秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任問題研究分析 公共管理專業(yè)

摘要黨的十八大以來，我國在生態(tài)文明建設(shè)方面取得了積極的進(jìn)展。但在2018年1月16日，秦皇島市的金夢海灣由于生態(tài)環(huán)境逐漸惡化被焦點(diǎn)訪談曝光。金夢海灣綠潮、赤潮頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境逐漸變差，秦皇島市政府本身作為公共權(quán)力的擁有者、公共利益的代表者和公共責(zé)任的承擔(dān)者，這從客觀上要求它在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任不可推卸，但顯然秦皇島市政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任并沒有如愿履行，存在生態(tài)責(zé)任承擔(dān)主體地位缺失、生態(tài)服務(wù)及產(chǎn)品供給不足、決策和執(zhí)法不當(dāng)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不到位等問題，本文將從培養(yǎng)地方政府生態(tài)責(zé)任理念、完善地方政府生態(tài)制度供給、強(qiáng)化決策與外部監(jiān)督機(jī)制這幾方面來健全秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)。關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；生態(tài)環(huán)境；生態(tài)責(zé)任；

AbstractSincethe18thCPCnationalcongress,Chinahasmadepositiveprogressintheconstructionofecologicalcivilization.ButonJanuary16ththenationaloceanicinspectionteamrespondedtoHebei'sreportbynamingandcriticizingjinmengbayinQinhuangdao,Hebeiprovince.GoldendreamgulfasatravelcardofQinhuangdaocity,Hebeiprovince,becauseoncetheclearseawater,thesoftsandbeacheveryyearattractstouriststovisithere,butinrecentyears,thegulfenvironmentgraduallybecomespoor.Qinhuangdaogovernmentitselfasrepresentativesoftheownerofpublicpower,publicinterests,publicresponsibility,consideringitfromobjectivelyrequiresit'sunavoidableresponsibilityinecologicalenvironmentprotection,butapparentlyQinhuangdaocitygovernmentintheecologicalenvironmentprotectionresponsibilitydoesnotwishtoperform,thereislackofecologicalresponsibilitymainbodystatus,ecosystemservices,andproductssupply,improperdecision-makingandenforcement,suchproblemsasecologicalenvironmentalregulationdoesnotreachthedesignatedposition,thispaperwilldeveloptheconceptofecologicalresponsibilityoflocalgovernment,andimprovethesystemoflocalgovernmentecologicalsupply,strengtheningthedecisionandexternalsupervisionmechanismofthisafewaspectstoimproveecologicalresponsibilitybythegovernmentofQinhuangdao.Keywords:Constructionofecologicalcivilization;Ecologicalenvironment;Ecologicalresponsibility;第1章緒論研究該課題的依據(jù)在于近些年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的同時，我國環(huán)境污染問題卻頻發(fā)、生態(tài)退化形勢嚴(yán)峻，這無疑會阻礙我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。特別是黨的十八大以來，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)成為新時代的要求。面對中國現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)境問題與美麗中國建設(shè)存在的沖突這一困境，地方政府作為責(zé)任承擔(dān)的主體，它的生態(tài)責(zé)任必然不可以推卸，但是在實(shí)踐中一些地方政府的生態(tài)責(zé)任并沒有如愿履行，如2018年1月16日，河北秦皇島市的金夢海灣在國家海洋督察組對河北的反饋中就被點(diǎn)名批評。研究本課題具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。（1）理論意義：秦皇島市生態(tài)責(zé)任問題，是地方政府生態(tài)履行普遍存在的問題，生態(tài)責(zé)任是我們這個新時代賦予責(zé)任政府的一個全新的內(nèi)涵，生態(tài)責(zé)任是政府政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任的延伸。通過對秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任問題的研究，可以從整體上把握地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)文明建設(shè)這個大背景下實(shí)踐的現(xiàn)狀以及存在的問題，從而促進(jìn)地方政府生態(tài)責(zé)任的履行，對于完善與地方政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)相適應(yīng)的理論研究具有十分重大的意義。