我國社會救助制度面臨的問題及發(fā)展對策,社會救助論文

我們國家社會救助制度面臨的問題及發(fā)展對策,社會救助論文Abstract:AlthoughChinahasestablishedthelegalframeworkofsocialassistance,therearestillsomeproblems.Theproblemsincludethelackofthewidelyacceptedconceptsofsocialassistance,fragmentationinthesocialassistancesystem,lackofclearstandardsforthetargetsandbenefitlevelofsocialassistanceand,theimperfectionofbasicrules.Intermsofinternationalpractice,therearethefollowingfeaturesandtrendsinsocialassistancesystem.Socialassistancesystemasacountermeasureforanti-povertyhasbeenpaidincreasinglymoreimportance;oneoftheobjectivesofsocialassistanceistopursuethebottom-linefairness;moreemphasishasbeenplacedonthecombinationofstateassistanceandindividualdevelopment;centralandlocalgovernmentshavedifferentrolesandcooperatewitheachotherinsocialassistance;theprogramsofsocialassistancearemoreandmorecomplexandtherelatedlawsandregulationsaremoresound.InlightoftheaboveandChinaspractice,theSocialAssistanceLawshouldbeenactedassoonaspossiblewhichshouldestablishthereasonablestructureofsocialassistance,implementtheprinciplesoftheintegrationofurbanandruralareasandthecombinationofstateassistanceandindividualdevelopment,soastoimprovethebasicsystemofsocialassistanceandestablishthesafetynetworkforpoorpeoplethroughruleoflaw.Keyword:SocialAssistance;SocialAssistanceLaw;MinimumLivingGuaranteeProgram;MedicalAssistance;TemporaryAssistance;一、問題的提出十八屆三中全會決定專門指出，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制.固然2020年2月，通過了(社會救助暫行辦法〕，但該條例的法律位階低，內(nèi)容簡單，還無法知足現(xiàn)實(shí)需要。因而，加強(qiáng)社會救助立法研究，推進(jìn)社會救助立法，還是當(dāng)下學(xué)界的一項(xiàng)重要課題。當(dāng)下，我們國家已建立了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系。新型社會救助體系，在保障困難群眾基本生活權(quán)益、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用〔1〕.固然社會救助的政策已經(jīng)出臺，救助項(xiàng)目和覆蓋人群不斷擴(kuò)大，社會救助的施行效果顯著，但社會救助制度體系還非常薄弱，社會救助的法制化水平亟待提高。本文將以低保、專項(xiàng)救助的主要類型即醫(yī)療救助以及臨時(shí)救助為例，討論當(dāng)前我們國家社會救助制度存在的問題，國外社會救助立法的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢以及我們國家完善社會救助制度、推進(jìn)(社會救助法〕出臺的詳細(xì)對策建議。二、當(dāng)下社會救助制度存在的一些主要問題〔一〕社會救助的理念尚未完全確立固然社會救助作為公民的一項(xiàng)權(quán)利已被法律所確認(rèn)〔1〕,當(dāng)前，有關(guān)文件也已經(jīng)把社會救助作為與社會保險(xiǎn)、社會福利相并列的社會保障的重要內(nèi)容，社會救助已成為的一項(xiàng)重要職責(zé)〔2〕,并具體表現(xiàn)出在的政策和立法當(dāng)中，但是，在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，社會救助被看作是一種慈善或施舍，而不是公民的法定權(quán)利〔3〕.十分是，中國的社會救助是通過政策的推動逐步推開的，國家和在社會救助中的法律義務(wù)和責(zé)任尚未定型。由于社會救助往往一開場不是建立在成型的制度或法律之上，而主要通過的有關(guān)文件，試點(diǎn)并逐步推開，因而，不同地區(qū)開展社會救助項(xiàng)目的時(shí)間往往并不一樣，各地政策，十分是救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)也存在明顯差異，不同地區(qū)的責(zé)任以及申請人和受助者的權(quán)利也不清楚明晰?？傮w上，我們國家社會救助主要制度并未定型，社會救助的對象范圍和待遇標(biāo)準(zhǔn)并不清楚明晰，申請人和受助人的權(quán)利以及各級的責(zé)任尚未明確?！捕成鐣戎贫炔唤y(tǒng)一社會救助制度不統(tǒng)一主要具體表現(xiàn)出在下面幾個(gè)方面：1.