第二章行政權(quán)力課件

第二章行政權(quán)力

第一節(jié)行政權(quán)力概述1第二章行政權(quán)力

第一節(jié)行政權(quán)力概述1一、行政權(quán)力的含義

行政權(quán)力是國家政權(quán)的重要組織部分，即國家行政機關(guān)賴以管理國家與社會公共事務(wù)、執(zhí)行國家意志、履行國家行政職能的一種強制力量。概念理解：第一，行政權(quán)力是國家政權(quán)的重要組成部分，是統(tǒng)治階級賴以實現(xiàn)其政治統(tǒng)治，管理國家與社會公共事務(wù)的重要工具。第二，行使國家行政權(quán)力的主體是國家行政機關(guān)及其工作人員，他們依照憲法、法律和各種行政法規(guī)履行國家行政職能，實施各種行政行為。2一、行政權(quán)力的含義行政權(quán)力是國家政權(quán)的

第三，行政權(quán)力的客體包括所有的居民以及由居民所組成的不同社會組織和社會集團(tuán)，囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個社會。第四，設(shè)置和運用國家行政權(quán)力的目的和任務(wù)是執(zhí)行國家意志，履行國家行政職能，管理國家和社會公共事務(wù)。第五，行政權(quán)力是一種合法的強制力量，是國家強制力的重要組成部分，它通常以行政法規(guī)、政策、計劃、決議、命令等為表現(xiàn)形式，通過政府指揮系統(tǒng)來實現(xiàn)。3第三，行政權(quán)力的客體包括所有的居民以及由居民二、行政權(quán)力的特點1．公共性。作為一種國家權(quán)力，行政權(quán)力本來就屬于公共權(quán)力，公共性自然是其主要特征。它的運作集中體現(xiàn)為公共管理和公共服務(wù)等活動，其目的在于提供公共物品、維護(hù)公共利益。2．手段性。行政權(quán)力本身不是目的，而是實現(xiàn)目的的手段。行政權(quán)力要實現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，而是來自于行政權(quán)力之外。從法理上講，行政權(quán)力屬于派生性的權(quán)力，是經(jīng)公民政治授權(quán)或經(jīng)立法權(quán)力委任之后產(chǎn)生的，它必須執(zhí)行賦予它權(quán)力的公民或國家立法機關(guān)的意志。4二、行政權(quán)力的特點1．公共性。43．自主性。行政權(quán)力的自主性首先是其相對獨立的特性，這主要表現(xiàn)在兩個方面：即相對于社會權(quán)力的獨立性和相對于統(tǒng)治權(quán)力的獨立性。4．一元性。行政權(quán)力的一元性表現(xiàn)在三個方面：其一，在一個國家內(nèi)，擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能是一個；其二，在一個國家的行政系統(tǒng)內(nèi)部，只能存在一個權(quán)力中心，首長負(fù)責(zé)制是一般行政管理機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則；其三，行政權(quán)力的一元性還表現(xiàn)在行政權(quán)力主體與客體之間的不可逆性，亦即行政權(quán)力運行的單向性。53．自主性。55．時效性。行政權(quán)力主要是要有效地執(zhí)行國家意志，以迅速實現(xiàn)公共利益。所以，時間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的坐標(biāo)，效率也才成為行政權(quán)力所追求的直接目的。注重時效是行政權(quán)力明顯的特征之一。6．膨脹性。行政權(quán)力還有一個很重要的特性，即自我膨脹特性。這種特性表現(xiàn)為兩種情況：一種是行政權(quán)力的自然增長，由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定，屬正常狀態(tài)；另一種是行政權(quán)力的惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣，屬異?，F(xiàn)象.65．時效性。6三、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說

1、早期分權(quán)學(xué)說人們對于行政權(quán)力的認(rèn)識最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說。亞里士多德開了分權(quán)學(xué)說的先河。他在《政治學(xué)》一書中將國家權(quán)力分為三種機能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民議會之間相互制約的思想。早期分權(quán)學(xué)說所描述的執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)力的重要組成部分。2、三權(quán)分立學(xué)說近代意義上的分權(quán)學(xué)說實際上是從洛克開始的。他認(rèn)為，國家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)。實際上對外權(quán)是行政權(quán)的一部分。孟德斯鳩完善了三權(quán)分立學(xué)說，他把國家權(quán)力分為三種：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。立法權(quán)代表國家的意志，行政權(quán)主要執(zhí)行國家意志，司法權(quán)則主要保護(hù)民眾利益。7三、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說73、政治與行政二分法一般認(rèn)為，近代德國學(xué)者布隆赤里較早提出了將政治行政分開的思想。威爾遜對此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展。古德諾則全面闡述了政治與行政二分法的理論。他認(rèn)為，國家只有政治與行政兩種權(quán)力，其中，政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行。二分法把行政權(quán)力作為一個獨立的領(lǐng)域來看待，促成了行政科學(xué)的誕生。4、五權(quán)憲法學(xué)說這是孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，綜合中國的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說。五權(quán)憲法將國家的權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和考試權(quán)。這是孫中山在總結(jié)西方歷史并看到了三權(quán)分立的弊端后，為克服行政權(quán)力的膨脹而提出的設(shè)想。而考試權(quán)和監(jiān)督權(quán)實際上是從行政權(quán)里分離出來的兩大權(quán)力。83、政治與行政二分法85、議行合一說這是馬克思主義的觀點，認(rèn)為行政權(quán)力和立法權(quán)力是統(tǒng)一的。法國巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。隨著社會主義理論與實踐的發(fā)展，其形式也日趨多樣。民主集中制成為權(quán)力運行的基本原則。后世的社會主義國家雖然分別設(shè)立了行使立法權(quán)的代表機關(guān)、行使行政權(quán)的執(zhí)行機關(guān)和行使司法權(quán)的司法機關(guān)，但執(zhí)行機關(guān)由代表機關(guān)產(chǎn)生，對代表機關(guān)負(fù)責(zé)，向代表機關(guān)報告工作，并接受代表機關(guān)的制約與監(jiān)督。這從原則上講仍屬于議行合一?？梢?，議行合一，并不是兩者不分，而是在現(xiàn)代社會權(quán)力的所有者和執(zhí)行者分離的條件下，解決二者之間的關(guān)系，保證權(quán)力執(zhí)行者切實執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論。95、議行合一說96、組織權(quán)力學(xué)說它是組織理論產(chǎn)生以后的一種學(xué)說。它從組織的角度來研究行政管理權(quán)力的各個層面。從一般組織的共同意義出發(fā)，這種學(xué)說把行政權(quán)力看成是組織中的權(quán)力。組織權(quán)力學(xué)說所著意研究的是行政權(quán)力作為一般組織權(quán)力的功能和特點，其重要代表人物包括：貝利、西蒙等。在組織權(quán)力學(xué)說中，一個明顯的特點是表現(xiàn)在對決策問題的重視。他們認(rèn)為，行政權(quán)力不簡單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本功能。106、組織權(quán)力學(xué)說10

