政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南

政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（一）2015年1月國(guó)家發(fā)展改革委政府和社會(huì)資本合作指導(dǎo)意見及《通用合同指南》專題培訓(xùn)中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心11.理解政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目 2.《合同指南》編寫思路和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)3.《合同指南》要點(diǎn)介紹目錄2理解政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目“政府和社會(huì)資本合作”項(xiàng)目，是在借鑒國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資建設(shè)PPP（Public—Private—Partnership）模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行本土化創(chuàng)新而提出的一個(gè)新概念。西方國(guó)家的“公共部門和私人部門合作”（PPP模式），是公共部門（政府）與私人部門（企業(yè)或其他組織）合作推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的項(xiàng)目運(yùn)作模式，采用的是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的話語體系。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家將其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)劃分為公共部門和私人部門的活動(dòng)，二者劃分界限清晰，各自開展項(xiàng)目投融資及建設(shè)遵循不同的原則、模式及評(píng)價(jià)機(jī)制。PPP模式是公共部門和私人部門共同合作的模式，具體可采用BOOT、BOT、BOO、TOT等形式。3投資項(xiàng)目的劃分鑒于我國(guó)實(shí)行以公有制為主體的國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度所具有的本質(zhì)特征，現(xiàn)行投融資體制并不將國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門劃分為“公共部門”和“私人部門”，而是劃分為“政府”和“企業(yè)”兩個(gè)部分，并將投資項(xiàng)目劃分為“政府投資項(xiàng)目”和“企業(yè)投資項(xiàng)目”。政府投資項(xiàng)目實(shí)行“審批制”管理模式，企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行“核準(zhǔn)制”和“備案制”管理模式。這里所說的企業(yè)，包括國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)及其他形態(tài)的企業(yè)。我國(guó)政府部門或其代表機(jī)構(gòu)吸收社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)，不同于西方國(guó)家“公共部門”和“私人部門”的合作，因而不是傳統(tǒng)意義上的PPP項(xiàng)目，是通過變通和本土化而形成的。4PPP的合作主體政府和社會(huì)經(jīng)營(yíng)性企業(yè)合作，可采用政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)的模式，也可采用政府通過特定的投融資平臺(tái)公司，向項(xiàng)目公司進(jìn)行資金等PFI模式開展合作。參與合作的市場(chǎng)主體，應(yīng)為通過合法程序選擇產(chǎn)生的符合條件的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營(yíng)性投融資主體。鑒于“政府和社會(huì)資本合作”概念被有關(guān)部門提出并得到一定程度的認(rèn)可，我們決定采納這一概念。我們將合作各方表述為“政府主體”和“社會(huì)資本主體”，將二者的合作表述為“政府方”和“社會(huì)資本合作伙伴”之間的合作。其中，“政府方”是指政府部門或其授權(quán)的代表機(jī)構(gòu)，“社會(huì)資本合作伙伴”是指符合條件的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他各類經(jīng)營(yíng)性投融資主體。562005年2月7日，港鐵公司與首創(chuàng)聯(lián)合組建的北京地鐵四號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)公司與北京市政府聯(lián)合簽訂《北京地鐵四號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，特許公司負(fù)責(zé)投資車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，并根據(jù)與北京地鐵四號(hào)線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得軌道部分資產(chǎn)的使用權(quán)，負(fù)責(zé)地鐵四號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)。30年特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，特許公司將軌道部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將機(jī)電設(shè)備歸還給四號(hào)線公司。港鐵公司在北京四號(hào)線建設(shè)中并未獲得沿線土地的開發(fā)權(quán)。北京地鐵4號(hào)線PPP模式探索7地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)示意京港地鐵公司（中方控股）股權(quán)資金投入港鐵特許協(xié)議

市交通委監(jiān)管租賃協(xié)議A部分資產(chǎn)租賃租賃協(xié)議A部分+B部分全部資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)A部分+B部分全部資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)A部分+B部分全部資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期運(yùn)營(yíng)經(jīng)營(yíng)收入A部分政府投資方

京投公司政府投資B部分項(xiàng)目設(shè)施移交無償移交30年移交（特許期滿）運(yùn)營(yíng)期結(jié)束B部分項(xiàng)目設(shè)施移交無償移交30年建設(shè)期B部分建設(shè)0年4年建設(shè)期B部分建設(shè)投資建設(shè)期投資46億元B部分建設(shè)0年銀行銀行貸款協(xié)議京投首創(chuàng)中外合作協(xié)議投資107億元回收B部分投資（均委托北京市軌道交通建設(shè)管理公司）（由京港地鐵公司經(jīng)營(yíng)管理）A部分資產(chǎn)租賃費(fèi)北京地鐵4號(hào)線PPP模式北京四號(hào)線PPP項(xiàng)目是我國(guó)城市軌道交通行業(yè)第一個(gè)正式批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，是國(guó)內(nèi)第一個(gè)利用外資、引入私營(yíng)部門運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目。確定軌道交通項(xiàng)目政府投資與社會(huì)投資7：3的基礎(chǔ)比例特許經(jīng)營(yíng)權(quán)——給予社會(huì)投資自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的權(quán)利，奠定軌道交通項(xiàng)目市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)軌道交通影子票價(jià)——聯(lián)接地鐵項(xiàng)目政府定價(jià)與市場(chǎng)價(jià)格的紐帶公益性資產(chǎn)租賃——實(shí)現(xiàn)公益性資產(chǎn)與營(yíng)利性資產(chǎn)在一個(gè)項(xiàng)目上的管理整體性北京地鐵4號(hào)線PPP模式探索8構(gòu)建軌道交通PPP模式新型的契約化政企合作關(guān)系合作關(guān)系：政府以經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡向社會(huì)投資者購買社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)，以此履行其作為政府的公共產(chǎn)品提供職責(zé)。雙方權(quán)利義務(wù)平等、自愿。契約關(guān)系：建立硬約束關(guān)系并且清晰、可操作。政府與特許公司簽署特許協(xié)議，規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)。設(shè)計(jì)租金調(diào)整機(jī)制：項(xiàng)目成長(zhǎng)期適當(dāng)減免租金；項(xiàng)目成熟期適當(dāng)調(diào)增租金。設(shè)計(jì)合理的社會(huì)投資退出機(jī)制：因投資者自身經(jīng)營(yíng)不善、違約導(dǎo)致退出；因不可抗力、政策性風(fēng)險(xiǎn)等因素導(dǎo)致退出。北京地鐵4號(hào)線PPP模式探索910起源、發(fā)展及爭(zhēng)論一般認(rèn)為，PPP主要包括兩種基本類型，一是特許經(jīng)營(yíng)，是盈利性項(xiàng)目，使用者付費(fèi)，基本類型是BOT項(xiàng)目；二是PFI項(xiàng)目，政府出資購買服務(wù)。