（2）現(xiàn)實(shí)意義：研究秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任問題，把地方政府的責(zé)任與生態(tài)文明建設(shè)的職能聯(lián)系了起來，嘗試協(xié)調(diào)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，從而可以有效地改善我國目前存在的環(huán)境問題，促使政府更好的履行生態(tài)責(zé)任，有利于掃除我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的障礙，有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推動人與自然和諧發(fā)展，建設(shè)美麗中國。本課題國內(nèi)外研究動態(tài)。關(guān)于地方政府生態(tài)責(zé)任，（1）國內(nèi)研究動態(tài)：受經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的影響，我國關(guān)于地方政府生態(tài)責(zé)任的研究相對于國外來說起步較晚。從中國知網(wǎng)收錄的學(xué)術(shù)性期刊文章來看，以政府生態(tài)責(zé)任為關(guān)鍵詞，共有272條檢索結(jié)果。我國最早開始對政府生態(tài)責(zé)任進(jìn)行研究的是1997年在《城市環(huán)境與城市生態(tài)》期刊上發(fā)表《縣政府的責(zé)任與生態(tài)建設(shè)的理論及實(shí)踐》一文，文中提出縣政府應(yīng)承擔(dān)建設(shè)生態(tài)縣的責(zé)任。[1]關(guān)于對政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)涵進(jìn)行的解讀，其中頗有影響力的學(xué)術(shù)性文章則是有黃愛寶學(xué)者發(fā)表的《責(zé)任政府構(gòu)建與政府生態(tài)責(zé)任》一文對政府生態(tài)責(zé)任進(jìn)行了較充分的解釋。[2]再有，于洪波學(xué)者發(fā)表的《基于生態(tài)文明建設(shè)視角的政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)涵解析》一文也對政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)涵進(jìn)行了充分的解釋；關(guān)于生態(tài)政府構(gòu)建的背景，黃愛寶學(xué)者發(fā)表的《生態(tài)型政府構(gòu)建的背景動力》一文，對其進(jìn)行了分析，認(rèn)為生態(tài)政府的構(gòu)建生態(tài)型政府的構(gòu)建是應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題日益迫切的需要，是順應(yīng)生態(tài)文化意識不斷覺醒的需要,是回應(yīng)與引領(lǐng)生態(tài)政治運(yùn)動蓬勃興起的需要，是保障與促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式逐步發(fā)展的需要,也是追求與實(shí)現(xiàn)政府改革創(chuàng)新根本目標(biāo)的需要；[3]關(guān)于政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)缺失以及解決路徑，謝中起、呂豐明學(xué)者發(fā)表的《生態(tài)責(zé)任：責(zé)任政府的生態(tài)之維》一文對其進(jìn)行了探討。（2）國外研究動態(tài)：同樣受經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的影響，西方國家較早經(jīng)歷了工業(yè)革命，因此也就較早受到環(huán)境問題的困擾，環(huán)境保護(hù)意識也就比中國起步早。其實(shí)早在1962年當(dāng)時西方還未經(jīng)歷工業(yè)革命時，蕾切爾·卡遜在《寂靜的春天》一書中就已經(jīng)提到環(huán)境問題，提出農(nóng)藥危害人類環(huán)境。[4]之后有丹尼爾·A·科爾曼在《生態(tài)政治：建設(shè)一個綠色社會》一書中認(rèn)為環(huán)境破壞的原因根源于人類事務(wù)的政治之中，解決措施自然也要在其中尋找，他認(rèn)為生態(tài)環(huán)境問題的改善與解決，需要通過確立生態(tài)責(zé)任、環(huán)境正義等價值觀，實(shí)行生態(tài)型政治戰(zhàn)略就是其中一個比較有效的解決方法。[5]再有托馬斯·彼得森在《環(huán)境作為政府責(zé)任的一個挑戰(zhàn)——以歐盟水框架指令為例》一文中突出強(qiáng)調(diào)了生態(tài)責(zé)任的重要性，指出政府應(yīng)該履行三大基本責(zé)任，第一是維護(hù)法律秩序，第二是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，第三就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境。本課題的研究內(nèi)容主要分為四大部分。第一部分主要介紹秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任問題的實(shí)證研究，從河北省秦皇島市金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化事件引入，分析目前秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)存在的問題。第三部分針對存在的問題，闡述秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)存在問題的原因。第四部分提出健全秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的有效路徑。在本論文采用的研究方法是文獻(xiàn)研究法和案例分析法。文獻(xiàn)研究法，通過搜集與整理與本文相關(guān)的報(bào)紙、期刊以及學(xué)位論文等資料，獲取與本文相關(guān)的知識，為本文的思路展開奠定基礎(chǔ)。