第一，憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來源。第二，慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式。第三，授權(quán)也是行政權(quán)力的重要來源。授權(quán)主要包括“法律授權(quán)”和“人為授權(quán)”。第四，法理是推量裁決的基本依據(jù)。四、行政權(quán)力的來源（教材27頁）11

第一，憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來源。四、行政權(quán)力的五、行政國家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的獨特現(xiàn)象20世紀(jì)的行政權(quán)力已不再僅僅是擔(dān)負(fù)“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。在行政制度充分發(fā)展的國家，行政事務(wù)、政府職能、官員制度都相當(dāng)發(fā)達(dá)，以自由裁量權(quán)、委任立法權(quán)和行政司法權(quán)為主要內(nèi)涵的行政權(quán)力擴張，使得國家活動幾乎遍及社會生活的各個方面。對于這種情況，英美法學(xué)家形象地將其概括為“行政國家”，美國行政學(xué)家沃爾多又對此進(jìn)行了專門的系統(tǒng)描述。12五、行政國家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的12

20世紀(jì)開始出現(xiàn)的行政國家的特點表現(xiàn)在以下幾方面：第一，國家行政權(quán)力機構(gòu)的數(shù)量大大增多，其所管理的內(nèi)容異常龐雜，職能在日趨專門化的同時也更加復(fù)雜。第二，行政人員的隊伍日益龐大，行政事業(yè)經(jīng)費大量增加，公共管理的成本越來越高。第三，各種專門的行政委員會紛紛成立。與此相關(guān)，委任立法現(xiàn)象大量出現(xiàn)，這種趨勢導(dǎo)致了行政權(quán)力的準(zhǔn)立法化。另外，行政權(quán)力內(nèi)部的糾紛調(diào)停制度也不斷健全和完善，這又帶來了行政權(quán)力的準(zhǔn)司法化。1320世紀(jì)開始出現(xiàn)的行政國家的特點表現(xiàn)在以下幾

第四，行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)的范圍不斷擴大。第五，行政權(quán)力不僅自主性增強，而且地位日益提高，常常出現(xiàn)凌駕于立法權(quán)力和司法權(quán)力之上的情況。第六，行政權(quán)力的服務(wù)功能漸趨重要，公共福利措施明顯增多，福利主義政策波及全球。第七，行政權(quán)力不斷發(fā)生越軌現(xiàn)象，侵犯立法權(quán)力和司法權(quán)力，侵犯公民權(quán)利，甚至直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)。14第四，行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)的范圍不斷

行政國家是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，既有積極的一面，同時又有消極的一面。首先，行政國家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。其次，應(yīng)該看到，與行政國家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象，是在行政權(quán)力增長過程中自身的惡性膨脹造成的。最后，必須強調(diào)指出，行政權(quán)力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣e極干預(yù)者身份的過程中，其本質(zhì)特征并沒有發(fā)生根本改變。15行政國家是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，既有積極的一面，同六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望（一）趨向之一：權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化行政權(quán)力扁平化的主要表現(xiàn)是：上下級之間、人與人之間的權(quán)力距離日漸縮短，權(quán)力中心逐漸下移，盡可能地縮短決策鏈以減少決策在時間和空間方面的延遲問題，盡可能地減少管理層次和中間環(huán)節(jié)以提高施政效率，最大程度地面對權(quán)力客體以體現(xiàn)便民原則和人本價值。行政權(quán)力扁平化實質(zhì)上是一種動態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)，其影響力更多來自知識、信息、人格和社會資本。16六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望16（二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化權(quán)力均等化是組織理論中的一個概念，在行政管理中它意味著更廣泛的權(quán)力分配，就是在行政權(quán)力分配過程中更加突出公平和均衡的價值，堅持以人為本，貫徹機會均等的原則，擴大公眾在從事公共服務(wù)、管理自己工作和生活等方面的參與權(quán)，讓權(quán)力有更多的人執(zhí)掌，適當(dāng)增加人性化社會因素在權(quán)力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網(wǎng)絡(luò)化、管理分權(quán)化的權(quán)力模式。17（二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化17（三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化行政權(quán)力共享化首先是一種包容意識，即對社會多樣性的兼容；行政權(quán)力共享化更是一種伙伴關(guān)系，即政府、民營部門和民間社會的有機結(jié)合；行政權(quán)力共享化還體現(xiàn)為參與施政，即公民對于公共管理活動的直接參與。行政權(quán)力的這些共享機制是彌補其因等級化運行而發(fā)生衰減的重要方式，其效果是在分享過程中實現(xiàn)增權(quán)，加強治理能力。在豐富的內(nèi)涵當(dāng)中，行政權(quán)力共享化的核心內(nèi)容是國家治理過程中的伙伴關(guān)系。18（三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化18（四）趨向之四：權(quán)力運行的透明化