一、使用者付費(fèi)根據(jù)使用量的多少?zèng)Q定付費(fèi)金額。主要包括BOT、BOO和BOOT等類型，在英國(guó)統(tǒng)稱為特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式。一是具有自然壟斷性的項(xiàng)目，完全可以通過收費(fèi)回收成本，關(guān)鍵是要確定價(jià)格形成機(jī)制；二是通過使用者收費(fèi)不能保證財(cái)務(wù)可持續(xù)性的項(xiàng)目，需要政府財(cái)政補(bǔ)貼；三是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素較多的項(xiàng)目，如高速公路，政府會(huì)在低收益期給予相應(yīng)補(bǔ)貼，達(dá)到一定程度后不再補(bǔ)貼，對(duì)于高收益還會(huì)予以收益管控。二、政府付費(fèi)屬于基本公共服務(wù)，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產(chǎn)者購買服務(wù)，是采取私人融資計(jì)劃（PFI）的PPP模式。社會(huì)資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果付費(fèi)，按業(yè)績(jī)獲得補(bǔ)償，政府購買公共服務(wù)。11我國(guó)經(jīng)常采用用的PPP模式類型基本含義義TOTBOT/BOOTROTBOOBTO政府部門將擁擁有的設(shè)施的的移交給社會(huì)會(huì)資本主體運(yùn)運(yùn)營(yíng)，通常社社會(huì)資本主體體需要支付一一筆轉(zhuǎn)讓款，，期滿后再將將設(shè)施無償移移交給政府方方。社會(huì)資本主體體為設(shè)施融資資并負(fù)責(zé)其建建設(shè)，完工后后即將設(shè)施所所有權(quán)移交給給政府方；隨隨后政府方再再授予其經(jīng)營(yíng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)長(zhǎng)期合同。社會(huì)資本主體體為設(shè)施項(xiàng)目目進(jìn)行融資并并負(fù)責(zé)建設(shè)、、擁有和經(jīng)營(yíng)營(yíng)這些設(shè)施，，待期限屆滿滿，社會(huì)資本本主體將該設(shè)設(shè)施及其所有有權(quán)移交給政政府方。社會(huì)資本主體體負(fù)責(zé)既有設(shè)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管管理以及擴(kuò)建建/改建項(xiàng)目的資資金籌措、建建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)營(yíng)管理，期滿滿將全部設(shè)施施無償移交給給政府部門。。社會(huì)資本主體體在政府授予予的特許權(quán)下下投資建設(shè)設(shè)設(shè)施，擁有該該設(shè)施的所有有權(quán)并負(fù)責(zé)其其經(jīng)營(yíng)，并將將一直擁有并并經(jīng)營(yíng)該設(shè)施施。1990-2005年發(fā)展中國(guó)家家私人部門參參與基礎(chǔ)設(shè)施施項(xiàng)目投資PPP模式目前已經(jīng)經(jīng)在全世界得得到廣泛應(yīng)用用，范圍涉及及道路、橋梁、、港口、軌道道交通、供水水、供電、電電信、垃圾處處理等傳統(tǒng)公用事事業(yè)，也包括括監(jiān)獄、學(xué)校、國(guó)防和基礎(chǔ)醫(yī)醫(yī)院等純公共產(chǎn)品項(xiàng)項(xiàng)目。12亞洲國(guó)家PPP應(yīng)用模式分布布13PPP不同模式的主主要特征14政府推動(dòng)PPP模式三大主要要?jiǎng)訖C(jī)1.吸引民間資本本投資，以彌彌補(bǔ)財(cái)政資金金之不足推進(jìn)城鎮(zhèn)化，，修繕老舊設(shè)設(shè)施，滿足新新進(jìn)入城鎮(zhèn)的的居民的公共共需求，以及及完善公共服服務(wù)缺失或供供給不足的基基礎(chǔ)設(shè)施等，，都是政府部部門面面臨的挑戰(zhàn)。此外外，由由于基基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施的的運(yùn)營(yíng)營(yíng)經(jīng)常常產(chǎn)生虧虧損，只能能靠財(cái)財(cái)政補(bǔ)補(bǔ)貼，，從而而增加加公共共財(cái)政政支出出。由于政政府財(cái)財(cái)力有有限，，融資壓壓力巨巨大，成為為調(diào)動(dòng)動(dòng)社會(huì)會(huì)資本本參與與基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施施建設(shè)設(shè)的主主要原原因。。若PPP設(shè)計(jì)合合理，，則可可調(diào)動(dòng)動(dòng)此前前閑置且且正在在尋求求投資資機(jī)會(huì)會(huì)的本地地、地地區(qū)或或國(guó)際際范圍圍內(nèi)的的社會(huì)會(huì)資本本。社會(huì)資本本參與PPP項(xiàng)目是為為了利用用其管理能力力和經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)（特別是是運(yùn)作公公用事業(yè)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)）獲利。參與PPP項(xiàng)目的社社會(huì)資本本通過提提供服務(wù)務(wù)獲得政政府補(bǔ)償償，從而而獲取適適當(dāng)?shù)耐锻顿Y回報(bào)報(bào)。15政府推動(dòng)動(dòng)PPP模式有三三大主要要?jiǎng)訖C(jī)2.提高效率率，更有有效地利利用現(xiàn)有有資源政府部門門由于缺少或沒沒有動(dòng)力力來提高運(yùn)運(yùn)作公共共項(xiàng)目的的效率，，使得基基礎(chǔ)設(shè)施施建設(shè)和和運(yùn)營(yíng)效率較低低。在僵化化的公共共部門采采用激勵(lì)勵(lì)措施提提高效率率非常困困難。社會(huì)資本本進(jìn)行投投資或取取得業(yè)務(wù)務(wù)機(jī)會(huì)的的目標(biāo)很很明確，，即實(shí)現(xiàn)現(xiàn)利潤(rùn)最最大化，，而利潤(rùn)潤(rùn)主要通通過提高投資資和運(yùn)營(yíng)營(yíng)效率來來獲得。如果PPP的設(shè)計(jì)允允許運(yùn)營(yíng)營(yíng)商實(shí)現(xiàn)現(xiàn)這一目目標(biāo)，那那么基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施服服務(wù)的效效率很可可能得以以提高，，從而使使得社會(huì)會(huì)資本在在獲得回回報(bào)的同同時(shí)，通通過合理收費(fèi)費(fèi)使得公共共服務(wù)供供給在經(jīng)濟(jì)上可可持續(xù)。PPP允許政政府將將運(yùn)營(yíng)職職能轉(zhuǎn)移給給高效的的社會(huì)會(huì)資本本，同時(shí)時(shí)保留留和完完善監(jiān)監(jiān)管及及監(jiān)督督等核核心職職能，，這種種框架架如果果得到到正確確實(shí)施施，可可減少少政府府的現(xiàn)現(xiàn)金支支出，，并能能向消消費(fèi)者者提供質(zhì)質(zhì)優(yōu)價(jià)價(jià)廉的服務(wù)務(wù)。即即使政政府承承擔(dān)部部分投投資或或運(yùn)營(yíng)營(yíng)成本本，也也能實(shí)實(shí)現(xiàn)控控制成成本支支出、、提升升服務(wù)務(wù)質(zhì)量量的目目標(biāo)。。16政府推推動(dòng)PPP模式三三大主主要?jiǎng)觿?dòng)機(jī)3.通過職職能、、激勵(lì)勵(lì)和責(zé)責(zé)任的的再分分配推推動(dòng)相相關(guān)領(lǐng)領(lǐng)域改改革政府有有時(shí)會(huì)會(huì)將PPP當(dāng)作推動(dòng)改改革的的催化化劑，通過過實(shí)施施PPP項(xiàng)目，，要求求重新審審視和和分配配政策制制定者者、監(jiān)監(jiān)管者者和服服務(wù)供供應(yīng)商商的職能，動(dòng)員資本本和提升效效率，重新新分配部門門職能，以以消除潛在在矛盾，并并考慮允許許私營(yíng)實(shí)體參參與特定行行業(yè)項(xiàng)目，這樣就會(huì)會(huì)推動(dòng)改革革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展展。1718中國(guó)的引進(jìn)進(jìn)及推廣20世紀(jì)80年代以前，，基礎(chǔ)設(shè)施施及公共事事業(yè)投資一一般有政府或其授授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；廣東沙角Ｂ電廠廠是我國(guó)第一一個(gè)成功興興建、成功功移交的ＢＢＯＴ項(xiàng)目目?？偼顿Y資40億港元，1985年7月1日電廠正正式開工工，兩臺(tái)臺(tái)機(jī)組分分別于1987年4月、7月并網(wǎng)發(fā)發(fā)電，1999年８月１１日正式式移交。。我國(guó)開開展PPP已有30年歷史。。從1996年開始，我國(guó)政政府對(duì)公公路、發(fā)發(fā)電廠、、自來水水廠推動(dòng)動(dòng)采用BOT方式，并取得得進(jìn)展；；2004年建設(shè)部出出臺(tái)《市政公共共事業(yè)特特許經(jīng)營(yíng)營(yíng)管理辦辦法》（建設(shè)部部2004年第126號(hào)令），，明確鼓鼓勵(lì)非公有資資本進(jìn)入市政政公用事事業(yè)的建建設(shè)、運(yùn)運(yùn)營(yíng)和管管理。