案例分析法，本文將以“河北省秦皇島市金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化事件”為案例，進(jìn)一步對秦皇島市政府應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任做出闡述。第2章地方政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)涵及相關(guān)理論基礎(chǔ)2.1政府生態(tài)責(zé)任基本概念及特征2.1.1責(zé)任政府與政府生態(tài)責(zé)任責(zé)任政府是政府的一種模式，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的結(jié)果。張成福教授認(rèn)為，責(zé)任政府要求政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任責(zé)任政府意味著政府也需要積極地回應(yīng)公民、滿足和實(shí)現(xiàn)公民的提出的正當(dāng)要求,，同時,責(zé)任政府相應(yīng)著也意味著一套對政府的控制機(jī)制。[6]因?yàn)檎臋?quán)利真正來源于人民，人民有權(quán)對公共權(quán)力的行使者提出控訴，使公共權(quán)力的行使更加符合人民的意愿與要求，所以政府必須履行好其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。政府生態(tài)責(zé)任是政府應(yīng)該承擔(dān)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任的延展，是面對資源日益緊缺、環(huán)境污染問題頻發(fā)、生態(tài)退化的嚴(yán)峻形勢而對政府責(zé)任提出的新的要求。政府本身作為公共權(quán)力的擁有者、公共利益的代表者，公共責(zé)任的承擔(dān)者，這從客觀上要求它在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任不可推卸，必須履行好主體責(zé)任。政府生態(tài)責(zé)任是指，政府基于生態(tài)整體性思維，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展的過程中，重新審視人與自然的關(guān)系，自覺地把自然生態(tài)納入一切社會經(jīng)濟(jì)活動之內(nèi)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境的整體協(xié)調(diào)的職責(zé)，以及要承擔(dān)未履行責(zé)任的相應(yīng)后果。[7]2.1.2政府生態(tài)責(zé)任特征政府生態(tài)責(zé)任具有時代性，生態(tài)責(zé)任是面對資源日益緊缺、環(huán)境污染問題頻發(fā)、生態(tài)退化的嚴(yán)峻形勢而對政府責(zé)任提出的新的要求，是由生態(tài)文明建設(shè)的階段性特性決定的。政府生態(tài)責(zé)任具有整體性，是一種整體性責(zé)任，政府生態(tài)責(zé)任的履行不是單靠環(huán)保部門就能實(shí)現(xiàn)的，需要各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與配合。2.2相關(guān)理論基礎(chǔ)2.2.1公共產(chǎn)品和市場失靈理論生態(tài)環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，其具有一般公共產(chǎn)品的特性。公共物品具有三個不同于私人產(chǎn)品的特性，第一是效用上的不可分割性，將其放到生態(tài)環(huán)境中，就是說生態(tài)環(huán)境是向整個社會提供的，社會成員可以共同消費(fèi)以及受益它，生態(tài)環(huán)境的效用是可以讓社會的全部成員所共享，不可以將其分割成若干部分；第二是在受益上公共物品具有非排他的特性，意思就是當(dāng)某個人或組織消費(fèi)或使用生態(tài)環(huán)境時，不影響其他的個人或組織同時使用生態(tài)環(huán)境，也不會影響其他人消費(fèi)該生態(tài)環(huán)境的數(shù)量，更不會使生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量下降，影響其他人使用；第三是獲得上的非競爭性，當(dāng)某一個人或者組織享用生態(tài)產(chǎn)品時，生態(tài)產(chǎn)品也并不排斥其他人或者組織同時享用它。[8]正是由于生態(tài)環(huán)境資源具有公共產(chǎn)品的這些特征，不可避免的要按照公共物品的這種邏輯運(yùn)行，因此，當(dāng)在生態(tài)環(huán)境破壞和保護(hù)的過程中將外部性會不可避免的出現(xiàn)，發(fā)生市場失靈的現(xiàn)象。這也就決定了政府完全有必要介入生態(tài)領(lǐng)域來彌補(bǔ)市場配置資源的不足，主動承擔(dān)起保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。[9]2.2.2生態(tài)可持續(xù)發(fā)展理論與生態(tài)文明建設(shè)理論生態(tài)可持續(xù)發(fā)展理論要求我們在推進(jìn)社會進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，必須關(guān)注自然，與自然的承載能力保持協(xié)調(diào)，突出強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性。目前我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，可生態(tài)環(huán)境問題卻愈發(fā)嚴(yán)重，出現(xiàn)諸如資源日益緊缺和生態(tài)惡化的問題，面對此嚴(yán)峻局勢，黨的十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明(/item/%E7%94%9F%E6%80%81%E6%96%87%E6%98%8E"\t"/item/%E7%94%9F%E6%80%81%E6%96%87%E6%98%8E%E5%BB%BA%E8%AE%BE/blank)建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，提出必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然和保護(hù)自然的生態(tài)理念，應(yīng)該把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)以及文化建設(shè)各個方面和全部過程，努力建設(shè)美麗中國。