城鄉(xiāng)分立。中國在社會救助的制度設(shè)計(jì)上，農(nóng)村和城鎮(zhèn)存在明顯差異。例如，最低生活保障制度最初主要是為了解決城鎮(zhèn)下崗職工的貧困問題，因而，最低生活保障制度首先在城市建立，1999年就出臺了正式的政策文件。由于傳統(tǒng)的觀念以為農(nóng)民有土地能夠作為收入的來源，加上的財(cái)力所限，農(nóng)村的社會救助制度建立較晚，直到2007年才下發(fā)正式政策文件，比城市整整晚了八年。而且，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平以及組織構(gòu)造的差異，城鄉(xiāng)社會救助在救助標(biāo)準(zhǔn)和程序上也存在明顯差異。城鄉(xiāng)分割的體制加大了制度運(yùn)行成本，不利于減少城鄉(xiāng)待遇差距。2.地區(qū)差異明顯。除了城鄉(xiāng)二元化，當(dāng)前，社會救助還存在一個(gè)突出問題即地區(qū)差異明顯。由于出臺的法規(guī)和政策比擬原則，加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力、生活水平差異，因而，不同省份、不同城市、不同縣級地區(qū)存在制度和待遇標(biāo)準(zhǔn)的差異，基本上是一個(gè)縣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一套制度，制度碎片化特征明顯。以低保為例，各省低保差異非常明顯，即便經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)氖》?，低保差異不同也很明顯。3.項(xiàng)目銜接不清。當(dāng)前，社會救助與社會保險(xiǎn)等其他社會保障項(xiàng)目以及不同社會救助項(xiàng)目之間的銜接機(jī)制尚未明確。養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會救助之間、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會救助之間還缺乏明確的銜接機(jī)制，不同社會救助項(xiàng)目包括低保和醫(yī)療救助、低保和臨時(shí)救助、醫(yī)療救助和臨時(shí)救助之間的銜接機(jī)制也尚未建立。例如，居民能否能夠同時(shí)享受社會保險(xiǎn)和社會救助兩項(xiàng)待遇〔4〕?諸如此類的問題，尚無明確答案:?！踩尘戎鷮ο蟠_實(shí)定缺乏法定標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)前中國社會救助的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，覆蓋人群規(guī)模不斷提高。1.最低生活保障。2020年，城市最低生活保障人數(shù)到達(dá)2143.5萬，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)到達(dá)5344.5萬，農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)為545.6萬；近期幾年城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保及農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)〔5〕.固然救助的對象范圍不斷擴(kuò)大，但究竟社會救助的覆蓋范圍應(yīng)該多大，并沒有一個(gè)法定、明確的標(biāo)準(zhǔn)。固然(社會救助暫行辦法〕對保障的對象和保障標(biāo)準(zhǔn)有所牽涉，但仍然過于廣泛，標(biāo)準(zhǔn)并不明確。例如，2020年，根據(jù)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)年人均純收入2300元〔2018年不變價(jià)〕,年末農(nóng)村貧困人口為9899萬人〔1〕.假如將農(nóng)村低保對象人數(shù)〔5344.5萬〕與農(nóng)村貧困人口〔9899萬人〕相比，享受低保人數(shù)約為貧困人口的54%.因而，低保的擴(kuò)面仍有相當(dāng)?shù)目臻g，低保的覆蓋面怎樣科學(xué)確立還是一個(gè)有待研究的問題。2.醫(yī)療救助。2020年全年累計(jì)救助城市居民2077萬人次，累計(jì)救助貧困農(nóng)村居民5974.2萬人次〔2〕.根據(jù)(社會救助暫行辦法〕，當(dāng)前救助對象包括三類，最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員、縣級以上人民規(guī)定的其他特殊困難人員〔3〕.其他特殊困難人員的范圍并不清楚明晰。實(shí)踐中，醫(yī)療救助的目的群體確實(shí)定標(biāo)準(zhǔn)也不夠科學(xué)。例如，根據(jù)2008年(關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整本市醫(yī)療救助政策有關(guān)事項(xiàng)的通知〕，上海醫(yī)療救助的目的群體是人均收入低于本市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)150%的家庭中患三大病的對象,采取定量化的貧困線作為鑒別標(biāo)準(zhǔn)，固然簡單明了，但造成醫(yī)療救助覆蓋面狹窄〔4〕.3.臨時(shí)救助。2020年，臨時(shí)救助達(dá)639.8萬戶次〔5〕.根據(jù)(社會救助暫行辦法〕的規(guī)定，國家對因火災(zāi)、交通事故等意外事件，家庭成員突發(fā)重大疾病等原因，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的家庭，或者因生活必需支出忽然增加超出家庭承受能力，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困難的家庭，給予臨時(shí)救助〔6〕.