水利水電工程建設(shè)臨時(shí)用地問(wèn)題的探討

水利水電工程建設(shè)臨時(shí)用地問(wèn)題的探討楊隨柱【摘要】大中型水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目中的臨時(shí)用地是一定期限內(nèi)占有和使用的土地,可能會(huì)給土地和土地上的附著物帶來(lái)?yè)p害,因此臨時(shí)用地手續(xù)的批準(zhǔn)和使用完畢后的交付很難實(shí)現(xiàn).本文就臨時(shí)用地主要涉及的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償合同、使用后土地的恢復(fù)及有效控制工程投資問(wèn)題進(jìn)行了探討,并提出了通過(guò)法律手段,規(guī)范臨時(shí)用地的使用要求、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等意見(jiàn).【期刊名稱(chēng)】《水利建設(shè)與管理》【年(卷),期】2015(035)012【總頁(yè)數(shù)】3頁(yè)(P1-3)【關(guān)鍵詞】工程建設(shè)項(xiàng)目;臨時(shí)用地;土地復(fù)墾方案【作者】楊隨柱【作者單位】新疆伊犁河流域開(kāi)發(fā)建設(shè)管理局,新疆烏魯木齊830000【正文語(yǔ)種】中文【中圖分類(lèi)】TV511建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用土地，由縣級(jí)國(guó)土資源局批準(zhǔn)。土地使用者即建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)和土地權(quán)屬人(土地使用權(quán)人)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)兩年[2]。水利水電工程臨時(shí)用地包括兩類(lèi)：一類(lèi)是工程建設(shè)施工臨時(shí)用地，包括工程建設(shè)施工中設(shè)置的臨時(shí)加工車(chē)間、修配廠、攪拌站、預(yù)制場(chǎng)、材料堆場(chǎng)、運(yùn)輸?shù)缆泛推渌R時(shí)設(shè)施用地，工程建設(shè)中的取土棄土所需要臨時(shí)使用的土地；另一類(lèi)是地質(zhì)勘查過(guò)程中的臨時(shí)用地，包括因輸水隧洞、廠址、壩址、進(jìn)場(chǎng)道路等選址對(duì)工程地質(zhì)、水文等地質(zhì)情況進(jìn)行勘測(cè)所需要臨時(shí)使用的土地。上述臨時(shí)用地中的輸水隧洞工程、壩址的勘探，瀝青混凝土心墻壩中的添加劑料場(chǎng)及砂石料場(chǎng)的選址具有明顯不可替代和稀缺的特點(diǎn)，對(duì)控制工程的投資規(guī)模意義重大，因此在實(shí)踐中常常遇到以下問(wèn)題需要解決。臨時(shí)使用土地的合同簽訂與征用審批手續(xù)困難多阻力大臨時(shí)用地的使用人(以下簡(jiǎn)稱(chēng)建設(shè)單位)應(yīng)同土地所有人簽訂臨時(shí)使用土地的合同，如果是國(guó)有土地，使用者要同土地行政主管部門(mén)簽訂臨時(shí)使用土地的合同；如果是集體所有土地，則同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)簽訂合同[1]。在合同中應(yīng)當(dāng)約定臨時(shí)用地的范圍、面積、期限、補(bǔ)償費(fèi)用等條款。關(guān)于臨時(shí)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)用，目前法律沒(méi)有明確規(guī)定，由雙方在合同中約定[2]。因國(guó)有土地或集體所有土地中的國(guó)家、集體和村委會(huì)是一個(gè)抽象的概念，這樣一個(gè)抽象的概念無(wú)法具體行使其法定的權(quán)利，因此，現(xiàn)實(shí)中均由具體的人員來(lái)完成權(quán)利的行使。由于土地補(bǔ)償費(fèi)直接補(bǔ)償?shù)絺€(gè)人，所以土地補(bǔ)償費(fèi)用通常會(huì)被抬高，甚至高出該項(xiàng)目永久用地的征收標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致建設(shè)單位無(wú)法簽訂用地合同。由于用地合同是土地行政主管部門(mén)受理臨時(shí)用地申請(qǐng)的支撐文件，若無(wú)用地合同，土地行政主管部門(mén)不予受理，臨時(shí)用地手續(xù)辦理就此停滯。臨時(shí)用地很難恢復(fù)原狀致使無(wú)法交付土地權(quán)屬人土地復(fù)墾義務(wù)人(即建設(shè)單位)按照土地復(fù)墾方案的要求完成土地復(fù)墾任務(wù)后，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)土資源部的規(guī)定向所在地縣級(jí)國(guó)土資源局申請(qǐng)驗(yàn)收，接到申請(qǐng)的國(guó)土資源局應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收[3]。大中型水利水電工程建設(shè)中的取土用地，一般規(guī)模大且集中，如大壩使用的砂石料場(chǎng)，往往會(huì)形成數(shù)百萬(wàn)方的料坑，恢復(fù)原狀幾乎沒(méi)有可能。土地復(fù)墾是指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)[2]。臨時(shí)用地不可改變實(shí)踐中，僅僅達(dá)到可利用狀態(tài)，土地權(quán)屬人是拒絕接受的。即使經(jīng)行業(yè)主管部門(mén)為了解決糾紛，建設(shè)單位往往采用辦理臨時(shí)用地手續(xù)，按照永久用地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)霓k法獲得使用土地權(quán)，即“臨時(shí)用地不臨時(shí)”。