192004年7月國(guó)務(wù)院院頒布《關(guān)于投資資體制改改革的決決定》，提出進(jìn)進(jìn)一步拓拓寬項(xiàng)目目融資渠渠道，發(fā)發(fā)展多種種融資方方式；放放寬社會(huì)會(huì)資本的的投資領(lǐng)領(lǐng)域，允許社會(huì)會(huì)資本進(jìn)進(jìn)入法律律法規(guī)未未禁入的的基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施、公公用事業(yè)業(yè)及其他他行業(yè)和和領(lǐng)域。。2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)勵(lì)支持和和引導(dǎo)個(gè)個(gè)體私營(yíng)營(yíng)等非公公有制經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展的若干干意見》指出按照照“公平平準(zhǔn)入、、公平待待遇”原原則，允允許非公有資資本進(jìn)入法律律法規(guī)未禁的行業(yè)和和領(lǐng)域，，加快壟壟斷行業(yè)業(yè)改革，，在電力、電電信、鐵鐵路、民民航、石石油等行行業(yè)和領(lǐng)領(lǐng)域，進(jìn)一步步引入市市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)機(jī)制，，對(duì)其中中的自然壟斷斷業(yè)務(wù)，積極推推進(jìn)投資主體體多元化化，非公有資資本可以以參股等方式進(jìn)進(jìn)入；對(duì)對(duì)其他業(yè)業(yè)務(wù)，非非公有資資本可以以獨(dú)資、合合資、合合作、項(xiàng)項(xiàng)目融資資等方式式進(jìn)入。中國(guó)的引引進(jìn)及推推廣《國(guó)務(wù)院關(guān)關(guān)于鼓勵(lì)勵(lì)和引導(dǎo)導(dǎo)民間投投資健康康發(fā)展的的若干意意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)）新36條，鼓勵(lì)勵(lì)和引導(dǎo)導(dǎo)民間資資本進(jìn)入入基礎(chǔ)產(chǎn)產(chǎn)業(yè)和基基礎(chǔ)設(shè)施施、市政政公用事事業(yè)和政政策性住住房建設(shè)設(shè)、社會(huì)會(huì)事業(yè)等等領(lǐng)域。。2014.9.21，《國(guó)務(wù)院關(guān)關(guān)于加強(qiáng)強(qiáng)地方政政府性債債務(wù)管理理的意見見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）《國(guó)務(wù)院院關(guān)于于創(chuàng)新新重點(diǎn)點(diǎn)領(lǐng)域域投融融資機(jī)機(jī)制鼓鼓勵(lì)社社會(huì)投投資的的指導(dǎo)導(dǎo)意見見》（國(guó)發(fā)發(fā)〔2014〕60號(hào)）2014.9.23財(cái)政部部《關(guān)于推推廣運(yùn)運(yùn)用政政府和和社會(huì)會(huì)資本本合作作模式式有關(guān)關(guān)問題題的通通知》（財(cái)金金[2014]76號(hào)）中國(guó)的的引進(jìn)進(jìn)及推推廣20中國(guó)的的引進(jìn)進(jìn)及推推廣2014.10.23《地方方政府府存量量債務(wù)務(wù)納入入預(yù)算算管理理清理理甄別別辦法法》（財(cái)預(yù)預(yù)〔2014〕351號(hào)）2014.11.30，財(cái)政政部《關(guān)于政政府和和社會(huì)會(huì)資本本合作作示范范項(xiàng)目目實(shí)施施有關(guān)關(guān)問題題的通通知》（財(cái)金金〔2014〕112號(hào)）2014.11.29，財(cái)政政部《關(guān)于印印發(fā)政政府和和社會(huì)會(huì)資本本合作作模式式操作作指南南（試試行））的通通知》（財(cái)金金〔2014〕113號(hào)）2014.12.2，《國(guó)家發(fā)發(fā)展改改革委委關(guān)于于開展展政府府和社社會(huì)資資本合合作的的指導(dǎo)導(dǎo)意見見》（發(fā)改改投資資[2014]2724號(hào)）圍繞PPP模式爭(zhēng)爭(zhēng)議從從未中中斷PPP模式面面臨的的法律律難點(diǎn)點(diǎn)：1、法律律體系系方面面一是對(duì)對(duì)于法法律適適用本本身存存在不不同觀觀點(diǎn)。。二是相相關(guān)法法規(guī)制制度不不完善善。難難以對(duì)對(duì)參與與方進(jìn)進(jìn)行有有效約約束。。三是爭(zhēng)爭(zhēng)議的的解決決、利利益保保障機(jī)機(jī)制不不完善善。2、實(shí)踐踐方面面一是項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)經(jīng)驗(yàn)不不足，，前期期工作作規(guī)范范性亟亟待加加強(qiáng)。。二是各各方責(zé)責(zé)、權(quán)權(quán)、利利劃分分和風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)分分擔(dān)機(jī)機(jī)制還還不成成熟。。三是缺缺乏合合理定定價(jià)機(jī)機(jī)制以以及““約束束性條條款””。。3、各方方主體體能力力方面面一是資資本市市場(chǎng)發(fā)發(fā)育相相對(duì)滯滯后。。二是各各類中中介服服務(wù)機(jī)機(jī)構(gòu)支支撐能能力有有限。。三是政政府主主體自自身能能力也也需要要加強(qiáng)強(qiáng)。22PPP缺乏有有效指指導(dǎo)在全全國(guó)國(guó)各各地地公公共共服服務(wù)務(wù)設(shè)設(shè)施施民民營(yíng)營(yíng)化化等等探探索索已已經(jīng)經(jīng)呈呈現(xiàn)現(xiàn)遍遍地地開開花花的的狀狀態(tài)態(tài)下下，，但但在在指指導(dǎo)導(dǎo)實(shí)實(shí)際際操操作作的的政政策策層層面面也也暴暴露露出出諸諸多多問問題題，，特特別別是是PPP項(xiàng)目的核核心文件件――合合同文本本缺乏規(guī)規(guī)范指導(dǎo)導(dǎo)，為后后續(xù)的項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)設(shè)實(shí)施和和運(yùn)營(yíng)管管理埋下下隱患。。2324PPP實(shí)踐中的的挫折1997年北京市開開始嘗試試公交市場(chǎng)場(chǎng)化，以“北京巴巴士”為龍頭并并上市。。2006年北京市政政府開始始整合交交通資源源，使步步履艱難難的“北北京巴士士”正式式退出城市客運(yùn)運(yùn)業(yè)務(wù)。經(jīng)過10年探索和和受挫，，2007年10月北京公交交重新回歸歸公益性性的發(fā)展模模式。2004年之后，公用事事業(yè)領(lǐng)域域市場(chǎng)化化浪潮開開始席卷卷全國(guó)。PPP模式在全國(guó)各各地進(jìn)行試驗(yàn)驗(yàn)。在湖北十堰市市已推行5年的“全國(guó)首首家”“城市公交整整體民營(yíng)化””改革，于2008年5月正式以“夭折”的結(jié)結(jié)局尷尬謝幕。北京地鐵5號(hào)線決定與加拿大大一家公司合合作決定采用用PPP模式，但沒有有成功。2009年2月，上海再次實(shí)實(shí)現(xiàn)城市公交資產(chǎn)產(chǎn)的“國(guó)進(jìn)民民退”，城市公共交交通資產(chǎn)從上上市公司剝離離，使國(guó)有公公交重新成為為行業(yè)主力軍軍?？傮w效果差強(qiáng)強(qiáng)人意從前述案例來來看，都有以以下幾個(gè)現(xiàn)象象：交通問題并沒沒有因?yàn)槭袌?chǎng)場(chǎng)化改革而徹徹底解決，堵車現(xiàn)象依然然嚴(yán)重；服務(wù)沒有明顯改善，公共服務(wù)依依然落后于城城市發(fā)展，不不能有效解決決基礎(chǔ)設(shè)施落落后的問題；；運(yùn)營(yíng)企業(yè)虧損損，事故頻發(fā)；；服務(wù)價(jià)格上漲漲等。有些城市市如十堰，更多次發(fā)生生停運(yùn)事件，對(duì)居民生活活造成較大影影響。2526公益屬性面臨臨資本逐利本本性的挑戰(zhàn)，可能的權(quán)宜宜之計(jì)就是提高公共服務(wù)務(wù)價(jià)格。當(dāng)價(jià)格剛性性、財(cái)政補(bǔ)貼貼缺失時(shí)，運(yùn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)只能能通過降低員員工收入，經(jīng)經(jīng)營(yíng)上搶熱線、棄冷冷線，由此造成公公司與員工之之間、企業(yè)贏贏利與公益服服務(wù)之間、政政府與市民之之間的尖銳矛矛盾不斷升級(jí)級(jí)。加速城市化中中的中國(guó)，公公用事業(yè)的需需求與供給矛矛盾重重，“欠賬”問題題依然會(huì)很嚴(yán)嚴(yán)重，僅靠地方財(cái)財(cái)政的力量將將很難滿足公公眾對(duì)公用事事業(yè)的需求，，如何利用好PPP，有效吸引社社會(huì)投資進(jìn)行行城市公用事事業(yè)的建設(shè)和和完善，將仍仍然是機(jī)遇和難題并并存。效果差強(qiáng)人意意臺(tái)灣高鐵瀕臨臨破產(chǎn)27臺(tái)灣高速鐵路路（簡(jiǎn)稱臺(tái)灣灣高鐵）是連連接臺(tái)灣的臺(tái)臺(tái)北市與高雄雄市之間的高高速鐵路系統(tǒng)統(tǒng)，以臺(tái)北為為起點(diǎn)，經(jīng)板板橋、桃園、、新竹、臺(tái)中中、嘉義、臺(tái)臺(tái)南至左營(yíng)，，共八個(gè)車站站，全長(zhǎng)345公里。高鐵采采用日本新干干線技術(shù)，最最高營(yíng)運(yùn)速度度300公里/小時(shí)。它的開開通使往返臺(tái)臺(tái)北高雄兩市市的時(shí)間縮短短為1個(gè)半小時(shí)。1998年啟動(dòng)臺(tái)灣高高速鐵路興建建計(jì)劃。全線線預(yù)定于2005年10月31日完工通車，，但由于機(jī)電電與號(hào)志系統(tǒng)統(tǒng)整合、試車車進(jìn)度大幅落落后，延后一一年多，全線線已于2007年1月5日正式通車。。臺(tái)灣高速鐵路路是臺(tái)灣島內(nèi)內(nèi)第一個(gè)、也也是全世界最最大規(guī)模，采采取BOT模式的公共工工程，建設(shè)總總成本估計(jì)約約達(dá)新臺(tái)幣4806億元。