事業(yè)單位應有的發(fā)展趨勢

PAGEPAGE7事業(yè)單位管理體制改革調(diào)查研究事業(yè)單位管理體制改革是一項浩大的工程。不論是從工程設計的總量、工程設計的難度上看，還是從工程實施的協(xié)調(diào)任務、工程實施中必須克服的矛盾上看，都能和企業(yè)單位的管理體制改革一比。事業(yè)單位管理體制改革的方法也存在種種理論探索，其中的一些戰(zhàn)略選擇問題尚待進一步解決。速決戰(zhàn)與持久戰(zhàn)想速戰(zhàn)速決是人之常情，但在現(xiàn)實生活中，很多問題不可能“畢其功于一役”，這也是客觀現(xiàn)實。抽象地爭論這一問題，很容易流于“能速決的就速決，該持久的就持久”一類的文字游戲。要想具體地討論這一問題，必須充分估計事業(yè)單位管理體制改革的任務和可能遇困難。從改革的任務上看，事業(yè)單位管理體制改革至少要做三件事：第一，適應建立公共財政體制的需要，改變財政供給上“撒胡椒面”的辦法，重新確定財政對社會非營利性公益事業(yè)予以扶持的范圍、重點和力度。這其中也必須解決“有所為有所不為”的問題。第二，適應事業(yè)單位自身發(fā)展的需要，改變長期以來簡單套用行政機關(guān)的管理制度來管理事業(yè)單位的做法，建立符合各種事業(yè)單位自身特點的一整套管理制度，這其中包括經(jīng)費渠道、人事管理、社會保障、市場準人、資產(chǎn)管理、社會監(jiān)督等各個管理環(huán)節(jié)。第三，適應時代和社會發(fā)展的需要，調(diào)整原有事業(yè)單位的布局和結(jié)構(gòu)，制定一整套行業(yè)發(fā)展的政策，其中包括各類事業(yè)單位發(fā)展的規(guī)模、速度，以及鼓勵和限制發(fā)展的領(lǐng)域等等。從可能遇到的困難看，事業(yè)單位管理體制改革必須正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定三者間的關(guān)系。特別是如何克服社會福利消費“剛性增長”的慣性，如何改變?nèi)藗冮L期以來形成的對政府的依賴心理，如何實現(xiàn)一部分事業(yè)單位向企業(yè)的轉(zhuǎn)換，如何平穩(wěn)實現(xiàn)每個行業(yè)、每個事業(yè)單位及其職工利益分配格局的調(diào)整，如何面對社會就業(yè)的壓力等。對改革中遇到的諸多問題，必須審慎對待。存量的改革與增量的改革。一方面是艱巨的任務、龐大的工程，另一方面是不可低估的阻力和種種制約條件。這是任何一個決策者都難以回避的格局。如果再考慮一下社會各界強烈要求改革的壓力，就很容易陷入“欲說還休”和“欲罷不能”的尷尬境地。所以，在總體估量上決策者不得不做持久戰(zhàn)的心理準備，在具體設計上不得不慎之又慎，反復掂量。要想打破這種“千呼萬喚難出來”的局面，我們有必要在主攻方向上實行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，不妨由主攻存量的改革轉(zhuǎn)為主攻增量的改革，至少也可以實行存量的改革與增量的改革并重。所謂存量的改革，就是改革目前已有的事業(yè)單位管理體制中的種種弊端。具體說來，一是讓現(xiàn)有的事業(yè)單位擺脫不理想的管理體制，二是建立一套理想的管理體制，三是讓現(xiàn)有的事業(yè)單位去適應理想的管理體制。所謂增量的改革，就是將今后新產(chǎn)生的事業(yè)單位從一開始就投入到理想的管理體制之中。具體說來，一是建立一套理想的管理體制，二是讓新成立的事業(yè)單位適應理想的事業(yè)單位管理體制。很顯然，存量的改革面對的是制度創(chuàng)新和改變慣性這兩難，而增量的改革只有制度創(chuàng)新這一難。存量的改革與增量的改革在新體制建立的難度上是一樣的。但是，在克服阻力、減少社會震動，控制不穩(wěn)定因素等方面，后者要比前者容易得多。比方說，要改變財政對某些事業(yè)單位的現(xiàn)有扶持力度是很難的。