但當(dāng)前詳細(xì)救助對象主要由地方確定，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)?？傮w上看，當(dāng)前社會救助的對象范圍主要取決于的意愿和財(cái)政狀況，缺乏法定而詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)?！菜摹成鐣戎竭^低，社會救助標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整機(jī)制缺失當(dāng)下，因財(cái)政以及其他因素，社會救助的標(biāo)準(zhǔn)仍然較低。第一，低保的標(biāo)準(zhǔn)過低。從2020年的數(shù)據(jù)看，2020年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)330.1元/人、月，全國城市低保月人均補(bǔ)助水平239.1元。2020年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)2067.8元/人、年，全國農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平104.0元〔7〕.固然低保平均標(biāo)準(zhǔn)和人均補(bǔ)助水平年增長較快，但總體上看，低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平仍然較低，救助金額僅能維持受救助者的基本生活，難以保證其體面生活。從低保標(biāo)準(zhǔn)和人均可支配收入的比例可以以證明這一觀點(diǎn)。例如，2020年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元；全年農(nóng)村居民人均純收入7917元〔8〕.城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)與人均收入相比，城鎮(zhèn)比例為16.1%,農(nóng)村比例為26.1%,比例較低。從不同省份看，將低保標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)居民的月人均可支配收入作比擬，2018年9月份，在全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，只要5個(gè)地區(qū)超過20%;在16-19%之間的有14個(gè)地區(qū)；其余12個(gè)地區(qū)位于15%下面。根據(jù)歐盟的規(guī)定，貧困線應(yīng)該在社會平均收入的50-60%之間。即便是在福利保障方面一貫吝嗇的美國，貧困線也在社會平均收入的33%上下〔9〕.可見，我們國家低保的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐美地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。第二，醫(yī)療救助資金缺乏有效籌集機(jī)制，救助標(biāo)準(zhǔn)低。當(dāng)前，大部分地區(qū)尚未建立穩(wěn)定的救助資金籌集機(jī)制，的財(cái)政投入不穩(wěn)定。而且，大部分開展醫(yī)療救助地區(qū)都設(shè)置了起付線和封頂線，且起付線較高、封頂線較低，很多居民只能獲得非常有限的醫(yī)療救助，比方，大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)住院救助報(bào)銷比例在20%-30%〔1〕.醫(yī)療救助金額偏低。例如，2008年上海市將救助最高限額提高到5萬元，但總體醫(yī)療救助占醫(yī)療費(fèi)自付額比例的平均值為20.52%,當(dāng)前的醫(yī)療救助政策對于大病重病家庭經(jīng)濟(jì)困難的緩解作用還是相當(dāng)有限的。救助項(xiàng)目少，很多常見病、多發(fā)病、慢性病都沒有被列入醫(yī)療救助的范圍，這對于緩解因病致貧家庭困難的作用是特別有限的〔2〕.再以我們國家某沿海城市某區(qū)為例，該區(qū)2020年制定的施行細(xì)則規(guī)定，醫(yī)療救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)主要包括贊助參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、住院救助和特殊門診救助，但住院救助全年累計(jì)的最高限額為2萬，特殊門診指對患有精神病、惡性腫瘤、先天性心臟病、尿毒癥需透析者的門診，且全年累計(jì)救助的最高限額為2萬〔3〕.因而，即使在較為發(fā)達(dá)的沿海城市，醫(yī)療救助的標(biāo)準(zhǔn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法知足實(shí)際的需求。第三，臨時(shí)救助的標(biāo)準(zhǔn)也很低，難以起到救急救難的作用。(社會救助暫行辦法〕第49條規(guī)定，臨時(shí)救助的詳細(xì)事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)，由縣級以上地方人民確定、頒布。當(dāng)前，總體上救助水平很低。以我們國家沿海某城市某區(qū)為例，該區(qū)2020年民政局發(fā)布的困難家庭臨時(shí)救助施行辦法規(guī)定的救助標(biāo)準(zhǔn)如下：〔一〕大病救助標(biāo)準(zhǔn)：個(gè)人自付醫(yī)療費(fèi)用不超過10萬元的，給予自付部分約5%的救助，超過10萬的，給予5%-20%的救助，但救助金額不超過2萬；〔二〕遭受自然災(zāi)禍、意外事件救助標(biāo)準(zhǔn)：視災(zāi)禍、傷害程度及家庭困難程度給予1000元至5000元的救助；〔三〕其他原因?qū)е录彝ド钍掷щy：視困難情況給予300元-500元的救助〔4〕.可見，救助水平非常低，難以有效解決臨時(shí)困難。