化的，同一歷史類(lèi)型的國(guó)家在不同的歷史時(shí)期，隨著行政環(huán)境的變化，行政職能的范圍、內(nèi)容和重心也必然會(huì)發(fā)生變化。２、執(zhí)行性14二、公共行政職能的構(gòu)成一是從靜態(tài)意義上去研究行政職能的基本內(nèi)容，將其分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能。二是從動(dòng)態(tài)意義上研究行政職能的運(yùn)行過(guò)程，將其分為計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。二、公共行政職能的構(gòu)成15（一）政府基本職能1、政治職能政治職能直接反映國(guó)家階級(jí)統(tǒng)治職能。它是指通過(guò)行政機(jī)關(guān)行使約束性、鎮(zhèn)壓性的功能，防御外敵的入侵和滲透，妥善處理統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的各種關(guān)系，制止和打擊不法分子的各種破壞活動(dòng)，建立和維護(hù)有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)秩序，其核心功能是鞏固國(guó)家政權(quán)。（一）政府基本職能1、政治職能162、經(jīng)濟(jì)職能經(jīng)濟(jì)職能是指政府作為上層建筑的重要組成部分，負(fù)有推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、維護(hù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)定的責(zé)任。政府的經(jīng)濟(jì)職能主要包括：宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)；微觀經(jīng)濟(jì)管制；國(guó)有資源管理等。在不同時(shí)期，經(jīng)濟(jì)職能在行政職能體系中的地位不盡相同。2、經(jīng)濟(jì)職能經(jīng)濟(jì)職能是指政府作為上層建筑的重要組成部分，負(fù)有173、文化職能文化職能是指通過(guò)政府文化管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視等社會(huì)科教事業(yè)和社會(huì)文化事業(yè)的管理。3、文化職能184、社會(huì)職能社會(huì)職能是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。制定各種社會(huì)福利的法規(guī)，建立一套完整的社會(huì)福利和社會(huì)保障體系。建立健全合理的社會(huì)福利管理體制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)福利的指導(dǎo)、規(guī)劃和協(xié)調(diào)?；I集社會(huì)保險(xiǎn)基金，從物質(zhì)上保證社會(huì)福利事業(yè)。創(chuàng)辦各種社會(huì)服務(wù)事業(yè)，解決涉及人民群眾的福利問(wèn)題。4、社會(huì)職能社會(huì)職能是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。19（二）政府運(yùn)行職能1、計(jì)劃職能計(jì)劃職能是指擬定行政目標(biāo)和任務(wù)，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法、步驟和程序。在行政職能中處于首要地位，直接關(guān)系到其他職能的作用和效果。（二）政府運(yùn)行職能1、計(jì)劃職能202、組織職能組織職能主要包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和運(yùn)用，對(duì)組織內(nèi)部職權(quán)的劃分和人員的選拔、調(diào)配、培養(yǎng)和考核，以及對(duì)具體工作的指揮監(jiān)督。組織過(guò)程實(shí)際是一個(gè)目標(biāo)分解和任務(wù)分派的過(guò)程，任何管理目標(biāo)和任務(wù)都要通過(guò)一定的組織機(jī)構(gòu)和具體的組織、指揮活動(dòng)才能完成。2、組織職能組織職能主要包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和運(yùn)用，對(duì)組織內(nèi)213、協(xié)調(diào)職能貫穿于行政管理的全過(guò)程，通過(guò)行政協(xié)調(diào)，理順各方面的關(guān)系，減少、消除不必要的沖突，從而引導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)之間、人員之間建立相互配合的良好關(guān)系。3、協(xié)調(diào)職能224、控制職能控制就是指上級(jí)部門(mén)或行政領(lǐng)導(dǎo)者按照行政計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，在計(jì)劃的具體執(zhí)行過(guò)程中，衡量計(jì)劃的完成情況，對(duì)具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行檢查、監(jiān)督和糾偏的功能。4、控制職能23三、研究公共行政職能的重要意義（一）行政職能是科學(xué)建立行政組織的根本依據(jù)行政職能的狀況在很大程度上決定了行政組織的設(shè)置、規(guī)模、層次、數(shù)量及運(yùn)行方式。（二）行政職能是確定政府目標(biāo)和任務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)行政職能反映著政府管理的基本方向和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，規(guī)定著國(guó)家和社會(huì)事務(wù)究竟管多少以及管的范圍和程度。（三）行政職能是組織管理活動(dòng)科學(xué)化的重要基礎(chǔ)研究和確定行政職能，能讓我們更清楚、更科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握政府管理過(guò)程，從而把握各個(gè)階段所產(chǎn)生的實(shí)際影響和效果。三、研究公共行政職能的重要意義（一）行政職能是科學(xué)建立行政組24四、公共行政職能轉(zhuǎn)變公共行政職能轉(zhuǎn)變是指行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)其職能的范圍、內(nèi)容、重心和實(shí)現(xiàn)方式等作出改變。既包括行政職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，即行政基本職能側(cè)重點(diǎn)的變化，也包括行政職能的實(shí)現(xiàn)方式和方法的轉(zhuǎn)變，即行政運(yùn)行職能中行政管理方式的轉(zhuǎn)變。四、公共行政職能轉(zhuǎn)變公共行政職能轉(zhuǎn)變是指行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)25（一）公共行政職能轉(zhuǎn)變的必然性1、政治方面的原因政治環(huán)境發(fā)生變化，例如國(guó)際政治局勢(shì)的變化、國(guó)內(nèi)新的領(lǐng)導(dǎo)集體的成立，都可能引起公共行政職能的轉(zhuǎn)變。（一）公共行政職能轉(zhuǎn)變的必然性262、經(jīng)濟(jì)方面的原因我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，要求政府管理方式實(shí)現(xiàn)從微觀管理向宏觀管理，從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變。2、經(jīng)濟(jì)方面的原因273、文化方面的原因文化影響人們的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，當(dāng)文化發(fā)生了變化，人們勢(shì)必對(duì)政府該做什么的看法發(fā)生變化，也就要求政府的職能發(fā)生變化，承擔(dān)起社會(huì)公眾要求政府做的事。3、文化方面的原因284、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展信息化技術(shù)的推行，以及電子政務(wù)的興起，使得行政職能的實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生了翻天覆地的變化。4、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展29（二）實(shí)現(xiàn)公共行政職能轉(zhuǎn)變的基本要求1、公共行政職能的轉(zhuǎn)變要有正確的目標(biāo)取向一是要符合本國(guó)的國(guó)情，適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求；二是要符合世界性的行政改革潮流，在某些職能設(shè)計(jì)上應(yīng)和世界通行的慣例接軌。（二）實(shí)現(xiàn)公共行政職能轉(zhuǎn)變的基本要求1、公共行政職能的轉(zhuǎn)變要302、公共行政職能的轉(zhuǎn)變要立足全局，統(tǒng)籌兼顧公共行政職能本身是一個(gè)多方面、多層次因素構(gòu)成的整體。在考慮行政職能轉(zhuǎn)變時(shí)，一定要兼顧其內(nèi)部的整體性。公共行政職能還是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的一部分，其轉(zhuǎn)變必須和社會(huì)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)體制的改革相統(tǒng)一，才能收到系統(tǒng)推進(jìn)的成效。2、公共行政職能的轉(zhuǎn)變要立足全局，統(tǒng)籌兼顧313、公共行政職能轉(zhuǎn)變要把握好速度和幅度一是社會(huì)對(duì)公共行政職能轉(zhuǎn)變的要求，不僅決定著行政職能轉(zhuǎn)變的基本原因是否成立，而且表現(xiàn)為社會(huì)成員對(duì)這種轉(zhuǎn)變的認(rèn)同程度。二是社會(huì)對(duì)公共行政職能轉(zhuǎn)變的承受能力，這既包括實(shí)行行政職能轉(zhuǎn)變所需要的各種成本準(zhǔn)備是否已經(jīng)完備，或者在轉(zhuǎn)變進(jìn)程中的再投入是否確有保障，同時(shí)也包括社會(huì)公眾對(duì)轉(zhuǎn)變的心理準(zhǔn)備是否已基本成熟。3、公共行政職能轉(zhuǎn)變要把握好速度和幅度一是社會(huì)對(duì)公共行政職能32第二節(jié)西方國(guó)家公共行政職能的演變就西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，行政職能的發(fā)展與社會(huì)形態(tài)的演化息息相關(guān)，已經(jīng)經(jīng)歷了奴隸社會(huì)、封建社會(huì)、資本主義社會(huì)等不同時(shí)期。