但我們也可以暫不改變財政原先對各種事業(yè)的扶持力度，而僅僅改變一下每年新增的財政收入的投放方向。顯然，后者要比前者容易得多。同樣，在經(jīng)費渠道、人事管理、社會保障、市場準入、資產(chǎn)管理、社會監(jiān)督等各個管理環(huán)節(jié)上，也可以實行“老單位老辦法、新單位新辦法”，“老人老辦法，新人新辦法”，“老事業(yè)老辦法，新事業(yè)新辦法”。當然，如果更積極一點，則可以實行“增量新辦法，存量視條件逐步向新辦法過渡”的戰(zhàn)略。這樣的戰(zhàn)略考慮不僅可以在巨大的阻力面前邁出改革的步伐，而且可以為十幾年以后的改革減少相當一部分阻力。先放水和先挖渠。無庸諱言，存量和增量的戰(zhàn)略選擇，是以我們能夠事先設計出一整套較為理想的新體制為前提的?，F(xiàn)有的事業(yè)單位管理體制究竟存在什么弊端?其中有哪些是有條件解決的?新的、較為理想的事業(yè)單位管理體制究竟是什么?其中又有哪些是現(xiàn)在就有條件建立的?如果我們對這些前提性的問題還需要探討，如果我們對新體制總體框架及部分內(nèi)容都還拿不定主意，那么，我們就只有一個選擇，這就是存量是老辦法、增量也是老辦法，然后連存量帶增量加在一起去探索，去試驗或試點，去“摸著石頭過河”。

對于任何一個社會現(xiàn)象變遷的大型工程來說，幾乎都不可能畢其功于一役。我們所能謀求的是階段性成果和各個階段之間的連續(xù)性?；蛘哒f，面對種種困難和條件的制約，可供人們選擇的是步驟和目標的統(tǒng)一，近期目標和長遠目標的統(tǒng)一。但是，對于事業(yè)單位管理體制改革的每一個步驟和每一個階段性目標來說，還存在一個“先放水”還是“先挖渠”的戰(zhàn)略選擇問題。具體地說，事業(yè)單位管理體制的每一步改革都會連帶地產(chǎn)生一些新的問題。我們可以先改革，讓新問題暴露出來，然后再去想辦法解決新問題。我們也可以事先想好解決新問題的辦法(人們習慣稱之為“配套措施”)，然后再推行改革的具體步驟。無論在改革之前還是在改革之后，引發(fā)一通關(guān)于放水和挖渠關(guān)系的哲學討論，或者“破”和“立”的關(guān)系的抽象思辨，也許都沒有多少實際意義。但是，我們必須承認，伴隨著事業(yè)單位管理體制改革每一個實際步驟的出臺，都不得不面對一些實際困難和可能引發(fā)的矛盾，都不得不事先安排一些配套性的改革措施或事后采取一些應對的措施。這方面，既有思想工作和理論準備，也有種種的制度安排。從近幾年事業(yè)單位管理體制改革的實踐來看，已經(jīng)對制度安排提出了很多要求。比方說，要求盡快建立適應事業(yè)單位特點和事業(yè)單位從業(yè)人員承受能力的社會保障制度，要求建立事業(yè)單位經(jīng)費來源的新制度，要求調(diào)整事業(yè)單位在稅收等方面的優(yōu)惠政策，并對不同的事業(yè)單位實行不同的稅收制度，要求打破一部分事業(yè)單位“公辦”與“民辦”的界限，建立新的適應大力發(fā)展民辦事業(yè)單位需要的法人制度，要求出臺事業(yè)單位富余人員“下崗分流”的辦法，要求建立適應各種事業(yè)單位自身特點的級別管理制度，要求建立較為客觀公正的估量事業(yè)單位績效的評價體系，要求建立社會公眾，特別是實際受益人對事業(yè)單位的行為是否符合公眾利益進行監(jiān)督的制度，要求建立新的適應投資主體、多元化要求的事業(yè)單位，國有資產(chǎn)管理制度，等等。對于理論工作者來說，對改革遇到的困難和引發(fā)的矛盾，也許可以置之不理，作為學者，能夠提出較為理想的目標模式和較為可行的階段性步驟就已經(jīng)很不容易了。但是，對于決策者和實際操作者來說，就不得不對改革的困難和引發(fā)的矛盾給予充分的重視和估量。而且，如果我們已經(jīng)預見到了困難的程度會很大、新的矛盾會很尖銳的時候，就不得不事先考慮好配套性措施和應對辦法。否則，等大水放出來以后再修泄洪道就來不及了。我們有必要充分估計事業(yè)單位管理體制改革的艱巨性