權(quán)力透明化是權(quán)力共享化邏輯的必然結(jié)果。行政權(quán)力透明化本質(zhì)上是一種制度設(shè)計，它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開化。行政權(quán)力透明化至少有三個基本方面：一個方面是作為權(quán)力主體的政府信息公開化，即政府有責(zé)任和義務(wù)公開信息，并以低成本傳播信息；另一個方面是作為權(quán)力客體的公眾依法享有信息自由權(quán)利和表達(dá)自由權(quán)利，這里包括尋找、接收與傳播信息的權(quán)利；再一方面是權(quán)力載體的電子化，電子技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在作為權(quán)力運行透明化支持條件的同時，其所帶來的電子政府、電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)傳遞本身也成為權(quán)力運行透明化的基本要件。19（四）趨向之四：權(quán)力運行的透明化19（五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化約束行政權(quán)力的根本出路在于法治化。現(xiàn)代法治首先意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權(quán)利和自由，更意味著法律面前人人平等。這就要求限制行政權(quán)力，用憲政制度和法治原則對行政權(quán)力的發(fā)生、配置、行使、監(jiān)督等方面進(jìn)行全方位的制約。聯(lián)合國《新千年第一個十年國際發(fā)展戰(zhàn)略草案》在把良治作為理想目標(biāo)時，又對良治內(nèi)涵進(jìn)行了勾勒，指出“良治包括法治、國家制度有效性、公共事務(wù)管理的透明度和問責(zé)制、尊重人權(quán)以及所有公民在影響其生活的決策方面之參與。20（五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化20（六）趨向之六：權(quán)力價值的合意化以人為本的行政權(quán)力就是合情化、合理化、合法化有機統(tǒng)一的行政權(quán)力，簡言之就是合意化的行政權(quán)力。具體而言，行政權(quán)力的合意化表現(xiàn)在三個主要方面：1.合意化意味著行政權(quán)力合法性的進(jìn)一步增強，摒棄單一的工具理性，做到價值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎(chǔ)；2.合意化意味著行政權(quán)力共識機制的形成，認(rèn)定公共利益是公民與政府共商形成的社會共識，而非由行政主體單方面判定；3.合意化意味著行政權(quán)力回應(yīng)性的增強，行政主體主動、積極、程序化、制度化地對行政客體的要求做出反應(yīng)，最大限度滿足公民需求。21（六）趨向之六：權(quán)力價值的合意化21第二節(jié)行政權(quán)力的分配

一、行政權(quán)力分配的方式與途徑1、行政權(quán)力的分配方式（1）結(jié)構(gòu)性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力的層次性而對其所做的縱向垂直分割。這種劃分所形成的結(jié)果是行政組織的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。（2）功能性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力所承擔(dān)的任務(wù)及其作用客體的狀況而對其進(jìn)行的橫向水平分割。這種分配所形成的結(jié)果是行政組織的功能性權(quán)力。22第二節(jié)行政權(quán)力的分配一、行政權(quán)力分配的方式與途徑222、行政權(quán)力分配的途徑1）逐級授權(quán)。較高層次的行政主體授予下級行政主體以一定的責(zé)任與管理權(quán)限，使下級行政主體在上級的監(jiān)控下獲得某種自主行使的權(quán)力。2）權(quán)力下放。行政權(quán)力一旦下放后，上級行政主體只做一般原則上的指導(dǎo)與檢查，不過多干涉下級行政權(quán)力的具體行使。3）權(quán)力“外放”。解決行政權(quán)力主體和社會權(quán)力主體之間的關(guān)系232、行政權(quán)力分配的途徑23二、行政權(quán)力的再分配

一種是外源型行政權(quán)力的再分配。也就是隨著整個社會利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力的再分配。由于社會政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了重大變化，社會利益結(jié)構(gòu)的重新組合引起經(jīng)濟(jì)體制的變革，或引起政治體制的變革，或者兩者同時發(fā)生變革，在這種情況下，行政權(quán)力由于受到來自行政系統(tǒng)外部的巨大壓力，需要進(jìn)行變革性調(diào)整。這是行政體制的全面改革。

24二、行政權(quán)力的再分配24

另一種情況是內(nèi)源型再分配，也就是在既定的政治、經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)，由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化，行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整，在計劃、組織、人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)的變化。這種情況叫行政改組，主要表現(xiàn)為機構(gòu)的改變、撤消、合并甚至擴大等，且屬于行政組織內(nèi)部經(jīng)常發(fā)生的保持平衡的行為。25另一種情況是內(nèi)源型再分配，也就是在既定的政治

與行政權(quán)力再分配的兩種情況相適應(yīng)，作為其外在表現(xiàn)形式的行政改革表現(xiàn)為兩種情況：一是作為外源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的突破性改革，即新舊體制的交替；二是作為內(nèi)源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的經(jīng)常性改革，即行政體系內(nèi)通常所進(jìn)行的小幅度的個別調(diào)整。26與行政權(quán)力再分配的兩種情況相適應(yīng)，作為其外在表三、行政權(quán)力分配的原則

1.程序必須合法合法性是行政權(quán)力的重要特征，也是其運行的根本保證。2.職權(quán)必須分明在行政權(quán)力分配過程中，每一個層次、每一個部門的權(quán)力都必須做出明確無誤的規(guī)定。3.權(quán)責(zé)必須一致比職權(quán)更本質(zhì)的東西是職責(zé)，也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。27三、行政權(quán)力分配的原則27

4.權(quán)利必須明確行政權(quán)力分配必須考慮每一個行政主體在克盡職責(zé)后應(yīng)得的利益和應(yīng)該享受的權(quán)利。5.內(nèi)容必須全面在行政權(quán)力分配過程中，各級行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及功能相一致的全面的職權(quán)。權(quán)力主體在人權(quán)、財權(quán)和物權(quán)各方面應(yīng)該齊備，缺一不可。284.權(quán)利必須明確28第三節(jié)行政權(quán)力與行政體制一、行政體制的內(nèi)涵與形式（教材31頁）1、行政體制的內(nèi)涵行政體制是行政權(quán)力物化的結(jié)果，是各種行政組織、行政制度和行政關(guān)系的集合體。具體說來，包括以下三個方面的涵義：

29第三節(jié)行政權(quán)力與行政體制29一是行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，行政體制是行政權(quán)力的外部表現(xiàn)形式；二是行政體制的核心是國家行政權(quán)力的配置和劃分，尤其是在中央和地方政府之間的配置和劃分；三是行政權(quán)力和行政體制的關(guān)系及其變革取決于一國行政環(huán)境的狀況，特別是政治體制的狀況。30一是行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，行政體制是行2、行政體制的形式

