水環(huán)境規(guī)劃與管理-第5章-XXXX課件

第五章

水環(huán)境管理第五章

水環(huán)境管理水環(huán)境規(guī)劃與管理-第5章-XXXX課件環(huán)境管理的目標協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系，使得：環(huán)境政策有利于發(fā)展發(fā)展方式有利于環(huán)境環(huán)境管理的目標協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系，使得：

環(huán)境管理要完成這個目標，需要有完善的管理制度，以及與這些制度相配套相適應的法律法規(guī)。

第一節(jié)環(huán)境管理制度一、我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度二、環(huán)境管理制度重新思考與改革完善三、市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系第一節(jié)環(huán)境管理制度一、我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度

廣義地說，與環(huán)境和自然資源保護相關(guān)的政府部門很多，每一個部門都有自己的相對完整的制度體系。這里僅介紹環(huán)境保護系統(tǒng)的環(huán)境管理制度?，F(xiàn)行的環(huán)境管理制度共8項。廣義地說，與環(huán)境和自然資源保護相關(guān)的政府部門一、我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度1.環(huán)境影響評價制度2.“三同時”制度3.排污收費制度4.環(huán)境保護目標責任制5.城市環(huán)境綜合整治定量考核6.排污許可證制度7.污染集中控制制度8.污染限期治理制度一、我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度1.環(huán)境影響評價制度

該項制度形成于1979年9月，屬于項目決策過程中的環(huán)境管理。該項制度對新建項目實施環(huán)境評價管理，目的在于防止產(chǎn)生新污染源。1.環(huán)境影響評價制度該項制度形成于1979年9月，屬于項目決策過程中的環(huán)境環(huán)境影響評價制度:指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)境影響評價制度:環(huán)境影響評價制度的關(guān)鍵:

納入基本建設(shè)程序。未經(jīng)環(huán)境保護主管部門批準環(huán)境影響評價報告書的建設(shè)項目，計劃部門不辦理設(shè)計任務書的審批手續(xù)，土地部門不辦理征地，銀行不予貸款。環(huán)境影響評價在基本建設(shè)程序中具有非常重要的地位。環(huán)境影響評價制度的關(guān)鍵:環(huán)境影響評價制度執(zhí)行過程的缺陷

(1)環(huán)境評價已經(jīng)成為經(jīng)濟上有利可圖的生意，事實上存在著評價者對開發(fā)者的迎合，最主要的評價者是環(huán)保局系統(tǒng)的單位，因此對這種迎合缺乏遏制手段。加上環(huán)境評價本身往往帶有模糊性，因此難以阻遏對環(huán)境有重大不利影響的項目上馬。環(huán)境影響評價制度執(zhí)行過程的缺陷

(1)環(huán)境評價已經(jīng)成為經(jīng)濟上環(huán)境影響評價制度執(zhí)行過程的缺陷

(2)政企不分的問題尚未從根本上得到解決，開發(fā)者往往有強大的政府背景，一些項目就是所謂的"首長工程"。當這種現(xiàn)象發(fā)生時，依靠環(huán)境評價否決某項工程是不現(xiàn)實的。環(huán)境影響評價制度執(zhí)行過程的缺陷

(2)政企不分的問題尚未從根它指的是要求環(huán)保設(shè)施與工程主體同時設(shè)計、同時開工、同時投產(chǎn)。這項制度于1972年提出，是我國最早的環(huán)境管理制度，其目的也是防止新污染源的產(chǎn)生。從執(zhí)行的情況看，最大的矛盾是地方政府對發(fā)展速度的要求與配套投資的矛盾，其結(jié)果是“三同時”讓路。2.“三同時”制度它指的是要求環(huán)保設(shè)施與工程主體同時設(shè)計、同時開工、同時投產(chǎn)。3.排污收費制度

這是國際上普遍采用的環(huán)境管理制度，其目的不是為了增加財政收入，而是給排污者一種激勵，使其將排放控制在一定的限度內(nèi)。我國于1982年開始實施。3.排污收費制度這是國際上普遍采用的環(huán)境管理制度，排污費：為污染物排放超過規(guī)定濃度而支付的費用超標排污費：在到達規(guī)定期限之后繼續(xù)超標排放的懲罰性收費排污水費：用水單位和個人按用水量一定比例支付的污水處理費用排污費的三種形式排污費：為污染物排放超過規(guī)定濃度而支付的費用排污費的三種形式排污收費制度的效果

理論上講，如果排污收費對企業(yè)產(chǎn)生的激勵的力度適當，污染企業(yè)會自覺地轉(zhuǎn)向治理。但大量研究表明：我國目前的排污費沒有起到這種激勵作用。其中的原因很多，但較為直接的是兩方面。排污收費制度的效果理論上講，如果排污收費對企業(yè)產(chǎn)生的激手續(xù)問題。排污費收繳水平需要由國家級環(huán)保部門的核準，并需要物價局的批準。由此造成提高收費標準的程序過多，時間過長，制約因素復雜的局面。從目前的情況看，這一規(guī)定是不適當?shù)?。較好的方式是國家制定下限，而提高的權(quán)力放在地方人大。就業(yè)問題。由于企業(yè)境況不佳，近年來收繳難度加大。特別是我國城市就業(yè)問題凸現(xiàn)后，政府擔心由此加重企業(yè)負擔，并進而加劇就業(yè)問題。手續(xù)問題。排污費收繳水平需要由國家級環(huán)保部門的核準，并需要物

排污費與超標排污費隱含的基本邏輯是：承認一定濃度范圍內(nèi)排放的合理性，對違規(guī)者收費，對違規(guī)不改者懲罰性收費。之所以要承認許可范圍內(nèi)排放的合理性，是因為企業(yè)為社會創(chuàng)造了就業(yè)機會和公共收入。

