中外土地管理制度比較課件

中外土地管理制度比較諶立Q:33889049clphr@126.com中外土地管理制度比較諶立平1一、各國土地所有制形式我們將世界各國或各地區(qū)粗略地分成3種類型，來介紹它們的土地所有制概況：1.1以私有制為基礎的土地所有制土地所有權可以私有，并允許買賣，土地交易方式和交易價格由供求關系決定。主要存在于美國、日本等國家。一、各國土地所有制形式我們將世界各國或各地區(qū)粗略地分成3種類21.2由國家控制的土地所有制

土地屬于國家(皇家)所有,使用土地通過批租獲得，國家控制土地最終權力并獲得大量批租收入。這種土地所有制形式存在于英國、加拿大、新加坡等國家。1.2由國家控制的土地所有制32.以私有制為基礎的土地所有制

土地所有權可以私有，并允許買賣，土地交易方式和交易價格由供求關系決定。主要存在于美國、日本等國家。2.以私有制為基礎的土地所有制土地所有權可以私有41.3以公有制為基礎的土地所有制

采取一個國家全體人民或集體共同擁有土地所有權，具體由國家（或集體）代表全民擁有屬于全民占有、使用、收益、處分的權力。如原蘇聯(lián)、中國、朝鮮、越南、匈牙利等國。1.3以公有制為基礎的土地所有制5（1）美國美國土地有三種所有形式：私人土地、聯(lián)邦土地、州政府土地。其中私人土地占美國國土面積的59％，主要分布在東部和中部；聯(lián)邦政府土地為32％，主要分布在西部地區(qū)；州政府土地7％；另有2％為印第安人保留地?；ハ嗖荒芷秸{(diào)，如確實需要，相互買賣和租賃。（2）瑞典瑞典國名為瑞典王國，各種土地所有制的比重分別是；私人占40％，企業(yè)占20％，國家占30％，地方政府、教會及其他占10％。（1）美國6（3）日本日本現(xiàn)行土地所有制，共分為三種主要形式，即國家所有，公共所有，個人與法人所有。其中，公共所有是指都道府縣市町村等地方公共團體所有；土地的個人所有與法人所有都屬于私人所有，構成私有制的主體。按土地面積劃分，日本目前屬于國家所有的土地面積占全部國土而積的23.7％；屬于公共所有的土地面積約占國土面積的5.6％；其余70.7％的土地屬于個人和法人所有。由于日本國有和公有土地大部分是山林、河川、海濱地，因此，日本國有土地和公有土地資產(chǎn)總值僅為70兆日元，只占日本全部土地資產(chǎn)總值(1260兆日元)的6％弱。（3）日本7（4）英聯(lián)邦諸國(地區(qū))的土地所有制現(xiàn)英聯(lián)邦獨立成員國有49個。如英國、加拿大、新西蘭、新加坡、馬來西亞，回歸前的香港。英聯(lián)邦不設立任何權力機構，英國國王為聯(lián)邦的象征和元首。英國：自從1066年以來，英國的全部土地在法律上都歸英王或國家所有，也就是說英王(國家)是唯一絕對的土地所有人，個人、企業(yè)和各種機構團體僅擁有土地的使甩權(或占有權)。（4）英聯(lián)邦諸國(地區(qū))的土地所有制8持有土地所受的條件限制總稱“土地保有條件”，土地持有人所保有的有關他的土地權利的總和，就叫做他的產(chǎn)業(yè)權。主要有如下四種土地產(chǎn)業(yè)權：①無條件繼承的土地產(chǎn)業(yè)權；②限定繼承的土地產(chǎn)業(yè)權；③終身保有的土地產(chǎn)業(yè)權；④限期保有的土地產(chǎn)業(yè)權。前三種屬于永業(yè)權(Freehold)，最后一種屬于租業(yè)權(Leasehold).英國的土地雖然在法律上屬于英王(國家)所有，但完全擁有土地權益(即擁有永業(yè)權)的土地持有人實際上是該土地的所有者，只要他不違反土地法、土地規(guī)劃或侵犯他人利益，就可以隨心所欲地利用和處分土地。持有土地所受的條件限制總稱“土地保有條件”，土地持有人所保有9英國中央統(tǒng)計局曾推算全英土地所有制結構如下：公共部門所有的土地占15.4％，其中中央政府所有為2.6％，地方政府所有為11.0％；民間所有的土地占84.6％，其中私人所有為65.5％，法人所有為14.4％。

值得注意的是：女王所有土地與女王個人所有土地是兩個概念。

英國中央統(tǒng)計局曾推算全英土地所有制結構如下：10加拿大：加拿大現(xiàn)為英聯(lián)邦成員國之一，仍保留著英王是加拿大國家元首的名義，在土地問題上，也仍保留著法律上加拿大的全部土地與英國本土一樣，最終所有權均屬于英王。但如果從現(xiàn)實的土地所有、占用角度來看。加拿大現(xiàn)行土地所有制分聯(lián)邦公有、省公有和私人所有三種形式。私有土地比重不大，還不到總面積的11％，但主要分布在國土南端土地肥沃的地帶。全國的城鎮(zhèn)土地、上好良田、牧場等經(jīng)濟效益較高的土地，大部分被私人占有。其余約89％以上是公有土地，其中41％屬聯(lián)邦政府所有，48％屬各省政府所有。公有土地主要是林地、未開發(fā)土地、水面、公園、自然保護區(qū)和印第安人保留地，以及政府和公營企事業(yè)建筑用地。加拿大：11新加坡：國有土地，由作為政府部門律政部所屬的土地局掌握和管理，占53％；公有土地，由作為半官方機構的法定局，如建屋發(fā)展局、港灣局、民航局、裕廊鎮(zhèn)管理局，以及其他宗教社會團體所掌握和使用，占27％；私有土地只占20％左右?；貧w前的香港：回歸前，香港是英國殖民地，其全部土地歸英王所有，英王又授權香港總督全權處置。所以，實際上香港的全部土地都歸港英政府所有。新加坡：12二、國外土地征收制度2.1特點（1）必須為了公共目的，非公共目的不得動用征收權。（2）必須經(jīng)過嚴格的法律程序，借助公示、聽證，申訴，審批等手段避免公共權力濫用。（3）必須參照市場價格對被征地者進行合理補償。（4）為了公共利益擴大土地公有權，限制土地私有權。二、國外土地征收制度2.1特點13

土地征收具有強制性，但是土地征收是有條件的為了公共利益的目的；

“公共利益”通常包括交通建設,公共建筑,軍用目的,公共輔助設施,公園?運動場建設等6個方面的用途?