一是集權(quán)制行政體制。這種集權(quán)制又可稱為“逐級集權(quán)制”，有一個共同的最高權(quán)威和一個自上而下的指揮系統(tǒng)。（法國、西班牙）二是分權(quán)制行政體制。地方分權(quán)制行政體制也叫“分層集權(quán)制”或“分級集權(quán)制”。（美國是典型的聯(lián)邦分權(quán)制國家，英國和意大利是典型的單一分權(quán)制國家）三是均權(quán)制行政體制。在這種體制下，中央和地方行政權(quán)力趨于協(xié)調(diào)，各盡所能，相輔相成，一方面有發(fā)達(dá)的地方自治制度，使民主政治的經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)固；另一方面，國家權(quán)力的統(tǒng)一，又使民主政治的功能得以發(fā)揮，兩者相互促進(jìn)，相得意彰。所以，均權(quán)制融集權(quán)制和分權(quán)制于一體，取其長而去其短。312、行政體制的形式31二、行政權(quán)力的集中與分散1、集權(quán)制行政體制的利弊分析集權(quán)制的行政權(quán)力體制的常用模式是“塔式層級制”或“官僚制”體制，在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“權(quán)力線”或“指揮命令系統(tǒng)”是行政管理的“中樞”，它將各層級行政首長和行政單位聯(lián)成一體，形成一個層次分明、等級節(jié)制的集權(quán)制行政管理系統(tǒng)。特點：“權(quán)力線”或“指揮系統(tǒng)”運行的基本規(guī)則歷來是：下屬服從首長，下級服從上級，局部服從集體，地方服從中央的逐級集權(quán)制。32二、行政權(quán)力的集中與分散32

優(yōu)點：從執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治者意志角度來看，這種塔式層級制集權(quán)結(jié)構(gòu)是最有效的組織形式。（1）在這種首長制的集權(quán)體制下，能夠做到命令統(tǒng)一，步調(diào)一致；（2）指揮靈便，行動迅速；（3）事權(quán)集中，責(zé)任分明；層級節(jié)制，統(tǒng)籌兼顧；（4）能夠保證上級決策和領(lǐng)導(dǎo)意志得到最為有效的貫徹執(zhí)行。

33優(yōu)點：從執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治者意志角度來看，這種塔式層級缺點：（1）中央集權(quán)制度，容易使行政權(quán)力過分集中于中央政府、上級政府及其行政首長，不能因地制宜地發(fā)揮地方政府或下級政府的積極性和創(chuàng)造性；（2）同時，由于嚴(yán)密的等級節(jié)制和程序化、規(guī)范化管理，不能靈活地處理復(fù)雜多變的行政事務(wù)，容易使行政體制失去對環(huán)境的彈性適應(yīng)能力和迅速反應(yīng)能力，導(dǎo)致行政體制的僵化和活力的喪失；（3）容易造成行政首長的獨斷專權(quán)，造成一個沒有限制和制約的權(quán)威系統(tǒng)。34缺點：342、分權(quán)制行政體制的利弊分析分權(quán)制的優(yōu)點是便于發(fā)揮下級的積極性和主動性，克服權(quán)力過分集中的現(xiàn)象；便于下級因地制宜地處理問題，應(yīng)變能力增強。但分權(quán)制也會產(chǎn)生一些問題：一是如果權(quán)力過度分散，則會破壞政令統(tǒng)一，導(dǎo)致指揮失靈，控制不利，監(jiān)督困難，防礙行政效率的提高；二是均權(quán)制還會造成各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展的不平衡，不利于國家的統(tǒng)一和社會的發(fā)展；三是由于諸多地方政府各行其是，容易造成地方主義泛濫和地方政府之間的矛盾和沖突，增加內(nèi)耗，降低效率。也不利于國家總體管理水平和效率的提高。甚至?xí){到國家的統(tǒng)一、安全和主權(quán)完整。352、分權(quán)制行政體制的利弊分析353、集權(quán)與分權(quán)的模糊選擇由于集權(quán)和分權(quán)體制都有各自的弊端，所以，人們在尋求一種能把兩者結(jié)合起來的方法，取長補短。實際上目前條件下，任何一個國家，在行政體制上追求絕對的集權(quán)制和分權(quán)制都是徒勞的。事實表明，分權(quán)制與集權(quán)制的有機結(jié)合或完美統(tǒng)一，是行政管理體制發(fā)展的理想價值取向。363、集權(quán)與分權(quán)的模糊選擇36三、我國行政體制的改革和發(fā)展1、我國行政體制的弊端及其成因我國建國后建立了民主集中制基礎(chǔ)上的中央集權(quán)制。這種高度的中央集權(quán)制，嚴(yán)重?fù)p害了地方的積極性，阻礙了我國各項事業(yè)的發(fā)展。為此，政府曾進(jìn)行了數(shù)次改革，但幾度改革，行政機構(gòu)幾分幾合，結(jié)果常常是“一收即死，一放即亂”，總是在“收放增減”中徘徊。其主要成因及表現(xiàn)，主要有以下幾方面：3737

第一，從政治上看，由于我國長期以來實行執(zhí)政黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，過多地干涉本來屬于行政機關(guān)的事務(wù)性工作，結(jié)果，很大一部分行政權(quán)力集中于黨委部門，本來的行政集權(quán)制變成了事實上的黨委集權(quán)制。(黨政不分)第二，從經(jīng)濟(jì)上來看，建國后的30年，我們實行的是中央集權(quán)制的計劃經(jīng)濟(jì)體制。(政企不分)第三，從文化意識和社會方面來看，由于我國是一個有著悠久文化歷史傳統(tǒng)的國家，長期采用的中央集權(quán)體制使國民養(yǎng)成了被動接受統(tǒng)治的習(xí)慣，而國民對集權(quán)制的依賴又無形中擴大了集權(quán)制的效力。

38第一，從政治上看，由于我國長期以來實行執(zhí)政黨經(jīng)濟(jì)實體、社會團(tuán)體和廣大人民群眾，甚至國家機關(guān)內(nèi)部個系統(tǒng)之間、國家行政機關(guān)的上下級及其工作人員之間，都試圖從這個掌握國家資財?shù)?，表面上強大又管理不善的、面臨著種種困難的行政權(quán)力系統(tǒng)中，獲得“本位”的好處，國家行政系統(tǒng)成為“權(quán)力”討伐的目標(biāo)，使這個集權(quán)的行政體制的巨大能量，在“內(nèi)耗”和“外流”中失去了應(yīng)有的權(quán)威和影響力，因而也失去了高效率的優(yōu)點和長處。39經(jīng)濟(jì)實體、社會團(tuán)體和廣大人民群眾，甚至國家機2、我國行政體制改革的內(nèi)容