但目前在國家實施污染物總量控制的情況下，對此已有重新研究的必要。排污收費的重新思考排污費與超標排污費隱含的基本邏輯是：承認一定4.環(huán)境保護目標責任制是通過簽訂責任書的形式，具體落實到地方各級人民政府和有污染的單位對環(huán)境質(zhì)量負責的行政管理制度。責任制是一種具體落實地方各級政府和有關(guān)污染的單位對環(huán)境質(zhì)量負責的行政管理制度。一個區(qū)域、一個部門乃至一個單位環(huán)境保護的主要責任者和責任范圍，運用目標化、定量化、制度化的管理方法，把貫徹執(zhí)行環(huán)境保護這一基本國策作為各級領(lǐng)導的行為規(guī)范，是責、權(quán)、利、義的有機結(jié)合，從而使改善環(huán)境質(zhì)量的任務能夠得到層層分解落實，達到既定的環(huán)境目標。4.環(huán)境保護目標責任制是通過簽訂責任書的形式，具體落實到地4.環(huán)境保護目標責任制

其核心是地方政府首長負責制，關(guān)鍵是納入政績評價體系，甚至實行環(huán)境“一票否決”。我國此類制度最早出現(xiàn)在計劃生育領(lǐng)域。20世紀80年代后期，中西部某些計劃生育后進省份為了扭轉(zhuǎn)工作的被動局面，創(chuàng)造并推行了該項制度，迫使地方黨政首長重視計劃生育工作。90年代中期，我國環(huán)境保護到了必須全力推進的時候，于是環(huán)境保護的目標責任制應運而生。4.環(huán)境保護目標責任制其核心是地方政府首長負責制，關(guān)鍵效果評價

環(huán)境保護目標責任制推行以來，確實取得了一定效果。但該項制度的長期有效性是值得懷疑的。主要原因是我國轉(zhuǎn)型期社會特點決定政府需要應對的挑戰(zhàn)很多，繼計劃生育與環(huán)境保護之后，社會治安、城市衛(wèi)生、再就業(yè)等許多領(lǐng)域也實施了該項制度或類似的首長負責制。隨著其他領(lǐng)域目標責任制的泛濫，環(huán)境保護目標責任制的威懾力是有限的，并正進一步弱化。效果評價環(huán)境保護目標責任制推行以來，確實取得了一定效果。5.城市環(huán)境綜合整治定量考核

指通過實行定量考核，對城市政府在推行城市環(huán)境綜合整治中的活動予以管理和調(diào)整的一項環(huán)境監(jiān)督管理制度。城市環(huán)境綜合整治自1984年起在我國得到廣泛推行。5.城市環(huán)境綜合整治定量考核指通過實行定量考核，對城市政5.城市環(huán)境綜合整治定量考核

這是國家環(huán)保部門用以考核各城市環(huán)境保護業(yè)績的一項制度?？己说膬?nèi)容很多，包括社會經(jīng)濟、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境管理等20多項指標。應該說，由主管部門的這種考核能夠?qū)Φ胤降沫h(huán)境保護工作起到一定的促進作用。5.城市環(huán)境綜合整治定量考核這是國家環(huán)保問題與挑戰(zhàn)

當前的問題是，各種考核有泛濫成災之趨勢。就環(huán)境保護相關(guān)領(lǐng)域而言，就與國家衛(wèi)生城市、精神文明、城市建設(shè)等方面的各種考核相互重疊。以衛(wèi)生城市考核指標為例，其中包括了環(huán)境保護考核的所有重要指標。這種情況使各級地方政府窮于應付，形式主義泛濫，“經(jīng)常性工作突擊做，突擊性工作經(jīng)常做”。這種自上而下的考核制度的前景如何，或考核應如何改進，至少應加以探討。問題與挑戰(zhàn)當前的問題是，各種考核有泛濫成災之6.排污許可證制度

排污許可證制度是指凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個人，都必須事先向環(huán)境保護部門辦理申領(lǐng)排污許可證手續(xù)，經(jīng)環(huán)境保護部門批準后獲得排污許可證后，方能向環(huán)境排放污染物的制度。

1996年我國正式實行對12種主要污染物的總量控制。排污許可證制度的推行，意味著我國環(huán)境保護開始從濃度管理向總量管理轉(zhuǎn)變。6.排污許可證制度排污許可證制度是指凡是

從環(huán)境管理角度看，還面臨一些重大問題。其中之一是，當一個地區(qū)確定了排污總量并將排污許可分發(fā)下去后，新企業(yè)的進入需要的排污許可如何得到滿足。在行政管理架構(gòu)下，大概有這樣幾種思路：按年度重新分配將倒閉企業(yè)的配額分配給新企業(yè)如果有企業(yè)通過治理節(jié)余了配額，將節(jié)余分配給新企業(yè)。從環(huán)境管理角度看，還面臨一些重大問題。其中之

以行政方式對排污許可實施再分配的主要問題是無法調(diào)動企業(yè)治理污染的積極性。很明顯，如果企業(yè)通過大量投入減少了排污，從而節(jié)約了許可。在行政方式下，這意味著下一年其節(jié)余的部分會被無償剝奪。這樣的結(jié)局是任何正常的企業(yè)管理者無法接受的，于是其選擇就是不進行治理。所以，在實施總量控制后，許可證制度向可交易方向發(fā)展，是必然的選擇。以行政方式對排污許可實施再分配的主要問題是無7.污染集中控制制度