依據(jù)不同時(shí)期行政職能的內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)、方式的不同，可以大體上把行政職能的演變分為四個(gè)階段：前資本主義時(shí)期、資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期、壟斷資本主義時(shí)期和當(dāng)代資本主義時(shí)期。第二節(jié)西方國(guó)家公共行政職能的演變就西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，行政職能的33（一）前資本主義時(shí)期的行政職能前資本主義時(shí)期包括奴隸制、封建制時(shí)期。奴隸制國(guó)家是在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的奴隸主階級(jí)對(duì)占被統(tǒng)治地位的奴隸階級(jí)的專(zhuān)政。行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過(guò)強(qiáng)化政治職能，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)維持奴隸主階級(jí)政權(quán)的存在與發(fā)展。經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，其他的社會(huì)管理職能也很少。（一）前資本主義時(shí)期的行政職能前資本主義時(shí)期包括奴隸制、封建34封建制國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容有所增加。國(guó)家為了鞏固封建主的統(tǒng)治、增加國(guó)家稅收，往往由政府出面管理一些有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事務(wù)，同時(shí)也承擔(dān)一定社會(huì)管理職能?？傮w上看，封建制國(guó)家的社會(huì)管理職能仍十分微弱，其職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治。封建制國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容有所增加。國(guó)家為了鞏固封建主的統(tǒng)治、35（二）資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的行政職能進(jìn)入自由競(jìng)爭(zhēng)階段，商品經(jīng)濟(jì)取代了自然經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府為其提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所和機(jī)制，并開(kāi)始運(yùn)用行政和法律手段，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù)，以便擺脫專(zhuān)制的束縛，使經(jīng)濟(jì)得到較快的發(fā)展。（二）資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的行政職能36資產(chǎn)階級(jí)政府以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過(guò)政治統(tǒng)治職能對(duì)新生的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)管理方面，奉行自由放任主義，不插手市場(chǎng)領(lǐng)域和公民私人事務(wù)。政府的社會(huì)公共事務(wù)管理職能僅被界定為“建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施”。資產(chǎn)階級(jí)政府以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過(guò)37亞當(dāng)·斯密：在完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府應(yīng)該：第一，“保護(hù)本國(guó)社會(huì)的安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略。而此種義務(wù)的完成，又只有借助于兵力?！钡诙?，“盡可能保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人，使不受社會(huì)上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說(shuō)，要設(shè)立嚴(yán)正的司法?！钡谌?，“建立并維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共工程”，這些公共機(jī)關(guān)和公共工程的“建設(shè)與維護(hù)絕不是為著任何個(gè)人或任何少數(shù)人的利益?！边@可以看作是政府最低限度的行動(dòng)范圍。亞當(dāng)·斯密：在完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府應(yīng)該：第一，“保38（三）壟斷資本主義時(shí)期的行政職能十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初由于市場(chǎng)自身存在的缺陷，在實(shí)際運(yùn)行中造成了社會(huì)矛盾的激化、周期性爆發(fā)了幾次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)各國(guó)都造成了一定程度的沖擊，要求政府做出相應(yīng)的改變。隨著以凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的國(guó)家干預(yù)政策的推行，危機(jī)得到了有效控制。（三）壟斷資本主義時(shí)期的行政職能39在美國(guó)，以羅斯福為首的新政派認(rèn)為，大蕭條不僅是經(jīng)濟(jì)衰退的結(jié)果，而且是政治崩潰的結(jié)果。必須大大擴(kuò)展聯(lián)邦政府的權(quán)力，加強(qiáng)國(guó)家的作用。政府不僅應(yīng)該是社會(huì)秩序的消極保護(hù)人，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失敗”的缺陷，而且應(yīng)該去干預(yù)市場(chǎng)正常運(yùn)行，以防止市場(chǎng)出現(xiàn)新的失敗。在美國(guó)，以羅斯福為首的新政派認(rèn)為，大蕭條不僅是經(jīng)濟(jì)衰退的結(jié)果40政府的干預(yù)是全面的，不僅要干預(yù)生產(chǎn)，還要干預(yù)分配。這一時(shí)期，壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)服務(wù)職能都得以擴(kuò)大和加強(qiáng)。如政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序的維持，通過(guò)預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)起大量社會(huì)公共事務(wù)，在收入再分配領(lǐng)域內(nèi)采取一系列福利措施等。政府的干預(yù)是全面的，不僅要干預(yù)生產(chǎn)，還要干預(yù)分配。這一時(shí)期，41（四）當(dāng)代資本主義時(shí)期的行政職能政府包攬大量社會(huì)事務(wù)，使政府開(kāi)支大幅增加；龐大的政府機(jī)構(gòu)和僵化的體制，導(dǎo)致官僚主義盛行。20世紀(jì)70年代起，特別是石油危機(jī)后，西方各國(guó)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退、政府赤字，造成了公民對(duì)政府的信任危機(jī)。這使得一些學(xué)者重新回到自由主義立場(chǎng)上，對(duì)國(guó)家干預(yù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為進(jìn)行多角度的反思。（四）當(dāng)代資本主義時(shí)期的行政職能42政府奉行“盡可能市場(chǎng)，必要時(shí)國(guó)家”的原則政府的社會(huì)服務(wù)職能也在逐步擴(kuò)大。對(duì)于諸如就業(yè)、住房、交通、人口控制、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡等系列問(wèn)題以及一些投資大、成效慢，私人壟斷組織無(wú)力承擔(dān)或不愿承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)，政府不得不加以解決。政府奉行“盡可能市場(chǎng)，必要時(shí)國(guó)家”的原則43（五）發(fā)展趨勢(shì)1、行政職能范圍有限化經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐發(fā)展和理論爭(zhēng)論，西方各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到，行政職能既不應(yīng)該是“全能”的，也不是“無(wú)為”的，而是要在兩個(gè)極端之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。政府的有效性不是體現(xiàn)在政府規(guī)模的大或小方面，而是體現(xiàn)在政府能否發(fā)揮適宜的作用方面。（五）發(fā)展趨勢(shì)1、行政職能范圍有限化442、行政職能實(shí)現(xiàn)方式民主化、法治化趨勢(shì)日益增強(qiáng)民主政治的發(fā)展，公民法治意識(shí)的增強(qiáng)，要求行政職能的實(shí)現(xiàn)要按照這一趨勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。公共部門(mén)的活動(dòng)范圍和活動(dòng)方式都必須受到嚴(yán)格的約束，公共權(quán)力要以明確的法律授權(quán)為依據(jù)，公共部門(mén)活動(dòng)必須符合正當(dāng)程序原則。也就是要求，政府對(duì)社會(huì)的各個(gè)階層實(shí)施平等的、法制基礎(chǔ)上的公共管理。2、行政職能實(shí)現(xiàn)方式民主化、法治化趨勢(shì)日益增強(qiáng)民主政治的發(fā)展453、政府治理模式的開(kāi)放化伴隨公民社會(huì)的生長(zhǎng)和第三部門(mén)的發(fā)展壯大，政府將不再依賴(lài)于傳統(tǒng)的管制方式，而是逐漸與非政府組織（NGO）和私營(yíng)商業(yè)機(jī)構(gòu)建立互信合作的新型伙伴關(guān)系。