造成以上社會救助待遇水平不高的原因，除了財(cái)政因素之外，缺乏社會救助標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)制定和動態(tài)調(diào)整也是華而不實(shí)的重要原因。〔五〕社會救助基本制度不健全由于我們國家缺乏社會救助的基本法律，社會救助的一些基本制度尚未建立，社會救助制度的施行機(jī)制薄弱，詳細(xì)表如今：第一，法規(guī)條文過于簡單，導(dǎo)致了制度的碎片化，也增加了執(zhí)法的難度與偏差。第二，社會救助的施行機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有實(shí)現(xiàn)職權(quán)方面的嚴(yán)格劃分，既容易造成社會救助管理職能的重疊，也容易導(dǎo)致各部門在實(shí)際工作中相互推諉。第三，各級對社會救助的財(cái)政投入缺乏硬性約束機(jī)制。第四，公民社會救助權(quán)利的司法救濟(jì)措施不完善〔5〕,相關(guān)主體的法律責(zé)任尚未確立。第五，在運(yùn)行方面，城鎮(zhèn)大多依靠居委會，農(nóng)村完全依靠村民委員會，缺乏專業(yè)化的運(yùn)行方式〔6〕.十分是一些重要制度的缺失影響社會救助制度的運(yùn)行和施行效果：〔1〕缺乏財(cái)產(chǎn)和收入的核實(shí)手段。當(dāng)前，我們國家立法缺乏對求助者資產(chǎn)與財(cái)產(chǎn)性收入的核計(jì)，在程序方面，缺乏權(quán)威有效的家計(jì)調(diào)查與嚴(yán)格有效的事后監(jiān)督〔7〕.(商業(yè)銀行法〕第29條規(guī)定，對個(gè)人儲蓄存款，商業(yè)銀行有權(quán)拒絕任何單位或者個(gè)人查詢、凍結(jié)、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。因而，除非法律明確受權(quán)，民政部門無法及時(shí)查詢救助申請者家庭財(cái)產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)狀況信息。當(dāng)前，低保實(shí)踐中采取的家庭收入核查辦法屬于生活形態(tài)的直接觀察，與準(zhǔn)確認(rèn)定申請人的家庭收入還有一定的差距〔8〕.〔2〕救助標(biāo)準(zhǔn)的制定和動態(tài)調(diào)整問題。以低保為例，一是各地在制定低保標(biāo)準(zhǔn)考慮的因素不夠科學(xué)。各地在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，普遍以為保基本生活就是?；旧?這導(dǎo)致各地在確定基本需求支出清單時(shí)，太多強(qiáng)調(diào)食品類的支出，而不考慮或少考慮其他方面的支出需求，如交通、通信、教育等。二是低保標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制不夠健全。低保標(biāo)準(zhǔn)什么時(shí)候調(diào)整、如何調(diào)整，當(dāng)前多數(shù)地區(qū)都缺乏可操作的規(guī)定，僅有少數(shù)地區(qū)規(guī)定每年定期頒布低保標(biāo)準(zhǔn)。三是低保標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)限規(guī)定不盡合理。(城市居民最低生活保障條例〕〔第6條〕的規(guī)定固然照顧了不同地區(qū)的差異，但也造成了標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重不統(tǒng)一，全國2800多個(gè)縣，就有2800多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即使是經(jīng)濟(jì)條件一樣的區(qū)域，低保標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的〔1〕.固然(社會救助暫行辦法〕將低保標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)定、頒布機(jī)構(gòu)提升為省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民〔2〕,但其怎樣施行仍有待觀察。〔3〕相關(guān)的法律責(zé)任不清楚明晰。固然(社會救助暫行辦法〕規(guī)定了行政機(jī)關(guān)和有關(guān)機(jī)構(gòu)以及騙取社會救助行為人的責(zé)任，但相關(guān)責(zé)任仍不夠系統(tǒng)和詳細(xì)。三、國外社會救助法的特點(diǎn)和趨勢〔一〕社會救助制度作為應(yīng)對貧困、促進(jìn)社會安全和公平的重要制度普遍遭到重視從國外社會救助制度的歷史發(fā)展看，貧困和失業(yè)是當(dāng)代社會救助制度的重要催生氣力，社會救助伴隨減少貧困的努力而逐步完善，其主要目的在于為碰到各種自然和社會打擊而陷入生活困難的國民提供救助，保證其基本生存條件〔3〕.在當(dāng)代社會中，社會救助愈加普遍遭到國際的重視。社會救助有助于保障個(gè)體的生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)救濟(jì)貧困、促進(jìn)社會安全和社會公平的政策目的和功能。十分是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會變革的歷史時(shí)期，社會救助制度在防止社會不公、化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、推進(jìn)改革發(fā)展上的政治重要性更為突出，各國也高度重視社會救助制度建設(shè)及其法律體系的完善。〔二〕社會救助制度具有維護(hù)底線公平的補(bǔ)充性特征，與其他社會保障制度協(xié)同發(fā)展從國外的制度和理念看，社會救助具有補(bǔ)充性特征，是用盡其他辦法仍不能保證國民生存必需時(shí)的輔助手段，是最后一道社會保障網(wǎng)。