其實集中控制不能算是一種“制度”，因為制度一旦形成，被制度覆蓋的所有企業(yè)必須參加集中治理，但這不是一種合理的做法。其理由是，是否應該實行集中治理，主要由治理成本決定，如果集中治理合算，才應該實行集中治理，企業(yè)排污和基礎(chǔ)設(shè)施條件千差萬別，顯然應該根據(jù)具體情況決定。另一方面，既然集中控制合理與否主要由治理成本決定，企業(yè)又是治理費用的承擔者，市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是行為主體，是否參加集中治理，應該是自主決定的。7.污染集中控制制度其實集中控制由于規(guī)模效益的作用，集中控制在成本上較分散控制低，但問題在于前期投入較大。所以，要推廣集中治理，政府必須在前期建設(shè)融資上給予強有力的支持。分散條件下容易逃避治理責任。所以，只有當環(huán)境監(jiān)測和管理變得有效后，集中治理才會成為企業(yè)的自覺行動。集中治理面臨的主要問題：由于規(guī)模效益的作用，集中控制在成本上較分散控制低，但問題在于8.污染限期治理制度

限期治理，就是被指定的單位必須無條件按期完成治理任務。但這種剛性僅僅體現(xiàn)在確定了限期治理單位之后。在更高的層面上，限期治理實際上是有條件的。如果某個治理項目技術(shù)難度較大，或資金難以落實，就不會列入限期治理項目。8.污染限期治理制度限期治理，就

所以限期治理在實際操作中，政府的協(xié)調(diào)起著重大的甚至是決定性的作用。最主要的是解決資金問題。由此，限期治理會導出兩種結(jié)果：從成功的方面看，通過政府給予重大支持，一個城市可以通過該項制度治理一些重大污染源，使環(huán)境得到明顯改善。而當治理面很廣，政府財力又相對薄弱時，限期治理就變得很困難，或見效一時而難以長期維持。所以限期治理在實際操作中，政府的協(xié)調(diào)起著重大二、環(huán)境管理制度重新思考

與改革完善三項基本制度的重新思考后五項制度的重新思考八項制度的改革與完善二、環(huán)境管理制度重新思考

與改革完善三項基本制度的重新思考1.三項基本制度的重新思考（1）政企不分，興辦污染企業(yè)和環(huán)境管理的都是政府部門，裁判自己上場，這是環(huán)境影響評價制度和“三同時”難以真正實施的基本原因。1.三項基本制度的重新思考政企不分，興辦污染企業(yè)和環(huán)境管理環(huán)境影響評價普遍存在走過場的現(xiàn)象，評價機構(gòu)成為企業(yè)的附屬品。千篇一律講好話的評價報告，是這一制度的真實寫照。同時，環(huán)境評價水平普遍較低，沒有環(huán)境因子貨幣化定價和環(huán)境影響的投入產(chǎn)出分析。1.三項基本制度的重新思考（2）環(huán)境影響評價普遍存在走過場的現(xiàn)象，評價機構(gòu)成為企業(yè)的附屬品。排污收費水平過低，收費標準的調(diào)整過程過于滯后，對企業(yè)排放的監(jiān)督較為困難，這些因素以及一些更為復雜的因素，抑制了排污收費的作用。1.三項基本制度的重新思考（3）排污收費水平過低，收費標準的調(diào)整過程過于滯后，對企業(yè)排放的監(jiān)

排污許可證和集中治理屬于對前三項的補充，使管理制度作為一個體系顯得更加完整。

目標責任制、定量考核、限期治理實際上是由于己有制度的貫徹效果不理想而對下級政府施壓的做法。換言之，如果環(huán)境管理體系真的很完善，這三項是可以不要的。2.后五項制度的重新思考（1）排污許可證和集中治理屬于對前三項的補充，使管

即使出臺了后五項制度，實施前三項制度遇到的一些基本問題依然存在。包括政府過度卷入經(jīng)濟事務、政企不分、低效益對環(huán)境治理的拖累、就業(yè)與環(huán)境保護之間的矛盾，都需要在更大的框架內(nèi)予以解決。2.后五項制度的重新思考（2）即使出臺了后五項制度，實施前三項制度遇到的一

如果將八項制度看作完整的制度體系，實際上是將政府置于單打獨斗、包攬環(huán)境事務的局面。而在市場經(jīng)濟體制下，環(huán)境保護的責任應該是由市場、社會和政府三方分擔的。從這一立場看，現(xiàn)有的環(huán)境管理體制事實上是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，對市場經(jīng)濟嚴重不適應。3.八項制度的改革與完善（1）如果將八項制度看作完整的制度體系，實際上是將

從污染控制的目標范圍看，八項制度構(gòu)成的體系也是高度不完整的，最重大的問題是疏漏了面源污染，包括生活污染、化肥污染、秸稈污染、禽畜飼養(yǎng)業(yè)污染等。這些問題都是在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中管理制度不能跟上的產(chǎn)物。3.八項制度的改革與完善（2）從污染控制的目標范圍看，八項制度構(gòu)成的體系也

當前我國環(huán)境管理面臨的最大挑戰(zhàn)就是建設(shè)和完善與社會主義市場經(jīng)濟相適應的環(huán)境管理體系。3.八項制度的改革與完善（3）當前我國環(huán)境管理面臨的最大挑戰(zhàn)就是建設(shè)和完善三、市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系1.市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系應該解決的問題

如何實現(xiàn)政府、市場、社會三方面機制的結(jié)合？如何能夠?qū)⑦@三方面力量有效整合？三、市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系1.市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系三者的優(yōu)先性：市場能夠做的，優(yōu)先讓市場承擔，因為在資源配置上市場是最具效率的，不但能夠解決問題，通常還能推動經(jīng)濟發(fā)展。在政府與社會之間，社會能夠做的，讓社會承擔，因為社會機制通常成本較低，而且較為公平。如果市場和社會都不能承擔的，政府必須承擔。三者的優(yōu)先性：市場能夠做的，優(yōu)先讓市場承擔，因為在資源配置上