十八屆三中全會進(jìn)一步提出，建設(shè)生態(tài)文明，要用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)制度建設(shè)。十九大進(jìn)一步推進(jìn)此戰(zhàn)略，提出人與自然是生命共同體。生態(tài)文明建設(shè)理論的提出使處于主體地位的地方政府介入生態(tài)責(zé)任承擔(dān)成為必然。2.3本章小結(jié)本章主要介紹了地方政府生態(tài)責(zé)任的基本概念以及相關(guān)理論基礎(chǔ)，即公共產(chǎn)品和市場失靈理論以及生態(tài)文明建設(shè)理論，這些理論使地方政府介入生態(tài)責(zé)任承擔(dān)成為必然。為下文分析秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任缺失、秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任缺失的原因以及尋找解決路徑奠定了基礎(chǔ)。第3章秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任問題實(shí)證分析本章將分析秦皇島金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化的具體原因，找出問題的根本所在，從而引出秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)缺失。3.1河北省秦皇島市金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化問題3.1.1事件撩影黨的十八大以來，我國在海洋生態(tài)文明建設(shè)方面取得了重大的進(jìn)步。但在2018年1月16日，秦皇島市的金夢海灣被焦點(diǎn)訪談曝光，原因是在2017年國家海洋督察組對河北的抽查過程中，發(fā)現(xiàn)金夢海灣近些年生態(tài)環(huán)境惡化顯著，對金夢海灣進(jìn)行公開點(diǎn)名批評。金夢海灣位于秦皇島市海港區(qū)，曾經(jīng)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，旅游資源豐富。但是近幾年，金夢海灣的生態(tài)環(huán)境逐漸明顯變差，赤潮、綠潮現(xiàn)象頻發(fā)。根據(jù)國家海洋部門的監(jiān)測顯示，金夢海灣在2012年以前，從來沒有發(fā)生過赤潮。但是在2013年到2017年這五年間，金夢海灣赤潮發(fā)生時間由最開始的每年8天上升到30多天，2015至2017年更是連續(xù)三年發(fā)生綠潮，金夢海灣內(nèi)生態(tài)環(huán)境正在逐漸惡化。3.1.2

海灣生態(tài)環(huán)境惡化的原因分析（1）海岸工程項(xiàng)目的影響海灣的填海造陸工程項(xiàng)目、水工建筑、造田造堤等都會導(dǎo)致潮汐流速的變化及波浪運(yùn)動，從而造成淤積，影響海洋的生態(tài)平衡。[10]不科學(xué)的造田造堤、填海造陸會帶來水動力等問題，導(dǎo)致水質(zhì)下降。金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化如此之快，究其主要原因，就要從修建海螺島說起，海螺島項(xiàng)目是由秦皇島秦皇旅游文化投資有限公司從2013年10月開始修建的，秦皇旅游文化投資公司在沒有辦理任何用海手續(xù)的情況下，為了縮短工期就修建了一條臨時通島路。據(jù)調(diào)查，按照金夢海灣洋流的運(yùn)動方向，海水要通過湯河入海口入海，可是正是因?yàn)檫@條路的修建，從而阻擋了海水的流動方向，導(dǎo)致該片金夢海灣這片海域的水動力減弱，引發(fā)赤潮、綠潮，直接造成了金夢海灣生態(tài)的破壞。（2）陸源污染陸源污染主要來自生活污染源和工、農(nóng)業(yè)污染源等。[11]由于海洋的地勢是比較低的，所以由陸地產(chǎn)生的污染物大部分都會直接進(jìn)入海域。近些年來，秦皇島旅游業(yè)發(fā)展迅速，金夢海灣游客量猛增，金夢海灣污染負(fù)荷變大，而且，海灣附近伴隨著房地產(chǎn)的開發(fā)，大量居民入住，也會伴隨產(chǎn)生大量的生活垃圾。再有，秦皇島的代表企業(yè)中阿化肥，位于海港區(qū)建設(shè)大街，該行業(yè)從原材料到產(chǎn)品生產(chǎn)加工的整個過程，都會產(chǎn)生大量的污染物，污染物將會排入江河或者通過地表徑流最終入海，這些都是金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化的緣由。[12]金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化確實(shí)是工農(nóng)業(yè)污染源、生活污染源以及一些海岸工程項(xiàng)目等造成的。但追究到底，社會公眾、企業(yè)不是責(zé)任主體。秦皇島市政府本身作為公共權(quán)力的擁有者、公共利益的代表者，公共責(zé)任的承擔(dān)者，政府理應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，健康綠色生產(chǎn)，理應(yīng)在全社會倡導(dǎo)保護(hù)環(huán)境，強(qiáng)調(diào)公民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。說到底，海灣生態(tài)環(huán)境惡化是當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)責(zé)任缺失的結(jié)果，地方政府生態(tài)責(zé)任主體意識不清，地方政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不到位。海螺島臨時通島路的決策涉及海域生態(tài)環(huán)境問題，該項(xiàng)目決策前，地方政府相關(guān)部門應(yīng)組織相關(guān)專家學(xué)者對其進(jìn)行環(huán)境評估，然而并無；而且，海螺島臨時通島路本身就是一個臨時項(xiàng)目，是為了減少船舶施工對現(xiàn)狀旅游業(yè)的影響，提高施工效率縮短施工工期而修建的，按照協(xié)議規(guī)定，該工程應(yīng)當(dāng)于2015年6月前拆除，然而至焦點(diǎn)訪談曝光之前，該條通島路仍然沒有被拆除?？