由「「臺(tái)灣高速速鐵路股份份有限公司司」（大陸陸工程、長(zhǎng)長(zhǎng)榮集團(tuán)長(zhǎng)長(zhǎng)鴻建設(shè)、、太平洋電電線電纜、、富邦集團(tuán)團(tuán)與東元電電機(jī)為主要要股東）負(fù)負(fù)責(zé)興建、、營(yíng)運(yùn)階段段的工作，，特許期限限為35年（自1998年起算；事事業(yè)發(fā)展用用地則為50年）。臺(tái)灣高鐵瀕瀕臨破產(chǎn)臺(tái)灣高鐵BOT工程變成釣釣魚工程當(dāng)初“臺(tái)灣灣高鐵聯(lián)盟盟”之所以以能拿下項(xiàng)項(xiàng)目，最主主要的理由由就是他們們提出：臺(tái)臺(tái)當(dāng)局可以以真正“零零出資”，，不但工程程開工后的的經(jīng)費(fèi)全由由公司自籌籌，而且在在高鐵投入入營(yíng)運(yùn)后，，還可以分分期將臺(tái)當(dāng)當(dāng)局先前支支付的1057億元新臺(tái)幣幣前期費(fèi)用用予以“回回饋”。不不花一分錢錢就可以建建好高鐵，，這份誘惑惑確實(shí)很吸吸引人?？煽墒窃谀孟孪马?xiàng)目正式式簽約后，，臺(tái)灣高鐵鐵公司的五五大發(fā)起行行股東（分分別為臺(tái)灣灣大陸工程程、富邦、、太電、長(zhǎng)長(zhǎng)榮和東元元電機(jī)財(cái)團(tuán)團(tuán)）就對(duì)出出資義務(wù)拖拖拖拉拉，，一直不肯肯認(rèn)真履行行。按原來的規(guī)規(guī)定，臺(tái)灣灣高鐵項(xiàng)目目的自有資資金應(yīng)該達(dá)達(dá)到1200億新臺(tái)幣，，其中五大大發(fā)起人股股東不應(yīng)該該少于40%。而臺(tái)灣高高鐵公司的的額定資本本金為500億元新臺(tái)幣幣，但由于于發(fā)起人股股東們?nèi)级紭O力尋找找合同和法法律中的漏漏洞，當(dāng)時(shí)時(shí)實(shí)際到位位的卻只有有125億元新臺(tái)幣幣。直到臺(tái)臺(tái)高鐵正式式投入運(yùn)營(yíng)營(yíng)時(shí)，到位位的資本金金也只有1051億元新臺(tái)幣幣，其中五五大發(fā)起人人股東更只只占到了18.5%左右，即使使加上關(guān)聯(lián)聯(lián)企業(yè)等的的出資，實(shí)實(shí)際投資也也不到300億元新臺(tái)幣幣。為了填補(bǔ)空空缺，已經(jīng)經(jīng)騎虎難下下的臺(tái)當(dāng)局局不得不一一再指使臺(tái)臺(tái)糖、“中中華電信””、“中鋼鋼”、中技技社財(cái)團(tuán)、、航空發(fā)展展基金會(huì)以以及“行政政院開發(fā)基基金”等官官營(yíng)企業(yè)和和基金直接接注資。結(jié)結(jié)果到開通通營(yíng)運(yùn)時(shí)，，臺(tái)公營(yíng)企企業(yè)持有的的臺(tái)灣高鐵鐵公司股份份比例至少少超過了35%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過過BOT項(xiàng)目中公營(yíng)營(yíng)企業(yè)不得得超過20%的規(guī)定，在在前10大股東中有有5個(gè)是公營(yíng)企企業(yè)，在前前4大股東中更更已經(jīng)占據(jù)據(jù)3席。由于民間紛紛紛不看好好怪狀百出出的臺(tái)灣高高鐵公司，，使它幾乎乎在市場(chǎng)上上求貸無門門，結(jié)果最最后也不得得不由臺(tái)當(dāng)當(dāng)局出面組組織了以公公營(yíng)金融機(jī)機(jī)構(gòu)為核心心的銀行團(tuán)團(tuán)，并以全全額擔(dān)保的的方式，為為工程籌集集了3233億元新臺(tái)幣幣的貸款。。但是由于于資金來源源過于倚重重貸款，臺(tái)臺(tái)灣高鐵從從最初就背背上了沉重重的債務(wù)負(fù)負(fù)擔(dān)，開始始營(yíng)運(yùn)時(shí)資資產(chǎn)負(fù)債率率已經(jīng)超過過80%，為走到今今天的處境境埋下了深深深的伏筆筆。只有發(fā)起人人股東們成成了大贏家家。由于掌掌握著公司司運(yùn)營(yíng)權(quán)，，又和當(dāng)時(shí)時(shí)的臺(tái)灣當(dāng)當(dāng)局關(guān)系親親密，五家家原始大股股東都在臺(tái)臺(tái)灣高鐵項(xiàng)項(xiàng)目中分到到了大量利利潤(rùn)豐厚的的業(yè)務(wù)承包包合同，僅僅據(jù)公開信信息它們就就接到了價(jià)價(jià)值800多億元新臺(tái)臺(tái)幣的分包包，相當(dāng)于于其實(shí)際出出資額的三三倍，而根根據(jù)臺(tái)“監(jiān)監(jiān)察院”的的不完全調(diào)調(diào)查，這幾幾家大股東東及其關(guān)聯(lián)聯(lián)企業(yè)承攬攬的實(shí)際合合同金額可可能超過2000億元新臺(tái)幣幣，凈利可可達(dá)數(shù)百億億元。而根根據(jù)BOT合同的約定定，如果最最后高鐵公公司破產(chǎn)，，臺(tái)當(dāng)局還還必須賠償償投資人的的損失，其其實(shí)免除了了它們的風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)實(shí)已經(jīng)無需需爭(zhēng)辯，臺(tái)臺(tái)灣高鐵的的BOT協(xié)議只是看看上去很美美。---魏峰：臺(tái)灣灣高鐵為什什么瀕臨破破產(chǎn)2829資料料來來源源：：中中國(guó)國(guó)臺(tái)臺(tái)灣灣網(wǎng)網(wǎng)臺(tái)灣灣高高鐵鐵瀕瀕臨臨破破產(chǎn)產(chǎn)30資料料來來源源：：中中國(guó)國(guó)臺(tái)臺(tái)灣灣網(wǎng)網(wǎng)臺(tái)灣灣高高鐵鐵瀕瀕臨臨破破產(chǎn)產(chǎn)31資料料來來源源：：中中國(guó)國(guó)臺(tái)臺(tái)灣灣網(wǎng)網(wǎng)臺(tái)灣灣高高鐵鐵瀕瀕臨臨破破產(chǎn)產(chǎn)32如何何正正確確操操作作PPP項(xiàng)目目？？1、把把握握PPP模模式式運(yùn)運(yùn)用用的的關(guān)關(guān)鍵鍵環(huán)環(huán)節(jié)節(jié)2、PPP不能能僅僅作作為為融融資資工工具具3、市場(chǎng)場(chǎng)化化運(yùn)運(yùn)作作≠≠“依靠靠市市場(chǎng)場(chǎng)收收回回投投資資”4、采采用用PPP模式式需需要要專專業(yè)業(yè)化化的的財(cái)財(cái)務(wù)務(wù)分分析析5、兼兼顧顧逐逐利利性性和和公公益益性性，，審審慎慎決決策策6、加強(qiáng)強(qiáng)履約約監(jiān)管管PPP模式的的三大大特征征PPP項(xiàng)目可可以采采用不不同的的模式式，然然而所所有的的PPP必須滿滿足三三大重要特征。一、伙伴關(guān)關(guān)系要求目標(biāo)一一致，形成成合力。在在具體項(xiàng)目目上，以最最少的資源源，實(shí)現(xiàn)最最多的產(chǎn)品品和服務(wù)。。二、利益共共享政府部門不不是與社會(huì)會(huì)資本分享享利潤(rùn)。政政府部門需需要對(duì)社會(huì)會(huì)資本可能能獲得的高高額利潤(rùn)進(jìn)進(jìn)行調(diào)控。。公益性項(xiàng)項(xiàng)目不應(yīng)追追求利潤(rùn)最最大化。社會(huì)資本主主體可以取取得相對(duì)平平和、穩(wěn)定定的投資回回報(bào)。三、風(fēng)險(xiǎn)分分擔(dān)政府部門盡盡可能大地地承擔(dān)自己己有優(yōu)勢(shì)的的伴生風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)。社會(huì)資資本主體需需要承擔(dān)大大部分甚至至全部管理理職責(zé)。33把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)關(guān)鍵環(huán)節(jié)建立長(zhǎng)期的政政府與社會(huì)資資本合作機(jī)制制。關(guān)鍵在于政府府要處理好與與市場(chǎng)主體之之間的關(guān)系，，由“經(jīng)營(yíng)者者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤啊氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮社會(huì)會(huì)資本合作伙伙伴在整合設(shè)設(shè)計(jì)、建設(shè)、、運(yùn)營(yíng)、管理理等方面的綜綜合優(yōu)勢(shì)，“讓專業(yè)人做做專業(yè)事”。建立合理的利利益共享機(jī)制制。通過政府核定定經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)價(jià)格以及以購購買服務(wù)方式式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建建設(shè)運(yùn)營(yíng)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性性。既要保障公公共利益，提提高公共服務(wù)務(wù)質(zhì)量和效率率，又要避免免企業(yè)出現(xiàn)暴暴利和虧損，，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利利”。34建立平等的風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制制。政府和社會(huì)資資本應(yīng)該平等參與、誠(chéng)誠(chéng)實(shí)守信，按按照合同辦事事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移移風(fēng)險(xiǎn)至合作作方。企業(yè)主主要承擔(dān)投融融資、建設(shè)、、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府府主要承擔(dān)國(guó)國(guó)家政策、標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化化的風(fēng)險(xiǎn)，雙雙方共同承擔(dān)擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)。