政府在三者中是掌舵人，而不是劃槳手。政府在三者中是掌舵人，而不是劃槳手。2.市場經(jīng)濟下環(huán)境管理制度的制定需要遵循一些基本原則（1）環(huán)境政策的制定必須高度重視經(jīng)濟效率

這里的效率具有雙重含義。環(huán)境是一種資源，排污行為實際上就是對資源的使用。講究效率意味著將治理作為一種投入，去追求環(huán)境收益的最大化。防止一刀切，通過行政命令，以搞運動的方式搞環(huán)境保護，避免命令工程、首長工程。2.市場經(jīng)濟下環(huán)境管理制度的制定需要遵循一些基本原則（1（2）遵守謹慎原則

在涉及自然與文化遺產(chǎn)的延續(xù)和保護時，經(jīng)濟發(fā)展、國土整治和建設(shè)規(guī)劃等應奉行謹慎原則。這一原則與生態(tài)價值和文化價值的無法測知性有關(guān)。（2）遵守謹慎原則在涉及自然與文化遺產(chǎn)的延續(xù)（3）環(huán)境政策的制定應遵循社會公平原則

環(huán)境管理者必須意識到，對于任何具體的環(huán)境保護措施，由于居住地和社會階層的影響，人們的受益程度總是不一樣的。（3）環(huán)境政策的制定應遵循社會公平原則環(huán)境引發(fā)的問題：生態(tài)環(huán)境補償為什么補？誰給誰補？補多少？怎么補？不補怎辦？補少了怎辦？引發(fā)的問題：生態(tài)環(huán)境補償為什么補？第二節(jié)環(huán)境保護法律法規(guī)體系環(huán)境保護法律法規(guī)體系

2.環(huán)境保護法律法規(guī)體系的效果與局限

第二節(jié)環(huán)境保護法律法規(guī)體系環(huán)境保護法律法規(guī)體系

21.環(huán)境保護法律法規(guī)體系已頒布了《環(huán)境保護法》等6部專門的環(huán)境法律和8部與環(huán)境相關(guān)的資源法律發(fā)布了20多項環(huán)境法規(guī)和364項環(huán)境標準地方政府也頒布了600多項環(huán)境法規(guī)

以上這些法律、法規(guī)和標準基本形成了具有中國特色的環(huán)境保護法規(guī)體系。1.環(huán)境保護法律法規(guī)體系已頒布了《環(huán)境保護法》等6部專門的①憲法②綜合性環(huán)境基本法③單行性專門環(huán)境立法④與環(huán)境有關(guān)的其他法律①憲法①憲法具有最高法律效力憲法中有關(guān)環(huán)境保護的條文是一切環(huán)保立法的根本依據(jù)，是我國環(huán)保法規(guī)體系內(nèi)容的高度概括和集中反映。①憲法具有最高法律效力

規(guī)定保護環(huán)境和維護生態(tài)平衡是國家的一項基本職責規(guī)定公民享有在良好生活環(huán)境中生活的權(quán)利和保護環(huán)境的義務

規(guī)定環(huán)境保護的基本政策和原則

各國憲法中有關(guān)環(huán)境保護的內(nèi)容大致有這樣一些方面:規(guī)定保護環(huán)境和維護生態(tài)平衡各國憲法中有關(guān)環(huán)境②綜合性環(huán)境基本法以憲法為依據(jù)，在環(huán)境法體系中其地位僅次于憲法。環(huán)境基本法的基本內(nèi)容分為以下部分：規(guī)定環(huán)境法的目的和任務，確定環(huán)境保護在國家中的地位規(guī)定環(huán)境保護的對象規(guī)定國家的基本環(huán)境政策和原則規(guī)定環(huán)境管理機構(gòu)規(guī)定環(huán)境法律關(guān)系主體的權(quán)利、義務和責任②綜合性環(huán)境基本法規(guī)定環(huán)境法的目的和任務，確定環(huán)境保護在國家

是綜合性環(huán)境基本法的具體化。我國已相繼頒布了5部專門的污染治理法律，即：③單行性專門環(huán)境立法《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》是綜合性環(huán)境基本法的具體化。我國已相繼頒布了《土地管理法》《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》《水土保持法》其他與環(huán)境立法相關(guān)的法律：其他與環(huán)境立法相關(guān)的法律：刑法:

刑法修正案具體規(guī)定了12種破壞環(huán)境資源罪，共分四種類型：④與環(huán)境有關(guān)的其他法律污染環(huán)境罪野生動物及其制品方面的犯罪有關(guān)植物方面的犯罪破壞資源方面的犯罪刑法:刑法修正案具體規(guī)定了12種破壞環(huán)境資源罪，共分四行政法:

涉及環(huán)境管理方面的行政法律，如《公共衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生法》、《文物保護法》等含有環(huán)境保護方面的條文，可成為環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)。④與環(huán)境有關(guān)的其他法律行政法:涉及環(huán)境管理方面的行政法律，如《公共衛(wèi)生法》、《食

隨著環(huán)境保護的法律法規(guī)體系的逐步完善，以及政府大力推進依法管理環(huán)境，我國的環(huán)境法制已經(jīng)取得了明顯成效。表現(xiàn)在以下兩個方面：2.環(huán)境法律法規(guī)體系的效果與局限

（1）效果隨著環(huán)境保護的法律法規(guī)體系的逐步完善，以及政

通過實施各項法律法規(guī)，環(huán)境濫用者處于非法境地，特別是《刑法》補充了環(huán)境犯罪的有關(guān)條文后，確實對污染者起到了威懾和遏制作用。法律法規(guī)體系的完善使環(huán)境管理有法可依法律法規(guī)體系的完善使環(huán)境管理有法可依

