建設(shè)工程招投標中掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象分析及對策

建設(shè)工程招投標中掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象分析及對策時間：2011—08-1915:50:12

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近年來，隨著《招標投標法》的深入貫徹落實，招標人和中標人的行為得到了很大的規(guī)范，從源頭上預(yù)防腐敗、保證工程質(zhì)量取得了明顯的效果。但出借資質(zhì)投標和中標工程的轉(zhuǎn)包與違法分包行為卻屢禁不止，社會影響極壞。對此，我們進行了細致的調(diào)查研究,對其表現(xiàn)形式及其成因進行了分析,并提出了防治對策。一、掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象分析（一）掛靠。掛靠實際上就是借用或買賣資質(zhì)。既包括沒有資質(zhì)的個人、單位向有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)借用資質(zhì)，又包括低資質(zhì)的建筑施工企業(yè)向高資質(zhì)的建筑施工企業(yè)借用資質(zhì)以求與建設(shè)項目要求相適應(yīng),這種行為在法律上被稱為“掛靠”。“掛靠"一般具有以下幾個特點：1、掛靠人沒有從事建筑活動的主體資格,或者雖有從事建筑活動的資格,但不具備與建設(shè)項目的要求相適應(yīng)的資質(zhì)等級；2、被掛靠的施工企業(yè)具有與建設(shè)項目的要求相適應(yīng)的資質(zhì)等級證書，但往往缺乏承攬該工程項目的手段和能力;3、掛靠人向被掛靠的施工企業(yè)交納一定數(shù)額的“管理費”，被掛靠的施工企業(yè)收取“管理費”后以自己名義對外訂立合同以及辦理有關(guān)手續(xù)，但不對實際施工活動實施管理，或者所謂“管理”也僅僅停留在形式上，并不承擔技術(shù)、質(zhì)量等實質(zhì)責任.4、投標人借用或買賣資質(zhì)進行投標，是為了在招投標過程中進行更好的圍標,或為了增大圍標成功的概率。（二）轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包是指承包人將所承包工程完全轉(zhuǎn)手給他人承包的行為.轉(zhuǎn)包有以下兩種表現(xiàn)形式：第一種是承包人將全部建設(shè)工程全部轉(zhuǎn)包給一個人;第二種是承包人將全部建設(shè)工程肢解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給多人。這兩種行為只有形式的不同,并無實質(zhì)的區(qū)別。因此，只要承包人承接工程后存在對所接工程不派出項目管理班子、不進行質(zhì)量安全進度管理、不依照合同約定承包義務(wù)的行為,無論其直接將工程全部轉(zhuǎn)包他人，還是以分包名義將工程肢解后分別轉(zhuǎn)包他人，也無論是否經(jīng)發(fā)包人同意或認可,這種行為都將被認定為轉(zhuǎn)包行為。（三）違法分包?！斑`法分包”主要指以下行為：1、總承包單位將建設(shè)工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位；2、建設(shè)工程總承包合同中未有約定,又未經(jīng)建設(shè)單位認可,承包單位將其承包的部分工程交由其他單位完成；3、施工總承包單位將建設(shè)工程的主體結(jié)構(gòu)的工程分包給其他單位;4、分包單位將其承包的工程再行分包。

二、存在的成因當前，在招投標活動中掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象比較突出，嚴重影響公開、公平、公正的市場環(huán)境,而且往往涉及商業(yè)賄賂，助長腐敗現(xiàn)象的蔓延,危害性很大。盡管其表現(xiàn)形式多種多樣，究其成因，不外乎如下幾個方面：（一）利益驅(qū)使，行業(yè)競爭激烈.現(xiàn)階段我國建筑市場呈現(xiàn)出供大于求的形勢，進入建筑市場門檻低，行業(yè)利潤率較高。如我縣目前備案企業(yè)共有90家,其中本地企業(yè)12家，70%為三級企業(yè),而去年的工程招標額為10多億元，平均每家企業(yè)近千萬元.這吸引社會上一些無資質(zhì)人員、低資質(zhì)企業(yè)蠢蠢欲動。