建立嚴(yán)格的監(jiān)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)評(píng)價(jià)機(jī)制。政府對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作、公公共服務(wù)質(zhì)量量和資金使用用效率等進(jìn)行行全過程監(jiān)管和和綜合考核評(píng)評(píng)價(jià)，認(rèn)真把握和和確定服務(wù)價(jià)格和項(xiàng)目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考考核評(píng)估、價(jià)價(jià)格調(diào)整審核核，可以考慮引引入第三方進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)價(jià)。健全完善善正常、規(guī)范范的風(fēng)險(xiǎn)管控和退退出機(jī)制，禁止政府為為項(xiàng)目擔(dān)保，防范項(xiàng)目風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)。對(duì)未能如約約、按量、保保質(zhì)提供公共共產(chǎn)品和服務(wù)務(wù)的項(xiàng)目，應(yīng)應(yīng)按約堅(jiān)決要要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須須按合約規(guī)定定及時(shí)退出并依依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追追究。對(duì)防范范企業(yè)自身經(jīng)經(jīng)營(yíng)管理能力力不足引發(fā)項(xiàng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)注注意及時(shí)規(guī)避避。把握PPP模式運(yùn)用的關(guān)關(guān)鍵環(huán)節(jié)35PPP不能僅認(rèn)為是是一種融資模模式融資僅是PPP的目的之一，，而不是全部部。引入社會(huì)會(huì)資本，除引引入資金外，，更重要地是是引入先進(jìn)技術(shù)術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)；融資更多地是是考慮各自風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)最小化。。PPP則要求使項(xiàng)目目整體風(fēng)險(xiǎn)最小小化，通過合作降降低各自風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)，發(fā)揮“1+1>2”的機(jī)制效應(yīng)。。融資僅考慮自身身財(cái)財(cái)務(wù)務(wù)利利益益最大大化化，，PPP則追追求求在在保保障障公共共利利益益的前前提提下下，，使使社社會(huì)會(huì)資資本本獲獲得得合合理理回回報(bào)報(bào)。。不不允允許許過過分分追追求求各各自自利利益益，，政政府府有有對(duì)對(duì)社社會(huì)會(huì)資資本本投投資資收收益益進(jìn)行行管管控控的責(zé)責(zé)任任。。36政府府對(duì)對(duì)實(shí)實(shí)施施PPP項(xiàng)目目的的戰(zhàn)戰(zhàn)略略承承諾諾社會(huì)會(huì)資資本本主主體體期期望望政政府府成成為為負(fù)責(zé)責(zé)任任的的合合作作伙伙伴伴，以以減減輕輕自自身身在在政政策策和和改改革革規(guī)規(guī)劃劃、、項(xiàng)項(xiàng)目目開開發(fā)發(fā)以以及及合合同同監(jiān)監(jiān)督督等等方方面面的的負(fù)負(fù)擔(dān)擔(dān)，，并并希希望望政政府府建建立立恰恰當(dāng)當(dāng)?shù)牡姆ǚ陕珊秃推淦渌蚩蚣芗?，，以以便便設(shè)設(shè)立立目目標(biāo)標(biāo)、、監(jiān)監(jiān)控控進(jìn)進(jìn)度度、、評(píng)評(píng)估估進(jìn)進(jìn)展展、、報(bào)報(bào)告告進(jìn)進(jìn)度度、、執(zhí)執(zhí)行行合合同同規(guī)規(guī)定定和和處處理理糾糾紛紛，，制制定定一一份份詳詳細(xì)細(xì)的的路路線線圖圖可可幫幫助助社社會(huì)會(huì)資資本本主主體體管理理這些些預(yù)期期，并并對(duì)對(duì)政政府府的的實(shí)實(shí)際際表表現(xiàn)現(xiàn)進(jìn)進(jìn)行行監(jiān)測(cè)測(cè)和和評(píng)評(píng)價(jià)價(jià)。政府府的的承諾諾通通常常包包括括：就就PPP的改改革革戰(zhàn)戰(zhàn)略略和和預(yù)預(yù)期期發(fā)發(fā)表表公公開開聲聲明明；；與與利利益益相相關(guān)關(guān)方方協(xié)協(xié)商商和和提提高高透透明明度度；；提提供供充充足足資資金金和和支支持持；；指指定定一一個(gè)個(gè)強(qiáng)強(qiáng)有有力力的的PPP項(xiàng)目推推動(dòng)機(jī)機(jī)構(gòu)。3738我國(guó)收收費(fèi)高高速公公路占占全世界界的70％，若包括括一、、二級(jí)級(jí)收費(fèi)費(fèi)公路路在內(nèi)內(nèi)，占占到90％。通過過向道道路的的使用用者收取過過路費(fèi)費(fèi)來回回收投投資，在國(guó)國(guó)外僅僅僅作作為輔助手手段，在我我國(guó)卻卻成為為回收收公路路建設(shè)設(shè)成本本的主要手手段，甚至至是唯一手手段，不符符合國(guó)國(guó)外的的普遍做做法。國(guó)外監(jiān)監(jiān)獄也也在采采用PPP，是不不是要要向犯犯人收收費(fèi)以以回收收監(jiān)獄獄的建建設(shè)和和運(yùn)營(yíng)營(yíng)成本本？市場(chǎng)化化運(yùn)作作≠“依靠市市場(chǎng)收收回投投資”39PPP不能成成為規(guī)規(guī)避責(zé)責(zé)任的的一種種工具具PPP不應(yīng)該該成為為政府府向納稅稅人““二次次收費(fèi)費(fèi)”的理由由；PPP不應(yīng)該該成為為政府府轉(zhuǎn)移向納稅稅人提提供““公共共服務(wù)務(wù)”責(zé)任的手段段；PPP不應(yīng)應(yīng)該該成成為為將責(zé)責(zé)任任推推卸卸給給將將來來的工工具具；；對(duì)對(duì)公公用用事事業(yè)業(yè)““一改改了了之之”的的態(tài)態(tài)度度是是極極其其危危險(xiǎn)險(xiǎn)和和不不負(fù)負(fù)責(zé)責(zé)任任的的，，也也是是不不可可持持續(xù)續(xù)的的。。PPP不應(yīng)應(yīng)該該成成為為轉(zhuǎn)移移財(cái)財(cái)務(wù)務(wù)風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)的途途徑徑。。40采用用PPP模式式需需要要專專業(yè)業(yè)化化的的財(cái)財(cái)務(wù)務(wù)分分析析以城城市市軌軌道道交交通通項(xiàng)項(xiàng)目目為為例例，，考考慮慮到到銀銀行行貸貸款款的的實(shí)實(shí)際際利利率率等等融融資資成成本本，，以以及及城城市市軌軌道道交交通通投投資資所所面面臨臨的的風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)等等因因素素，，企企業(yè)業(yè)投投資資于于城城市市軌軌道道交交通通項(xiàng)項(xiàng)目目的的財(cái)財(cái)務(wù)務(wù)內(nèi)內(nèi)部部收收益益率率如如果果僅僅大于所謂謂的3%的財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收收益率水平，從企業(yè)理財(cái)財(cái)?shù)慕嵌瓤矗?，肯定不具有有?cái)務(wù)可行性性。我國(guó)在設(shè)計(jì)基基礎(chǔ)設(shè)施及公公益性項(xiàng)目的的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)方方法框架中，，沒有考慮這這類項(xiàng)目獨(dú)特特的行業(yè)特征，而是按照一一般的商業(yè)性投資項(xiàng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)價(jià)的思路對(duì)這類類項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)價(jià)，將企業(yè)理財(cái)財(cái)?shù)默F(xiàn)金流量量與政府公共共投資的現(xiàn)金金流量混淆在一起。41目前的城市軌軌道交通項(xiàng)目目無論是所謂謂的國(guó)民經(jīng)濟(jì)濟(jì)評(píng)價(jià)還是財(cái)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，都都與項(xiàng)目融資資的實(shí)際運(yùn)作相脫脫節(jié)，在本質(zhì)上仍仍然難以擺脫脫“可批性研究”的桎梏，為為政府部門的的可批性審批批服務(wù)，但難難以為處于市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境境下的企業(yè)參參與城市軌道道交通項(xiàng)目的的融資運(yùn)作發(fā)發(fā)揮實(shí)際指導(dǎo)和評(píng)評(píng)判作用。這種狀況應(yīng)應(yīng)該改變，要要擺脫“可批性性研究”的思思維習(xí)慣，應(yīng)明確提出出城市軌道交交通項(xiàng)目的財(cái)財(cái)務(wù)內(nèi)部收益益率僅僅大于于3%或者5%，在財(cái)務(wù)上是是不可行的。。同時(shí)要強(qiáng)調(diào)，，財(cái)務(wù)不可行并不意味著項(xiàng)目不能投資資建設(shè)。