政府著重于“掌舵”的功能，也就是發(fā)揮在統(tǒng)一治理領(lǐng)域中的規(guī)則制定與執(zhí)行的角色，而多樣化、差異化的公共事務(wù)將由非政府組織借助于對(duì)社會(huì)資源的動(dòng)員而加以解決與緩解。3、政府治理模式的開(kāi)放化伴隨公民社會(huì)的生長(zhǎng)和第三部門(mén)的發(fā)展壯46第三節(jié)中國(guó)公共行政職能的轉(zhuǎn)變以黨的十一屆三中全會(huì)和十六大為分界點(diǎn)，我們將我國(guó)行政職能的發(fā)展大致劃分為三個(gè)時(shí)期。第三節(jié)中國(guó)公共行政職能的轉(zhuǎn)變47一、從建國(guó)到改革開(kāi)放前由于受“左”的思想的影響，我國(guó)在解放后長(zhǎng)達(dá)20多年的時(shí)間里一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會(huì)管理職能；重階級(jí)斗爭(zhēng)，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)，形成了一條“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤路線。在這一時(shí)期，每次改革的初衷都是為了克服官僚主義，提高行政效率，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政治掛帥的環(huán)境下，政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和行政體制高度重合，黨政不分、政社不分、以黨代政的情況非常普遍，行政職能并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。一、從建國(guó)到改革開(kāi)放前由于受“左”的思想的影響，我國(guó)在解放后481、行政職能的變化與調(diào)整受到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)—行政體制的制約和影響我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)—行政體制是在建國(guó)初期，依據(jù)當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的理論和實(shí)踐，逐步建立起來(lái)的以計(jì)劃管理、高度集權(quán)、部門(mén)管理為主要特征的體制。從建國(guó)到1978年，行政職能并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。1、行政職能的變化與調(diào)整受到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)—行政體制的制約和影響492、行政職能的調(diào)整主要是在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行（1）縱向職能調(diào)整，即在中央政府與地方政府之間調(diào)整配置。①1956年至1958年，進(jìn)行了建國(guó)后第一次大調(diào)整。調(diào)整的標(biāo)志是中共中央、國(guó)務(wù)院于1956年向各地發(fā)送《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議（草案）》。調(diào)整的措施是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理。調(diào)整的主要內(nèi)容是中央向地方下放權(quán)力，把以中央部門(mén)為“頭”的條條管理為主，改為以地方的塊塊管理為主。2、行政職能的調(diào)整主要是在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行（1）縱向職能調(diào)整50②1960年至1965年，進(jìn)行了第二次大調(diào)整。1960年秋冬，黨中央和毛澤東決定對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針。1961年，中共中央做出《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》。規(guī)定的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一，管理權(quán)限上收。調(diào)整的主要內(nèi)容是中央上收在1958年下放給地方的權(quán)力。②1960年至1965年，進(jìn)行了第二次大調(diào)整。51③1970年至1974年，進(jìn)行了第三次大調(diào)整。調(diào)整的主要內(nèi)容是中央向地方下放管理經(jīng)濟(jì)、企業(yè)的權(quán)力。從1970年開(kāi)始，先后將2400多個(gè)中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位下放給地方管理。④1975年至1977年，進(jìn)行了第四次調(diào)整。調(diào)整的主要內(nèi)容是加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一，中央上收部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。③1970年至1974年，進(jìn)行了第三次大調(diào)整。52（2）橫向職能配置，即在政府各部門(mén)之間調(diào)整配置。如1955年在中央一級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)展的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)中，對(duì)政府各部門(mén)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了初步劃清，確定了“管什么，如何管”，擬定了部門(mén)的組織原則和工作細(xì)則。（2）橫向職能配置，即在政府各部門(mén)之間調(diào)整配置。533、行政職能的變化主要體現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)的變動(dòng)與政府職權(quán)的調(diào)整（1）行政職能的變化體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)的變動(dòng)上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從建國(guó)到1978年的29年中，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)只有斷續(xù)的5個(gè)年頭基本穩(wěn)定，其余的24年每年都有不同程度的變動(dòng)。變動(dòng)幅度最大、最頻繁的是經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)。3、行政職能的變化主要體現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)的變動(dòng)與政府職權(quán)的調(diào)整54以國(guó)務(wù)院為例。1954年設(shè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)35個(gè)，1956年增加到50個(gè)，1959年減為36個(gè)，1965年增加到53個(gè)，1970年減為21個(gè)，從1977年—1978年3月又開(kāi)始逐漸增加，在這一年多的時(shí)間里國(guó)務(wù)院部門(mén)增設(shè)了20多個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)就有16個(gè)之多。以國(guó)務(wù)院為例。55公共行政學(xué)第九講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：48公共行政學(xué)第九講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：56（2）行政職能的變化體現(xiàn)在政府的職權(quán)調(diào)整上。主要是調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。當(dāng)管理權(quán)限過(guò)于集中時(shí)，就進(jìn)行職權(quán)的分解、轉(zhuǎn)移，當(dāng)管理權(quán)限過(guò)于分散時(shí)，就進(jìn)行職權(quán)的合并和集中。（2）行政職能的變化體現(xiàn)在政府的職權(quán)調(diào)整上。主要是調(diào)整政府的57二、從改革開(kāi)放到黨的十六大1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)在北京召開(kāi)，將黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，我國(guó)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方針。行政職能的重心開(kāi)始由政治職能轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)職能。二、從改革開(kāi)放到黨的十六大581992年黨的十四大明確提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，開(kāi)始按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求探索轉(zhuǎn)變政府職能問(wèn)題。1994年《政府工作報(bào)告》中指出，政府的主要職能是搞好宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)和社會(huì)管理。1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確提出，要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來(lái)。1992年黨的十四大明確提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，開(kāi)591、政府外部職能關(guān)系的調(diào)整（1）加強(qiáng)宏觀調(diào)控與監(jiān)督服務(wù)職能，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本特征是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政性控制，各種經(jīng)濟(jì)杠桿或手段都是為這種控制服務(wù)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)的前提是政府與市場(chǎng)功能的科學(xué)、合理界定。