他們因為自身實力不強，無法單憑自己實力參與競爭，往往外借資質(zhì)或結(jié)成聯(lián)盟進行投標。甚至,個別企業(yè)以出借資質(zhì)為主要收入來源，成了專門投標的“皮包公司"。圍標串標現(xiàn)象之所以嚴重，掛靠是一個重要原因.只要能參與投標就有利可圖,使得招投標市場上產(chǎn)生了一批靠借取資質(zhì)或多方掛靠，專門從事投標而不求中標只求陪標謀利為目的的投標專業(yè)戶?！叭缙湔嬲袠苏衼硪粋€假中標人,不如假招標招一個信譽好有實力的真中標人”現(xiàn)象值得深思。（二）市場監(jiān)管機制不健全。一是監(jiān)管合力尚未真正形成.對于工程建設(shè)招投標市場的行政監(jiān)督，許多職能部門都負有相關(guān)職責，但各相關(guān)部門之間的有效溝通、協(xié)調(diào)機制還沒有建立形成,信息閉塞、各自為政,無法及時解決、應(yīng)對許多新情況、新問題。二是標后監(jiān)管不力.存在重程序輕管理現(xiàn)象，只注重招投標工作過程監(jiān)督，對中標后的工作疏于管理，尤其對施工合同的履行管理缺位，存在虎頭蛇尾的現(xiàn)象。投標人之所以敢進行圍標、串標，其中一個重要原因就是中標后，招標人、監(jiān)理單位和主管部門對現(xiàn)場的管理力度不夠，對中標人投標時的承諾和合同約定缺乏跟蹤監(jiān)督,對中標后擅自更換項目部主要人員、轉(zhuǎn)包和違法分包的行為查處不力。(三）市場主體操作不規(guī)范.作為建筑市場的主要參與方，總承包商的信用缺失是導(dǎo)致違法掛靠分包、轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象的主要原因.總承包商沒有履行合同所規(guī)定的各項義務(wù)，沒有兌現(xiàn)合同中對業(yè)主的承諾，將履行合同的義務(wù)轉(zhuǎn)移給第三方（可能是低資質(zhì)或無資質(zhì)的承包商）,自己并不管理項目，而只是通過收取管理費或者轉(zhuǎn)包壓價獲得經(jīng)濟利益。與總承包企業(yè)信用缺失相比,業(yè)主單位的信用缺失對建筑市場的影響更大更廣。業(yè)主出于“關(guān)系”或者某種利益的考慮，可能會規(guī)避公開招標或虛假招標，而將工程指定發(fā)包給無資質(zhì)或低資質(zhì)企業(yè)或指使中標單位將工程轉(zhuǎn)包或部分分包給無資質(zhì)或低資質(zhì)企業(yè)，并且直接向內(nèi)定分包方支付工程款,默許分包方不服從總承包商的管理協(xié)調(diào)，從而使掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包成為既定事實.(四）執(zhí)法不嚴、懲處不力。由于掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包等行為存在隱蔽性，給執(zhí)法監(jiān)督帶來一定難度，即使查實了有關(guān)違法違規(guī)行為,一些主管部門在處罰時，因考慮到企業(yè)的生存和發(fā)展，特別是涉及地方骨干企業(yè)時,往往對違規(guī)違紀行為查處力度不夠，震懾作用不強。因此，在目前有關(guān)部門對招投標市場違規(guī)違法行為執(zhí)法不嚴、懲處不力的環(huán)境下，一些市場主體受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，考慮到違規(guī)違法行為所付出的成本遠遠小于所獲得的收益，就以中標為目的不擇手段地進行掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包等行為。在項目建設(shè)中，又依仗項目要趕工程，留下“半拉子工程”，迫使項目業(yè)主和管理部門進退兩難，作出妥協(xié)和讓步，致使施工合同無法兌現(xiàn)，既成事實.“招的是一外地大企業(yè)，建的卻是本地人”。企業(yè)的投標工程與其信用狀況沒有掛鉤，這是導(dǎo)致招投標行業(yè)缺乏誠信最直接原因，失信的企業(yè)受不到懲罰，誠信企業(yè)得不到獎勵。三、蘄春在治理投標工作中掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包的一些做法面對現(xiàn)實情況，蘄春縣已積極采取有效措施，從完善制度、創(chuàng)新辦法、轉(zhuǎn)變思想三方面著手，疏堵結(jié)合整頓和規(guī)范招投標市場秩序，營造健康有序的市場環(huán)境。