梢?，地方政府為追求短期經(jīng)濟(jì)效益，而弱化了其應(yīng)該承擔(dān)的督促秦皇旅游文化投資有限公司執(zhí)行拆除臨時通島的監(jiān)管職能。3.2秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任缺失的具體表現(xiàn)從上述秦皇島金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化案例中，我們不難看出秦皇島市政府在生態(tài)責(zé)任履行方面確實(shí)存在問題，市政府為了追求短期經(jīng)濟(jì)效益，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境。這根源于秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任的缺失，其具體表現(xiàn)為以下幾個方面。3.2.1市政府角色認(rèn)識偏差，主體地位缺失一直以來，我們對生態(tài)責(zé)任承擔(dān)者的界定都局限于企業(yè)和社會公眾。當(dāng)我們談及生態(tài)環(huán)境污染、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及生態(tài)責(zé)任我們首先想到的是企業(yè)和社會，而政府的生態(tài)責(zé)任主體地位卻被我們忽視。長久以來，地方政府對于生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的角色認(rèn)知也存在了偏差，政府通常只負(fù)責(zé)履行生態(tài)環(huán)境管理和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的職能，再通過制定和實(shí)施一系列的環(huán)境政策，又或者是通過一些強(qiáng)制性的懲罰措施來出現(xiàn)處理的生態(tài)環(huán)境破壞問題。秦皇島金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化后，秦皇島市政府督促秦皇島秦皇旅游文化投資有限公司拆除臨時通島路，據(jù)資料顯示，在2018年1月25日，啟動了臨時通島路的拆除工作

。在這一過程中，其實(shí)始終強(qiáng)調(diào)的是企業(yè)生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的主體地位，秦皇島市政府并沒有將自己視為第一責(zé)任方，這直接導(dǎo)致其對生態(tài)環(huán)境問題的漠視。如上面所講，生態(tài)產(chǎn)品是典型的公共產(chǎn)品，所以在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)環(huán)境破壞的過程中將不可避免的出現(xiàn)市場無法協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，即無法通過市場進(jìn)行合理配置，這也決定了市政府的在生態(tài)責(zé)任承擔(dān)中的主體地位。3.2.2生態(tài)服務(wù)及產(chǎn)品供給不足秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任缺失的表現(xiàn)之一就是生態(tài)服務(wù)以及生態(tài)產(chǎn)品的供給不足。[13]如上面所講，生態(tài)服務(wù)與生態(tài)產(chǎn)品是典型的公共產(chǎn)品，所以生態(tài)環(huán)境無法通過市場來合理配置資源，比較容易發(fā)生“市場失靈”的現(xiàn)象，所以生態(tài)服務(wù)及產(chǎn)品需要由市政府進(jìn)行供給。而且，政府與公民之間又存在委托代理關(guān)系，公眾有權(quán)享受政府提供的健康優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。秦皇島金夢海灣曾擁有清澈的海水、柔軟的沙灘，本是公眾能夠享受的一個健康的生態(tài)環(huán)境，秦皇島市政府理應(yīng)采取措施保護(hù)海灣生態(tài)環(huán)境，為公眾提供這個優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，但事與愿違，海灣目前赤潮、綠潮嚴(yán)重。3.2.3決策不當(dāng)與執(zhí)行力缺失秦皇島市政府在對可能涉及對生態(tài)環(huán)境造成損害的項(xiàng)目進(jìn)行決策與審核時，應(yīng)組織相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行環(huán)境評估，經(jīng)評估對生態(tài)環(huán)境無影響的項(xiàng)目，市政府對項(xiàng)目予以支持；對生態(tài)環(huán)境有一定影響的項(xiàng)目應(yīng)謹(jǐn)慎決策，不能只顧經(jīng)濟(jì)利益，而盲目決策。河北省秦皇島金夢海灣生態(tài)環(huán)境污染案例就體現(xiàn)這一點(diǎn)，秦皇島市政府相關(guān)部門在對秦皇島秦皇旅游文化投資有限公司修建海螺島臨時通島路這一方案進(jìn)行決策審核時，就忽視了該項(xiàng)目對海域生態(tài)環(huán)境可能造成影響，予以錯誤支持，最終釀成海灣生態(tài)環(huán)境惡化，引發(fā)赤潮、綠潮。此外，秦皇島市政府在對涉及生態(tài)環(huán)境問題的項(xiàng)目進(jìn)行行政執(zhí)法時，與污染企業(yè)容易形成利益同盟，縱容生態(tài)環(huán)境破壞行為，表現(xiàn)出執(zhí)行力不足。金夢海灣海螺島臨時通島路項(xiàng)目是為減少船舶施工對現(xiàn)狀旅游業(yè)的影響，提高施工效率縮短施工工期而修建，按照《海螺島通島路臨時路建設(shè)管理協(xié)議》規(guī)定，該通島路應(yīng)該當(dāng)于2015年6月30日之前拆除完畢，可直至焦點(diǎn)訪談曝光前該項(xiàng)目一直沒有被拆除。該項(xiàng)目之前未被拆除是秦皇島市政府執(zhí)行力的缺失。3.2.4生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不到位正如上面所講，當(dāng)?shù)胤秸晃兜淖非螽?