1、政府外部職能關(guān)系的調(diào)整（1）加強(qiáng)宏觀調(diào)控與監(jiān)督服務(wù)職能，60（2）加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)，建立良性政企關(guān)系1978年以來(lái)，國(guó)家對(duì)原有的企業(yè)管理體制進(jìn)行了市場(chǎng)化改革。一方面，政府按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革。另一方面，政府也鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)，建立良性政企關(guān)系61（3）理順政府與社會(huì)的關(guān)系政府有計(jì)劃地培養(yǎng)和扶植了行業(yè)協(xié)會(huì)等一批社會(huì)中介組織，以使社會(huì)有能力在政府權(quán)力退出之后承接起管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。政府積極推進(jìn)基層管理體制改革，實(shí)行基層民主自治。（3）理順政府與社會(huì)的關(guān)系政府有計(jì)劃地培養(yǎng)和扶植了行業(yè)協(xié)會(huì)等622、政府內(nèi)部職能關(guān)系的調(diào)整層級(jí)關(guān)系集中體現(xiàn)為中央政府與地方政府間的關(guān)系。我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列以“放權(quán)讓利”為主線的重大改革措施。調(diào)整橫向職能關(guān)系主要是為了避免職能的交叉和空白，以免造成政府效率低下。2、政府內(nèi)部職能關(guān)系的調(diào)整633、改變政府管理方式（1）不斷深化行政審批制度改革，清理、減少和規(guī)范行政審批事項(xiàng)，改變行政審批方式。（2）改變單純以行政手段管理經(jīng)濟(jì)的方式。（3）不斷提高依法行政能力3、改變政府管理方式64三、黨的十六大以后行政職能的轉(zhuǎn)變1、面臨的主要問(wèn)題（1）居民收入差距不斷擴(kuò)大。（2）勞動(dòng)就業(yè)保障制度不完善。（3）教育發(fā)展不平衡。（4）公共衛(wèi)生管理落后。三、黨的十六大以后行政職能的轉(zhuǎn)變1、面臨的主要問(wèn)題652、行政職能的轉(zhuǎn)變黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。此后，我國(guó)又提出了堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀總結(jié)了中國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，吸取了世界上其他國(guó)家在發(fā)展進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，揭示了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，反映了中國(guó)對(duì)發(fā)展問(wèn)題的新認(rèn)識(shí)。2、行政職能的轉(zhuǎn)變黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)66全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，必然要求在繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，加快推進(jìn)政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變，形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府社會(huì)管理體制。行政職能主要包括四個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和社會(huì)管理。全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，必然67四、當(dāng)前行政職能轉(zhuǎn)變面臨的形勢(shì)與任務(wù)（一）我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變面臨的形勢(shì)1、行政壟斷大量存在主要表現(xiàn)為行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷。四、當(dāng)前行政職能轉(zhuǎn)變面臨的形勢(shì)與任務(wù)（一）我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變面682、政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力仍然較弱20世紀(jì)90年代，我國(guó)政府靈活運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策等經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，先后實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“軟著陸”，成功地克服了亞洲金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的不利影響，并順利地走出了通貨緊縮的陰影，充分顯示了我國(guó)政府在宏觀調(diào)控方面的能力。2、政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力仍然較弱69然而，與經(jīng)濟(jì)全球化的要求相比，我國(guó)政府的宏觀調(diào)控能力仍然較弱。（1）金融體系不完善、影響了貨幣政策的效果。（2）在貨幣政策作用有限的情況下，財(cái)政政策作為我國(guó)政府主要的宏觀調(diào)控手段有長(zhǎng)期化的趨勢(shì)，不利于經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。（3）個(gè)人收入差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距擴(kuò)大的現(xiàn)象突出。（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)仍然沒(méi)有到位，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境治理難以協(xié)調(diào)。然而，與經(jīng)濟(jì)全球化的要求相比，我國(guó)政府的宏觀調(diào)控能力仍然較弱703、政府對(duì)微觀領(lǐng)域的干預(yù)依然較多集中表現(xiàn)為政府行政審批項(xiàng)目依然較多、審批范圍仍然很廣、審批環(huán)節(jié)還十分復(fù)雜和不規(guī)范。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，政府既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者，又是國(guó)有資產(chǎn)所有者。作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者，政府職責(zé)主要是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控；而作為國(guó)有資產(chǎn)所有者，政府的職責(zé)就是要發(fā)展國(guó)有企業(yè)，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值。這種雙重身份使政府既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，承擔(dān)了大量本來(lái)應(yīng)由企業(yè)來(lái)完成的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，市場(chǎng)機(jī)制難以充分發(fā)揮作用。3、政府對(duì)微觀領(lǐng)域的干預(yù)依然較多集中表現(xiàn)為政府行政審批項(xiàng)目依71（二）我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)1、不斷弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職能一是要按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》的要求，精簡(jiǎn)行政審批項(xiàng)目。二是要堅(jiān)決反對(duì)行政壟斷。加快電力、民航、鐵道、郵政等行政壟斷行業(yè)的改革，放松行業(yè)進(jìn)入壁壘和行業(yè)管制，重新恢復(fù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。三是要加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，依據(jù)國(guó)有資本“有進(jìn)有退”的原則，使國(guó)有資本向關(guān)鍵和重點(diǎn)行業(yè)集中。（二）我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)1、不斷弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)職722、不斷強(qiáng)化政府的服務(wù)職能一是要強(qiáng)化公共信息服務(wù)。政府應(yīng)通過(guò)規(guī)劃和政策指導(dǎo)，加強(qiáng)公共信息發(fā)布，引導(dǎo)社會(huì)投資方向，抑制無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和盲目重復(fù)建設(shè)。二是要強(qiáng)化公共教育和職業(yè)培訓(xùn)。必須保證基礎(chǔ)教育，特別是要讓農(nóng)村地區(qū)的九年義務(wù)教育得到貫徹實(shí)施；加強(qiáng)下崗職工再就業(yè)培訓(xùn)，提高他們的再就業(yè)率。2、不斷強(qiáng)化政府的服務(wù)職能一是要強(qiáng)化公共信息服務(wù)。政府應(yīng)通過(guò)73三是要強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付。對(duì)低收入群體、農(nóng)村和落后地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)償。