必須嚴格依照法律規(guī)定的程序；A.征收土地的公告或通知;B.被征收土地權利人參與土地過程的透明程序;C.申訴程序?土地征收具有強制性，但是土地征收是有條件的14必須予以公正補償

A.被征收部分的補償,必須依據(jù)土地的最高和最佳用途,根據(jù)市場價格補償;B.有害或不良影響補償,主要針對被征收地塊剩余的非征地,因建設或公共工作對剩余部分造成的損害;C.干擾損失補償,被征地所有者或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本被征收,因混亂而造成的成本或開支補償;D.重新安置的困難補償

必須予以公正補償15三、國外土地儲備制度由于土地市場的不完全性，政府需要掌握一定的土地宏觀調(diào)控土地市場。為此各個國家普遍建立了土地儲備制度。三、國外土地儲備制度由于土地市場的不完全性，政府需要掌握一定16（1）土地儲備模式依據(jù)各地不同的社會經(jīng)濟背景進行選擇

各國根據(jù)自己獨特的社會經(jīng)濟背景，選擇了不同的土地儲備模式，都取得了不同程度的成功。明確土地儲備的核心目標，以目標為導向，界定土地收儲范圍。

（2）根據(jù)規(guī)劃指向和市場指向，選擇有增值潛力的土地分期分區(qū)推進土地儲備

第一是規(guī)劃指向。新開辟的（新拓展的）干線沿線、規(guī)劃中重點發(fā)展區(qū)域如衛(wèi)星城、規(guī)劃中的物流通道、各個組團及活動中心之間的交匯點、擬建的公園、廣場、清水河流周圍及沿線是具有升值潛力的地塊。（1）土地儲備模式依據(jù)各地不同的社會經(jīng)濟背景進行選擇

17第二是市場指向。開發(fā)商去尋找那些適合潛在的需求的開發(fā)地塊。一般來說，以市場為指向，開發(fā)商所選擇儲備的土地，只要達到一定的回報率，都可以適量買進。由人口移動（遷戶）所形成的未來居住區(qū)，即是一個典型的未來增長點。比如，農(nóng)村人口向城郊結合部的聚集，外來人口常住化形成的某村、某城，隨著舊城改造，新開辟的成片外遷安置區(qū)，大型產(chǎn)業(yè)基地的建立所吸引的人口聚集，以上這些都是人口指向所決定儲備土地所在地。第二是市場指向。開發(fā)商去尋找那些適合潛在的需求的開發(fā)地塊。一18（3）土地儲備政策保持彈性，以滿足城市建設發(fā)展需要

土地儲備政策應保持彈性，根據(jù)社會經(jīng)濟狀況，即時對土地供應的量和結構進行調(diào)整，以滿足城市建設發(fā)展需要。（4）土地儲備要有完善的法律體系支撐，保留政府以征用權、優(yōu)先購買權為代表的強制執(zhí)行力

美國土地儲備的相關法律體系：增長管理、建筑約束、分區(qū)條例、土地細分條例、歷史古跡區(qū)保護以及其他財政、稅務條例等韓國土地儲備的相關法律體系：《國家均衡發(fā)展特別法》、《有關制定及管理開發(fā)限制區(qū)域的特別措施法》、《國有財產(chǎn)法》、《有關國土規(guī)劃及利用的法律》、《韓國土地公社法》等（3）土地儲備政策保持彈性，以滿足城市建設發(fā)展需要

土19（5）土地儲備要優(yōu)先保障公共設施建設和城市低收入群體住房建設等公益性用地需求

法國：土地儲備核心目標是解決城市住房困難問題/解決市政設施不足問題；國家和地方政府投資建設優(yōu)先發(fā)展區(qū)基礎設施。

韓國：保證低收入群體居住條件：廉租房建設、韓國土地公社以市場評估價格采用抽簽或搖號供應住宅用地等，保證國民居住條件；保障公共設施用地供應：在收購國家公有地后，通常會在項目開發(fā)建設中為國家無償建設一定數(shù)量的基礎設施。（5）土地儲備要優(yōu)先保障公共設施建設和城市低收入群體住房建20四、土地用途管制制度4.1加拿大的土地用途管制制度加拿大和美國均屬于人少地多的國家，其中加拿大土地面積約為997萬km2，人均耕地2hm2；美國總面積為937.3萬km2，人口密度每平方公里229.2人。兩國雖然土地資源豐富，但為了防止城市規(guī)模盲目擴大，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,兩國都實行了嚴格的土地用途管制制度

四、土地用途管制制度4.1加拿大的土地用途管制制度21土地利用規(guī)劃是實行土地用途管制的基礎加拿大聯(lián)邦政府主要是通過制定計劃和政策來指導聯(lián)邦土地的利用，其土地利用規(guī)劃權主要集中在省以下的地方政府，大致可分為國家級、省級、地區(qū)級和市級規(guī)劃。國家級“土地利用指南”主要是制定聯(lián)邦政府部門、機關在執(zhí)行各自的方針、計劃和活動時必須遵循的原則，并根據(jù)這些原則由聯(lián)邦政府土地利用委員會對部門用地進行指導和監(jiān)督，以保證土地資源的合理配置。土地利用規(guī)劃是實行土地用途管制的基礎22省級規(guī)劃又稱省級政策宣言，是一種貫徹聯(lián)邦政府《土地利用指南》精神的相對細化的政策性和綱領性文件，旨在劃分城市和農(nóng)村地區(qū)的界線，保護農(nóng)業(yè)用地，提高存量建設用地的利用率，主要內(nèi)容包括：確定一種能夠促進經(jīng)濟強勁增長的土地利用模式；引導有害公共健康和安全的開發(fā)項目遠離居住區(qū)，從而減少潛在的公共開支；保護自然資源以確保其經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。省級規(guī)劃又稱省級政策宣言，是一種貫徹聯(lián)邦政府《土地利用指南》23地區(qū)級規(guī)劃即土地利用大綱，它是由地方政府制定，省政府批準的政策性文件，目的是把省級政策宣言化為自己的行動綱領。在土地利用大綱的指導下，市級政府就可以編制土地利用分區(qū)管理法即市級規(guī)劃。與省級政策宣言和地區(qū)級土地利用大綱不同，《土地分區(qū)管理法》是法律條文，非常詳細和具體地對土地用途、土地承載密度、建筑體積、停車場以及其他有關土地的利用活動進行了規(guī)定，而且強制性大，彈性小，能有效控制土地用途方向的轉(zhuǎn)移地區(qū)級規(guī)劃即土地利用大綱，它是由地方政府制定，省政府批準的政24加拿大聯(lián)邦政府在實施土地用途管制時，運用了多樣化的手段。通過《土地分區(qū)管理法》實施用途管制，也就是據(jù)此法對城市按土地的功能和密度進行用途分區(qū)，從而保證公共設施建設，居民居住環(huán)境改善，交通便利，地價穩(wěn)定，用地合理；通過土地分塊控制實行用途管制，這種手段主要是針對建成區(qū)以外成片開發(fā)土地的用途控制，規(guī)定成片開發(fā)的土地必須經(jīng)過復雜的審批程序，并上報圖件以便政府管理；通過農(nóng)用地的等級限制變更制度來實施用途管制，規(guī)定一、二類農(nóng)地不能改變用途，三、四類農(nóng)地有條件改變用途，五、六、七類農(nóng)地可以改變用途。加拿大聯(lián)邦政府在實施土地用途管制時，運用了多樣化的手段。254.2美國的土地用途管制制度美國土地用途管制起源于民法的地權限制，是在地權限制難以盡收合理利用土地之效時而采取的一種法律手段，其基本內(nèi)涵是土地所有權和土地使用權的行使不能給社會公共利益和他人利益造成危害美國土地用途管制可分為兩大類，一類是以控制土地使用密度與容積為核心的土地用途管制，一類是以控制城市規(guī)模和保護農(nóng)地為核心的土地用途管制。4.2美國的土地用途管制制度26控制土地使用密度與容積，主要是對建筑物及其布局進行管制，例如建筑物及其他構筑物的高度、層數(shù)、規(guī)模、建筑線，最小空地率，建筑密度，最小容積率等，這樣綜合考慮建筑物的通風、光照、景觀和公共設施配套建設，將極大有利于分離工業(yè)區(qū)和居住區(qū)，隔離污染源，保護生態(tài)環(huán)境。控制城市規(guī)模和保護農(nóng)地，是通過建筑許可的總量管制，實施分期分區(qū)發(fā)展和設立發(fā)展管制區(qū)來實現(xiàn)的，這些措施以量的控制和公共設施的配置來引導土地開發(fā)利用的區(qū)位和時序，防止了不成熟的土地開發(fā)行為；在保護農(nóng)業(yè)用地上，則是通過劃定基本的農(nóng)地，實施稅款優(yōu)惠與減免方案，制定農(nóng)業(yè)區(qū)劃以及購買或轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權來實現(xiàn)，力求將政府的強制行為和土地使用者的自覺行為結合起來使農(nóng)地得到更有效的保護?？刂仆恋厥褂妹芏扰c容積，主要是對建筑物及其布局進行管制，例如27美國的土地用途管制制度的實施途徑也是土地利用規(guī)劃，只不過土地利用規(guī)劃體系自有其特點。一般地說，土地管理的規(guī)劃權是屬于州政府的，直接介入地方土地管理工作，要求地方政府在擬定土地使用計劃、公共設施建設及城市發(fā)展方案等必須將州政府的土地管制納入其中，而聯(lián)邦政府不參與地方政府的規(guī)劃與土地管理工作，只是對聯(lián)邦政府土地的管理負責。美國的土地利用規(guī)劃由州土地利用規(guī)劃和地方土地利用規(guī)劃構成。州土地利用規(guī)劃是一種政策性的指導文件，為下級政府提供政策目標。地方土地利用規(guī)劃比較詳細，是一種實施性文件，包括作為土地使用憲法的總體規(guī)劃，詳細直觀標明現(xiàn)狀和規(guī)劃方案的官方地圖以及劃分用地性質(zhì)、范圍的分區(qū)規(guī)劃。美國的土地利用規(guī)劃在制定過程中，集思廣益，讓政府、專家學者和公眾共同參與，因此具有很強的可行性和明顯的成效。美國的土地用途管制制度的實施途徑也是土地利用規(guī)劃，只不過土地28