我國的行政體制改革，不是從根本上改變中央集權(quán)的行政體制，不是變中央集權(quán)為地方分權(quán)，實行全面的地方自治。當(dāng)前，我國行政體制改革的基本目標(biāo)，是優(yōu)化行政管理資源，增強行政體制對行政環(huán)境的彈性適應(yīng)能力，全面提高國家行政機關(guān)現(xiàn)有的行政效率和行政管理水平，為了達(dá)到這一目標(biāo)，必須采取一系列有效措施，推進(jìn)行政體制改革的過程。一是對于已經(jīng)開展的體制方面的改革，要進(jìn)行全面評估，選擇勢在必行者繼續(xù)推行下去，但必須從屬于上述目標(biāo)。

402、我國行政體制改革的內(nèi)容40

二是對于選任的行政領(lǐng)導(dǎo)者實行嚴(yán)格的任期目標(biāo)責(zé)任機制；對于非選任的行政領(lǐng)導(dǎo)者和一般職員實行定期目標(biāo)責(zé)任制，或者采取嚴(yán)格的考評制度，以強化行政責(zé)任。三是在各級行政首長不斷本土化，或地方行政首長在當(dāng)?shù)鼐用裰械臋?quán)威不斷強化的過程中，增強中央政府對地方政府、上級機關(guān)對下級機關(guān)的法制約束力和宏觀控制能力，尤其是發(fā)揮制度化管理和財政預(yù)算管理方面的控制監(jiān)督作用。四是在改革方式上，改變過去僅僅是自上而下的改革，采取既自上而下，又自下而上的方式，發(fā)揮多方面的積極性和首創(chuàng)精神。41二是對于選任的行政領(lǐng)導(dǎo)者實行嚴(yán)格的任期目標(biāo)責(zé)

五是在組織領(lǐng)導(dǎo)上，中央政府與必要調(diào)整現(xiàn)有調(diào)研咨詢機構(gòu)，建立一個由專家組成的、具有高度權(quán)威的、旨在協(xié)助首腦機關(guān)推行行政改革的咨詢與研究性質(zhì)的常設(shè)機構(gòu)。六是在中央與地方政府、政府與經(jīng)濟(jì)實體的關(guān)系上，實行政企分開，中央政府、上級政府適當(dāng)下放部分權(quán)力給地方政府和下級政府。七是在黨政關(guān)系上，實行黨政分開。

大陸A市長和美國B市長4242再見，祝你們快樂43再見，祝你們快樂43演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！第二章行政權(quán)力

第一節(jié)行政權(quán)力概述45第二章行政權(quán)力

第一節(jié)行政權(quán)力概述1一、行政權(quán)力的含義

行政權(quán)力是國家政權(quán)的重要組織部分，即國家行政機關(guān)賴以管理國家與社會公共事務(wù)、執(zhí)行國家意志、履行國家行政職能的一種強制力量。概念理解：第一，行政權(quán)力是國家政權(quán)的重要組成部分，是統(tǒng)治階級賴以實現(xiàn)其政治統(tǒng)治，管理國家與社會公共事務(wù)的重要工具。第二，行使國家行政權(quán)力的主體是國家行政機關(guān)及其工作人員，他們依照憲法、法律和各種行政法規(guī)履行國家行政職能，實施各種行政行為。46一、行政權(quán)力的含義行政權(quán)力是國家政權(quán)的

第三，行政權(quán)力的客體包括所有的居民以及由居民所組成的不同社會組織和社會集團(tuán)，囊括領(lǐng)土范圍內(nèi)的整個社會。第四，設(shè)置和運用國家行政權(quán)力的目的和任務(wù)是執(zhí)行國家意志，履行國家行政職能，管理國家和社會公共事務(wù)。第五，行政權(quán)力是一種合法的強制力量，是國家強制力的重要組成部分，它通常以行政法規(guī)、政策、計劃、決議、命令等為表現(xiàn)形式，通過政府指揮系統(tǒng)來實現(xiàn)。47第三，行政權(quán)力的客體包括所有的居民以及由居民二、行政權(quán)力的特點1．公共性。作為一種國家權(quán)力，行政權(quán)力本來就屬于公共權(quán)力，公共性自然是其主要特征。它的運作集中體現(xiàn)為公共管理和公共服務(wù)等活動，其目的在于提供公共物品、維護(hù)公共利益。2．手段性。行政權(quán)力本身不是目的，而是實現(xiàn)目的的手段。行政權(quán)力要實現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，而是來自于行政權(quán)力之外。從法理上講，行政權(quán)力屬于派生性的權(quán)力，是經(jīng)公民政治授權(quán)或經(jīng)立法權(quán)力委任之后產(chǎn)生的，它必須執(zhí)行賦予它權(quán)力的公民或國家立法機關(guān)的意志。48二、行政權(quán)力的特點1．公共性。43．自主性。行政權(quán)力的自主性首先是其相對獨立的特性，這主要表現(xiàn)在兩個方面：即相對于社會權(quán)力的獨立性和相對于統(tǒng)治權(quán)力的獨立性。4．一元性。行政權(quán)力的一元性表現(xiàn)在三個方面：其一，在一個國家內(nèi)，擁有和行使行政權(quán)力的組織系統(tǒng)只能是一個；其二，在一個國家的行政系統(tǒng)內(nèi)部，只能存在一個權(quán)力中心，首長負(fù)責(zé)制是一般行政管理機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)原則；其三，行政權(quán)力的一元性還表現(xiàn)在行政權(quán)力主體與客體之間的不可逆性，亦即行政權(quán)力運行的單向性。493．自主性。55．時效性。行政權(quán)力主要是要有效地執(zhí)行國家意志，以迅速實現(xiàn)公共利益。所以，時間就成為行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中重要的坐標(biāo)，效率也才成為行政權(quán)力所追求的直接目的。注重時效是行政權(quán)力明顯的特征之一。6．膨脹性。行政權(quán)力還有一個很重要的特性，即自我膨脹特性。這種特性表現(xiàn)為兩種情況：一種是行政權(quán)力的自然增長，由行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能正向發(fā)展所決定，屬正常狀態(tài)；另一種是行政權(quán)力的惡性膨脹，就如帕金森定律和彼得金字塔原理所揭示的那樣，屬異?，F(xiàn)象.505．時效性。6三、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說