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度時，地方政府與污染企業(yè)很容易形成利益同盟，可能導(dǎo)致對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管不到位。企業(yè)為了自身的經(jīng)濟(jì)利潤，不顧生態(tài)環(huán)境破壞與否，選擇低成本的項(xiàng)目方案，秦皇島市政府為了追求本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，選擇縱容生態(tài)環(huán)境破壞，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，這也是市政府生態(tài)責(zé)任缺失的表現(xiàn)。此外，秦皇島市政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體制不健全，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管最有效的方式是依靠社會公眾等外部監(jiān)督力量，可目前秦皇島市政府沒有公開這方面的流程資料，公眾等外部監(jiān)督力量可獲得的生態(tài)環(huán)境破壞資料十分有限，導(dǎo)致市政府生態(tài)責(zé)任的缺失，生態(tài)環(huán)境破壞問題層出不窮。[14]3.3本章小結(jié)本章主要介紹了河北省秦皇島金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化的案例，分析了海灣生態(tài)環(huán)境惡化的原因，原因除相關(guān)企業(yè)的問題外，更重要的是秦皇島市政府。本章透過此案例引出秦皇島市政府在生態(tài)責(zé)任履行方面存在問題，秦皇島市政府為了追求短期經(jīng)濟(jì)效益，不惜犧牲生態(tài)環(huán)境，這源于市政府生態(tài)責(zé)任的缺失。其生態(tài)責(zé)任缺失的具體表現(xiàn)為市政府角色認(rèn)識偏差，主體地位缺失；生態(tài)服務(wù)及產(chǎn)品供給不足；決策不當(dāng)與執(zhí)行力缺失；生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不到位等。第4章秦皇島市政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任存在問題的原因秦皇島市政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任履行目前確實(shí)存在一些問題，市政府生態(tài)責(zé)任缺失將不可避免對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成一定的影響。針對以上存在的問題將分析存在問題的原因。地方政府之所以存在角色認(rèn)識偏差，主體地位缺失、生態(tài)服務(wù)及產(chǎn)品供給不足、決策不當(dāng)與執(zhí)行力缺失以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管不到位等問題，源于以下幾方面原因，具體為片面追求GDP意識和市政府績效考核體系的缺陷、現(xiàn)有的財(cái)稅體制不合理、生態(tài)問責(zé)追究不到位，是這幾方面綜合作用的結(jié)果。4.1市政府績效考核體系的缺陷和片面追求GDP意識目前地方政府對官員的績效考核主要是以GDP為核心的考核體系，導(dǎo)致地方政府官員形成片面追求GDP的意識。[15]雖然自2013年改革以來，中央屢次強(qiáng)調(diào)不再簡單以GDP論英雄，要求淡化GDP考核，但對于像秦皇島市這樣的絕大多數(shù)常規(guī)地區(qū)而言，GDP考核仍然是秦皇島市政府績效考核評價體系中的重要內(nèi)容，是秦皇島市政府的追求的硬性指標(biāo)，變革“唯GDP”論，對于秦皇島市政府來說任重道遠(yuǎn)。在這種考核體系的激勵下，秦皇島市政府以及相關(guān)公務(wù)人員難免為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政績的提升，在地區(qū)發(fā)展過程中更加注重硬性指標(biāo)，而對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理等軟指標(biāo)的完成不加以重視，造成秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任履行的缺失，最終導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境惡化。4.2現(xiàn)有的財(cái)稅體制不合理我國自從1994年實(shí)行分稅制度以來，由于中央政府的財(cái)政收入占GDP的比重迅速增長，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政來源比以前大大縮小，但地方政府卻又承擔(dān)起了大量的項(xiàng)目支出，諸如環(huán)境保護(hù)保項(xiàng)目、教育項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目等等，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政出現(xiàn)了緊縮問題。[16]（如圖1所示的就是2017年中央政府和地方政府主要支出項(xiàng)目的支出比較，數(shù)據(jù)來源于2017年中國統(tǒng)計(jì)年鑒）從2017年1月到10月秦皇島市政府在教育、社保、醫(yī)療、環(huán)保等項(xiàng)目上的支出增速來看（如圖2所示，數(shù)據(jù)來源秦皇島市統(tǒng)計(jì)局），秦皇島市政府也不可避免面臨財(cái)政緊縮。在如此巨大的財(cái)政壓力下，市政府為了解決這一困境，往往都會通過選擇盲目開發(fā)生態(tài)環(huán)境資源和選擇粗放式的經(jīng)營發(fā)展發(fā)展方式，以生態(tài)退化和生態(tài)環(huán)境破壞為代價來換取一時的經(jīng)濟(jì)利益，市政府即便是在分配有限財(cái)政收入的時候，也往往會更傾向于先考慮諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等非常緊急的任務(wù)，選擇暫時緩解或者減少對生態(tài)環(huán)境保護(hù)這類任務(wù)的投入，因?yàn)檫@類項(xiàng)目短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益不明顯。