4.3日本的土地用途管制制度日本存在人多地少，土地資源匱乏的情況。日本國土總面積為37.78萬km2，人口1.24億，人均密度達每平方公里2328.2人。因此，經(jīng)濟發(fā)展與土地保護的矛盾對于日本來說就顯得尤為嚴峻，土地用途管制在土地管理中的核心地位更是不可動搖。

4.3日本的土地用途管制制度29為了從根本上扼制工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來的城市盲目擴張、耕地急劇減少、交通擁擠、環(huán)境惡化等一系列社會問題，日本政府早在1919年便頒布《城市規(guī)劃法》和《市街地建筑物法》，初步確立了土地用途分區(qū)管制制度。之后日本政府又于1952年頒布了《農(nóng)地法》，1969年頒布了《新城市規(guī)劃法》，1970年頒布了《建筑標準法》，對土地用途分區(qū)制度作了更為詳細的規(guī)定為了從根本上扼制工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來的城市盲目擴張、耕地急劇減30日本的土地用途分區(qū)管制建立在科學的土地用途區(qū)域規(guī)劃的基礎上，所謂“科學的”就是說：首先，該規(guī)劃的基礎資料是通過認真調(diào)查而來，不僅內(nèi)容全面而且可靠性強；其次，土地用途區(qū)域劃分是將不同用途區(qū)域的特性和各塊土地的具體情況結合考慮而來；最后，該規(guī)劃的審批十分嚴格，既要接受有關專家的反復論證，又要聽取市民的意見，還要經(jīng)過各種法定審批程序后才能公布。由于日本全國的土地分為都市區(qū)域、農(nóng)業(yè)區(qū)域、森林區(qū)域、自然公園區(qū)域和自然保護區(qū)域，日本的土地用途管制制度也就主要包括農(nóng)地管制制度、城市土地利用規(guī)劃制度、林地保護制度和空閑土地的管制制度四大部分。

日本的土地用途分區(qū)管制建立在科學的土地用途區(qū)域規(guī)劃的基礎上，31農(nóng)地管制是依據(jù)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的整治法律和農(nóng)地法對農(nóng)業(yè)區(qū)域中的農(nóng)地加以特殊管制，一方面限制以耕作為目的的農(nóng)用地權利移動和用途轉(zhuǎn)用，保證“農(nóng)地農(nóng)用”，提高農(nóng)用地使用效率；一方面不斷圍海造地，減輕工業(yè)化對耕地占用的壓力。這樣，日本的耕地面積基本上就能維持平衡。城市土地利用規(guī)劃制度突出強調(diào)合理利用城市土地，防止盲目擴張，它根據(jù)《城市規(guī)劃法》把城市規(guī)劃區(qū)分成城市建設區(qū)和城市調(diào)整區(qū)，城市建設只允許在城市建設區(qū)內(nèi)開展，而城市調(diào)整區(qū)內(nèi)只允許建住宅或體育場，且審批嚴格，從而實現(xiàn)有計劃有步驟地發(fā)展城市。林地保護制度從保護生態(tài)環(huán)境出發(fā)，指定880萬hm2的林地作為“森林保護區(qū)”，不得濫砍濫伐，其中60%又被列入“國家公園”，由國家享有所有權，更不能隨意侵占。空閑土地的管制旨在提高土地利用程度，防止投機性囤積土地，規(guī)定凡符合空閑地制度中關于確認為空閑地條件的土地，都道府縣知事有權要求其所有者提出這塊土地的利用處理計劃，并監(jiān)督其利用方式是否符合規(guī)劃用途。

農(nóng)地管制是依據(jù)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的整治法律和農(nóng)地法對農(nóng)業(yè)區(qū)域中的農(nóng)32日本的土地用途區(qū)域規(guī)定得很詳細和具體，而且一旦確定其用途后，幾乎不準變更，就算要變更也必須經(jīng)過與其決定時同樣的程序。因此，日本的土地用途管制有效性極強，能在滿足當代人生存和發(fā)展需求的同時為后代人留下一定的余地日本的土地用途區(qū)域規(guī)定得很詳細和具體，而且一旦確定其33為了保護和合理利用土地資源，這些國家和地區(qū)都將土地用途管制作為土地管理的核心來抓，并且都通過土地利用規(guī)劃來實施土地用途管制。同時，他們普遍比較重視土地使用分區(qū)，尤其是強調(diào)對農(nóng)地實行特殊保護，而且還賦予土地利用規(guī)劃法律效力，將任何隨意變更土地用途的行為視為違法，從而保證土地用途管制能有效執(zhí)行。作用：優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率、有效保護耕地和自然資源環(huán)境以及控制城市盲目擴張為了保護和合理利用土地資源，這些國家和地區(qū)都將土地用途管制作34五、我國土地所有制形式

在我國，實行土地公有制，存在兩種形式：即城鎮(zhèn)土地國有和農(nóng)村土地集體所有。5.1國有土地所有權國有土地所有權，是指由國務院代表國家行使的對全民所有的土地享有占有、使用、收益和處分的權利。五、我國土地所有制形式在我國，實行土地公有制，存在兩種形式35屬于國家所有的土地有：(1)城市市區(qū)的土地。不能依法證明屬于農(nóng)民集體所有的，都屬于國家所有。(2)農(nóng)村和郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地。(3)國家依法征用的土地。國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征用。(4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地。(5)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地。(6)因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。屬于國家所有的土地有：365.2農(nóng)村集體土地所有權集體土地的范圍，由法律作了明確的界定?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家?guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體——村委會所有，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。集體所有不能直接進入城市土地市場，必須經(jīng)過土地征用轉(zhuǎn)化為國有土地。5.2農(nóng)村集體土地所有權集體所有不能直接進入城37六、我國城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度