只要當(dāng)個(gè)人無法以自個(gè)的積極行動或氣力幫助自個(gè)，而且依靠社會互助的其他機(jī)制，如社會保險(xiǎn)制度等仍無法解決生存權(quán)時(shí)，國家才有義務(wù)提供救助〔4〕.因而，除鼓勵個(gè)人努力和發(fā)展，社會救助和社會保險(xiǎn)等其他社會保障制度應(yīng)協(xié)同發(fā)展。社會救助制度和社會保險(xiǎn)制度等其他社會保障制度是相輔相成、互相促進(jìn)的，社會救助具有維護(hù)底線公平的特征，是維護(hù)公民生存和人格尊嚴(yán)的社會保障體系的最后一道防線。因而，社會救助制度在整個(gè)社會保障體系中具有特殊的地位和作用，應(yīng)與其他社會保障制度協(xié)調(diào)發(fā)展?！踩池瀼貒液蛡€(gè)人責(zé)任相結(jié)合原則，國家救助與積極促進(jìn)個(gè)人發(fā)展相結(jié)合從國外看，社會救助制度具體表現(xiàn)出了國家對公民的義務(wù)和責(zé)任，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)個(gè)人的努力和自立。社會救助的重要目的是通過國家救助，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的自立，促進(jìn)個(gè)人尊嚴(yán)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。例如，德國(社會法典〕規(guī)定，救助要盡可能地使受助者有能力努力依靠自個(gè)的氣力獨(dú)立生活。為到達(dá)這一目的，受助者和救助機(jī)構(gòu)必須在其權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)互相合作。〔5〕日本(生活保衛(wèi)法〕也強(qiáng)調(diào)社會救助的目的是，對于一切生活貧困的國民，相應(yīng)其貧困程度施行必要的保衛(wèi)，在保障其最低限度生活之同時(shí)，以幫助其本人的自立〔6〕.因而，社會救助的理念，一方面是為受助人提供幫助，另一方面是幫助其提高自食其力的能力，通過授之以漁,使受助人盡可能在國家救助中實(shí)現(xiàn)自立，避免受助人對福利的依靠。自20世紀(jì)90年代末以來，歐美國家的社會救助和福利制度改革，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和權(quán)利并重的原則，發(fā)展出以工作換取福利或以福利促成工作的項(xiàng)目。社會救助逐步從消極的國家救助逐步向積極的促進(jìn)個(gè)人發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。一方面有工作能力的受助人須積極工作，作為領(lǐng)取社會救助的先決條件；同時(shí)，通過教育、再培訓(xùn)等措施，提升他們的勞動介入能力，使其盡早重回勞動市場。1996年，美國通過了(個(gè)人責(zé)任和工作時(shí)機(jī)協(xié)調(diào)法〕，對受助對象訂立受助時(shí)限和工作小時(shí)等限制，目的是提升個(gè)人的工作意愿和降低對福利的依靠，增加個(gè)人責(zé)任的承當(dāng)〔1〕.由于社會救助的支出不斷擴(kuò)大，自1997年起，英國的政策方針轉(zhuǎn)變?yōu)闇p少福利支出和降低有勞動能力的受助人對福利的依靠。一方面降低救助的給付額，提高申請人的工作意愿；另一方面施行一系列以工作換取福利政策，強(qiáng)調(diào)社會權(quán)利和個(gè)人責(zé)任并重，通過加強(qiáng)培訓(xùn)，提高失業(yè)人士的就業(yè)技能，減少對失業(yè)給付的依靠〔2〕.2003年，德國也通過社會救助制度改革方案，目的是強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，通過鼓勵和懲罰措施降低有就業(yè)能力的人對社會救助的依靠，促進(jìn)其重新就業(yè)，自食其力〔3〕.〔四〕社會救助體系日益豐富從國外社會救助制度的發(fā)展看，在救助對象上，除了對一般的低收入家庭或個(gè)人提供救助外，社會救助關(guān)注的重點(diǎn)對象是弱勢群體，包括年長者、兒童、殘疾人、單親家庭、孕婦等；在救助事項(xiàng)上，主要牽涉醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面；在救助方式上，除現(xiàn)金救助外，還有實(shí)物救助以及服務(wù)或設(shè)施的提供等。例如，德國社會救助法的救助對象主要局限于沒有就業(yè)能力的人，主要包括15歲下面的子女，65歲以上的老年人和不具有就業(yè)能力或就業(yè)能力減損的18-65歲的人〔患有疾病或殘疾〕,以及處于十分的人生窘境或其他生活境況的人〔漂泊者、刑滿釋放人員、行為異常的青少年等〕〔4〕.當(dāng)前美國的社會救助制度主要包括困難家庭臨時(shí)援助、補(bǔ)充性保障收入、補(bǔ)充性營養(yǎng)救助、醫(yī)療救助等項(xiàng)目，主要對婦女、兒童、老年人等弱勢群體予以保衛(wèi)〔5〕.英國社會救助為那些因國民保險(xiǎn)給付保障缺乏或不被納入保障范圍的長者、失業(yè)、殘疾和單親家庭及其子女提供最基本的生活保障，其保障范圍也不斷擴(kuò)展，除了收入扶助外，也包括為不同群體提供的生活津貼，如兒童補(bǔ)貼、單親父母補(bǔ)貼、殘疾人生活津貼、高齡老人福利、住房補(bǔ)貼和免費(fèi)校餐等〔6〕.日本的救助類型包括生活扶助、教育扶助、住宅扶助、醫(yī)療扶助、照顧扶助、分娩扶助、就業(yè)扶助、喪葬扶助，等等〔7〕.總體上看，國外在救助對象和救助事項(xiàng)上越來越精細(xì)、越來越復(fù)雜。社會救助在體系上呈現(xiàn)開放的態(tài)勢，社會救助體系日益冗雜，相應(yīng)的法律體系也漸趨完善?！