四是要強(qiáng)化公共衛(wèi)生管理，健全公共衛(wèi)生安全的預(yù)防、監(jiān)督和控制機(jī)制。五是要強(qiáng)化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。切實(shí)加強(qiáng)交通、電力、供水、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是要向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。三是要強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付。對(duì)低收入群體、農(nóng)村和落后地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)償743、轉(zhuǎn)化政府的部分職能為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，政府必須專(zhuān)注于重大的戰(zhàn)略問(wèn)題和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵性問(wèn)題。這就要求將政府的部分職能轉(zhuǎn)化出去給社會(huì)中介組織來(lái)承擔(dān)。社會(huì)中介組織就是通常所說(shuō)的介于政府和私人企業(yè)之間的第三部門(mén)。3、轉(zhuǎn)化政府的部分職能75公共行政學(xué)第十講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：48公共行政學(xué)第十講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：76關(guān)鍵概念公共行政職能公共行政職能轉(zhuǎn)變關(guān)鍵概念公共行政職能77復(fù)習(xí)思考題1、公共行政職能有什么特征？2、公共行政職能為什么會(huì)不斷發(fā)生變化？3、公共行政職能的構(gòu)成是怎樣的？4、我國(guó)公共行政職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)是什么？復(fù)習(xí)思考題1、公共行政職能有什么特征？78第三章公共行政職能第三章公共行政職能79主要內(nèi)容第一節(jié)公共行政職能概述第二節(jié)西方國(guó)家公共行政職能的演變第三節(jié)中國(guó)公共行政職能的轉(zhuǎn)變主要內(nèi)容第一節(jié)公共行政職能概述80學(xué)習(xí)目標(biāo) 1、重點(diǎn)掌握公共行政職能的含義、特點(diǎn)、構(gòu)成，公共行政職能的轉(zhuǎn)變，理解研究公共行政職能的重要意義。2、一般了解西方公共行政職能的發(fā)展歷程。3、一般了解我國(guó)公共行政職能的轉(zhuǎn)變歷程，理解我國(guó)公共行政職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)。學(xué)習(xí)目標(biāo) 1、重點(diǎn)掌握公共行政職能的含義、特點(diǎn)、構(gòu)成，公81第一節(jié)公共行政職能概述一、公共行政職能的含義及特點(diǎn)（一）公共行政職能的含義職能一般是指人、事物、機(jī)構(gòu)具有的職責(zé)和功能。公共行政職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)生活中所承擔(dān)的職責(zé)和功能。公共行政職能也稱(chēng)行政職能，它是政府存在的前提和基礎(chǔ)，是一切行政管理活動(dòng)的依據(jù)。

第一節(jié)公共行政職能概述一、公共行政職能的含義及特點(diǎn)82（二）國(guó)家職能與公共行政職能

區(qū)分國(guó)家職能和公共行政職能，要從國(guó)家與政府的概念區(qū)分入手。馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家在本質(zhì)上是階級(jí)統(tǒng)治的工具，是一個(gè)階級(jí)壓迫另一個(gè)階級(jí)的暴力工具。國(guó)家的基本特征是按地域劃分居民和公共權(quán)力的建立。（二）國(guó)家職能與公共行政職能83為了執(zhí)行國(guó)家職能、必須建立一個(gè)執(zhí)掌政治權(quán)力的組織體系，這個(gè)由不同的國(guó)家機(jī)關(guān)組成的有機(jī)整體，稱(chēng)為國(guó)家機(jī)構(gòu)，也就是廣義上的政府。其中，掌握行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，就是狹義上的政府。

為了執(zhí)行國(guó)家職能、必須建立一個(gè)執(zhí)掌政治權(quán)力的組織體系，這個(gè)由841、國(guó)家職能和行政職能的聯(lián)系（1）國(guó)家職能與行政職能在本質(zhì)上一致的。國(guó)家職能是國(guó)家活動(dòng)的總方向，即全部國(guó)家機(jī)器的整體功能。它決定了政府活動(dòng)的基本方向、根本任務(wù)。行政職能則是國(guó)家職能的具體實(shí)施和國(guó)家本質(zhì)的外在表現(xiàn)，側(cè)重于揭示政府作用范圍和作用方式等有形方面。

1、國(guó)家職能和行政職能的聯(lián)系85（2）國(guó)家職能包括行政職能一方面，統(tǒng)治階級(jí)要實(shí)現(xiàn)自己的意志，既要經(jīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)國(guó)家意志，也要通過(guò)政府來(lái)執(zhí)行國(guó)家意志。國(guó)家履行職能的權(quán)力功能是制定法律，而政府履行職能的權(quán)力功能是執(zhí)行法律。這是行政職能從屬于國(guó)家職能的本質(zhì)原因。（郭小聰，1997）（2）國(guó)家職能包括行政職能一方面，統(tǒng)治階級(jí)要實(shí)現(xiàn)自己的意志，86另一方面，政府作為國(guó)家機(jī)關(guān)的一個(gè)重要組成部分，與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)一起承擔(dān)著共同的職責(zé)，如維護(hù)國(guó)家主權(quán)的統(tǒng)一和領(lǐng)土的完整，維持社會(huì)秩序等。但它們的職能范圍和職能方式各有不同，行政機(jī)關(guān)行使的是行政職能，它以國(guó)家的立法職能為依據(jù)，以司法職能為后盾，并受二者監(jiān)督。另一方面，政府作為國(guó)家機(jī)關(guān)的一個(gè)重要組成部分，與立法機(jī)關(guān)和司872、國(guó)家職能和行政職能之間的區(qū)別（1）國(guó)家職能是由一國(guó)的階級(jí)屬性和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定的，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)都是固定不變的。行政職能主要取決于階級(jí)力量的對(duì)比、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，必然要隨著形勢(shì)發(fā)展做適應(yīng)性的調(diào)整。2、國(guó)家職能和行政職能之間的區(qū)別（1）國(guó)家職能是由一國(guó)的階88（2）國(guó)家職能具有綜合性和整體性，是對(duì)全部國(guó)家機(jī)關(guān)職能的總體概括。行政職能具有層次性和部門(mén)性，不同層次的行政機(jī)關(guān)和不同的職能部門(mén)，其行政職能的性質(zhì)和大小都是不同的。（2）國(guó)家職能具有綜合性和整體性，是對(duì)全部國(guó)家機(jī)關(guān)職能的總體89（三）行政職能的特點(diǎn)1、公共性公共性是指特定社會(huì)群體存在和發(fā)展所必需的，該社會(huì)群體中不確定的個(gè)人都可以享有的社會(huì)價(jià)值。行政職能的公共性還體現(xiàn)在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系時(shí)，政府有其嚴(yán)格的作用領(lǐng)域和范圍。（三）行政職能的特點(diǎn)1、公共性90公共行政學(xué)第八講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：48公共行政學(xué)第八講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：91２、執(zhí)行性行政機(jī)關(guān)的主要職能就是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)所表達(dá)的國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)的意志，它實(shí)際上是行政權(quán)力的具體化和外化，具有明顯的執(zhí)行性質(zhì)。３、多樣性由行政活動(dòng)作用的客體決定的。４、動(dòng)態(tài)性國(guó)家性質(zhì)的變化，必然引起行政職能的變化。行政職能又是根據(jù)國(guó)家形勢(shì)和任務(wù)的變化而變化的，同一歷史類(lèi)型的國(guó)家在不同的歷史時(shí)期，隨著行政環(huán)境的變化，行政職能的范圍、內(nèi)容和重心也必然會(huì)發(fā)生變化。２、執(zhí)行性92二、公共行政職能的構(gòu)成一是從靜態(tài)意義上去研究行政職能的基本內(nèi)容，將其分為政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能。二是從動(dòng)態(tài)意義上研究行政職能的運(yùn)行過(guò)程，將其分為計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。二、公共行政職能的構(gòu)成93（一）政府基本職能1、政治職能政治職能直接反映國(guó)家階級(jí)統(tǒng)治職能。它是指通過(guò)行政機(jī)關(guān)行使約束性、鎮(zhèn)壓性的功能，防御外敵的入侵和滲透，妥善處理統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部的各種關(guān)系，制止和打擊不法分子的各種破壞活動(dòng)，建立和維護(hù)有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)秩序，其核心功能是鞏固國(guó)家政權(quán)。（一）政府基本職能1、政治職能942、經(jīng)濟(jì)職能經(jīng)濟(jì)職能是指政府作為上層建筑的重要組成部分，負(fù)有推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、維護(hù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)定的責(zé)任。