6.1我國傳統(tǒng)的城市土地使用制度的特點(1)行政劃撥(2)無償、無限期使用(3)禁止土地使用權的轉(zhuǎn)讓1982年的《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！绷⑽覈擎?zhèn)國有土地有償使用制度6.1我國傳統(tǒng)的城市土地386.2我國傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端(1)國家在城市土地上的收益大量流失。(2)無法保證經(jīng)濟合理地利用土地。由于土地無償劃撥，“多占少用”、“早占晚用”、“占而不用”、“優(yōu)占劣用”的現(xiàn)象十分嚴重，造成土地資源的極大浪費。(3)土地無償使用，掩蓋了土地級差收益。使企業(yè)間不平等，不利于企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換。各單位占地面積、地段優(yōu)劣的差異在考核企業(yè)的指標中反映不出。(4)不利于對外開放政策和吸引外資。因為所有外商投資項目都涉及土地使用問題，如果土地使用權不能以法律的形式，按國際慣例加以確認，就會影響投資者的信心。(5)土地行政劃撥，不僅手續(xù)繁瑣，而且也容易滋生各種不正之風，導致官僚主義和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。6.2我國傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端396.3土地使用制度的改革(1)建立城市土地有償使用制度；(2)建立城市土地商品化的流轉(zhuǎn)機制；(3)建立城市土地收益分配及投入制度。6.4土地使用權出讓的方式協(xié)議出讓土地使用權招標出讓土地使用權拍賣出讓土地使用權掛牌出讓土地使用權2002年7月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》規(guī)定：商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。2007.11.1《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》從11號到71號令6.3土地使用制度的改革從11號到71號令406.5中國土地管理法規(guī)歷史沿革50年代——70年代，1950年6月，由中央人民政府頒布的《土地改革法》。1953年，政務院公布了《國家建設用地征用土地辦法》。1957年，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)了《關于幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進行土地規(guī)劃的通知》。1957年，國務院頒布了《水土保持暫行綱要》。1959年，農(nóng)業(yè)部頒布了《關于加強人民公社土地利用規(guī)劃工作的通知》。1960年，農(nóng)業(yè)部頒布了《關于善始善終地完成土壤普查進一步開展土地利用規(guī)劃的通知》。1979年，國務院批轉(zhuǎn)了國家農(nóng)委等呈交的《關于開展農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究的報告》。6.5中國土地管理法規(guī)歷史沿革4180年代，1982年，國務院頒了《國家建設征用土地條例》。1982年，國務院頒布了《水土保持工作條例》。1986年，全國人大通過了《土地管理法》。1986年，全國人大通過了《礦產(chǎn)資源法》。1988年，國務院頒布了《土地復墾規(guī)定》。1988年12月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國土地管理法》。80年代，1982年，國務院頒了《國家建設征用土地條例》。14290年代，1998年8月29日，第九屆全國人大常務委員會第四次會議通過了《中華人民共和國土地管理法（修訂案）》。21世紀，2004年，出臺《關于停止經(jīng)營性項目國有土地使用權協(xié)議出讓的補充規(guī)定》。2005年，1月1日起開始執(zhí)行的《進一步加強新增建設用地土地有償使用費征收使用管理的通知》。2006年，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會上提出了促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的六項措施。國務院辦公廳下發(fā)《關于調(diào)整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》（九部委十五條意見），對“國六條”進一步細化。建設部頒發(fā)165號文件《關于落實新建住房結構比例要求的若干意見》。國土資源部制定的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范》正式施行。《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》?！锻恋爻鲎尳鹗罩Ч芾磙k法》。90年代，1998年8月29日，第九屆全國人大常務委員會第432007年，國土資源部第39號令，《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（71號文）。《土地儲備管理辦法》出臺?！锻恋貎滟Y金財務管理暫行辦法》。2007年，國土資源部第39號令，《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土44土地使用權出讓的最高年限按下列用途確定：1.居住用地70年；2.工業(yè)用地50年；3.教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；4.商業(yè)、旅游、娛樂用地40年；5.綜合或者其他用地50年。使用期滿：政府可以無償收回土地使用權。若使用者若需繼續(xù)使用，可向政府申請續(xù)期，但需按有關規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權出讓金，以及辦理土地登記手續(xù)。若政府因公共利益需要，國家可依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予補償。注意《物權法》的新規(guī)定土地使用權出讓的最高年限按下列用途確定：注意《物權法》的新規(guī)45七、各國土地管理體制比較7.1分層次管理模式以私有制為基礎國家，如美國、加拿大、英國等。7.2統(tǒng)一垂直管理模式主要在土地不足、人多地少國家或地區(qū)，實行自下而上統(tǒng)一垂直管理，以加強土地資源保護和合理利用。如日本、俄羅斯和我國的香港地區(qū)。7.3多部門管理模式這些國家一般地處亞洲、非洲和拉丁美洲，國情復雜，經(jīng)濟建設處在發(fā)展階段，土地以私有制為基礎。七、各國土地管理體制比較7.1分層次管理模式7.2統(tǒng)一垂46八、土地管理內(nèi)容和目的比較8.1以土地合理利用為目的的綜合土地管理主要發(fā)生在土地資源比較少，經(jīng)濟比較發(fā)達的國家。政府非常重視對土地利用過程的管理，最突出國家是日本，其次是德國。8.2以土地市場為核心的地籍管理和權屬管理主要發(fā)生在以土地私有制為基礎，且市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，主要通過對土地市場交易的管理，來促進土地資源的合理分配和利用，并實現(xiàn)土地收益再分配。如美國、加拿大、芬蘭等國家。八、土地管理內(nèi)容和目的比較8.1以土地合理利用為目的的綜合47九、國外土地管理經(jīng)驗九、國外土地管理經(jīng)驗481231123149十、國外土地政策的價值導向

追求公平

在許多發(fā)展中國家，土地是經(jīng)濟活動和市場功能發(fā)揮的基礎，也是農(nóng)村和城鎮(zhèn)窮人最重要的資產(chǎn)，因此土地產(chǎn)權和利益分配的不公平將會導致經(jīng)濟運行的扭曲，加快窮人財富向富人的轉(zhuǎn)移，加劇整個社會的不公平。土地政策理應承擔起土地公平合理分配的重任，確保窮人（或弱勢群體）與富人在土地利益分配關系中的地位平等，緩和社會財富分配不公的現(xiàn)象。

十、國外土地政策的價值導向50維護社會穩(wěn)定

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口激增，人與人之間在土地利用中的矛盾和沖突變得日益復雜和嚴重，因此土地開發(fā)利用以及相關制度變革必須兼顧社會穩(wěn)定。由于土地沖突（LandConflicts）對經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定帶來巨大破壞，采取有效措施消除土地沖突和確保土地利用中的社會穩(wěn)定顯得十分重要。維護社會穩(wěn)定

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口激增，人與人之間在土地利51重視效率

隨著土地稀缺性和經(jīng)濟價值的激增，高效利用土地已成為政府土地利用管制和人們關注的目標。同時，土地利用效率也成為各國土地利用和政策研究的重點。從產(chǎn)權、從土地改革、從市場、從政府土地管理等角度探析了土地低效利用的原因和提高土地利用效率的途徑。重視效率