参濉澈偷胤皆谏鐣戎呢?cái)政責(zé)任和組織管理上共同承當(dāng)、互相配合從國外看，在社會救助政策和制度的制定和施行上，基本的格局是負(fù)責(zé)制定政策，地方負(fù)責(zé)施行；在財(cái)政責(zé)任上，和地方共同負(fù)擔(dān)社會救助經(jīng)費(fèi)，詳細(xì)分擔(dān)比例各國并不一樣。例如，德國社會救助政策制定的職責(zé)在于聯(lián)邦，地方當(dāng)局負(fù)責(zé)執(zhí)行，社會救助的資金來源中75%來自地方當(dāng)局，25%來自〔1〕.美國由聯(lián)邦、州和地方共同負(fù)擔(dān)社會救助經(jīng)費(fèi)，各自的比例由各州對該項(xiàng)目的實(shí)際支出和州人均收入決定，人均收入較低的州，聯(lián)邦負(fù)擔(dān)的比例較高。日本根據(jù)不同地區(qū)制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)，地方負(fù)責(zé)施行，財(cái)政負(fù)擔(dān)75%左右的資金〔2〕.〔六〕普遍重視法治建設(shè)，建立健全社會救助法律體系社會救助作為一項(xiàng)重要的社會保障政策，因其牽涉國家責(zé)任和公民權(quán)利，國外都很重視其法治建設(shè)，通過制定并不斷完善法律法規(guī)，明確職責(zé)以及救助對象、救助事項(xiàng)、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助方式等救助的基本內(nèi)容。例如，美國1935年(社會保障法〕確立了社會救助制度在美國整個(gè)社會福利體系中的地位和作用。日本于1946年制定公布了(生活保衛(wèi)法〕，標(biāo)志日本社會救助制度進(jìn)入一個(gè)新階段，1950年又對該法進(jìn)行修訂。聯(lián)邦德國于1961年制定了(聯(lián)邦社會救助法〕，確立了社會救助的制度框架。英國1948年通過了(國民救助法〕，建立了當(dāng)代社會救助制度，1976年通過了(補(bǔ)充補(bǔ)貼法〕，1986年通過了(社會保障法〕。從這些國家經(jīng)歷體驗(yàn)看，這些國家都制定了社會救助的基本法，規(guī)定救助的一般原則和基本制度，而且通過制定針對特定救助事項(xiàng)的法律法規(guī)，落實(shí)和豐富社會救助的內(nèi)容。社會救助法律體系不僅包含社會救助的實(shí)體內(nèi)容，也包含社會救助的程序規(guī)定，包括申請人的申請、行政機(jī)關(guān)的調(diào)查〔家計(jì)調(diào)查〕、行政機(jī)關(guān)決定的作出、社會救助的發(fā)放以及申請人的行政、司法救濟(jì)途徑等程序規(guī)定。四、完善我們國家社會救助制度的對策建議固然我們國家出臺了(社會救助暫行辦法〕，但制度的系統(tǒng)性和權(quán)威性仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)缺乏。借鑒國外社會救助法的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，考慮我們國家現(xiàn)有制度的現(xiàn)在狀況以及存在的缺乏，我們國家應(yīng)從下面幾個(gè)方面完善我們國家的社會救助制度，提高社會救助的法治化水平。〔一〕出臺(社會救助法〕，健全社會救助法律體系如上述，健全的社會救助法律體系是國外的普遍做法。當(dāng)下，中國以低保為主要內(nèi)容，包含醫(yī)療、教育、住房、自然災(zāi)禍等救助以及臨時(shí)救助的社會救助體系已基本構(gòu)成，但社會救助的法律體系仍不健全。社會救助工作主要依靠政策,制度穩(wěn)定性和可預(yù)期性不強(qiáng)，影響了社會救助的施行和效果。中國應(yīng)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)歷體驗(yàn)，借鑒國外成功經(jīng)歷體驗(yàn)，盡快制定出臺(社會救助法〕，整合現(xiàn)有制度，優(yōu)化社會救助管理體制，明確各級及主管機(jī)關(guān)的職責(zé)，合理劃分和地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)，明確救助對象、內(nèi)容、方式、救助標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整程序、社會救助申請和審核程序、社會救助的監(jiān)督程序〔3〕,受助人的權(quán)利義務(wù)，建立健全社會救助法律體系。制定一部統(tǒng)一的社會救助法的受益之處在于：第一，有利于進(jìn)一步提高制度的權(quán)威性和社會影響力，讓、公民和社會各界知曉社會救助制度的內(nèi)容。第二，有利于進(jìn)一步明確各級在社會救助中的職責(zé)，包括財(cái)政責(zé)任、詳細(xì)施行等方面的責(zé)任。第三，有助于不同社會救助制度之間的統(tǒng)一和銜接，比方，低保制度、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等不同救助項(xiàng)目之間的銜接。第四，進(jìn)一步明確社會救助的相關(guān)程序包括權(quán)利救濟(jì)的途徑以及法律責(zé)任?！捕炒_立科學(xué)合理的社會救助體系科學(xué)合理的社會救助體系是社會救助立法的核心問題，我們國家應(yīng)在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會救助的內(nèi)在邏輯，健全當(dāng)前的社會救助體系。1.社會救助體系的內(nèi)在邏輯總體上看，貧困的直接原因能夠歸結(jié)為兩方面即收入和支出。收入低下是貧困的主要原因；支出增加，入不敷出，可以能導(dǎo)致貧困。因而，社會救助的首要任務(wù)是解決收入缺乏的問題，對貧困人口給予適當(dāng)救助，改善其收入，保障其基本生活，此為基本生活救助；在這里基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困人口支出的情況，對居民的特定支出給予救助，幫助其解決基本生活所需之外的必要支出的困難，防止其陷入貧困或緩解其貧困程度。