由于臨時(shí)用地需要繳納耕地占用稅、土地復(fù)墾費(fèi)、臨時(shí)用地管理費(fèi)，若是林地(草地)還需繳納森林(草地)植被恢復(fù)費(fèi)等稅費(fèi)這無(wú)疑提高了工程造價(jià)。在土地法中明確臨時(shí)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合同是平等主體的自然人、法人、其他組織者之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議[4]。建設(shè)單位和土地權(quán)屬人法律地位平等，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。由于臨時(shí)用地的不可替代和稀缺性，臨時(shí)用地土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)很容易超過(guò)永久征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍；征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行)[5]，為避免當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)同一項(xiàng)目同地不同價(jià)產(chǎn)生意見(jiàn)，促成建設(shè)單位順利簽訂臨時(shí)用地合同，建議有關(guān)部門(mén)明確大中型水利水電工程臨時(shí)用土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，可為建設(shè)單位和土地權(quán)屬人簽訂合同時(shí)提供依據(jù)。對(duì)臨時(shí)用地的范圍列入土地利用總體規(guī)劃和土地年度計(jì)劃由于臨時(shí)征用土地不改變土地權(quán)屬，只是使用權(quán)的暫時(shí)轉(zhuǎn)移，征用土地實(shí)際是一種市場(chǎng)行為，對(duì)方可以漫天要價(jià)，造成建筑工程成本的無(wú)限擴(kuò)大，建設(shè)單位愿意接受就簽訂用地合同，否則就無(wú)法取得使用權(quán)。鑒于臨時(shí)用地是工程建設(shè)重要的不可替也造成用地合同雙方的不公平交易，因此，依法確定水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)用地價(jià)格體系就變得十分必要，并應(yīng)當(dāng)納入項(xiàng)目所在地的土地利用總體規(guī)劃中，項(xiàng)目核準(zhǔn)或者可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)后，項(xiàng)目臨時(shí)用地一并列入土地利用年度計(jì)劃。使建設(shè)單位和土地權(quán)屬人成為平等合同主體。在簽訂臨時(shí)用地合同的過(guò)程中，土地所有人不得拒絕與建設(shè)單位簽訂合同，也不能利用自己的優(yōu)勢(shì)地位強(qiáng)迫建設(shè)單位接受一些不公平的條款。重新定義臨時(shí)用地將臨時(shí)用地按用途劃分，變更為按是否能夠恢復(fù)原用途劃分。即工程建設(shè)用地凡是不需要征收，能夠復(fù)墾恢復(fù)原土地用途的，均歸為臨時(shí)用地范圍。工程建設(shè)用地凡是需要征收，或雖然不需要征收但不能恢復(fù)原土地用途的，均歸為永久用地范圍，以便建設(shè)單位報(bào)批建設(shè)用地手續(xù)時(shí)能夠順利通過(guò)國(guó)土資源部門(mén)對(duì)“節(jié)約集約用地”的審查。將臨時(shí)用地列入工程占地和淹沒(méi)區(qū)實(shí)物調(diào)查工作當(dāng)中水利水電工程建設(shè)征地前都需開(kāi)展實(shí)物調(diào)查工作，在此之前，需省級(jí)人民政府(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布通告，禁止在工程占地和淹沒(méi)區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口[5]。等工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告獲得批復(fù)，辦理取土料場(chǎng)或其他臨時(shí)用地手續(xù)時(shí)，往往會(huì)遇到經(jīng)批準(zhǔn)的報(bào)告中所列的臨時(shí)用地已經(jīng)搶建了項(xiàng)目或變成了他人的料場(chǎng)的情況。就拿料場(chǎng)來(lái)說(shuō)，建設(shè)單位因工程施工而動(dòng)用砂、石、土，但不將其投入流通領(lǐng)域以獲取不繳納資源補(bǔ)償費(fèi)。若采購(gòu)將發(fā)生資源補(bǔ)償費(fèi)成本；若更換取料場(chǎng)地點(diǎn)將增加運(yùn)距成本。因此，將臨時(shí)用地納入工程占地和淹沒(méi)區(qū)實(shí)物調(diào)查工作當(dāng)中，可避免發(fā)生新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口，以便控制工程造價(jià)，同時(shí)為項(xiàng)目獲批后辦理臨時(shí)用地手續(xù)做好了準(zhǔn)備。前置土地復(fù)墾方案報(bào)批的時(shí)間，有效控制工程造價(jià)得頒發(fā)采礦許可證[2]。發(fā)改委對(duì)項(xiàng)目的批復(fù)文件是國(guó)土資源部門(mén)受理臨時(shí)用地申建設(shè)征地移民安置規(guī)劃專(zhuān)題報(bào)告”后報(bào)發(fā)改委批準(zhǔn)項(xiàng)目，可降低資金缺口風(fēng)險(xiǎn)。的施工環(huán)境?！鞠嚓P(guān)文獻(xiàn)】中國(guó)法制出版社.中華人民共和國(guó)土地管理法[Z].北京：中國(guó)法制出版社，2013.法律出版