值得注意的是，在經(jīng)濟發(fā)展取得長足進步和人民生活水平大幅度提高的情況下，近年來環(huán)境問題已成為群眾和媒體關(guān)注的熱點。在這種情況下，各級人大在環(huán)境問題上的介入，包括立法、執(zhí)法檢查、代表發(fā)表意見、甚至就環(huán)境個案對環(huán)保部門進行質(zhì)詢等不斷升溫?？梢灶A期，這一趨勢將會進一步擴展，人大在我國環(huán)境保護中將扮演越來越重要的角色。環(huán)境立法的進展使人民代表大會常務委員會可以依法監(jiān)督有關(guān)行政管理部門值得注意的是，在經(jīng)濟發(fā)展取得長足進步和人民生

有關(guān)法律法規(guī)的立法和執(zhí)法過程中部門利益色彩過強。

在立法中，通常是由職能部門起草法規(guī)，由人大通過。由此產(chǎn)生的問題是多方面的，但基本的問題是法律通常有強烈的部門利益色彩。當每個部門都如此行事時，就會導致部門間利益沖突或不協(xié)調(diào)，成為法律缺乏權(quán)威性的重要根源。（2）環(huán)境法律法規(guī)體系的局限

有關(guān)法律法規(guī)的立法和執(zhí)法過程中部門利益色彩過

部門法導致的問題還表現(xiàn)在法律的解釋權(quán)一般在部門而不是人大，這導致人大難以行使所謂監(jiān)督權(quán)。目前所能夠做到的，只是有關(guān)部門對人大的議案和代表的意見給予“答復”，答復內(nèi)容通常包括兩個方面：

一般情況下，人大或其代表無法進行深入的追究。

政府當前正在采取或擬采取的措施解釋部門法導致的問題還表現(xiàn)在法律的解釋權(quán)一般在部

當人大與政府部門對話時，兩者擁有的信息是嚴重不對稱的。部門擁有對信息的壟斷優(yōu)勢，前者能夠取得什么信息取決于后者的意愿。這樣，人大代表事實上無法進行獨立的分析。如果這一狀況得不到改變，人大代表提出的議案質(zhì)量也確實很難提高，監(jiān)督作用很難落到實處。因此，要完善環(huán)境法制，首先還需要實行信息的社會共享、決策研究過程的透明化。當人大與政府部門對話時，兩者擁有的信息是嚴重課程論文：對水環(huán)境規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容的分析、體會以及對水環(huán)境管理相關(guān)內(nèi)容的分析、體會，可以結(jié)合具體實例進行探討。6月30日下午交。新管理樓505課程論文：演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！第五章

水環(huán)境管理第五章

水環(huán)境管理水環(huán)境規(guī)劃與管理-第5章-XXXX課件環(huán)境管理的目標協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系，使得：環(huán)境政策有利于發(fā)展發(fā)展方式有利于環(huán)境環(huán)境管理的目標協(xié)調(diào)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系，使得：

環(huán)境管理要完成這個目標，需要有完善的管理制度，以及與這些制度相配套相適應的法律法規(guī)。

第一節(jié)環(huán)境管理制度一、我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度二、環(huán)境管理制度重新思考與改革完善三、市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系第一節(jié)環(huán)境管理制度一、我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度

廣義地說，與環(huán)境和自然資源保護相關(guān)的政府部門很多，每一個部門都有自己的相對完整的制度體系。這里僅介紹環(huán)境保護系統(tǒng)的環(huán)境管理制度?，F(xiàn)行的環(huán)境管理制度共8項。廣義地說，與環(huán)境和自然資源保護相關(guān)的政府部門一、我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度1.環(huán)境影響評價制度2.“三同時”制度3.排污收費制度4.環(huán)境保護目標責任制5.城市環(huán)境綜合整治定量考核6.排污許可證制度7.污染集中控制制度8.污染限期治理制度一、我國現(xiàn)行的環(huán)境管理制度1.環(huán)境影響評價制度

該項制度形成于1979年9月，屬于項目決策過程中的環(huán)境管理。該項制度對新建項目實施環(huán)境評價管理，目的在于防止產(chǎn)生新污染源。1.環(huán)境影響評價制度該項制度形成于1979年9月，屬于項目決策過程中的環(huán)境環(huán)境影響評價制度:指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)境影響評價制度:環(huán)境影響評價制度的關(guān)鍵:

納入基本建設(shè)程序。未經(jīng)環(huán)境保護主管部門批準環(huán)境影響評價報告書的建設(shè)項目，計劃部門不辦理設(shè)計任務書的審批手續(xù)，土地部門不辦理征地，銀行不予貸款。環(huán)境影響評價在基本建設(shè)程序中具有非常重要的地位。環(huán)境影響評價制度的關(guān)鍵:環(huán)境影響評價制度執(zhí)行過程的缺陷

(1)環(huán)境評價已經(jīng)成為經(jīng)濟上有利可圖的生意，事實上存在著評價者對開發(fā)者的迎合，最主要的評價者是環(huán)保局系統(tǒng)的單位，因此對這種迎合缺乏遏制手段。加上環(huán)境評價本身往往帶有模糊性，因此難以阻遏對環(huán)境有重大不利影響的項目上馬。環(huán)境影響評價制度執(zhí)行過程的缺陷

(1)環(huán)境評價已經(jīng)成為經(jīng)濟上環(huán)境影響評價制度執(zhí)行過程的缺陷

(2)政企不分的問題尚未從根本上得到解決，開發(fā)者往往有強大的政府背景，一些項目就是所謂的"首長工程"。當這種現(xiàn)象發(fā)生時，依靠環(huán)境評價否決某項工程是不現(xiàn)實的。環(huán)境影響評價制度執(zhí)行過程的缺陷