因而，從救助的目的和內(nèi)容看，社會救助能夠分為收入救助和支出救助兩種基本類型。在支出救助中，根據(jù)救助的詳細(xì)內(nèi)容能夠區(qū)分為不同類型的專項(xiàng)救助，比方，醫(yī)療、教育、住房救助。這些支出救助通常屬于對受助者常規(guī)性的、一般性的、可預(yù)見的支出的救助。除了以上內(nèi)容較為確定的救助項(xiàng)目外，因生活多有不測，天災(zāi)人禍難免，且生活救助及專項(xiàng)救助的救助標(biāo)準(zhǔn)往往事先已經(jīng)確定，對因突發(fā)性、偶爾性、不可預(yù)測的原因?qū)е碌募彪y性的支出可能無法完全知足，因而，需要設(shè)立臨時(shí)救助，發(fā)揮兜底性的底線保障和補(bǔ)充功能。因而，社會救助從邏輯構(gòu)造上能夠分為生活救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助三大主要類型。生活救助是基礎(chǔ)，專項(xiàng)救助是主體，臨時(shí)救助是補(bǔ)充，三者共同編織保障困難群眾基本生活的安全網(wǎng)。當(dāng)然，社會救助是一個(gè)開放包涵的體系，隨著救助方式和手段的發(fā)展，救助的內(nèi)容也不斷豐富。2.生活救助和專項(xiàng)救助當(dāng)下我們國家社會救助立法所面臨的首要問題是怎樣確立社會救助的體系，換言之，應(yīng)當(dāng)將那些救助項(xiàng)目納入社會救助法，并以此構(gòu)建科學(xué)合理的社會救助法的體系構(gòu)造。我們國家當(dāng)前的城鄉(xiāng)低保以及農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、城市三無人員救助制度屬于救助貧困居民收入，保障其基本生活的收入救助，且低保是社會救助的基礎(chǔ)，覆蓋人群廣泛，毫無疑問應(yīng)當(dāng)規(guī)定于社會救助法。我們國家施行的醫(yī)療救助、教育救助、住房救助則屬于救助貧困居民特定支出的專項(xiàng)救助。理論上居民的特定支出很多，由于社會救助的基本目的是保障受助者的基本生活，醫(yī)療救助事關(guān)居民的健康，應(yīng)在專項(xiàng)救助中占有最重要的地位，十分是醫(yī)療救助施行多年，覆蓋人群不斷擴(kuò)大，實(shí)效明顯，在社會救助法中應(yīng)占據(jù)重要地位，因而，應(yīng)在立法中對醫(yī)療救助作出詳細(xì)規(guī)定。教育、住房也牽涉居民的基本生活及其發(fā)展的權(quán)利，也應(yīng)當(dāng)在立法中作出規(guī)定。3.災(zāi)禍救助和就業(yè)救助的重新定位當(dāng)前，立法和學(xué)界的慣用做法是將災(zāi)禍救助、就業(yè)救助作為與醫(yī)療、教育、住房救助并列的專項(xiàng)救助，這一做法值得反思。災(zāi)禍救助，就其本質(zhì)而言，和醫(yī)療、教育、住房救助并非同一層面的概念。醫(yī)療、教育、住房救助表示清楚的是救助的內(nèi)容，而災(zāi)禍救助表示清楚的是需要救助的原因，即因?yàn)?zāi)禍導(dǎo)致受助者貧困或生活陷入困難。而且，災(zāi)禍救助的內(nèi)容可能包括最低生活保障的救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等不同內(nèi)容。因而，從邏輯上講，將災(zāi)禍救助和醫(yī)療、教育、住房救助并列，都作為專項(xiàng)救助的一種類型是存在缺陷的，災(zāi)禍救助是是一項(xiàng)牽涉不同救助項(xiàng)目的綜合救助。將災(zāi)禍救助和專項(xiàng)救助區(qū)分，有助于明確主管機(jī)關(guān)，確立科學(xué)的救助內(nèi)容和方式，完善社會救助的內(nèi)部體系構(gòu)造。就業(yè)救助的性質(zhì)和定位也值得關(guān)注。就業(yè)救助和災(zāi)禍救助一樣表示清楚了需要救助的原因，即因失業(yè)而導(dǎo)致貧困需要救助，而救助的內(nèi)容根據(jù)失業(yè)者的詳細(xì)情況可能牽涉基本生活保障等不同內(nèi)容的救助。就業(yè)救助的突出特點(diǎn)在于，除了保障失業(yè)者的基本生活及其他支出，救助的重點(diǎn)在于積極促進(jìn)其就業(yè)，為失業(yè)者重新就業(yè)提供必要的就業(yè)支持和幫助。因而，與專項(xiàng)救助相比，就業(yè)救助的重點(diǎn)不在于提供物質(zhì)幫助，而在于幫助失業(yè)者就業(yè)，增加收入，使其脫離貧困。換言之，失業(yè)救助重在造血,而非輸血.因而，就業(yè)救助有助于從根本上解決受助者的貧困問題，減少國家負(fù)擔(dān)，該救助項(xiàng)目應(yīng)得到立法的重視，并在立法中加以明確。4.臨時(shí)救助怎樣定位臨時(shí)救助？臨時(shí)救助應(yīng)主要定位為急難救助，并在立法中加以規(guī)定。盡管當(dāng)前我們國家各地關(guān)于臨時(shí)救助的做法很不一樣，資金投入有限，但作為社會救助最后防線的最后防線,仍有規(guī)定的必要。這主要是由于當(dāng)前我們國家低保的保障水平還比擬低，專項(xiàng)救助項(xiàng)目有限，救助標(biāo)準(zhǔn)較低，因而，臨時(shí)救助能夠?yàn)槟切┚哂芯o急需要的貧困人口提供臨時(shí)性的幫助，發(fā)揮最后的兜底性保障功能。5.社會救助法的體系構(gòu)造如上所言，由于社會救助主要在于保障受助者的基本生活和基本的發(fā)展權(quán)利，因而，有關(guān)生活救助，醫(yī)療、教育、住房、災(zāi)禍、就業(yè)的救助均應(yīng)納入社會救助法。現(xiàn)行制度中的法律援助，因不直接牽涉公民的基本生活及其發(fā)展，能夠不納入社會救助法，但不影響法律援助作為一項(xiàng)單獨(dú)的救助制度而存在。