政府的經(jīng)濟(jì)職能主要包括：宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控；區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)；微觀經(jīng)濟(jì)管制；國(guó)有資源管理等。在不同時(shí)期，經(jīng)濟(jì)職能在行政職能體系中的地位不盡相同。2、經(jīng)濟(jì)職能經(jīng)濟(jì)職能是指政府作為上層建筑的重要組成部分，負(fù)有953、文化職能文化職能是指通過(guò)政府文化管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視等社會(huì)科教事業(yè)和社會(huì)文化事業(yè)的管理。3、文化職能964、社會(huì)職能社會(huì)職能是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。制定各種社會(huì)福利的法規(guī)，建立一套完整的社會(huì)福利和社會(huì)保障體系。建立健全合理的社會(huì)福利管理體制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)福利的指導(dǎo)、規(guī)劃和協(xié)調(diào)?；I集社會(huì)保險(xiǎn)基金，從物質(zhì)上保證社會(huì)福利事業(yè)。創(chuàng)辦各種社會(huì)服務(wù)事業(yè)，解決涉及人民群眾的福利問(wèn)題。4、社會(huì)職能社會(huì)職能是指政府管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。97（二）政府運(yùn)行職能1、計(jì)劃職能計(jì)劃職能是指擬定行政目標(biāo)和任務(wù)，設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法、步驟和程序。在行政職能中處于首要地位，直接關(guān)系到其他職能的作用和效果。（二）政府運(yùn)行職能1、計(jì)劃職能982、組織職能組織職能主要包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和運(yùn)用，對(duì)組織內(nèi)部職權(quán)的劃分和人員的選拔、調(diào)配、培養(yǎng)和考核，以及對(duì)具體工作的指揮監(jiān)督。組織過(guò)程實(shí)際是一個(gè)目標(biāo)分解和任務(wù)分派的過(guò)程，任何管理目標(biāo)和任務(wù)都要通過(guò)一定的組織機(jī)構(gòu)和具體的組織、指揮活動(dòng)才能完成。2、組織職能組織職能主要包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和運(yùn)用，對(duì)組織內(nèi)993、協(xié)調(diào)職能貫穿于行政管理的全過(guò)程，通過(guò)行政協(xié)調(diào)，理順各方面的關(guān)系，減少、消除不必要的沖突，從而引導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)之間、人員之間建立相互配合的良好關(guān)系。3、協(xié)調(diào)職能1004、控制職能控制就是指上級(jí)部門(mén)或行政領(lǐng)導(dǎo)者按照行政計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，在計(jì)劃的具體執(zhí)行過(guò)程中，衡量計(jì)劃的完成情況，對(duì)具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行檢查、監(jiān)督和糾偏的功能。4、控制職能101三、研究公共行政職能的重要意義（一）行政職能是科學(xué)建立行政組織的根本依據(jù)行政職能的狀況在很大程度上決定了行政組織的設(shè)置、規(guī)模、層次、數(shù)量及運(yùn)行方式。（二）行政職能是確定政府目標(biāo)和任務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)行政職能反映著政府管理的基本方向和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，規(guī)定著國(guó)家和社會(huì)事務(wù)究竟管多少以及管的范圍和程度。（三）行政職能是組織管理活動(dòng)科學(xué)化的重要基礎(chǔ)研究和確定行政職能，能讓我們更清楚、更科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握政府管理過(guò)程，從而把握各個(gè)階段所產(chǎn)生的實(shí)際影響和效果。三、研究公共行政職能的重要意義（一）行政職能是科學(xué)建立行政組102四、公共行政職能轉(zhuǎn)變公共行政職能轉(zhuǎn)變是指行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)其職能的范圍、內(nèi)容、重心和實(shí)現(xiàn)方式等作出改變。既包括行政職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，即行政基本職能側(cè)重點(diǎn)的變化，也包括行政職能的實(shí)現(xiàn)方式和方法的轉(zhuǎn)變，即行政運(yùn)行職能中行政管理方式的轉(zhuǎn)變。四、公共行政職能轉(zhuǎn)變公共行政職能轉(zhuǎn)變是指行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)期內(nèi)103（一）公共行政職能轉(zhuǎn)變的必然性1、政治方面的原因政治環(huán)境發(fā)生變化，例如國(guó)際政治局勢(shì)的變化、國(guó)內(nèi)新的領(lǐng)導(dǎo)集體的成立，都可能引起公共行政職能的轉(zhuǎn)變。（一）公共行政職能轉(zhuǎn)變的必然性1042、經(jīng)濟(jì)方面的原因我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，要求政府管理方式實(shí)現(xiàn)從微觀管理向宏觀管理，從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變。2、經(jīng)濟(jì)方面的原因1053、文化方面的原因文化影響人們的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，當(dāng)文化發(fā)生了變化，人們勢(shì)必對(duì)政府該做什么的看法發(fā)生變化，也就要求政府的職能發(fā)生變化，承擔(dān)起社會(huì)公眾要求政府做的事。3、文化方面的原因1064、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展信息化技術(shù)的推行，以及電子政務(wù)的興起，使得行政職能的實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生了翻天覆地的變化。4、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展107（二）實(shí)現(xiàn)公共行政職能轉(zhuǎn)變的基本要求1、公共行政職能的轉(zhuǎn)變要有正確的目標(biāo)取向一是要符合本國(guó)的國(guó)情，適應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求；二是要符合世界性的行政改革潮流，在某些職能設(shè)計(jì)上應(yīng)和世界通行的慣例接軌。（二）實(shí)現(xiàn)公共行政職能轉(zhuǎn)變的基本要求1、公共行政職能的轉(zhuǎn)變要1082、公共行政職能的轉(zhuǎn)變要立足全局，統(tǒng)籌兼顧公共行政職能本身是一個(gè)多方面、多層次因素構(gòu)成的整體。在考慮行政職能轉(zhuǎn)變時(shí)，一定要兼顧其內(nèi)部的整體性。公共行政職能還是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的一部分，其轉(zhuǎn)變必須和社會(huì)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制以及社會(huì)體制的改革相統(tǒng)一，才能收到系統(tǒng)推進(jìn)的成效。2、公共行政職能的轉(zhuǎn)變要立足全局，統(tǒng)籌兼顧1093、公共行政職能轉(zhuǎn)變要把握好速度和幅度一是社會(huì)對(duì)公共行政職能轉(zhuǎn)變的要求，不僅決定著行政職能轉(zhuǎn)變的基本原因是否成立，而且表現(xiàn)為社會(huì)成員對(duì)這種轉(zhuǎn)變的認(rèn)同程度。二是社會(huì)對(duì)公共行政職能轉(zhuǎn)變的承受能力，這既包括實(shí)行行政職能轉(zhuǎn)變所需要的各種成本準(zhǔn)備是否已經(jīng)完備，或者在轉(zhuǎn)變進(jìn)程中的再投入是否確有保障，同時(shí)也包括社會(huì)公眾對(duì)轉(zhuǎn)變的心理準(zhǔn)備是否已基本成熟。3、公共行政職能轉(zhuǎn)變要把握好速度和幅度一是社會(huì)對(duì)公共行政職能110第二節(jié)西方國(guó)家公共行政職能的演變就西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，行政職能的發(fā)展與社會(huì)形態(tài)的演化息息相關(guān)，已經(jīng)經(jīng)歷了奴隸社會(huì)、封建社會(huì)、資本主義社會(huì)等不同時(shí)期。依據(jù)不同時(shí)期行政職能的內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)、方式的不同，可以大體上把行政職能的演變分為四個(gè)階段：前資本主義時(shí)期、資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期、壟斷資本主義時(shí)期和當(dāng)代資本主義時(shí)期。第二節(jié)西方國(guó)家公共行政職能的演變就西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，行政職能的111（一）前資本主義時(shí)期的行政職能前資本主義時(shí)期包括奴隸制、封建制時(shí)期。奴隸制國(guó)家是在經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的奴隸主階級(jí)對(duì)占被統(tǒng)治地位的奴隸階級(jí)的專(zhuān)政。行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過(guò)強(qiáng)化政治職能，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)維持奴隸主階級(jí)政權(quán)的存在與發(fā)展。