(2)政企不分的問題尚未從根它指的是要求環(huán)保設(shè)施與工程主體同時設(shè)計、同時開工、同時投產(chǎn)。這項制度于1972年提出，是我國最早的環(huán)境管理制度，其目的也是防止新污染源的產(chǎn)生。從執(zhí)行的情況看，最大的矛盾是地方政府對發(fā)展速度的要求與配套投資的矛盾，其結(jié)果是“三同時”讓路。2.“三同時”制度它指的是要求環(huán)保設(shè)施與工程主體同時設(shè)計、同時開工、同時投產(chǎn)。3.排污收費制度

這是國際上普遍采用的環(huán)境管理制度，其目的不是為了增加財政收入，而是給排污者一種激勵，使其將排放控制在一定的限度內(nèi)。我國于1982年開始實施。3.排污收費制度這是國際上普遍采用的環(huán)境管理制度，排污費：為污染物排放超過規(guī)定濃度而支付的費用超標排污費：在到達規(guī)定期限之后繼續(xù)超標排放的懲罰性收費排污水費：用水單位和個人按用水量一定比例支付的污水處理費用排污費的三種形式排污費：為污染物排放超過規(guī)定濃度而支付的費用排污費的三種形式排污收費制度的效果

理論上講，如果排污收費對企業(yè)產(chǎn)生的激勵的力度適當，污染企業(yè)會自覺地轉(zhuǎn)向治理。但大量研究表明：我國目前的排污費沒有起到這種激勵作用。其中的原因很多，但較為直接的是兩方面。排污收費制度的效果理論上講，如果排污收費對企業(yè)產(chǎn)生的激手續(xù)問題。排污費收繳水平需要由國家級環(huán)保部門的核準，并需要物價局的批準。由此造成提高收費標準的程序過多，時間過長，制約因素復雜的局面。從目前的情況看，這一規(guī)定是不適當?shù)?。較好的方式是國家制定下限，而提高的權(quán)力放在地方人大。就業(yè)問題。由于企業(yè)境況不佳，近年來收繳難度加大。特別是我國城市就業(yè)問題凸現(xiàn)后，政府擔心由此加重企業(yè)負擔，并進而加劇就業(yè)問題。手續(xù)問題。排污費收繳水平需要由國家級環(huán)保部門的核準，并需要物

排污費與超標排污費隱含的基本邏輯是：承認一定濃度范圍內(nèi)排放的合理性，對違規(guī)者收費，對違規(guī)不改者懲罰性收費。之所以要承認許可范圍內(nèi)排放的合理性，是因為企業(yè)為社會創(chuàng)造了就業(yè)機會和公共收入。

但目前在國家實施污染物總量控制的情況下，對此已有重新研究的必要。排污收費的重新思考排污費與超標排污費隱含的基本邏輯是：承認一定4.環(huán)境保護目標責任制是通過簽訂責任書的形式，具體落實到地方各級人民政府和有污染的單位對環(huán)境質(zhì)量負責的行政管理制度。責任制是一種具體落實地方各級政府和有關(guān)污染的單位對環(huán)境質(zhì)量負責的行政管理制度。一個區(qū)域、一個部門乃至一個單位環(huán)境保護的主要責任者和責任范圍，運用目標化、定量化、制度化的管理方法，把貫徹執(zhí)行環(huán)境保護這一基本國策作為各級領(lǐng)導的行為規(guī)范，是責、權(quán)、利、義的有機結(jié)合，從而使改善環(huán)境質(zhì)量的任務能夠得到層層分解落實，達到既定的環(huán)境目標。4.環(huán)境保護目標責任制是通過簽訂責任書的形式，具體落實到地4.環(huán)境保護目標責任制

其核心是地方政府首長負責制，關(guān)鍵是納入政績評價體系，甚至實行環(huán)境“一票否決”。我國此類制度最早出現(xiàn)在計劃生育領(lǐng)域。20世紀80年代后期，中西部某些計劃生育后進省份為了扭轉(zhuǎn)工作的被動局面，創(chuàng)造并推行了該項制度，迫使地方黨政首長重視計劃生育工作。90年代中期，我國環(huán)境保護到了必須全力推進的時候，于是環(huán)境保護的目標責任制應運而生。4.環(huán)境保護目標責任制其核心是地方政府首長負責制，關(guān)鍵效果評價

環(huán)境保護目標責任制推行以來，確實取得了一定效果。但該項制度的長期有效性是值得懷疑的。主要原因是我國轉(zhuǎn)型期社會特點決定政府需要應對的挑戰(zhàn)很多，繼計劃生育與環(huán)境保護之后，社會治安、城市衛(wèi)生、再就業(yè)等許多領(lǐng)域也實施了該項制度或類似的首長負責制。隨著其他領(lǐng)域目標責任制的泛濫，環(huán)境保護目標責任制的威懾力是有限的，并正進一步弱化。效果評價環(huán)境保護目標責任制推行以來，確實取得了一定效果。5.城市環(huán)境綜合整治定量考核

指通過實行定量考核，對城市政府在推行城市環(huán)境綜合整治中的活動予以管理和調(diào)整的一項環(huán)境監(jiān)督管理制度。城市環(huán)境綜合整治自1984年起在我國得到廣泛推行。5.城市環(huán)境綜合整治定量考核指通過實行定量考核，對城市政5.城市環(huán)境綜合整治定量考核

這是國家環(huán)保部門用以考核各城市環(huán)境保護業(yè)績的一項制度?？己说膬?nèi)容很多，包括社會經(jīng)濟、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境管理等20多項指標。應該說，由主管部門的這種考核能夠?qū)Φ胤降沫h(huán)境保護工作起到一定的促進作用。5.城市環(huán)境綜合整治定量考核這是國家環(huán)保問題與挑戰(zhàn)