（一）加強建章立制工作，完善管理制度.一是以縣政府辦名義印發(fā)《蘄春縣招標投標管理補充規(guī)定》，出臺了《整頓規(guī)范招投標市場十七條措施》、《關(guān)于進一步規(guī)范招投標工作的若干規(guī)定》、《關(guān)于建立投標保證金制度的通知》，以及《蘄春縣招投標市場誠信管理實施辦法的通知》、《蘄春縣工程施工招標投標資格后審暫行辦法的通知》、《關(guān)于對工程建設(shè)項目中標后監(jiān)督檢查的通知》，取得了很好的社會效果.二是創(chuàng)辦了《蘄春招投標簡報》宣傳介紹我縣招投標動態(tài)，印制1200冊《招投標及公共資源交易知識問答》發(fā)送給各級黨政機關(guān)、招標人、投標人，使招投標的各方主體知道自己應(yīng)該干什么、怎么干，了解違法應(yīng)負的責任，提高他們認真履行職責和依法辦事的自覺性。三是通過參加蘄春縣人民廣播電臺“政風行風熱線”與群眾面對面交流,回答群眾咨詢，受理群眾投訴，解決實際問題。四是健全招投標投訴舉報制度，對招投標利益關(guān)系人的投訴事項，進行認真調(diào)查核實，并將處理結(jié)果向社會公布.（二）嚴格招標過程的管理。一是實行年度備案登記制，嚴把入口關(guān)。進蘄施工企業(yè)必須按規(guī)定辦理登記、備案手續(xù),備案時企業(yè)負責人必須當面作出不出借資質(zhì)、不轉(zhuǎn)包，不違法分包等12項承諾。凡有違規(guī)行為的，將按規(guī)定扣分并網(wǎng)上公示,記入黑名單，情節(jié)嚴重的清出蘄春招投標市場。二是實行人員身份識別制和其它證件查驗制度.明確要求法人授權(quán)代理人為在本公司注冊的項目經(jīng)理，并提供向當?shù)囟悇?wù)部門繳納上年度社會保障金憑證，同時對參與投標的企業(yè)項目經(jīng)理的真實身份進行身份證識別，對執(zhí)業(yè)資格進行嚴格的網(wǎng)上審查,在部分大型項目中要求參與投標的法人代表必須親自到達投標現(xiàn)場參與開標活動。三是采取往來資金轉(zhuǎn)賬制.規(guī)范投標保證金提交方式，投標保證金采取基本帳戶往來轉(zhuǎn)帳方式，必須從投標人注冊地基本帳戶匯至縣公共資源交易中心投標保證金專用帳戶，不得以分公司、辦事處或其他機構(gòu)的名義提交。招標完成后未中標單位的投標保證金退回原帳戶，中標單位的工程款也直接轉(zhuǎn)入其備案時所提供的基本賬戶,嚴格控制直接撥付現(xiàn)金，以此來進一步限制借用資質(zhì)。四是變資格預(yù)審為“后”審，改變過去工程建設(shè)招投標“資格預(yù)審”的做法，原則上一律實行“資格后審”,不得提高資質(zhì)等級要求，不得設(shè)置限制性條款,所有符合招標文件規(guī)定要求的企業(yè)均可參加投標，開放式的競爭最大限度地吸引潛在投標人參與競爭。這樣既可以增強投標的責任意識和誠信意識，也加強因借出資質(zhì)要法人到達投標現(xiàn)場，帶來的責任和制約，限制他們借出資質(zhì)。（三)加強工程中標后的監(jiān)督管理。對中標的工程,建立了一套長效的監(jiān)督檢查機制，會同紀律監(jiān)察、行業(yè)主管部門重點對300萬以上工程采取定期或不定期隨機檢查形式進行施工現(xiàn)場檢查。一是加強施工合同管理。要求招標人和中標企業(yè)到縣公共資源交易中心簽訂合同，蘄春縣招投標監(jiān)督管理局對施工承包合同予以嚴格審查備案，確保合同與招標結(jié)果一致，確保其施工管理班子與招標結(jié)果一致；二是嚴查施工人員到位。項目經(jīng)理及“五大員”一律實行壓證施工，一名項目經(jīng)理原則上只能負責一個與其等級相適應(yīng)的工程,不得同時兼管多項工程。在簽訂施工承包合同前，中標人必須將項目負責人及“五大員”的執(zhí)業(yè)資格證書交縣招投標管理辦公室暫管，直至工程竣工驗收合格后返還.同時加強施工管理班子考核管理，建立中標單位項目經(jīng)理考勤記錄,規(guī)定中標單位項目部人員保證每月駐場時間不少于20個工作日，如三次檢查均未達到要求，將停止該公司在蘄一至二年投標資格。嚴禁在合同履行過程中更換主要管理人員,切實做到施工人員與中標人員一致，中標人員與備案人員一致。投標文件中的主要管理人員確需更換的，必須經(jīng)招標人書面同意，并報我辦和有關(guān)部門批準.三是嚴查轉(zhuǎn)讓或肢解轉(zhuǎn)包中標項目。施工單位必須自行組織完成主體結(jié)構(gòu)施工,不得違法分包。業(yè)主單位不得直接指定分包工程承包人。