經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，其他的社會(huì)管理職能也很少。（一）前資本主義時(shí)期的行政職能前資本主義時(shí)期包括奴隸制、封建112封建制國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容有所增加。國(guó)家為了鞏固封建主的統(tǒng)治、增加國(guó)家稅收，往往由政府出面管理一些有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事務(wù)，同時(shí)也承擔(dān)一定社會(huì)管理職能?？傮w上看，封建制國(guó)家的社會(huì)管理職能仍十分微弱，其職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治。封建制國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容有所增加。國(guó)家為了鞏固封建主的統(tǒng)治、113（二）資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的行政職能進(jìn)入自由競(jìng)爭(zhēng)階段，商品經(jīng)濟(jì)取代了自然經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府為其提供公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所和機(jī)制，并開(kāi)始運(yùn)用行政和法律手段，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù)，以便擺脫專(zhuān)制的束縛，使經(jīng)濟(jì)得到較快的發(fā)展。（二）資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期的行政職能114資產(chǎn)階級(jí)政府以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過(guò)政治統(tǒng)治職能對(duì)新生的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)管理方面，奉行自由放任主義，不插手市場(chǎng)領(lǐng)域和公民私人事務(wù)。政府的社會(huì)公共事務(wù)管理職能僅被界定為“建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施”。資產(chǎn)階級(jí)政府以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過(guò)115亞當(dāng)·斯密：在完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府應(yīng)該：第一，“保護(hù)本國(guó)社會(huì)的安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略。而此種義務(wù)的完成，又只有借助于兵力?！钡诙?，“盡可能保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人，使不受社會(huì)上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說(shuō)，要設(shè)立嚴(yán)正的司法。”第三，“建立并維護(hù)某些公共機(jī)關(guān)和公共工程”，這些公共機(jī)關(guān)和公共工程的“建設(shè)與維護(hù)絕不是為著任何個(gè)人或任何少數(shù)人的利益。”這可以看作是政府最低限度的行動(dòng)范圍。亞當(dāng)·斯密：在完全自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府應(yīng)該：第一，“保116（三）壟斷資本主義時(shí)期的行政職能十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初由于市場(chǎng)自身存在的缺陷，在實(shí)際運(yùn)行中造成了社會(huì)矛盾的激化、周期性爆發(fā)了幾次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)各國(guó)都造成了一定程度的沖擊，要求政府做出相應(yīng)的改變。隨著以凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的國(guó)家干預(yù)政策的推行，危機(jī)得到了有效控制。（三）壟斷資本主義時(shí)期的行政職能117在美國(guó)，以羅斯福為首的新政派認(rèn)為，大蕭條不僅是經(jīng)濟(jì)衰退的結(jié)果，而且是政治崩潰的結(jié)果。必須大大擴(kuò)展聯(lián)邦政府的權(quán)力，加強(qiáng)國(guó)家的作用。政府不僅應(yīng)該是社會(huì)秩序的消極保護(hù)人，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失敗”的缺陷，而且應(yīng)該去干預(yù)市場(chǎng)正常運(yùn)行，以防止市場(chǎng)出現(xiàn)新的失敗。在美國(guó)，以羅斯福為首的新政派認(rèn)為，大蕭條不僅是經(jīng)濟(jì)衰退的結(jié)果118政府的干預(yù)是全面的，不僅要干預(yù)生產(chǎn)，還要干預(yù)分配。這一時(shí)期，壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)服務(wù)職能都得以擴(kuò)大和加強(qiáng)。如政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序的維持，通過(guò)預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)起大量社會(huì)公共事務(wù)，在收入再分配領(lǐng)域內(nèi)采取一系列福利措施等。政府的干預(yù)是全面的，不僅要干預(yù)生產(chǎn)，還要干預(yù)分配。這一時(shí)期，119（四）當(dāng)代資本主義時(shí)期的行政職能政府包攬大量社會(huì)事務(wù)，使政府開(kāi)支大幅增加；龐大的政府機(jī)構(gòu)和僵化的體制，導(dǎo)致官僚主義盛行。20世紀(jì)70年代起，特別是石油危機(jī)后，西方各國(guó)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退、政府赤字，造成了公民對(duì)政府的信任危機(jī)。這使得一些學(xué)者重新回到自由主義立場(chǎng)上，對(duì)國(guó)家干預(yù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為進(jìn)行多角度的反思。（四）當(dāng)代資本主義時(shí)期的行政職能120政府奉行“盡可能市場(chǎng)，必要時(shí)國(guó)家”的原則政府的社會(huì)服務(wù)職能也在逐步擴(kuò)大。對(duì)于諸如就業(yè)、住房、交通、人口控制、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡等系列問(wèn)題以及一些投資大、成效慢，私人壟斷組織無(wú)力承擔(dān)或不愿承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)，政府不得不加以解決。政府奉行“盡可能市場(chǎng)，必要時(shí)國(guó)家”的原則121（五）發(fā)展趨勢(shì)1、行政職能范圍有限化經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐發(fā)展和理論爭(zhēng)論，西方各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到，行政職能既不應(yīng)該是“全能”的，也不是“無(wú)為”的，而是要在兩個(gè)極端之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。政府的有效性不是體現(xiàn)在政府規(guī)模的大或小方面，而是體現(xiàn)在政府能否發(fā)揮適宜的作用方面。（五）發(fā)展趨勢(shì)1、行政職能范圍有限化1222、行政職能實(shí)現(xiàn)方式民主化、法治化趨勢(shì)日益增強(qiáng)民主政治的發(fā)展，公民法治意識(shí)的增強(qiáng)，要求行政職能的實(shí)現(xiàn)要按照這一趨勢(shì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。公共部門(mén)的活動(dòng)范圍和活動(dòng)方式都必須受到嚴(yán)格的約束，公共權(quán)力要以明確的法律授權(quán)為依據(jù)，公共部門(mén)活動(dòng)必須符合正當(dāng)程序原則。也就是要求，政府對(duì)社會(huì)的各個(gè)階層實(shí)施平等的、法制基礎(chǔ)上的公共管理。2、行政職能實(shí)現(xiàn)方式民主化、法治化趨勢(shì)日益增強(qiáng)民主政治的發(fā)展1233、政府治理模式的開(kāi)放化伴隨公民社會(huì)的生長(zhǎng)和第三部門(mén)的發(fā)展壯大，政府將不再依賴(lài)于傳統(tǒng)的管制方式，而是逐漸與非政府組織（NGO）和私營(yíng)商業(yè)機(jī)構(gòu)建立互信合作的新型伙伴關(guān)系。政府著重于“掌舵”的功能，也就是發(fā)揮在統(tǒng)一治理領(lǐng)域中的規(guī)則制定與執(zhí)行的角色，而多樣化、差異化的公共事務(wù)將由非政府組織借助于對(duì)社會(huì)資源的動(dòng)員而加以解決與緩解。3、政府治理模式的開(kāi)放化伴隨公民社會(huì)的生長(zhǎng)和第三部門(mén)的發(fā)展壯124第三節(jié)中國(guó)公共行政職能的轉(zhuǎn)變以黨的十一屆三中全會(huì)和十六大為分界點(diǎn)，我們將我國(guó)行政職能的發(fā)展大致劃分為三個(gè)時(shí)期。第三節(jié)中國(guó)公共行政職能的轉(zhuǎn)變125一、從建國(guó)到改革開(kāi)放前由于受“左”的思想的影響，我國(guó)在解放后長(zhǎng)達(dá)20多年的時(shí)間里一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會(huì)管理職能；重階級(jí)斗爭(zhēng)，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)，形成了一條“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤路線。