如果通通過經(jīng)濟(jì)費(fèi)用用效益分析認(rèn)認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)設(shè)具有經(jīng)濟(jì)合合理性，那么么即便是財(cái)務(wù)務(wù)收益率為負(fù)負(fù)值，也應(yīng)該該投資建設(shè)。。但應(yīng)該策劃劃出具有財(cái)務(wù)務(wù)可持續(xù)性的的財(cái)務(wù)方案。。采用PPP模式需要專業(yè)業(yè)化的財(cái)務(wù)分分析42如何理解資本本金比例？以城市軌道交交通為例，現(xiàn)現(xiàn)階段城市軌軌道交通項(xiàng)目目還不可能做做到通過票款收入入來回收建設(shè)設(shè)投資。按照這個(gè)邏邏輯，城市軌軌道交通的全全部建設(shè)投資都需要政府來負(fù)擔(dān)。按照有關(guān)規(guī)定定，城市軌道道交通項(xiàng)目只只要項(xiàng)目業(yè)主主能夠籌集到到40％的項(xiàng)目資本本金，另外60％的資金可通通過銀行貸款解決決，這是我國(guó)按按照商業(yè)性投投資項(xiàng)目運(yùn)作作模式的一般般做法來管理理城市軌道交交通等公益性性項(xiàng)目的一刀切式管理理的一種表現(xiàn)，，使得城市軌軌道交通項(xiàng)目目可行性研究究的資金籌措措和融資方案案財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)流流于形式，背離了投資項(xiàng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)價(jià)的應(yīng)有之意意。43當(dāng)業(yè)主籌集到到40%的項(xiàng)目資本金金之后，另外60％銀行貸款的的本金償還和和利息支付不不可能由項(xiàng)目自身的凈現(xiàn)金流量量來償還，最最終仍然需要要政府以各種種方式來償還還。40%的項(xiàng)目資本金金制度規(guī)定實(shí)實(shí)質(zhì)上是形同虛設(shè)，其唯一作用用是通過這種種方式延緩了城市政府對(duì)另另外60％建設(shè)資金的的支付時(shí)間。。這種不符合城城市軌道交通通基礎(chǔ)設(shè)施融融資特點(diǎn)的項(xiàng)項(xiàng)目資本金管理模模式，實(shí)際實(shí)施的的效果卻是項(xiàng)項(xiàng)目業(yè)主在進(jìn)進(jìn)行可行性研研究時(shí)，將如如何拼湊資本金比比例成為可行性研研究中的融資資方案策劃及及財(cái)務(wù)分析的的重點(diǎn)內(nèi)容，，忽視了人們們根據(jù)城市軌軌道交通投資資的產(chǎn)業(yè)特征征進(jìn)行融資方方案的優(yōu)化分析及財(cái)財(cái)務(wù)可行性的的專業(yè)判斷，并導(dǎo)致財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)流于于形式。如何理解資本本金比例？44公共基礎(chǔ)設(shè)施施的資金來源源以政府為主主以軌道交通為為例，國(guó)外軌軌道交通建設(shè)設(shè)資金來源相相對(duì)多樣化，，有國(guó)家政府補(bǔ)貼貼、地方政府府補(bǔ)貼、國(guó)鐵鐵、軌道交通通受益者、民民間資本等多種方式。。從總體來看，，國(guó)外軌道交交通的建設(shè)資資金主要來源源于國(guó)家政府府和地方政府府。這是由公公共基礎(chǔ)設(shè)施施本身的屬性所決定的。東京、巴黎、、柏林等都屬屬于這種類型型。并不是任何服服務(wù)都應(yīng)遵循循“受益者負(fù)擔(dān)擔(dān)”的原則。如果果將投資成本本不合理地轉(zhuǎn)嫁嫁給公眾，就會(huì)損害公公眾利益。45巴黎軌道交通通的融資方式式巴黎大區(qū)軌道道交通系統(tǒng)基基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金主要由國(guó)家和地方方政府承擔(dān)擔(dān)，基礎(chǔ)設(shè)施施維修及運(yùn)營(yíng)營(yíng)成本費(fèi)用等則由由票款收入和企事業(yè)單單位繳納的的特別交通稅稅來支付，差差額部分由由政府補(bǔ)貼。法國(guó)城市公公共交通融融資方式的的選擇，取取決于法國(guó)國(guó)政府對(duì)公公共交通認(rèn)認(rèn)識(shí)的獨(dú)特特理念。作作為組織公公共交通、、制定票價(jià)價(jià)政策的交交通部門認(rèn)認(rèn)為，公共共交通票價(jià)不能全全部由乘客客承擔(dān)，地方政府應(yīng)應(yīng)該負(fù)擔(dān)部部分基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施的開支支和公共交交通的維護(hù)護(hù)費(fèi)用。另另外，法國(guó)國(guó)政府還認(rèn)認(rèn)為雇主是建立立公共共交通通體系系的最最大受受益者者，所所以應(yīng)該參參與公公共交交通的的融資資。46法國(guó)城城市公公共交交通的的融資資一般般由四四個(gè)方方面共共同承承坦：：（1）乘客客：即票款款收入入。乘乘客大大約承承擔(dān)了了公共共交通通成本本的三三分之之一。。為吸吸引乘乘客，，巴黎黎針對(duì)對(duì)不同同對(duì)象象發(fā)售售不同同的車車票，，并提提供相相應(yīng)的的優(yōu)惠惠。如如按區(qū)區(qū)域發(fā)發(fā)售的的月票票和年年票以以及對(duì)對(duì)失業(yè)業(yè)者提提供優(yōu)優(yōu)惠等等等。。（2）雇主主：在巴黎黎，公公共運(yùn)運(yùn)輸投投資大大部分分是由由公眾眾基金金承擔(dān)擔(dān)的，，主要要來自自于雇雇主交交納的的交通通稅。。巴黎黎所有有擁有有9名以上上職工工且設(shè)設(shè)在城城市公公共交交通服服務(wù)區(qū)區(qū)域之之內(nèi)的的企、、事業(yè)業(yè)單位位均要要繳納納特別別交通通稅，，并與與雇主主的工工資總總額成成比例例扣收收，稅稅率由由交通通組織織機(jī)構(gòu)構(gòu)決定定，巴巴黎大大區(qū)征征收的的稅率率是法法國(guó)最最高的的。稅稅收將將專項(xiàng)項(xiàng)用于于城市市交通通設(shè)施施的建建設(shè)維維修以以及融融資成成本的的支付付。（3）地方方政府府：當(dāng)乘客客和雇雇主的的資金金不能能滿足足公共共交通通發(fā)展展的需需要時(shí)時(shí)，就就要由由地方方政府府通過過地方方稅為為城市市交通通收集集資金金，其其主要要是用用于基基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施投投資。。（4）國(guó)家家：國(guó)家出出資也也主要要是用用于基基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施的的項(xiàng)目目投資資上，，目的的在于于通過過國(guó)家家的政政策引引導(dǎo)和和鼓勵(lì)勵(lì)發(fā)展展公共共交通通，鼓鼓勵(lì)實(shí)實(shí)現(xiàn)多多元化化的交交通體體系，，并使使現(xiàn)有有的交交通網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)現(xiàn)代化化。巴黎軌軌道交交通的的融資資方式式基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施可可銷售售性評(píng)評(píng)估框框架世界銀銀行在在1994年的世界發(fā)發(fā)展報(bào)報(bào)告中，對(duì)對(duì)基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施施的性性質(zhì)進(jìn)進(jìn)行了了詳細(xì)分分類，選取取競(jìng)爭(zhēng)潛潛力、商品或或服務(wù)務(wù)的特特點(diǎn)，，向用用戶收收取補(bǔ)補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)用的的可能能性、、公共共服務(wù)務(wù)的責(zé)責(zé)任、、環(huán)境境外部部性等五個(gè)個(gè)方面面評(píng)價(jià)價(jià)指標(biāo)標(biāo)，對(duì)對(duì)各類類基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施施的可可銷售售性進(jìn)進(jìn)行評(píng)評(píng)估。。按1-3計(jì)分，，分值值越大大越容容易銷銷售。按照世世界銀銀行的的對(duì)基基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施可可銷售性性評(píng)價(jià)價(jià)框架，，采用PPP模式的的可能能性可以參參照基基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施的的可銷銷售性性進(jìn)行行判斷斷?？煽射N售售性越越強(qiáng)，，社會(huì)會(huì)資本本進(jìn)入入的可可能性性就越越大。。47基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施可可銷售售性評(píng)評(píng)估表表競(jìng)爭(zhēng)潛力商品或服務(wù)的特性向用戶收費(fèi)的可能性公共服務(wù)的責(zé)任環(huán)境外部性市場(chǎng)化指數(shù)電信地方性服務(wù)中私人產(chǎn)品高中低2.6長(zhǎng)途、增值服務(wù)高私人產(chǎn)品高很少低3.0電力和天然氣熱力發(fā)電高私人產(chǎn)品高很少高2.6電力輸送低俱樂部產(chǎn)品高很少低2.4電力配送中私人產(chǎn)品高很多低2.4天然氣生產(chǎn)、運(yùn)輸高私人產(chǎn)品高很少低3.0運(yùn)輸農(nóng)村道路低公共產(chǎn)品低很多高1.0鐵路貨運(yùn)和客運(yùn)高私人產(chǎn)品高中中2.6一級(jí)和二級(jí)公路中俱樂部產(chǎn)品中很少低2.448基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施可可銷售售性評(píng)評(píng)估表表供水管道網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高很多高2.0非管道網(wǎng)絡(luò)高私人產(chǎn)品高中高2.4排污管道排污及處理低俱樂部產(chǎn)品中很少高1.8公寓污水處理中俱樂部產(chǎn)品高中高2.0現(xiàn)場(chǎng)處理高私人產(chǎn)品高中高2.4排水收集高私人產(chǎn)品中很少低2.8凈化處理中公共產(chǎn)品中很少高2.0灌溉一級(jí)與二級(jí)網(wǎng)絡(luò)低俱樂部產(chǎn)品低中高1.4三級(jí)網(wǎng)絡(luò)中私人產(chǎn)品高中中2.44950兼顧逐逐利性性和公公益性性，進(jìn)進(jìn)行科科學(xué)論論證，，審慎慎決策策聯(lián)合國(guó)國(guó)開發(fā)發(fā)署（（UNDP）定義義：PPP是指政政府、、營(yíng)利利性企企業(yè)和和非營(yíng)營(yíng)利性性企業(yè)業(yè)基于于某個(gè)個(gè)項(xiàng)目目而形形成的的相互合合作關(guān)關(guān)系，通過過這種種合作作形式式，合合作各各方可可以達(dá)達(dá)到比比預(yù)期期單獨(dú)行行動(dòng)更更有利利的結(jié)果果。