[6]2016年中央和地方一般公共預(yù)算主要支出項(xiàng)目項(xiàng)目一般公共預(yù)算支出（單位：億元）中央地方合計(jì)27403.85160351.36公共安全支出1741.919290.07教育支出1447.7226625.06科學(xué)技術(shù)支出2686.103877.86文化體育與傳媒支出247.952915.13社會保障和就業(yè)支出890.5820700.87醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出91.1613067.61節(jié)能環(huán)保支出295.464439.33圖12017年秦皇島市一般公共預(yù)算主要支出項(xiàng)目（單位：萬元）項(xiàng)目10月1-10月累計(jì)增速%教育4708639391920.1科學(xué)技術(shù)677227154.6文化體育與傳9社會保障和就業(yè)1964226635942.5醫(yī)療衛(wèi)生1136021139616.8節(jié)能環(huán)保19335037113.2圖24.3生態(tài)責(zé)任追究不到位對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行問責(zé)是典型的事后導(dǎo)向型問責(zé)，生態(tài)環(huán)境損害問題顯現(xiàn)具有長期性加之政府官員的任職具有短期性。[17]所以，事后導(dǎo)向型問責(zé)對于責(zé)任的界定是比較困難的，就比如說二十年前在任的是這位領(lǐng)導(dǎo)人，二十年后生態(tài)環(huán)境問題開始顯現(xiàn)，可在任的已經(jīng)不是當(dāng)時那位領(lǐng)導(dǎo)人，所以生態(tài)責(zé)任界定是比較困難的。而且事后導(dǎo)向型問責(zé)掩蓋責(zé)任的方式也比較多樣化，就比如一個地區(qū)GDP發(fā)展的速度十分快，雖然這個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到了破壞，但是在GDP考核仍然是地方政府績效考核評價體系中的重要內(nèi)容的年代，相關(guān)負(fù)責(zé)人的生態(tài)責(zé)任就被掩蓋了。此外，政府生態(tài)體系不健全，存在生態(tài)問責(zé)主體狹窄、生態(tài)問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確、生態(tài)問責(zé)的流程不透明等等，這都導(dǎo)致對生態(tài)問責(zé)的追究無法到位，導(dǎo)致地方政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的缺失。秦皇島市金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化事件被點(diǎn)名批評后，并未公開相關(guān)問責(zé)人員。4.4本章小結(jié)本章主要介紹了秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)存在問題的原因，長期以來市政府績效考核體系的缺陷，即GDP考核是市政府績效考核評價體系中的重要內(nèi)容，導(dǎo)致地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，忽視環(huán)境保護(hù)；再有我國現(xiàn)存的財(cái)稅制度不合理，現(xiàn)存的財(cái)稅制度導(dǎo)致市政府財(cái)政壓力過大，為解決財(cái)政壓力過大的困境，市政府往往通過強(qiáng)力開發(fā)生態(tài)資源來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展；此外，在生態(tài)環(huán)境破壞害后，對相關(guān)人員追究不到位也是造成秦皇府市政府生態(tài)責(zé)任缺失的一個重要原因。第5章健全秦皇府市政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的途徑本章主要針對上述秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任缺失的表現(xiàn)以及所分析的秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任履行存在問題的原因，來提出健全秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的有效途徑。具體途徑如下：提高市政府生態(tài)責(zé)任意識，重塑市政府生態(tài)責(zé)任理念；完善市政府生態(tài)制度供給；強(qiáng)化決策與外部監(jiān)督機(jī)制等等。5.1提高生態(tài)責(zé)任意識，彰顯市政府生態(tài)責(zé)任履行的主體地位秦皇島市政府作為公共權(quán)力的擁有者、公共利益的代表者，公共責(zé)任的承擔(dān)者，應(yīng)理順自身與企業(yè)、社會公眾的關(guān)系，明確自身是生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的第一責(zé)任主體。面對金夢海灣生態(tài)環(huán)境惡化問題，秦皇島市必須主動承擔(dān)起這一重大責(zé)任，市政府需要把生態(tài)責(zé)任履行落實(shí)到具體行動中去。首先，在秦皇島市政府與企業(yè)的關(guān)系中，市政府不應(yīng)該只利用一些強(qiáng)制性的懲罰對污染企業(yè)進(jìn)行治理，而應(yīng)該出臺相關(guān)政策，鼓勵和引導(dǎo)本地企業(yè)走綠色發(fā)展道路，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)鏈。其次，在市政府與社會公眾的關(guān)系中，秦皇島市政府應(yīng)公開相關(guān)流程資料，拓寬公民參與的渠道，營造一個有利于與社會公眾開展對話的窗口，認(rèn)真傾聽社會公眾的聲音，了解他們的真實(shí)訴求，切實(shí)彰顯市政府生態(tài)責(zé)任履行的主體地位。5.2完善市政府生態(tài)責(zé)任制度供給5.2.1健全市政府生態(tài)問責(zé)制