在這一時(shí)期，每次改革的初衷都是為了克服官僚主義，提高行政效率，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政治掛帥的環(huán)境下，政治體制、經(jīng)濟(jì)體制和行政體制高度重合，黨政不分、政社不分、以黨代政的情況非常普遍，行政職能并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。一、從建國(guó)到改革開(kāi)放前由于受“左”的思想的影響，我國(guó)在解放后1261、行政職能的變化與調(diào)整受到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)—行政體制的制約和影響我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)—行政體制是在建國(guó)初期，依據(jù)當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的理論和實(shí)踐，逐步建立起來(lái)的以計(jì)劃管理、高度集權(quán)、部門(mén)管理為主要特征的體制。從建國(guó)到1978年，行政職能并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。1、行政職能的變化與調(diào)整受到傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)—行政體制的制約和影響1272、行政職能的調(diào)整主要是在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行（1）縱向職能調(diào)整，即在中央政府與地方政府之間調(diào)整配置。①1956年至1958年，進(jìn)行了建國(guó)后第一次大調(diào)整。調(diào)整的標(biāo)志是中共中央、國(guó)務(wù)院于1956年向各地發(fā)送《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議（草案）》。調(diào)整的措施是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理。調(diào)整的主要內(nèi)容是中央向地方下放權(quán)力，把以中央部門(mén)為“頭”的條條管理為主，改為以地方的塊塊管理為主。2、行政職能的調(diào)整主要是在政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行（1）縱向職能調(diào)整128②1960年至1965年，進(jìn)行了第二次大調(diào)整。1960年秋冬，黨中央和毛澤東決定對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針。1961年，中共中央做出《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》。規(guī)定的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一，管理權(quán)限上收。調(diào)整的主要內(nèi)容是中央上收在1958年下放給地方的權(quán)力。②1960年至1965年，進(jìn)行了第二次大調(diào)整。129③1970年至1974年，進(jìn)行了第三次大調(diào)整。調(diào)整的主要內(nèi)容是中央向地方下放管理經(jīng)濟(jì)、企業(yè)的權(quán)力。從1970年開(kāi)始，先后將2400多個(gè)中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位下放給地方管理。④1975年至1977年，進(jìn)行了第四次調(diào)整。調(diào)整的主要內(nèi)容是加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一，中央上收部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。③1970年至1974年，進(jìn)行了第三次大調(diào)整。130（2）橫向職能配置，即在政府各部門(mén)之間調(diào)整配置。如1955年在中央一級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)展的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)中，對(duì)政府各部門(mén)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行了初步劃清，確定了“管什么，如何管”，擬定了部門(mén)的組織原則和工作細(xì)則。（2）橫向職能配置，即在政府各部門(mén)之間調(diào)整配置。1313、行政職能的變化主要體現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)的變動(dòng)與政府職權(quán)的調(diào)整（1）行政職能的變化體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)的變動(dòng)上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從建國(guó)到1978年的29年中，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)只有斷續(xù)的5個(gè)年頭基本穩(wěn)定，其余的24年每年都有不同程度的變動(dòng)。變動(dòng)幅度最大、最頻繁的是經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)。3、行政職能的變化主要體現(xiàn)為政府機(jī)構(gòu)的變動(dòng)與政府職權(quán)的調(diào)整132以國(guó)務(wù)院為例。1954年設(shè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)35個(gè)，1956年增加到50個(gè)，1959年減為36個(gè)，1965年增加到53個(gè)，1970年減為21個(gè)，從1977年—1978年3月又開(kāi)始逐漸增加，在這一年多的時(shí)間里國(guó)務(wù)院部門(mén)增設(shè)了20多個(gè)，其中經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)就有16個(gè)之多。以國(guó)務(wù)院為例。133公共行政學(xué)第九講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：48公共行政學(xué)第九講主講教師：孫德超學(xué)時(shí)：134（2）行政職能的變化體現(xiàn)在政府的職權(quán)調(diào)整上。主要是調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。當(dāng)管理權(quán)限過(guò)于集中時(shí)，就進(jìn)行職權(quán)的分解、轉(zhuǎn)移，當(dāng)管理權(quán)限過(guò)于分散時(shí)，就進(jìn)行職權(quán)的合并和集中。（2）行政職能的變化體現(xiàn)在政府的職權(quán)調(diào)整上。主要是調(diào)整政府的135二、從改革開(kāi)放到黨的十六大1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)在北京召開(kāi)，將黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，我國(guó)確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方針。行政職能的重心開(kāi)始由政治職能轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)職能。二、從改革開(kāi)放到黨的十六大1361992年黨的十四大明確提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，開(kāi)始按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求探索轉(zhuǎn)變政府職能問(wèn)題。1994年《政府工作報(bào)告》中指出，政府的主要職能是搞好宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)和社會(huì)管理。1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案明確提出，要把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面來(lái)。1992年黨的十四大明確提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，開(kāi)1371、政府外部職能關(guān)系的調(diào)整（1）加強(qiáng)宏觀調(diào)控與監(jiān)督服務(wù)職能，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本特征是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的行政性控制，各種經(jīng)濟(jì)杠桿或手段都是為這種控制服務(wù)的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)的前提是政府與市場(chǎng)功能的科學(xué)、合理界定。1、政府外部職能關(guān)系的調(diào)整（1）加強(qiáng)宏觀調(diào)控與監(jiān)督服務(wù)職能，138（2）加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)，建立良性政企關(guān)系1978年以來(lái)，國(guó)家對(duì)原有的企業(yè)管理體制進(jìn)行了市場(chǎng)化改革。一方面，政府按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革。另一方面，政府也鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（2）加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)，建立良性政企關(guān)系139（3）理順政府與社會(huì)的關(guān)系政府有計(jì)劃地培養(yǎng)和扶植了行業(yè)協(xié)會(huì)等一批社會(huì)中介組織，以使社會(huì)有能力在政府權(quán)力退出之后承接起管理社會(huì)公共事務(wù)的職能。政府積極推進(jìn)基層管理體制改革，實(shí)行基層民主自治。（3）理順政府與社會(huì)的關(guān)系政府有計(jì)劃地培養(yǎng)和扶植了行業(yè)協(xié)會(huì)等1402、政府內(nèi)部職能關(guān)系