當前的問題是，各種考核有泛濫成災之趨勢。就環(huán)境保護相關(guān)領(lǐng)域而言，就與國家衛(wèi)生城市、精神文明、城市建設(shè)等方面的各種考核相互重疊。以衛(wèi)生城市考核指標為例，其中包括了環(huán)境保護考核的所有重要指標。這種情況使各級地方政府窮于應付，形式主義泛濫，“經(jīng)常性工作突擊做，突擊性工作經(jīng)常做”。這種自上而下的考核制度的前景如何，或考核應如何改進，至少應加以探討。問題與挑戰(zhàn)當前的問題是，各種考核有泛濫成災之6.排污許可證制度

排污許可證制度是指凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個人，都必須事先向環(huán)境保護部門辦理申領(lǐng)排污許可證手續(xù)，經(jīng)環(huán)境保護部門批準后獲得排污許可證后，方能向環(huán)境排放污染物的制度。

1996年我國正式實行對12種主要污染物的總量控制。排污許可證制度的推行，意味著我國環(huán)境保護開始從濃度管理向總量管理轉(zhuǎn)變。6.排污許可證制度排污許可證制度是指凡是

從環(huán)境管理角度看，還面臨一些重大問題。其中之一是，當一個地區(qū)確定了排污總量并將排污許可分發(fā)下去后，新企業(yè)的進入需要的排污許可如何得到滿足。在行政管理架構(gòu)下，大概有這樣幾種思路：按年度重新分配將倒閉企業(yè)的配額分配給新企業(yè)如果有企業(yè)通過治理節(jié)余了配額，將節(jié)余分配給新企業(yè)。從環(huán)境管理角度看，還面臨一些重大問題。其中之

以行政方式對排污許可實施再分配的主要問題是無法調(diào)動企業(yè)治理污染的積極性。很明顯，如果企業(yè)通過大量投入減少了排污，從而節(jié)約了許可。在行政方式下，這意味著下一年其節(jié)余的部分會被無償剝奪。這樣的結(jié)局是任何正常的企業(yè)管理者無法接受的，于是其選擇就是不進行治理。所以，在實施總量控制后，許可證制度向可交易方向發(fā)展，是必然的選擇。以行政方式對排污許可實施再分配的主要問題是無7.污染集中控制制度

其實集中控制不能算是一種“制度”，因為制度一旦形成，被制度覆蓋的所有企業(yè)必須參加集中治理，但這不是一種合理的做法。其理由是，是否應該實行集中治理，主要由治理成本決定，如果集中治理合算，才應該實行集中治理，企業(yè)排污和基礎(chǔ)設(shè)施條件千差萬別，顯然應該根據(jù)具體情況決定。另一方面，既然集中控制合理與否主要由治理成本決定，企業(yè)又是治理費用的承擔者，市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是行為主體，是否參加集中治理，應該是自主決定的。7.污染集中控制制度其實集中控制由于規(guī)模效益的作用，集中控制在成本上較分散控制低，但問題在于前期投入較大。所以，要推廣集中治理，政府必須在前期建設(shè)融資上給予強有力的支持。分散條件下容易逃避治理責任。所以，只有當環(huán)境監(jiān)測和管理變得有效后，集中治理才會成為企業(yè)的自覺行動。集中治理面臨的主要問題：由于規(guī)模效益的作用，集中控制在成本上較分散控制低，但問題在于8.污染限期治理制度

限期治理，就是被指定的單位必須無條件按期完成治理任務。但這種剛性僅僅體現(xiàn)在確定了限期治理單位之后。在更高的層面上，限期治理實際上是有條件的。如果某個治理項目技術(shù)難度較大，或資金難以落實，就不會列入限期治理項目。8.污染限期治理制度限期治理，就

所以限期治理在實際操作中，政府的協(xié)調(diào)起著重大的甚至是決定性的作用。最主要的是解決資金問題。由此，限期治理會導出兩種結(jié)果：從成功的方面看，通過政府給予重大支持，一個城市可以通過該項制度治理一些重大污染源，使環(huán)境得到明顯改善。而當治理面很廣，政府財力又相對薄弱時，限期治理就變得很困難，或見效一時而難以長期維持。所以限期治理在實際操作中，政府的協(xié)調(diào)起著重大二、環(huán)境管理制度重新思考

與改革完善三項基本制度的重新思考后五項制度的重新思考八項制度的改革與完善二、環(huán)境管理制度重新思考

與改革完善三項基本制度的重新思考1.三項基本制度的重新思考（1）政企不分，興辦污染企業(yè)和環(huán)境管理的都是政府部門，裁判自己上場，這是環(huán)境影響評價制度和“三同時”難以真正實施的基本原因。1.三項基本制度的重新思考政企不分，興辦污染企業(yè)和環(huán)境管理環(huán)境影響評價普遍存在走過場的現(xiàn)象，評價機構(gòu)成為企業(yè)的附屬品。千篇一律講好話的評價報告，是這一制度的真實寫照。同時，環(huán)境評價水平普遍較低，沒有環(huán)境因子貨幣化定價和環(huán)境影響的投入產(chǎn)出分析。1.三項基本制度的重新思考（2）環(huán)境影響評價普遍存在走過場的現(xiàn)象，評價機構(gòu)成為企業(yè)的附屬品。排污收費水平過低，收費標準的調(diào)整過程過于滯后，對企業(yè)排放的監(jiān)督較為困難，這些因素以及一些更為復雜的因素，抑制了排污收費的作用。1.三項基本制度的重新思考（3）排污收費水平過低，收費標準的調(diào)整過程過于滯后，對企業(yè)排放的監(jiān)

排污許可證和集中治理屬于對前三項的補充，使管理制度作為一個體系顯得更加完整。

目標責任制、定量考核、限期治理實際上是由于己有制度的貫徹效果不理想而對下級政府施壓的做法。換言之，如果環(huán)境管理體系真的很完善，這三項是可以不要的。2.后五項制度的重新思考（1）排污許可證和集中治理屬于對前三項的補充，使管