在公私私合作作模式式中，，既要要體現(xiàn)現(xiàn)私人人部門門資本本的逐利性性，還受受其公益性性和福利性性的制約約，既既要考考慮經(jīng)經(jīng)濟(jì)效效益，，更要要考慮慮社會(huì)會(huì)效益益。公共部部門投投資項(xiàng)項(xiàng)目無無論在在何種種合作作模式式下，，都要要在社會(huì)福福利最最大化化和保保護(hù)投投資者者利益益之間尋尋找到到平衡衡點(diǎn)，，從而而既能能確保保最大大程度度滿足足公眾眾需求求，又又能使使運(yùn)營(yíng)企業(yè)有一定的利益回報(bào)。51基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)項(xiàng)目采用PPP運(yùn)作模式，就決定了了必須遵循循商業(yè)規(guī)則以吸引社會(huì)會(huì)投資者參參與項(xiàng)目建建設(shè)，因此此在項(xiàng)目評(píng)評(píng)估論證中中必須強(qiáng)調(diào)調(diào)商業(yè)性的分分析評(píng)價(jià)。?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)項(xiàng)目的公共共產(chǎn)品或準(zhǔn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品品屬性又決決定了政府府部門必須須確保其公益性目標(biāo)標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從從而需要根根據(jù)公共項(xiàng)項(xiàng)目的特征征對(duì)擬建項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行分分析評(píng)估。。采用PPP模式的公共共項(xiàng)目，即即不能象一一般商業(yè)性項(xiàng)目目那樣進(jìn)行評(píng)評(píng)估論證，，也不能象象一般的公共項(xiàng)目那樣進(jìn)行評(píng)評(píng)估論證。。兼顧逐利性性和公益性性，進(jìn)行科科學(xué)論證，，審慎決策策52要求PPP項(xiàng)目的評(píng)估估論證要處處理好政府與企業(yè)業(yè)、政府與與社會(huì)、政政府與市場(chǎng)場(chǎng)、政府與與公民之間的關(guān)系系；兼顧公益性性和商業(yè)性性目標(biāo)，解解決好政府府公共理財(cái)和參與PPP運(yùn)作的社會(huì)會(huì)投資者的的企業(yè)理財(cái)之間的關(guān)系系；通過構(gòu)造具具有可持續(xù)續(xù)性的財(cái)務(wù)務(wù)模式，理理清不同參參與者間的的利益博弈關(guān)系，滿足足投資主體體多元化，，融資渠道道多樣化和和融資方式式復(fù)雜化背背景下融資決策的需要。兼顧逐利性性和公益性性，進(jìn)行科科學(xué)論證，，審慎決策策53PPP模式作為項(xiàng)目融資模模式，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益益、資產(chǎn)以以及政府扶扶持措施力力度來構(gòu)造造財(cái)務(wù)方案案，因此必必須關(guān)注項(xiàng)目本身的財(cái)務(wù)盈利利能力，而而不是其背背后的其他他法人機(jī)構(gòu)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀狀況。應(yīng)要要求項(xiàng)目的的參與各方方及早共同參與項(xiàng)項(xiàng)目的確認(rèn)認(rèn)、技術(shù)方方案設(shè)計(jì)和和可行性研研究工作，對(duì)融資方方案的可行性進(jìn)行行評(píng)估，并采取有有效的風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)分配方案案，讓各參參與方合理地承擔(dān)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。為了讓社社會(huì)資本本有效參參與到項(xiàng)項(xiàng)目中來來，應(yīng)重重視對(duì)政政府部門門與社會(huì)會(huì)資本之之間的特許權(quán)協(xié)協(xié)議進(jìn)行策劃劃和評(píng)估估，及時(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)和和協(xié)商公公共部門門與社會(huì)會(huì)資本之之間出現(xiàn)現(xiàn)的分歧歧，形成成互利雙贏贏的特許方方案。兼顧逐利利性和公公益性，，進(jìn)行科科學(xué)論證證，審慎慎決策54作為政府府部門在在基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施建設(shè)設(shè)中減輕輕負(fù)擔(dān)并并降低風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)的一一種有效效方式，，在PPP模式下，公共共部門和和社會(huì)資資本共同同參與基基礎(chǔ)設(shè)施施的建設(shè)設(shè)運(yùn)營(yíng)，，政府部部門必須須創(chuàng)造條件件，使得一一些原本本公共部部門壟斷斷的行業(yè)業(yè)打破壟壟斷，在在行業(yè)準(zhǔn)入入和政府部部門的公共管理理之間尋求求平衡。。必須保證證社會(huì)資資本獲得得最低可接接受的盈盈利能力力。在PPP模式下，，政府通通過給予予社會(huì)資資本相應(yīng)應(yīng)的政策策扶持、、投資補(bǔ)補(bǔ)助、貸貸款擔(dān)保保、稅收收優(yōu)惠等等，確保保社會(huì)投投資具有有商業(yè)吸吸引能力力，以便便提高社社會(huì)資本本投資基基礎(chǔ)設(shè)施施項(xiàng)目建建設(shè)的積積極性。。兼顧逐利利性和公公益性，，進(jìn)行科科學(xué)論證證，審慎慎決策55PPP融資項(xiàng)目目的評(píng)估估應(yīng)考慮慮以下特特征：以項(xiàng)目為為主體。。PPP項(xiàng)目主要要根據(jù)項(xiàng)項(xiàng)目的預(yù)預(yù)期收益益、資產(chǎn)產(chǎn)以及政政府扶持持措施的的力度來來安排融融資，其其貸款的的數(shù)量、、融資成成本的高高低以及及融資結(jié)結(jié)構(gòu)的設(shè)設(shè)計(jì)都是是與項(xiàng)目目的現(xiàn)金金流量和和資產(chǎn)價(jià)價(jià)值直接接聯(lián)系在在一起，，因此PPP項(xiàng)目的融融資是以以項(xiàng)目為為主體的的融資活活動(dòng)。有限追索索貸款。。傳統(tǒng)融資資模式實(shí)實(shí)行的是是根據(jù)借借款人自自身資信信情況確確定的完完全追索索貸款，，而PPP項(xiàng)目融資實(shí)行行的是有限追追索貸款，即即貸款人可以以在貸款的某某個(gè)特定階段段對(duì)項(xiàng)目借款款人實(shí)行追索索，或在一個(gè)個(gè)規(guī)定范圍內(nèi)內(nèi)對(duì)合作雙方方進(jìn)行追索，，除此之外，，項(xiàng)目出現(xiàn)任任何問題，貸貸款人均不能能追索到項(xiàng)目目借款人除該該項(xiàng)目資產(chǎn)、、現(xiàn)金流量以以及政府所承承諾義務(wù)之外外的任何形式式的資產(chǎn)。兼顧逐利性和和公益性，進(jìn)進(jìn)行科學(xué)論證證，審慎決策策56合理分分配投投資風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)。。應(yīng)盡早早地確確定哪哪些基基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施項(xiàng)項(xiàng)目能能夠進(jìn)進(jìn)行PPP項(xiàng)目融融資，，并且且在項(xiàng)項(xiàng)目的的初始始階段段就較較合理理地分分配項(xiàng)項(xiàng)目整整個(gè)生生命周周期中中的風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)，，并在在現(xiàn)金金流量量的規(guī)規(guī)劃中中得到到清晰晰反映映。資產(chǎn)負(fù)負(fù)債表表之外外的融融資。。作為資資產(chǎn)負(fù)負(fù)債表表之外外的融融資，，根據(jù)據(jù)有限限追索索原則則，項(xiàng)項(xiàng)目投投資人人承擔(dān)擔(dān)的是是有限限責(zé)任任，因因而通通過對(duì)對(duì)項(xiàng)目目投資資結(jié)構(gòu)構(gòu)和融融資結(jié)結(jié)構(gòu)的的設(shè)計(jì)計(jì)，可可以幫幫助投投資者者將貸貸款安安排為為一種種非公公司負(fù)負(fù)債型型融資資，使使融資資成為為一種種不需需進(jìn)入入項(xiàng)目目投資資者資資產(chǎn)負(fù)負(fù)債表表的負(fù)負(fù)債融融資形形式。。靈活的的信用用結(jié)構(gòu)構(gòu)。PPP項(xiàng)目具具有靈靈活的的信用用結(jié)構(gòu)構(gòu)，通通過將將貸款款的信信用支支持分分配到到與項(xiàng)項(xiàng)目有有關(guān)的的各個(gè)個(gè)方面面，提提高項(xiàng)項(xiàng)目的的債務(wù)務(wù)承受受能力力，減減少貸貸款人人對(duì)投投資者者資信信和其其他資資產(chǎn)的的依賴賴程度度。