隨著土地稀缺性和經(jīng)濟價值的激增，高效利用土52堅持可持續(xù)利用

隨著對可持續(xù)發(fā)展的廣泛接受，國外學者開始重視人與土地之間的和諧關系，土地可持續(xù)利用逐漸成為世界土地利用研究的新主題。土地可持續(xù)利用思想是在1990年的第一屆“國際土地可持續(xù)利用系統(tǒng)研討會”上正式確認的，此后經(jīng)過1991年在泰國清邁舉行的“發(fā)展中國家土地可持續(xù)利用評價國際研討會和1993年6月在加拿大Lethbridge大學召開的“21世紀可持續(xù)土地利用管理國際研討會”的討論，逐步完善了可持續(xù)土地利用的概念、基本原則和評價綱要。

堅持可持續(xù)利用

隨著對可持續(xù)發(fā)展的廣泛接受，國外學者53提倡合理的政府管制

由于土地具有較強的外部性和公共性，加上土地產(chǎn)權制度的不完善以及土地市場存在失靈現(xiàn)象，產(chǎn)權和市場不能完全有效地調(diào)節(jié)和配置土地資源利用，因此必須提倡政府對土地的合理管制。Blewett（1995）提出在整體區(qū)域土地資源利用規(guī)劃和保護等方面，私有土地產(chǎn)權是不可行或高成本低效率的。Klaus（2003）認為，政府應該利用權力優(yōu)勢在保護土地環(huán)境安全、有序開發(fā)、緩解土地分配不公平、消除土地沖突和消減貧困等方面發(fā)揮重要作用。同時，Butler（2002）強調(diào)政府必須明確自己的職責，嚴格約束自身行為，通過合法、透明和有效的手段對土地利用進行管制，且不能侵犯土地市場的獨立性和公民個人的土地產(chǎn)權。提倡合理的政府管制

由于土地具有較強的外部性和公共54例：波特蘭市編制規(guī)劃的程序市規(guī)劃局起草綜合規(guī)劃候選方案最初，召開各種市民會議，聽取意見由市規(guī)劃委員推薦由義務市民組成；市長任命，市議會通過；任期四年市議會通過州土地保護開發(fā)委員會批準專業(yè)規(guī)劃師-公務員民選官員義務市民，州長任命，州議會通過州土地保護開發(fā)部提供咨詢專業(yè)人士，公務員大都市功能規(guī)劃例：波特蘭市編制規(guī)劃的程序市規(guī)劃局起草綜合規(guī)劃候選方案55例：波特蘭市制定zoning法令的程序市規(guī)劃局根據(jù)綜合規(guī)劃，起草zoning法令市開發(fā)服務局提供意見和建議由市規(guī)劃委員會推薦市議會采納通過，成為法律要想改變符合現(xiàn)行綜合規(guī)劃的區(qū)劃法令，必須先改變現(xiàn)行綜合規(guī)劃許可證發(fā)放的法律依據(jù)例：波特蘭市制定zoning法令的程序56例：俄勒岡州土地糾紛訴訟程序市，縣議會的決定規(guī)劃或設計或歷史保護等委員會決定聽證官決定

俄勒岡土地上訴委員會（準司法性質(zhì)的行政機構，三名律師）俄勒岡州上訴法院俄勒岡州最高法院聯(lián)邦最高法院例：俄勒岡州土地糾紛訴訟程序市，縣議會的決定57中外土地管理制度比較諶立Q:33889049clphr@126.com中外土地管理制度比較諶立平58一、各國土地所有制形式我們將世界各國或各地區(qū)粗略地分成3種類型，來介紹它們的土地所有制概況：1.1以私有制為基礎的土地所有制土地所有權可以私有，并允許買賣，土地交易方式和交易價格由供求關系決定。主要存在于美國、日本等國家。一、各國土地所有制形式我們將世界各國或各地區(qū)粗略地分成3種類591.2由國家控制的土地所有制

土地屬于國家(皇家)所有,使用土地通過批租獲得，國家控制土地最終權力并獲得大量批租收入。這種土地所有制形式存在于英國、加拿大、新加坡等國家。1.2由國家控制的土地所有制602.以私有制為基礎的土地所有制

土地所有權可以私有，并允許買賣，土地交易方式和交易價格由供求關系決定。主要存在于美國、日本等國家。2.以私有制為基礎的土地所有制土地所有權可以私有611.3以公有制為基礎的土地所有制

采取一個國家全體人民或集體共同擁有土地所有權，具體由國家（或集體）代表全民擁有屬于全民占有、使用、收益、處分的權力。如原蘇聯(lián)、中國、朝鮮、越南、匈牙利等國。1.3以公有制為基礎的土地所有制62（1）美國美國土地有三種所有形式：私人土地、聯(lián)邦土地、州政府土地。其中私人土地占美國國土面積的59％，主要分布在東部和中部；聯(lián)邦政府土地為32％，主要分布在西部地區(qū)；州政府土地7％；另有2％為印第安人保留地?；ハ嗖荒芷秸{(diào)，如確實需要，相互買賣和租賃。（2）瑞典瑞典國名為瑞典王國，各種土地所有制的比重分別是；私人占40％，企業(yè)占20％，國家占30％，地方政府、教會及其他占10％。（1）美國63（3）日本日本現(xiàn)行土地所有制，共分為三種主要形式，即國家所有，公共所有，個人與法人所有。其中，公共所有是指都道府縣市町村等地方公共團體所有；土地的個人所有與法人所有都屬于私人所有，構成私有制的主體。按土地面積劃分，日本目前屬于國家所有的土地面積占全部國土而積的23.7％；屬于公共所有的土地面積約占國土面積的5.6％；其余70.7％的土地屬于個人和法人所有。由于日本國有和公有土地大部分是山林、河川、海濱地，因此，日本國有土地和公有土地資產(chǎn)總值僅為70兆日元，只占日本全部土地資產(chǎn)總值(1260兆日元)的6％弱。（3）日本64（4）英聯(lián)邦諸國(地區(qū))的土地所有制現(xiàn)英聯(lián)邦獨立成員國有49個。如英國、加拿大、新西蘭、新加坡、馬來西亞，回歸前的香港。英聯(lián)邦不設立任何權力機構，英國國王為聯(lián)邦的象征和元首。英國：自從1066年以來，英國的全部土地在法律上都歸英王或國家所有，也就是說英王(國家)是唯一絕對的土地所有人，個人、企業(yè)和各種機構團體僅擁有土地的使甩權(或占有權)。（4）英聯(lián)邦諸國(地區(qū))的土地所有制65持有土地所受的條件限制總稱“土地保有條件”，土地持有人所保有的有關他的土地權利的總和，就叫做他的產(chǎn)業(yè)權。主要有如下四種土地產(chǎn)業(yè)權：①無條件繼承的土地產(chǎn)業(yè)權；②限定繼承的土地產(chǎn)業(yè)權；③終身保有的土地產(chǎn)業(yè)權；④限期保有的土地產(chǎn)業(yè)權。前三種屬于永業(yè)權(Freehold)，最后一種屬于租業(yè)權(Leasehold).英國的土地雖然在法律上屬于英王(國家)所有，但完全擁有土地權益(即擁有永業(yè)權)的土地持有人實際上是該土地的所有者，只要他不違反土地法、土地規(guī)劃或侵犯他人利益，就可以隨心所欲地利用和處分土地。持有土地所受的條件限制總稱“土地保有條件”，土地持有人所保有66英國中央統(tǒng)計局曾推算全英土地所有制結構如下：公共部門所有的土地占15.4％，其中中央政府所有為2.6％，地方政府所有為11.0％；民間所有的土地占84.6％，其中私人所有為65.5％，法人所有為14.4％。