秦皇島市政府應(yīng)該通過完善生態(tài)問責(zé)制度來強(qiáng)化自身生態(tài)責(zé)任的履行。所謂生態(tài)問責(zé)制，就是有關(guān)部門遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政府生態(tài)責(zé)任的履行情況進(jìn)行檢查與考評，對因行政亂作為、行政不作為而造成生態(tài)責(zé)任缺失的地方政府、政府的主要負(fù)責(zé)人、環(huán)保工作的負(fù)責(zé)人等相關(guān)責(zé)任人追究其責(zé)任。[18]首先，應(yīng)明確市政府生態(tài)問責(zé)的主體，構(gòu)建異體多元的生態(tài)問責(zé)主體。其次，從法律和制度上明晰生態(tài)問責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)以及程序，做到有法可依。最后，由于生態(tài)環(huán)境問題的顯現(xiàn)具有長期性和隱蔽性與地方政府官員任職具有短期性和流動性存在固有矛盾，增大了生態(tài)問責(zé)的難度，所以應(yīng)建立健全生態(tài)環(huán)境終身問責(zé)制。5.2.2健全市政府績效考核制，增加生態(tài)指標(biāo)比重長期以來，GDP指標(biāo)考核都是我國地方政府績效考核體系中的重要內(nèi)容，這樣一來就造成地方政府為追求政績忽視環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致生態(tài)問題頻發(fā)。如今，在環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的大背景之下，秦皇島市政府應(yīng)嘗試轉(zhuǎn)變過分依賴GDP指標(biāo)等硬性指標(biāo)的傳統(tǒng)績效考核機(jī)制，健全以綠色

GDP

為核心的績效考核體系，迅速幫助地方政府官員樹立正確的、文明的生態(tài)責(zé)任觀。此外，在以綠色GDP為核心的績效考核體系中，應(yīng)把生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入到對公務(wù)人員的績效考核評價中，增加生態(tài)指標(biāo)在考核體系中的所占比重，以這些生態(tài)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，對秦皇島政府公務(wù)員的政績進(jìn)行考核。對生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理方面有突出貢獻(xiàn)的公務(wù)人員進(jìn)行公開表揚(yáng)和獎勵；對那些因?yàn)槠孀非笠粫r的經(jīng)濟(jì)利益而盲目強(qiáng)力開發(fā)生態(tài)環(huán)境資源，不顧生態(tài)環(huán)境退化和生態(tài)環(huán)境破壞的公務(wù)人員給予相應(yīng)的懲罰，如公開批評、降級、撤職等等。5.3強(qiáng)化決策與外部監(jiān)督機(jī)制5.3.1提高市政府抉擇涉及生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的決策水平因地方政府決策失當(dāng)和失誤引起生態(tài)環(huán)境惡化的案例有很多，秦皇島市政府必須提高抉擇生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目時的決策水平。首先，秦皇島市政府應(yīng)該提高地方政府決策人員科學(xué)決策的能力，加強(qiáng)對決策人員的生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育與培訓(xùn)，讓決策人員認(rèn)識到政府決策對生態(tài)環(huán)境有著重大影響，其次，對涉及生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目進(jìn)行決策時，應(yīng)召開聽證會，決策前咨詢相關(guān)專家學(xué)者的意見、進(jìn)行生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目評估等等，來判斷決策是否對生態(tài)環(huán)境有影響、影響的程度是否在可控范圍內(nèi)等等。最后，秦皇島市政府決策人員在進(jìn)行決策前應(yīng)注意效益評估與成本評估的結(jié)合。市政府決策者在決策時，不能只注重效益，而忽視成本計(jì)算，這個成本既包括如經(jīng)濟(jì)成本等有形的成本，也包括環(huán)境成本等無形的成本。如果一個企業(yè)每年能帶來上億的稅款，而地方政府卻忽視它對生態(tài)環(huán)境的破壞，那么地方政府的這個決策就是失誤的。[19]5.3.2加強(qiáng)公眾監(jiān)督如上面所講，政府與社會公眾之間存在委托代理關(guān)系，秦皇島市政府作為公共權(quán)力的擁有者、公共利益的代表者和公共責(zé)任的承擔(dān)者，理應(yīng)為社會公眾提供良好的生態(tài)服務(wù)。目前，市政府對涉及生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的決策都與社會公眾的生活、生命安全有著直接的利害關(guān)系，所以市政府在決策前必須傾聽社會公眾的意見，了解社會公眾的真實(shí)想法。再有，秦皇島市政府需及時公開生態(tài)環(huán)境方面的相關(guān)流程信息，便于公眾了解和監(jiān)督。5.4本章小結(jié)本章主要介紹了完善秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的有效途徑。在市政府與企業(yè)、市政府與社會公眾關(guān)系中，市政府是生態(tài)責(zé)任履行的主體，所以，秦皇島市政府應(yīng)提高生態(tài)責(zé)任意識，彰顯主體地位。此外，通過健全市政府生態(tài)問責(zé)制，加強(qiáng)對市政府生態(tài)責(zé)任承擔(dān)的追究來倒逼市政府履行生態(tài)責(zé)任；還應(yīng)增加生態(tài)指標(biāo)在市政府績效考核體系中的比重，健全市政府績效考核制來激勵秦皇島市政府履行生態(tài)責(zé)任。最后應(yīng)通過健全決策與外部監(jiān)督機(jī)制來完善秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)。

結(jié)論本文僅就秦皇島市政府生態(tài)責(zé)任問題進(jìn)行研究，得出以下幾個結(jié)論：

第一，目前秦皇島市