因而，根據(jù)上文分析的社會救助的內(nèi)部構(gòu)造以及當(dāng)前我們國家社會救助的制度和實(shí)踐，在社會救助法的體系構(gòu)造中，應(yīng)當(dāng)區(qū)分三個(gè)層次，并作出相應(yīng)規(guī)定：第一個(gè)層次規(guī)定基本生活保障制度，包括城鄉(xiāng)低保以及城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度；第二個(gè)層次規(guī)定專項(xiàng)救助和災(zāi)禍救助、就業(yè)救助，專項(xiàng)救助包含醫(yī)療救助、教育救助和住房救助，以醫(yī)療救助為重點(diǎn)；第三個(gè)層次規(guī)定臨時(shí)救助。6.社會救助體系的包涵性需要指出的是，社會救助作為國家為公民提供的一種無償援助的制度，與國家的財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及居民的需求等因素密切相關(guān)。從國外經(jīng)歷體驗(yàn)看，社會救助是一個(gè)開放的體系，社會救助的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)隨著國家財(cái)力的增長以及居民需求的提高而不斷調(diào)整。而且，社會救助的有關(guān)制度通常不僅規(guī)定于一部法律之中，隨著社會救助內(nèi)容的不斷豐富，也分散在不同的法律中。因而，社會救助法應(yīng)主要規(guī)定基本生活救助、專項(xiàng)救助、災(zāi)禍救助、失業(yè)救助和臨時(shí)救助等制度相對成型的救助項(xiàng)目，不必也無法覆蓋和包含所有救助項(xiàng)目。政策和制度尚未定型的項(xiàng)目以及新設(shè)立的救助項(xiàng)目能夠留給其他法律或者條例加以規(guī)定。社會救助法確立的社會救助體系應(yīng)是一個(gè)開放包涵、不斷豐富和調(diào)整的體系?！踩成鐣戎⒎ǖ膬身?xiàng)基本原則1.整合城鄉(xiāng)制度、推進(jìn)制度統(tǒng)一長期以來我們國家城鄉(xiāng)分割，社會救助制度采取逐步推廣，不斷擴(kuò)大覆蓋面的途徑，因而，我們國家實(shí)行城鄉(xiāng)差異不同的救助制度，性質(zhì)一樣或類似的城鄉(xiāng)貧困居民適用不同的救助制度。例如，城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市三無人員救助制度，都根據(jù)城鄉(xiāng)居民實(shí)行差異不同的制度。當(dāng)下，我們國家城鎮(zhèn)化速度加快，城鄉(xiāng)人口流動愈加頻繁，城鄉(xiāng)發(fā)展水平不斷縮?。患由仙鐣Ｕ现贫葘?shí)踐已多年，一些社會保障項(xiàng)目已逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一；因而，在社會救助法的立法中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一城鄉(xiāng)救助制度，不再刻意區(qū)分城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民救助，把性質(zhì)一樣的救助對象和救助內(nèi)容一體規(guī)定。詳細(xì)而言，一是要整合城鄉(xiāng)低保制度，不再區(qū)分城市和農(nóng)村低保制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度；二是整合農(nóng)村五保供養(yǎng)制度和城市三無人員救助制度，建立城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度三是整合城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，建立統(tǒng)一的醫(yī)療救助制度。在城鄉(xiāng)制度整合中，要做到主管機(jī)關(guān)統(tǒng)一、申領(lǐng)程序統(tǒng)一、待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、法律責(zé)任統(tǒng)一。當(dāng)然，城鄉(xiāng)的救助待遇標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)城鄉(xiāng)消費(fèi)水平和支出水平，有所不同，但要避免差距過大。上述三項(xiàng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策已經(jīng)具體表現(xiàn)出在(社會救助暫行辦法〕中，當(dāng)前的重點(diǎn)是貫徹施行。2.貫徹國家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任相結(jié)合原則、救助與發(fā)展相結(jié)合的理念社會救助法的發(fā)展趨勢是強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任和個(gè)人責(zé)任相結(jié)合。我們國家將來的政策和立法應(yīng)明確國家施行救助的前提是受助人已盡了個(gè)人努力，而且受助人應(yīng)履行相應(yīng)義務(wù)，努力求職就業(yè)，提高本身能力。應(yīng)通過設(shè)定合理的救助標(biāo)準(zhǔn)，避免受助人對國家救助或福利的依靠。在救助理念上，要貫徹救助與發(fā)展相結(jié)合的理念，從單純的輸血向造血轉(zhuǎn)變。在社會救助中，要提高就業(yè)援助的重要性，加大對受助人的教育和就業(yè)培訓(xùn)，努力提高受助人的就業(yè)能力?！菜摹辰⒔∪鐣戎幕局贫?.確立社會救助覆蓋范圍的標(biāo)準(zhǔn)判定社會救助覆蓋范圍的科學(xué)性取決于兩方面，一是供應(yīng)方面，即的財(cái)政支付能力；二是需求方面，即貧困人口的需求。從需求角度看，由于貧困問題沒有得到完全解決，低保等項(xiàng)目的覆蓋面