兼顧逐逐利性性和公公益性性，進(jìn)進(jìn)行科科學(xué)論論證，，審慎慎決策策57PPP要根據(jù)據(jù)具體體的情情況，，考慮慮不同同行業(yè)業(yè)、地地域、、城市市發(fā)展展水平平等選擇適適合的的模式式。關(guān)于股股權(quán)，，即便便是完完全國(guó)國(guó)有，，也必必須保保障運(yùn)運(yùn)營(yíng)企企業(yè)的的自我我發(fā)展展能力力，才才能使使公用用事業(yè)業(yè)可持持續(xù)發(fā)發(fā)展。。因此此，所有權(quán)性性質(zhì)并不不能完全全決定公公用事業(yè)業(yè)的服務(wù)務(wù)質(zhì)量和和可持續(xù)續(xù)經(jīng)營(yíng)，也并非非完全國(guó)國(guó)有才能能保障公公用事業(yè)業(yè)的公益益性。對(duì)于公用用事業(yè)企企業(yè)的上市要慎慎之又慎慎，因?yàn)槠笃髽I(yè)一旦旦上市就就成為公眾公司司，多元化化股東的的投資收益益最大化化與公用事事業(yè)局部公益益性的矛盾使使得問題題更加復(fù)雜雜。加強(qiáng)監(jiān)管管58PPP成敗的關(guān)關(guān)鍵在于于，是否否建立了了與其相相適應(yīng)的的完善有效的監(jiān)監(jiān)管體系系。要想實(shí)現(xiàn)獲得社會(huì)投投資、提高效率并改善服務(wù)的多重目標(biāo)，在選擇好好既定的公公私合作模模式后，就就必須對(duì)其其進(jìn)行必要的的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)業(yè)的行為使使其符合公用事業(yè)的服務(wù)宗旨旨。監(jiān)管體系包包括價(jià)格、質(zhì)量與安全全規(guī)制、對(duì)應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)機(jī)制以及發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用等。。加強(qiáng)監(jiān)管1.政府與社會(huì)會(huì)資本合作作項(xiàng)目理解解2.《合同指南》的編寫思路路和結(jié)構(gòu)特特點(diǎn)3.《合同指南》要點(diǎn)介紹目錄59政府與社會(huì)會(huì)資本合作作項(xiàng)目合同同如何看待PPP合同1、合同《中華人民共共和國(guó)民法法通則》第85條：合同是是當(dāng)事人之之間設(shè)立、、變更、終終止民事關(guān)關(guān)系的協(xié)議議。依法成成立的合同同，受法律律保護(hù)?！吨腥A人民共共和國(guó)合同同法》第2條：合同是是平等主體體的自然人人、法人、、其他組織織之間設(shè)立立、變更、、終止民事事權(quán)利義務(wù)務(wù)關(guān)系的協(xié)協(xié)議。2、合同有效效的條件1．雙方當(dāng)事事人應(yīng)具有有實(shí)施法律律行為的資資格和能力力2．當(dāng)事人應(yīng)應(yīng)是在自愿愿的基礎(chǔ)上上達(dá)成的意意思表示一一致3．合同的標(biāo)標(biāo)的和內(nèi)容容必須合法法4．合同必須須符合法律律規(guī)定的形形式。3、合同約束束力1．自成立起起，合同當(dāng)當(dāng)事人都要要接受合同同的約束；；2．如果情況況發(fā)生變化化，需要變變更或解除除合同時(shí)，，應(yīng)協(xié)商解解決，任何何一方不得得擅自變更更或解除合合同；3．除不可抗抗力等法律律規(guī)定的情情況以外，，當(dāng)事人不不履行合同同義務(wù)或履履行合同義義務(wù)不符合合約定的，，應(yīng)承擔(dān)違違約責(zé)任；；4．合同書是是一種法律律文書，當(dāng)當(dāng)事人發(fā)生生合同糾紛紛時(shí)，合同同書就是解解決糾紛的的根據(jù)。是政府與社社會(huì)資本雙雙方圍繞特特定項(xiàng)目，，設(shè)定、變變更、終止止權(quán)利義務(wù)務(wù)關(guān)系的協(xié)協(xié)議。是約束規(guī)范范行為、維維護(hù)各方利利益、解決決合同糾紛紛的依據(jù)。。項(xiàng)目合同是是一個(gè)體系系，其中，，主合同處處于核心地地位。是對(duì)雙方的的激勵(lì)與約束束機(jī)制的結(jié)合4、政府與社社會(huì)資本合合作項(xiàng)目合合同60政府與社會(huì)會(huì)資本合作作項(xiàng)目合同同政府與社會(huì)會(huì)資本合作作項(xiàng)目操作作流程：戰(zhàn)略規(guī)劃跟蹤項(xiàng)目參與準(zhǔn)備落實(shí)合作伙伙伴競(jìng)標(biāo)/爭(zhēng)性談判談判與合同同簽署項(xiàng)目建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)接受監(jiān)督項(xiàng)目移交項(xiàng)目清算社會(huì)資本操操作流程：：合同體現(xiàn)合同調(diào)整61《合同指南》的編寫思路路和結(jié)構(gòu)特特點(diǎn)一、編制依依據(jù)文件依據(jù)：：《中共中央央關(guān)于全面面深化改革革若干重大大問題的決決定》《中共中央央關(guān)于全面面推進(jìn)依法法治國(guó)若干干重大問題題的決定》》；中共中央政政治局《深深化財(cái)稅體體制改革總總體方案》》；《國(guó)務(wù)院關(guān)關(guān)于投資體體制改革的的決定》、、《國(guó)務(wù)院院關(guān)于創(chuàng)新新重點(diǎn)領(lǐng)域域投融資機(jī)機(jī)制鼓勵(lì)社社會(huì)投資的的的指導(dǎo)意意見》等。。經(jīng)驗(yàn)借鑒：：發(fā)達(dá)國(guó)家吸吸收社會(huì)資資本參與公公共設(shè)施建建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)和做法；；我國(guó)城市基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施投資和和運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀和和未來需求；；我國(guó)城市基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施融資實(shí)實(shí)踐的正反兩兩方面經(jīng)驗(yàn)。。《世界銀行供供水項(xiàng)目PPP合同》《英國(guó)財(cái)政部部PF2標(biāo)準(zhǔn)合同》（（StandardisationofPF2Contracts）；（《英國(guó)財(cái)政部部PFI標(biāo)準(zhǔn)合同（第第4版）》（StandardisationofPFIContractsVersion4）；《澳大利亞國(guó)國(guó)家PPP指南》（NationalPublicPrivatePartnershipGuidelines）《北愛爾蘭PFI標(biāo)準(zhǔn)合同編制制指南》（（RequiredandSuitableDraftingfromSoPCNI3foruseinupdatingPFIcontracts/standardforms）、《北愛爾爾蘭PPP合同標(biāo)準(zhǔn)框架架》（ContractualFrameworkfortheStandardFormPublicPrivatePartnershipProjectAgreement）制定目的：“規(guī)范政府和和社會(huì)資本合合作項(xiàng)目合同同編制工作，，鼓勵(lì)和引導(dǎo)導(dǎo)社會(huì)投資，，增強(qiáng)公共產(chǎn)產(chǎn)品供給能力力”核心是指導(dǎo)政政府與社會(huì)資資本合作項(xiàng)目目的策劃，規(guī)規(guī)范政府與社社會(huì)資本開展展合作行為參考文獻(xiàn)62《合同指南》的編寫思路和和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（（1）二、編制思路路：指導(dǎo)性、階段段性。目前全國(guó)各地地開展政府和和社會(huì)資本合合作項(xiàng)目尚處處起步階段，，雖然這種創(chuàng)創(chuàng)新模式有很很多國(guó)際成熟熟經(jīng)驗(yàn)可供借借鑒，但如何何與中國(guó)特色色的社會(huì)主義義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體體制環(huán)境相適適應(yīng)，如何與與“公有制為為主體，多種種所有制經(jīng)濟(jì)濟(jì)共同發(fā)展””的國(guó)家基本本經(jīng)濟(jì)制度相相符合，不僅僅需要理論探探討，也需要要實(shí)踐的進(jìn)一一步探索和總總結(jié)。政府與與社會(huì)會(huì)資本本合作作。不同于于西方方國(guó)家家的““公共共部門門與私私人部部門合合作””；我我國(guó)現(xiàn)現(xiàn)行的的投融融資體體制并并不將將國(guó)家家經(jīng)濟(jì)濟(jì)部門門分為為公共共部門門和私私人部部門，，而是是將項(xiàng)項(xiàng)目分分為政政府投投資項(xiàng)項(xiàng)目和和企業(yè)業(yè)投資資項(xiàng)目目，是是一種種新型型的項(xiàng)項(xiàng)目運(yùn)運(yùn)作模模式。。借鑒國(guó)國(guó)際經(jīng)經(jīng)驗(yàn)，，又要要強(qiáng)調(diào)調(diào)本土土化特特色吸收國(guó)國(guó)外““PFI”等合同同的基基礎(chǔ)上上，適適應(yīng)國(guó)國(guó)內(nèi)投投資管管理法法律法法規(guī)的的話語語體系系，避避免國(guó)國(guó)內(nèi)沒沒有明明確法法律定定義、、晦澀澀難懂懂的術(shù)術(shù)語采用用模模塊塊化化編編寫寫框框架架將各各類類政政府府和和社社會(huì)會(huì)資資本本合合作作項(xiàng)項(xiàng)目目合合同同的的組組成成內(nèi)內(nèi)容容劃劃分分為為14個(gè)模模塊塊，，分分別別提提出出各各模模塊塊的的合合同同編編寫寫要要求求，，可可以以根根據(jù)據(jù)具具體體合