值得注意的是：女王所有土地與女王個人所有土地是兩個概念。

英國中央統(tǒng)計局曾推算全英土地所有制結構如下：67加拿大：加拿大現(xiàn)為英聯(lián)邦成員國之一，仍保留著英王是加拿大國家元首的名義，在土地問題上，也仍保留著法律上加拿大的全部土地與英國本土一樣，最終所有權均屬于英王。但如果從現(xiàn)實的土地所有、占用角度來看。加拿大現(xiàn)行土地所有制分聯(lián)邦公有、省公有和私人所有三種形式。私有土地比重不大，還不到總面積的11％，但主要分布在國土南端土地肥沃的地帶。全國的城鎮(zhèn)土地、上好良田、牧場等經(jīng)濟效益較高的土地，大部分被私人占有。其余約89％以上是公有土地，其中41％屬聯(lián)邦政府所有，48％屬各省政府所有。公有土地主要是林地、未開發(fā)土地、水面、公園、自然保護區(qū)和印第安人保留地，以及政府和公營企事業(yè)建筑用地。加拿大：68新加坡：國有土地，由作為政府部門律政部所屬的土地局掌握和管理，占53％；公有土地，由作為半官方機構的法定局，如建屋發(fā)展局、港灣局、民航局、裕廊鎮(zhèn)管理局，以及其他宗教社會團體所掌握和使用，占27％；私有土地只占20％左右?；貧w前的香港：回歸前，香港是英國殖民地，其全部土地歸英王所有，英王又授權香港總督全權處置。所以，實際上香港的全部土地都歸港英政府所有。新加坡：69二、國外土地征收制度2.1特點（1）必須為了公共目的，非公共目的不得動用征收權。（2）必須經(jīng)過嚴格的法律程序，借助公示、聽證，申訴，審批等手段避免公共權力濫用。（3）必須參照市場價格對被征地者進行合理補償。（4）為了公共利益擴大土地公有權，限制土地私有權。二、國外土地征收制度2.1特點70

土地征收具有強制性，但是土地征收是有條件的為了公共利益的目的；

“公共利益”通常包括交通建設,公共建筑,軍用目的,公共輔助設施,公園?運動場建設等6個方面的用途?

必須嚴格依照法律規(guī)定的程序；A.征收土地的公告或通知;B.被征收土地權利人參與土地過程的透明程序;C.申訴程序?土地征收具有強制性，但是土地征收是有條件的71必須予以公正補償

A.被征收部分的補償,必須依據(jù)土地的最高和最佳用途,根據(jù)市場價格補償;B.有害或不良影響補償,主要針對被征收地塊剩余的非征地,因建設或公共工作對剩余部分造成的損害;C.干擾損失補償,被征地所有者或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本被征收,因混亂而造成的成本或開支補償;D.重新安置的困難補償

必須予以公正補償72三、國外土地儲備制度由于土地市場的不完全性，政府需要掌握一定的土地宏觀調(diào)控土地市場。為此各個國家普遍建立了土地儲備制度。三、國外土地儲備制度由于土地市場的不完全性，政府需要掌握一定73（1）土地儲備模式依據(jù)各地不同的社會經(jīng)濟背景進行選擇

各國根據(jù)自己獨特的社會經(jīng)濟背景，選擇了不同的土地儲備模式，都取得了不同程度的成功。明確土地儲備的核心目標，以目標為導向，界定土地收儲范圍。

（2）根據(jù)規(guī)劃指向和市場指向，選擇有增值潛力的土地分期分區(qū)推進土地儲備

第一是規(guī)劃指向。新開辟的（新拓展的）干線沿線、規(guī)劃中重點發(fā)展區(qū)域如衛(wèi)星城、規(guī)劃中的物流通道、各個組團及活動中心之間的交匯點、擬建的公園、廣場、清水河流周圍及沿線是具有升值潛力的地塊。（1）土地儲備模式依據(jù)各地不同的社會經(jīng)濟背景進行選擇

74第二是市場指向。開發(fā)商去尋找那些適合潛在的需求的開發(fā)地塊。一般來說，以市場為指向，開發(fā)商所選擇儲備的土地，只要達到一定的回報率，都可以適量買進。由人口移動（遷戶）所形成的未來居住區(qū)，即是一個典型的未來增長點。比如，農(nóng)村人口向城郊結合部的聚集，外來人口常住化形成的某村、某城，隨著舊城改造，新開辟的成片外遷安置區(qū)，大型產(chǎn)業(yè)基地的建立所吸引的人口聚集，以上這些都是人口指向所決定儲備土地所在地。第二是市場指向。開發(fā)商去尋找那些適合潛在的需求的開發(fā)地塊。一75（3）土地儲備政策保持彈性，以滿足城市建設發(fā)展需要

土地儲備政策應保持彈性，根據(jù)社會經(jīng)濟狀況，即時對土地供應的量和結構進行調(diào)整，以滿足城市建設發(fā)展需要。（4）土地儲備要有完善的法律體系支撐，保留政府以征用權、優(yōu)先購買權為代表的強制執(zhí)行力

美國土地儲備的相關法律體系：增長管理、建筑約束、分區(qū)條例、土地細分條例、歷史古跡區(qū)保護以及其他財政、稅務條例等韓國土地儲備的相關法律體系：《國家均衡發(fā)展特別法》、《有關制定及管理開發(fā)限制區(qū)域的特別措施法》、《國有財產(chǎn)法》、《有關國土規(guī)劃及利用的法律》、《韓國土地公社法》等（3）土地儲備政策保持彈性，以滿足城市建設發(fā)展需要

土76（5）土地儲備要優(yōu)先保障公共設施建設和城市低收入群體住房建設等公益性用地需求

法國：土地儲備核心目標是解決城市住房困難問題/解決市政設施不足問題；國家和地方政府投資建設優(yōu)先發(fā)展區(qū)基礎設施。

韓國：保證低收入群體居住條件：廉租房建設、韓國土地公社以市場評估價格采用抽簽或搖號供應住宅用地等，保證國民居住條件；保障公共設施用地供應：在收購國家公有地后，通常會在項目開發(fā)建設中為國家無償建設一定數(shù)量的基礎設施。（5）土地儲備要優(yōu)先保障公共設施建設和城市低收入群體住房建77四、土地用途管制制度4.1加拿大的土地用途管制制度加拿大和美國均屬于人少地多的國家，其中加拿大土地面積約為997萬km2，人均耕地2hm2；美國總面積為937.3萬km2，人口密度每平方公里229.2人。兩國雖然土地資源豐富，但為了防止城市規(guī)模盲目擴大，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,兩國都實行了嚴格的土地用途管制制度