1、早期分權(quán)學(xué)說人們對于行政權(quán)力的認(rèn)識最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說。亞里士多德開了分權(quán)學(xué)說的先河。他在《政治學(xué)》一書中將國家權(quán)力分為三種機能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民議會之間相互制約的思想。早期分權(quán)學(xué)說所描述的執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)力的重要組成部分。2、三權(quán)分立學(xué)說近代意義上的分權(quán)學(xué)說實際上是從洛克開始的。他認(rèn)為，國家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)。實際上對外權(quán)是行政權(quán)的一部分。孟德斯鳩完善了三權(quán)分立學(xué)說，他把國家權(quán)力分為三種：立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。立法權(quán)代表國家的意志，行政權(quán)主要執(zhí)行國家意志，司法權(quán)則主要保護(hù)民眾利益。51三、關(guān)于行政權(quán)力的各種學(xué)說73、政治與行政二分法一般認(rèn)為，近代德國學(xué)者布隆赤里較早提出了將政治行政分開的思想。威爾遜對此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展。古德諾則全面闡述了政治與行政二分法的理論。他認(rèn)為，國家只有政治與行政兩種權(quán)力，其中，政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行。二分法把行政權(quán)力作為一個獨立的領(lǐng)域來看待，促成了行政科學(xué)的誕生。4、五權(quán)憲法學(xué)說這是孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，綜合中國的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說。五權(quán)憲法將國家的權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和考試權(quán)。這是孫中山在總結(jié)西方歷史并看到了三權(quán)分立的弊端后，為克服行政權(quán)力的膨脹而提出的設(shè)想。而考試權(quán)和監(jiān)督權(quán)實際上是從行政權(quán)里分離出來的兩大權(quán)力。523、政治與行政二分法85、議行合一說這是馬克思主義的觀點，認(rèn)為行政權(quán)力和立法權(quán)力是統(tǒng)一的。法國巴黎公社首創(chuàng)了議行合一的先例。隨著社會主義理論與實踐的發(fā)展，其形式也日趨多樣。民主集中制成為權(quán)力運行的基本原則。后世的社會主義國家雖然分別設(shè)立了行使立法權(quán)的代表機關(guān)、行使行政權(quán)的執(zhí)行機關(guān)和行使司法權(quán)的司法機關(guān)，但執(zhí)行機關(guān)由代表機關(guān)產(chǎn)生，對代表機關(guān)負(fù)責(zé)，向代表機關(guān)報告工作，并接受代表機關(guān)的制約與監(jiān)督。這從原則上講仍屬于議行合一?？梢?，議行合一，并不是兩者不分，而是在現(xiàn)代社會權(quán)力的所有者和執(zhí)行者分離的條件下，解決二者之間的關(guān)系，保證權(quán)力執(zhí)行者切實執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論。535、議行合一說96、組織權(quán)力學(xué)說它是組織理論產(chǎn)生以后的一種學(xué)說。它從組織的角度來研究行政管理權(quán)力的各個層面。從一般組織的共同意義出發(fā)，這種學(xué)說把行政權(quán)力看成是組織中的權(quán)力。組織權(quán)力學(xué)說所著意研究的是行政權(quán)力作為一般組織權(quán)力的功能和特點，其重要代表人物包括：貝利、西蒙等。在組織權(quán)力學(xué)說中，一個明顯的特點是表現(xiàn)在對決策問題的重視。他們認(rèn)為，行政權(quán)力不簡單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本功能。546、組織權(quán)力學(xué)說10

第一，憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來源。第二，慣例裁決是自由裁量權(quán)的重要形式。第三，授權(quán)也是行政權(quán)力的重要來源。授權(quán)主要包括“法律授權(quán)”和“人為授權(quán)”。第四，法理是推量裁決的基本依據(jù)。四、行政權(quán)力的來源（教材27頁）55

第一，憲法、法律和法規(guī)是行政權(quán)力的主要來源。四、行政權(quán)力的五、行政國家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的獨特現(xiàn)象20世紀(jì)的行政權(quán)力已不再僅僅是擔(dān)負(fù)“守夜警察”的角色，它從“政治侍女”的地位一躍上升到執(zhí)政治牛耳之位。在行政制度充分發(fā)展的國家，行政事務(wù)、政府職能、官員制度都相當(dāng)發(fā)達(dá)，以自由裁量權(quán)、委任立法權(quán)和行政司法權(quán)為主要內(nèi)涵的行政權(quán)力擴張，使得國家活動幾乎遍及社會生活的各個方面。對于這種情況，英美法學(xué)家形象地將其概括為“行政國家”，美國行政學(xué)家沃爾多又對此進(jìn)行了專門的系統(tǒng)描述。56五、行政國家──20世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展的12

20世紀(jì)開始出現(xiàn)的行政國家的特點表現(xiàn)在以下幾方面：第一，國家行政權(quán)力機構(gòu)的數(shù)量大大增多，其所管理的內(nèi)容異常龐雜，職能在日趨專門化的同時也更加復(fù)雜。第二，行政人員的隊伍日益龐大，行政事業(yè)經(jīng)費大量增加，公共管理的成本越來越高。第三，各種專門的行政委員會紛紛成立。與此相關(guān)，委任立法現(xiàn)象大量出現(xiàn)，這種趨勢導(dǎo)致了行政權(quán)力的準(zhǔn)立法化。另外，行政權(quán)力內(nèi)部的糾紛調(diào)停制度也不斷健全和完善，這又帶來了行政權(quán)力的準(zhǔn)司法化。5720世紀(jì)開始出現(xiàn)的行政國家的特點表現(xiàn)在以下幾

第四，行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)的范圍不斷擴大。第五，行政權(quán)力不僅自主性增強，而且地位日益提高，常常出現(xiàn)凌駕于立法權(quán)力和司法權(quán)力之上的情況。第六，行政權(quán)力的服務(wù)功能漸趨重要，公共福利措施明顯增多，福利主義政策波及全球。第七，行政權(quán)力不斷發(fā)生越軌現(xiàn)象，侵犯立法權(quán)力和司法權(quán)力，侵犯公民權(quán)利，甚至直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)。58第四，行政立法數(shù)量增加，自由裁量權(quán)的范圍不斷