專業(yè)工程分包除在施工總承包合同中有約定外,必須經(jīng)業(yè)主單位認可。四是加強對招投標項目資金的監(jiān)管.工程進度款接受財政監(jiān)督后直接轉(zhuǎn)入投標人注冊地基本帳戶，嚴格控制直接撥付現(xiàn)金，嚴禁招標人直接向投標人注冊地基本帳戶以外的其他單位和個人撥付項目資金。(四）推進信用體系建設(shè)，建立行業(yè)自律機制.推進建筑市場信用體系建設(shè)，健全誠信獎勵和失信懲戒制度,充分發(fā)揮信用管理信息系統(tǒng)的輿論監(jiān)督和市場導(dǎo)向作用。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在政府與企業(yè)之間橋梁和紐帶的作用。促進企業(yè)誠信經(jīng)營,自覺抵制轉(zhuǎn)包和違法分包,通過加強自身綜合實力在建筑市場站穩(wěn)腳跟，營造健康發(fā)展的氛圍.今年上半年我縣通過招標投標違法違規(guī)行為信息發(fā)布平臺,發(fā)布了對10家施工企業(yè)1家代理公司不良行為記錄進行了扣分信息，效果很好。（五)強化監(jiān)督手段。建立特邀監(jiān)督員制度,聘請人大代表、政協(xié)委員和從事紀檢監(jiān)察、公檢法司工作及新聞媒體人員等為特邀監(jiān)督員，參與對重大招投標活動的現(xiàn)場監(jiān)督及重大招標決策，對招投標管理工作提出意見和建議，深得民心.四、對策和建議（一)完善制度，提倡合法分包。我國建設(shè)主管部門鼓勵發(fā)展專業(yè)工程分包企業(yè)和勞務(wù)作業(yè)分包企業(yè)，提倡分包活動進入有形建筑市場公開交易，完善有形建筑市場的分包工程交易功能.建設(shè)工程的分包活動必須依法進行。然而在目前的市場環(huán)境下,一些工程分包過程仍存在不規(guī)范的操作，如分包活動未經(jīng)業(yè)主同意、分包單位不具備相應(yīng)資質(zhì)、總承包單位將建筑主體結(jié)構(gòu)分包、分包單位將其承包的工程再分包等。這些現(xiàn)象擾亂了正常的分包市場，嚴重威脅了建設(shè)項目的質(zhì)量和安全。從制度上、機制上和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上預(yù)防和減少轉(zhuǎn)包和違法分包等違法行為的發(fā)生。針對一些明顯滯后、已不符合當前實際的工程施工招投標規(guī)章制度予以修訂完善，徹底改變投標文件中無分包規(guī)定，而施工過程中卻普遍存在的現(xiàn)象.在招投標管理辦法上不歧視分包，強調(diào)專業(yè)化分包，嚴厲打擊轉(zhuǎn)包和層層分包；在招標文件中根據(jù)工程的實際情況，鼓勵施工單位提出合理的分包方案;在規(guī)章制度上提出相關(guān)的轉(zhuǎn)包和違法分包的管理規(guī)定和有效的監(jiān)管機制.（二）理順招投標監(jiān)督管理體系，多部門齊抓共管.建設(shè)工程領(lǐng)域的轉(zhuǎn)包和違法分包是導(dǎo)致劣質(zhì)工程的主要原因之一,它伴隨著腐敗，危害他人的生命財產(chǎn)。建議由招標投標管理部門牽頭，監(jiān)察、財政、建設(shè)、交通、水利、審計等部門聯(lián)合組成標后監(jiān)督小組，小組臨時成員由相關(guān)工程建設(shè)的主管部門組成，如道路建設(shè)需加上交通局。招標投標管理部門負責對中標企業(yè)投標承諾的跟蹤管理，并參與合同造價的監(jiān)管，牽頭查處轉(zhuǎn)包和違法分包行為；監(jiān)察部門負責對工程招投標和政府采購工作的檢查監(jiān)督；建設(shè)部門對工程質(zhì)量、造價進行監(jiān)管;財政部門對財政性資金投資項目工程概、預(yù)（結(jié))、決算進行審核及資金使用、撥付情況監(jiān)督；相關(guān)工程建設(shè)的主管部門在職能范圍內(nèi)對主管的工程建設(shè)進行行政監(jiān)督。（三）發(fā)揮業(yè)主在防止掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包現(xiàn)象發(fā)生的重要作用.業(yè)主作為建設(shè)項目的所有者，是建設(shè)市場的重要參與者，同時由于建筑物的成本、工期、質(zhì)量與其利益息息相關(guān),因此業(yè)主也是激勵規(guī)范建筑市場秩序，防止違法掛靠、轉(zhuǎn)包和違法分包行為的重要力量.然而在建筑市場上，一些業(yè)主單位