四、土地用途管制制度4.1加拿大的土地用途管制制度78土地利用規(guī)劃是實行土地用途管制的基礎加拿大聯(lián)邦政府主要是通過制定計劃和政策來指導聯(lián)邦土地的利用，其土地利用規(guī)劃權主要集中在省以下的地方政府，大致可分為國家級、省級、地區(qū)級和市級規(guī)劃。國家級“土地利用指南”主要是制定聯(lián)邦政府部門、機關在執(zhí)行各自的方針、計劃和活動時必須遵循的原則，并根據(jù)這些原則由聯(lián)邦政府土地利用委員會對部門用地進行指導和監(jiān)督，以保證土地資源的合理配置。土地利用規(guī)劃是實行土地用途管制的基礎79省級規(guī)劃又稱省級政策宣言，是一種貫徹聯(lián)邦政府《土地利用指南》精神的相對細化的政策性和綱領性文件，旨在劃分城市和農(nóng)村地區(qū)的界線，保護農(nóng)業(yè)用地，提高存量建設用地的利用率，主要內(nèi)容包括：確定一種能夠促進經(jīng)濟強勁增長的土地利用模式；引導有害公共健康和安全的開發(fā)項目遠離居住區(qū)，從而減少潛在的公共開支；保護自然資源以確保其經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。省級規(guī)劃又稱省級政策宣言，是一種貫徹聯(lián)邦政府《土地利用指南》80地區(qū)級規(guī)劃即土地利用大綱，它是由地方政府制定，省政府批準的政策性文件，目的是把省級政策宣言化為自己的行動綱領。在土地利用大綱的指導下，市級政府就可以編制土地利用分區(qū)管理法即市級規(guī)劃。與省級政策宣言和地區(qū)級土地利用大綱不同，《土地分區(qū)管理法》是法律條文，非常詳細和具體地對土地用途、土地承載密度、建筑體積、停車場以及其他有關土地的利用活動進行了規(guī)定，而且強制性大，彈性小，能有效控制土地用途方向的轉(zhuǎn)移地區(qū)級規(guī)劃即土地利用大綱，它是由地方政府制定，省政府批準的政81加拿大聯(lián)邦政府在實施土地用途管制時，運用了多樣化的手段。通過《土地分區(qū)管理法》實施用途管制，也就是據(jù)此法對城市按土地的功能和密度進行用途分區(qū)，從而保證公共設施建設，居民居住環(huán)境改善，交通便利，地價穩(wěn)定，用地合理；通過土地分塊控制實行用途管制，這種手段主要是針對建成區(qū)以外成片開發(fā)土地的用途控制，規(guī)定成片開發(fā)的土地必須經(jīng)過復雜的審批程序，并上報圖件以便政府管理；通過農(nóng)用地的等級限制變更制度來實施用途管制，規(guī)定一、二類農(nóng)地不能改變用途，三、四類農(nóng)地有條件改變用途，五、六、七類農(nóng)地可以改變用途。加拿大聯(lián)邦政府在實施土地用途管制時，運用了多樣化的手段。824.2美國的土地用途管制制度美國土地用途管制起源于民法的地權限制，是在地權限制難以盡收合理利用土地之效時而采取的一種法律手段，其基本內(nèi)涵是土地所有權和土地使用權的行使不能給社會公共利益和他人利益造成危害美國土地用途管制可分為兩大類，一類是以控制土地使用密度與容積為核心的土地用途管制，一類是以控制城市規(guī)模和保護農(nóng)地為核心的土地用途管制。4.2美國的土地用途管制制度83控制土地使用密度與容積，主要是對建筑物及其布局進行管制，例如建筑物及其他構筑物的高度、層數(shù)、規(guī)模、建筑線，最小空地率，建筑密度，最小容積率等，這樣綜合考慮建筑物的通風、光照、景觀和公共設施配套建設，將極大有利于分離工業(yè)區(qū)和居住區(qū)，隔離污染源，保護生態(tài)環(huán)境?？刂瞥鞘幸?guī)模和保護農(nóng)地，是通過建筑許可的總量管制，實施分期分區(qū)發(fā)展和設立發(fā)展管制區(qū)來實現(xiàn)的，這些措施以量的控制和公共設施的配置來引導土地開發(fā)利用的區(qū)位和時序，防止了不成熟的土地開發(fā)行為；在保護農(nóng)業(yè)用地上，則是通過劃定基本的農(nóng)地，實施稅款優(yōu)惠與減免方案，制定農(nóng)業(yè)區(qū)劃以及購買或轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權來實現(xiàn)，力求將政府的強制行為和土地使用者的自覺行為結合起來使農(nóng)地得到更有效的保護?？刂仆恋厥褂妹芏扰c容積，主要是對建筑物及其布局進行管制，例如84美國的土地用途管制制度的實施途徑也是土地利用規(guī)劃，只不過土地利用規(guī)劃體系自有其特點。一般地說，土地管理的規(guī)劃權是屬于州政府的，直接介入地方土地管理工作，要求地方政府在擬定土地使用計劃、公共設施建設及城市發(fā)展方案等必須將州政府的土地管制納入其中，而聯(lián)邦政府不參與地方政府的規(guī)劃與土地管理工作，只是對聯(lián)邦政府土地的管理負責。美國的土地利用規(guī)劃由州土地利用規(guī)劃和地方土地利用規(guī)劃構成。州土地利用規(guī)劃是一種政策性的指導文件，為下級政府提供政策目標。地方土地利用規(guī)劃比較詳細，是一種實施性文件，包括作為土地使用憲法的總體規(guī)劃，詳細直觀標明現(xiàn)狀和規(guī)劃方案的官方地圖以及劃分用地性質(zhì)、范圍的分區(qū)規(guī)劃。美國的土地利用規(guī)劃在制定過程中，集思廣益，讓政府、專家學者和公眾共同參與，因此具有很強的可行性和明顯的成效。美國的土地用途管制制度的實施途徑也是土地利用規(guī)劃，只不過土地85

4.3日本的土地用途管制制度日本存在人多地少，土地資源匱乏的情況。日本國土總面積為37.78萬km2，人口1.24億，人均密度達每平方公里2328.2人。因此，經(jīng)濟發(fā)展與土地保護的矛盾對于日本來說就顯得尤為嚴峻，土地用途管制在土地管理中的核心地位更是不可動搖。

4.3日本的土地用途管制制度86為了從根本上扼制工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來的城市盲目擴張、耕地急劇減少、交通擁擠、環(huán)境惡化等一系列社會問題，日本政府早在1919年便頒布《城市規(guī)劃法》和《市街地建筑物法》，初步確立了土地用途分區(qū)管制制度。之后日本政府又于1952年頒布了《農(nóng)地法》，1969年頒布了《新城市規(guī)劃法》，1970年頒布了《建筑標準法》，對土地用途分區(qū)制度作了更為詳細的規(guī)定為了從根本上扼制工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來的城市盲目擴張、耕地急劇減87日本的土地用途分區(qū)管制建立在科學的土地用途區(qū)域規(guī)劃的基礎上，所謂“科學的”就是說：首先，該規(guī)劃的基礎資料是通過認真調(diào)查而來，不僅內(nèi)容全面而且可靠性強；其次，土地用途區(qū)域劃分是將不同用途區(qū)域的特性和各塊土地的具體情況結合考慮而來；最后，該規(guī)劃的審批十分嚴格，既要接受有關專家的反復論證，又要聽取市民的意見，還要經(jīng)過各種法定審批程序后才能公布。由于日本全國的土地分為都市區(qū)域、農(nóng)業(yè)區(qū)域、森林區(qū)域、自然公園區(qū)域和自然保護區(qū)域，日本的土地用途管制制度也就主要包括農(nóng)地管制制度、城市土地利用規(guī)劃制度、林地保護制度和空閑土地的管制制度四大部分。