行政國家是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，既有積極的一面，同時又有消極的一面。首先，行政國家的出現(xiàn)，是大工業(yè)時代科學(xué)技術(shù)突飛猛進(jìn)和生產(chǎn)力迅速提高所導(dǎo)致的結(jié)果。其次，應(yīng)該看到，與行政國家現(xiàn)象相伴而生的行政越權(quán)現(xiàn)象，是在行政權(quán)力增長過程中自身的惡性膨脹造成的。最后，必須強調(diào)指出，行政權(quán)力在由“守夜警察”的消極身份轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣e極干預(yù)者身份的過程中，其本質(zhì)特征并沒有發(fā)生根本改變。59行政國家是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，既有積極的一面，同六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望（一）趨向之一：權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化行政權(quán)力扁平化的主要表現(xiàn)是：上下級之間、人與人之間的權(quán)力距離日漸縮短，權(quán)力中心逐漸下移，盡可能地縮短決策鏈以減少決策在時間和空間方面的延遲問題，盡可能地減少管理層次和中間環(huán)節(jié)以提高施政效率，最大程度地面對權(quán)力客體以體現(xiàn)便民原則和人本價值。行政權(quán)力扁平化實質(zhì)上是一種動態(tài)化的權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)，其影響力更多來自知識、信息、人格和社會資本。60六、21世紀(jì)的行政權(quán)力展望16（二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化權(quán)力均等化是組織理論中的一個概念，在行政管理中它意味著更廣泛的權(quán)力分配，就是在行政權(quán)力分配過程中更加突出公平和均衡的價值，堅持以人為本，貫徹機會均等的原則，擴大公眾在從事公共服務(wù)、管理自己工作和生活等方面的參與權(quán)，讓權(quán)力有更多的人執(zhí)掌，適當(dāng)增加人性化社會因素在權(quán)力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網(wǎng)絡(luò)化、管理分權(quán)化的權(quán)力模式。61（二）趨向之二：權(quán)力分配的均等化17（三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化行政權(quán)力共享化首先是一種包容意識，即對社會多樣性的兼容；行政權(quán)力共享化更是一種伙伴關(guān)系，即政府、民營部門和民間社會的有機結(jié)合；行政權(quán)力共享化還體現(xiàn)為參與施政，即公民對于公共管理活動的直接參與。行政權(quán)力的這些共享機制是彌補其因等級化運行而發(fā)生衰減的重要方式，其效果是在分享過程中實現(xiàn)增權(quán)，加強治理能力。在豐富的內(nèi)涵當(dāng)中，行政權(quán)力共享化的核心內(nèi)容是國家治理過程中的伙伴關(guān)系。62（三）趨向之三：權(quán)力行使的共享化18（四）趨向之四：權(quán)力運行的透明化

權(quán)力透明化是權(quán)力共享化邏輯的必然結(jié)果。行政權(quán)力透明化本質(zhì)上是一種制度設(shè)計，它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開化。行政權(quán)力透明化至少有三個基本方面：一個方面是作為權(quán)力主體的政府信息公開化，即政府有責(zé)任和義務(wù)公開信息，并以低成本傳播信息；另一個方面是作為權(quán)力客體的公眾依法享有信息自由權(quán)利和表達(dá)自由權(quán)利，這里包括尋找、接收與傳播信息的權(quán)利；再一方面是權(quán)力載體的電子化，電子技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在作為權(quán)力運行透明化支持條件的同時，其所帶來的電子政府、電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)傳遞本身也成為權(quán)力運行透明化的基本要件。63（四）趨向之四：權(quán)力運行的透明化19（五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化約束行政權(quán)力的根本出路在于法治化?，F(xiàn)代法治首先意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權(quán)利和自由，更意味著法律面前人人平等。這就要求限制行政權(quán)力，用憲政制度和法治原則對行政權(quán)力的發(fā)生、配置、行使、監(jiān)督等方面進(jìn)行全方位的制約。聯(lián)合國《新千年第一個十年國際發(fā)展戰(zhàn)略草案》在把良治作為理想目標(biāo)時，又對良治內(nèi)涵進(jìn)行了勾勒，指出“良治包括法治、國家制度有效性、公共事務(wù)管理的透明度和問責(zé)制、尊重人權(quán)以及所有公民在影響其生活的決策方面之參與。64（五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化20（六）趨向之六：權(quán)力價值的合意化以人為本的行政權(quán)力就是合情化、合理化、合法化有機統(tǒng)一的行政權(quán)力，簡言之就是合意化的行政權(quán)力。具體而言，行政權(quán)力的合意化表現(xiàn)在三個主要方面：1.合意化意味著行政權(quán)力合法性的進(jìn)一步增強，摒棄單一的工具理性，做到價值理性和工具理性并重，以公共理性為基礎(chǔ)；2.合意化意味著行政權(quán)力共識機制的形成，認(rèn)定公共利益是公民與政府共商形成的社會共識，而非由行政主體單方面判定；3.合意化意味著行政權(quán)力回應(yīng)性的增強，行政主體主動、積極、程序化、制度化地對行政客體的要求做出反應(yīng)，最大限度滿足公民需求。65（六）趨向之六：權(quán)力價值的合意化21第二節(jié)行政權(quán)力的分配

一、行政權(quán)力分配的方式與途徑1、行政權(quán)力的分配方式（1）結(jié)構(gòu)性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力的層次性而對其所做的縱向垂直分割。這種劃分所形成的結(jié)果是行政組織的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。（2）功能性分配。這是根據(jù)行政權(quán)力所承擔(dān)的任務(wù)及其作用客體的狀況而對其進(jìn)行的橫向水平分割。這種分配所形成的結(jié)果是行政組織的功能性權(quán)力。66第二節(jié)行政權(quán)力的分配一、行政權(quán)力分配的方式與途徑222、行政權(quán)力分配的途徑1）逐級授權(quán)。較高層次的行政主體授予下級行政主體以一定的責(zé)任與管理權(quán)限，使下級行政主體在上級的監(jiān)控下獲得某種自主行使的權(quán)力。2）權(quán)力下放。行政權(quán)力一旦下放后，上級行政主體只做一般原則上的指導(dǎo)與檢查，不過多干涉下級行政權(quán)力的具體行使。3）權(quán)力“外放”。解決行政權(quán)力主體和社會權(quán)力主體之間的關(guān)系672、行政權(quán)力分配的途徑23二、行政權(quán)力的再分配