即使出臺了后五項制度，實施前三項制度遇到的一些基本問題依然存在。包括政府過度卷入經(jīng)濟事務、政企不分、低效益對環(huán)境治理的拖累、就業(yè)與環(huán)境保護之間的矛盾，都需要在更大的框架內(nèi)予以解決。2.后五項制度的重新思考（2）即使出臺了后五項制度，實施前三項制度遇到的一

如果將八項制度看作完整的制度體系，實際上是將政府置于單打獨斗、包攬環(huán)境事務的局面。而在市場經(jīng)濟體制下，環(huán)境保護的責任應該是由市場、社會和政府三方分擔的。從這一立場看，現(xiàn)有的環(huán)境管理體制事實上是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，對市場經(jīng)濟嚴重不適應。3.八項制度的改革與完善（1）如果將八項制度看作完整的制度體系，實際上是將

從污染控制的目標范圍看，八項制度構(gòu)成的體系也是高度不完整的，最重大的問題是疏漏了面源污染，包括生活污染、化肥污染、秸稈污染、禽畜飼養(yǎng)業(yè)污染等。這些問題都是在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中管理制度不能跟上的產(chǎn)物。3.八項制度的改革與完善（2）從污染控制的目標范圍看，八項制度構(gòu)成的體系也

當前我國環(huán)境管理面臨的最大挑戰(zhàn)就是建設(shè)和完善與社會主義市場經(jīng)濟相適應的環(huán)境管理體系。3.八項制度的改革與完善（3）當前我國環(huán)境管理面臨的最大挑戰(zhàn)就是建設(shè)和完善三、市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系1.市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系應該解決的問題

如何實現(xiàn)政府、市場、社會三方面機制的結(jié)合？如何能夠?qū)⑦@三方面力量有效整合？三、市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系1.市場經(jīng)濟下的環(huán)境管理體系三者的優(yōu)先性：市場能夠做的，優(yōu)先讓市場承擔，因為在資源配置上市場是最具效率的，不但能夠解決問題，通常還能推動經(jīng)濟發(fā)展。在政府與社會之間，社會能夠做的，讓社會承擔，因為社會機制通常成本較低，而且較為公平。如果市場和社會都不能承擔的，政府必須承擔。三者的優(yōu)先性：市場能夠做的，優(yōu)先讓市場承擔，因為在資源配置上

政府在三者中是掌舵人，而不是劃槳手。政府在三者中是掌舵人，而不是劃槳手。2.市場經(jīng)濟下環(huán)境管理制度的制定需要遵循一些基本原則（1）環(huán)境政策的制定必須高度重視經(jīng)濟效率

這里的效率具有雙重含義。環(huán)境是一種資源，排污行為實際上就是對資源的使用。講究效率意味著將治理作為一種投入，去追求環(huán)境收益的最大化。防止一刀切，通過行政命令，以搞運動的方式搞環(huán)境保護，避免命令工程、首長工程。2.市場經(jīng)濟下環(huán)境管理制度的制定需要遵循一些基本原則（1（2）遵守謹慎原則

在涉及自然與文化遺產(chǎn)的延續(xù)和保護時，經(jīng)濟發(fā)展、國土整治和建設(shè)規(guī)劃等應奉行謹慎原則。這一原則與生態(tài)價值和文化價值的無法測知性有關(guān)。（2）遵守謹慎原則在涉及自然與文化遺產(chǎn)的延續(xù)（3）環(huán)境政策的制定應遵循社會公平原則

環(huán)境管理者必須意識到，對于任何具體的環(huán)境保護措施，由于居住地和社會階層的影響，人們的受益程度總是不一樣的。（3）環(huán)境政策的制定應遵循社會公平原則環(huán)境引發(fā)的問題：生態(tài)環(huán)境補償為什么補？誰給誰補？補多少？怎么補？不補怎辦？補少了怎辦？引發(fā)的問題：生態(tài)環(huán)境補償為什么補？第二節(jié)環(huán)境保護法律法規(guī)體系環(huán)境保護法律法規(guī)體系

2.環(huán)境保護法律法規(guī)體系的效果與局限

第二節(jié)環(huán)境保護法律法規(guī)體系環(huán)境保護法律法規(guī)體系

21.環(huán)境保護法律法規(guī)體系已頒布了《環(huán)境保護法》等6部專門的環(huán)境法律和8部與環(huán)境相關(guān)的資源法律發(fā)布了20多項環(huán)境法規(guī)和364項環(huán)境標準地方政府也頒布了600多項環(huán)境法規(guī)

以上這些法律、法規(guī)和標準基本形成了具有中國特色的環(huán)境保護法規(guī)體系。1.環(huán)境保護法律法規(guī)體系已頒布了《環(huán)境保護法》等6部專門的①憲法②綜合性環(huán)境基本法③單行性專門環(huán)境立法④與環(huán)境有關(guān)的其他法律①憲法①憲法具有最高法律效力憲法中有關(guān)環(huán)境保護的條文是一切環(huán)保立法的根本依據(jù)，是我國環(huán)保法規(guī)體系內(nèi)容的高度概括和集中反映。①憲法具有最高法律效力

規(guī)定保護環(huán)境和維護生態(tài)平衡是國家的一項基本職責規(guī)定公民享有在良好生活環(huán)境中生活的權(quán)利和保護環(huán)境的義務

規(guī)定環(huán)境保護的基本政策和原則

各國憲法中有關(guān)環(huán)境保護的內(nèi)容大致有這樣一些方面:規(guī)定保護環(huán)境和維護生態(tài)平衡各國憲法中有關(guān)環(huán)境②綜合性環(huán)境基本法