日本的土地用途分區(qū)管制建立在科學的土地用途區(qū)域規(guī)劃的基礎上，88農(nóng)地管制是依據(jù)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的整治法律和農(nóng)地法對農(nóng)業(yè)區(qū)域中的農(nóng)地加以特殊管制，一方面限制以耕作為目的的農(nóng)用地權利移動和用途轉(zhuǎn)用，保證“農(nóng)地農(nóng)用”，提高農(nóng)用地使用效率；一方面不斷圍海造地，減輕工業(yè)化對耕地占用的壓力。這樣，日本的耕地面積基本上就能維持平衡。城市土地利用規(guī)劃制度突出強調(diào)合理利用城市土地，防止盲目擴張，它根據(jù)《城市規(guī)劃法》把城市規(guī)劃區(qū)分成城市建設區(qū)和城市調(diào)整區(qū)，城市建設只允許在城市建設區(qū)內(nèi)開展，而城市調(diào)整區(qū)內(nèi)只允許建住宅或體育場，且審批嚴格，從而實現(xiàn)有計劃有步驟地發(fā)展城市。林地保護制度從保護生態(tài)環(huán)境出發(fā)，指定880萬hm2的林地作為“森林保護區(qū)”，不得濫砍濫伐，其中60%又被列入“國家公園”，由國家享有所有權，更不能隨意侵占。空閑土地的管制旨在提高土地利用程度，防止投機性囤積土地，規(guī)定凡符合空閑地制度中關于確認為空閑地條件的土地，都道府縣知事有權要求其所有者提出這塊土地的利用處理計劃，并監(jiān)督其利用方式是否符合規(guī)劃用途。

農(nóng)地管制是依據(jù)農(nóng)業(yè)振興區(qū)域的整治法律和農(nóng)地法對農(nóng)業(yè)區(qū)域中的農(nóng)89日本的土地用途區(qū)域規(guī)定得很詳細和具體，而且一旦確定其用途后，幾乎不準變更，就算要變更也必須經(jīng)過與其決定時同樣的程序。因此，日本的土地用途管制有效性極強，能在滿足當代人生存和發(fā)展需求的同時為后代人留下一定的余地日本的土地用途區(qū)域規(guī)定得很詳細和具體，而且一旦確定其90為了保護和合理利用土地資源，這些國家和地區(qū)都將土地用途管制作為土地管理的核心來抓，并且都通過土地利用規(guī)劃來實施土地用途管制。同時，他們普遍比較重視土地使用分區(qū)，尤其是強調(diào)對農(nóng)地實行特殊保護，而且還賦予土地利用規(guī)劃法律效力，將任何隨意變更土地用途的行為視為違法，從而保證土地用途管制能有效執(zhí)行。作用：優(yōu)化土地資源配置、提高土地利用率、有效保護耕地和自然資源環(huán)境以及控制城市盲目擴張為了保護和合理利用土地資源，這些國家和地區(qū)都將土地用途管制作91五、我國土地所有制形式

在我國，實行土地公有制，存在兩種形式：即城鎮(zhèn)土地國有和農(nóng)村土地集體所有。5.1國有土地所有權國有土地所有權，是指由國務院代表國家行使的對全民所有的土地享有占有、使用、收益和處分的權利。五、我國土地所有制形式在我國，實行土地公有制，存在兩種形式92屬于國家所有的土地有：(1)城市市區(qū)的土地。不能依法證明屬于農(nóng)民集體所有的，都屬于國家所有。(2)農(nóng)村和郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地。(3)國家依法征用的土地。國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征用。(4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地。(5)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地。(6)因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。屬于國家所有的土地有：935.2農(nóng)村集體土地所有權集體土地的范圍，由法律作了明確的界定?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家?guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體——村委會所有，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。集體所有不能直接進入城市土地市場，必須經(jīng)過土地征用轉(zhuǎn)化為國有土地。5.2農(nóng)村集體土地所有權集體所有不能直接進入城94六、我國城鎮(zhèn)國有土地有償使用制度

6.1我國傳統(tǒng)的城市土地使用制度的特點(1)行政劃撥(2)無償、無限期使用(3)禁止土地使用權的轉(zhuǎn)讓1982年的《中華人民共和國憲法》第10條規(guī)定：“任何組織和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！绷⑽覈擎?zhèn)國有土地有償使用制度6.1我國傳統(tǒng)的城市土地956.2我國傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端(1)國家在城市土地上的收益大量流失。(2)無法保證經(jīng)濟合理地利用土地。由于土地無償劃撥，“多占少用”、“早占晚用”、“占而不用”、“優(yōu)占劣用”的現(xiàn)象十分嚴重，造成土地資源的極大浪費。(3)土地無償使用，掩蓋了土地級差收益。使企業(yè)間不平等，不利于企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換。各單位占地面積、地段優(yōu)劣的差異在考核企業(yè)的指標中反映不出。(4)不利于對外開放政策和吸引外資。因為所有外商投資項目都涉及土地使用問題，如果土地使用權不能以法律的形式，按國際慣例加以確認，就會影響投資者的信心。(5)土地行政劃撥，不僅手續(xù)繁瑣，而且也容易滋生各種不正之風，導致官僚主義和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。6.2我國傳統(tǒng)的城市土地使用制度的弊端966.3土地使用制度的改革(1)建立城市土地有償使用制度；(2)建立城市土地商品化的流轉(zhuǎn)機制；(3)建立城市土地收益分配及投入制度。6.4土地使用權出讓的方式協(xié)議出讓土地使用權招標出讓土地使用權拍賣出讓土地使用權掛牌出讓土地使用權2002年7月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》規(guī)定：商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。2007.11.1《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》從11號到71號令6.3土地使用制度的改革從11號到71號令976.5中國土地管理法規(guī)歷史沿革50年代——70年代，1950年6月，由中央人民政府頒布的《土地改革法》。1953年，政務院公布了《國家建設用地征用土地辦法》。1957年，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)了《關于幫助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社進行土地規(guī)劃的通知》。1957年，國務院頒布了《水土保持暫行綱要》。1959年，農(nóng)業(yè)部頒布了《關于加強人民公社土地利用規(guī)劃工作的通知》。1960年，農(nóng)業(yè)部頒布了《關于善始善終地完成土壤普查進一步開展土地利用規(guī)劃的通知》。1979年，國務院批轉(zhuǎn)了國家農(nóng)委等呈交的《關于開展農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究的報告》。6.5中國土地管理法規(guī)歷史沿革9880年代，1982年，國務院頒了《國家建設征用土地條例》。1982年，國務院頒布了《水土保持工作條例》。1986年，全國人大通過了《土地管理法》。1986年，全國人大通過了《礦產(chǎn)資源法》。1988年，國務院頒布了《土地復墾規(guī)定》。1988年12月29日，第七屆全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國土地管理法》。80年代，1982年，國務院頒了《國家建設征用土地條例》。19990年代，1998年8月29日，第九屆全國人大常務委員會第四次會議通過了《中華人民共和國土地管理法（修訂案）》。21世紀，2004年，出臺《關于停止經(jīng)營性項目國有土地使用權協(xié)議出讓的補充規(guī)定》。2005年，1月1日起開始執(zhí)行的《進一步加強新增建設用地土地有償使用費征收使用管理的通知》。2006年，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，會上提出了促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的六項措施。國務院辦公廳下發(fā)《關于調(diào)整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》（九部委十五條意見），對“國六條”進一步細化。建設部頒發(fā)165號文件《關于落實新建住房結構比例要求的若干意見》。國土資源部制定的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)范》正式施行。《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》?！锻恋爻鲎尳鹗罩Ч芾磙k法》。90年代，1998年8月29日，第九屆全國人大常務委員會第1002007年，國土資源部第39號令，《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》（71號文）?！锻恋貎涔芾磙k法》出臺?！锻恋貎滟Y金財務管理暫行辦法》。2007年，國土資源部第39號令，《關于繼續(xù)開展經(jīng)營性土101土地使用權出讓的最高年限按下列用途確定：1.居住用地70年；2.工業(yè)用地50年；3.教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育