一種是外源型行政權(quán)力的再分配。也就是隨著整個社會利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力的再分配。由于社會政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了重大變化，社會利益結(jié)構(gòu)的重新組合引起經(jīng)濟(jì)體制的變革，或引起政治體制的變革，或者兩者同時發(fā)生變革，在這種情況下，行政權(quán)力由于受到來自行政系統(tǒng)外部的巨大壓力，需要進(jìn)行變革性調(diào)整。這是行政體制的全面改革。

68二、行政權(quán)力的再分配24

另一種情況是內(nèi)源型再分配，也就是在既定的政治、經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)，由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化，行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整，在計劃、組織、人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)的變化。這種情況叫行政改組，主要表現(xiàn)為機構(gòu)的改變、撤消、合并甚至擴大等，且屬于行政組織內(nèi)部經(jīng)常發(fā)生的保持平衡的行為。69另一種情況是內(nèi)源型再分配，也就是在既定的政治

與行政權(quán)力再分配的兩種情況相適應(yīng)，作為其外在表現(xiàn)形式的行政改革表現(xiàn)為兩種情況：一是作為外源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的突破性改革，即新舊體制的交替；二是作為內(nèi)源型行政權(quán)力再分配表現(xiàn)形式的經(jīng)常性改革，即行政體系內(nèi)通常所進(jìn)行的小幅度的個別調(diào)整。70與行政權(quán)力再分配的兩種情況相適應(yīng)，作為其外在表三、行政權(quán)力分配的原則

1.程序必須合法合法性是行政權(quán)力的重要特征，也是其運行的根本保證。2.職權(quán)必須分明在行政權(quán)力分配過程中，每一個層次、每一個部門的權(quán)力都必須做出明確無誤的規(guī)定。3.權(quán)責(zé)必須一致比職權(quán)更本質(zhì)的東西是職責(zé)，也就是與職權(quán)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。71三、行政權(quán)力分配的原則27

4.權(quán)利必須明確行政權(quán)力分配必須考慮每一個行政主體在克盡職責(zé)后應(yīng)得的利益和應(yīng)該享受的權(quán)利。5.內(nèi)容必須全面在行政權(quán)力分配過程中，各級行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及功能相一致的全面的職權(quán)。權(quán)力主體在人權(quán)、財權(quán)和物權(quán)各方面應(yīng)該齊備，缺一不可。724.權(quán)利必須明確28第三節(jié)行政權(quán)力與行政體制一、行政體制的內(nèi)涵與形式（教材31頁）1、行政體制的內(nèi)涵行政體制是行政權(quán)力物化的結(jié)果，是各種行政組織、行政制度和行政關(guān)系的集合體。具體說來，包括以下三個方面的涵義：

73第三節(jié)行政權(quán)力與行政體制29一是行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，行政體制是行政權(quán)力的外部表現(xiàn)形式；二是行政體制的核心是國家行政權(quán)力的配置和劃分，尤其是在中央和地方政府之間的配置和劃分；三是行政權(quán)力和行政體制的關(guān)系及其變革取決于一國行政環(huán)境的狀況，特別是政治體制的狀況。74一是行政權(quán)力決定了行政體制的狀況，行政體制是行2、行政體制的形式

一是集權(quán)制行政體制。這種集權(quán)制又可稱為“逐級集權(quán)制”，有一個共同的最高權(quán)威和一個自上而下的指揮系統(tǒng)。（法國、西班牙）二是分權(quán)制行政體制。地方分權(quán)制行政體制也叫“分層集權(quán)制”或“分級集權(quán)制”。（美國是典型的聯(lián)邦分權(quán)制國家，英國和意大利是典型的單一分權(quán)制國家）三是均權(quán)制行政體制。在這種體制下，中央和地方行政權(quán)力趨于協(xié)調(diào)，各盡所能，相輔相成，一方面有發(fā)達(dá)的地方自治制度，使民主政治的經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)固；另一方面，國家權(quán)力的統(tǒng)一，又使民主政治的功能得以發(fā)揮，兩者相互促進(jìn)，相得意彰。所以，均權(quán)制融集權(quán)制和分權(quán)制于一體，取其長而去其短。752、行政體制的形式31二、行政權(quán)力的集中與分散1、集權(quán)制行政體制的利弊分析集權(quán)制的行政權(quán)力體制的常用模式是“塔式層級制”或“官僚制”體制，在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“權(quán)力線”或“指揮命令系統(tǒng)”是行政管理的“中樞”，它將各層級行政首長和行政單位聯(lián)成一體，形成一個層次分明、等級節(jié)制的集權(quán)制行政管理系統(tǒng)。特點：“權(quán)力線”或“指揮系統(tǒng)”運行的基本規(guī)則歷來是：下屬服從首長，下級服從上級，局部服從集體，地方服從中央的逐級集權(quán)制。76二、行政權(quán)力的集中與分散32

優(yōu)點：從執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治者意志角度來看，這種塔式層級制集權(quán)結(jié)構(gòu)是最有效的組織形式。（1）在這種首長制的集權(quán)體制下，能夠做到命令統(tǒng)一，步調(diào)一致；（2）指揮靈便，行動迅速；（3）事權(quán)集中，責(zé)任分明；層級節(jié)制，統(tǒng)籌兼顧；（4）能夠保證上級決策和領(lǐng)導(dǎo)意志得到最為有效的貫徹執(zhí)行。

77優(yōu)點：從執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)治者意志角度來看，這種塔式層級缺點：（1）中央集權(quán)制度，容易使行政權(quán)力過分集中于中央政府、上級政府及其行政首長，不能因地制宜地發(fā)揮地方政府或下級政府的積極性和創(chuàng)造性；（2）同時，由于嚴(yán)密的等級節(jié)制和程序化、規(guī)范化管理，不能靈活地處理復(fù)雜多變的行政事務(wù)，容易使行政體制失去對環(huán)境的彈性適應(yīng)能力和迅速反應(yīng)能力，導(dǎo)致行政體制的僵化和活力的喪失；（3）容易造成行政首長的獨斷專權(quán)，造成一個沒有限制和制約的權(quán)威系統(tǒng)。78缺點：342、分權(quán)制行政體制的利弊分析分權(quán)制的優(yōu)點是便于發(fā)揮下級的積極性和主動性，克服權(quán)力過分集中的現(xiàn)象；便于下級因地制宜