民參與階梯理論-公眾參與城規(guī)劃程度

公眾參與和城市規(guī)劃決策

一、公眾參與理論1、公眾參與理論

1.1公眾參與的概念所謂公眾參與，指群眾參與政府公共政策的權利。通常表述為publicparticipation，pubicinvolvement或publicconsultation.

由于政府公共事務管理權力的被授權、被委托性質，以及公共政策的“公共”性質，公共政策制定尊重民意是理所當然的。內涵決策參與權

救濟請求權

知情權

1.2公眾參與理論1.2.1公眾參與原則的理論基礎

社會學：社會功能結構學派構建的“社會轉型”理論。

政治學：帕特曼和麥克弗森為主要代表所提出的參與式民主理論。

法學：“環(huán)境公共財產論”和“環(huán)境公共委托論”1.2.2城市規(guī)劃公眾參與理論

●

1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》規(guī)定允許公眾對城市規(guī)劃發(fā)表意見和看法。

上世紀60年代

●里程碑——斯凱夫頓報告(theSkeffingtonReport)——制定了與傳統(tǒng)的公眾參與有所不同的方法、途徑和形式。●美國PaulDavidoff“倡導規(guī)劃”(AdvocacyPlanning)——由代表不同利益群體的規(guī)劃人員共同商討，決定對策，以求得多元化市場經濟體制下社會利益的協(xié)調分配。

●美國規(guī)劃師

莎莉

·阿爾斯坦SherryArnstein

階段模型理論、“市民參與階梯”理論——公眾參與城市規(guī)劃程度。3個層次8階梯：

“市民權利”(CitizenPower)三級：伙伴、代理權、市民控制

“象征性的參與”(Tokenism)三級：通知、咨詢、安撫“無參與”(Nonpar-ticipation)兩級：治療、操縱

我國屬沒有參與或象征性參與階段，公眾參與的形式長期滯留在新聞發(fā)布會、規(guī)劃公示會、規(guī)劃展示會等形式主義層面（聽證）。上世紀90年代●Sager和Innes“聯(lián)絡性規(guī)劃”——側重研究規(guī)劃師如何使公眾積極參與到城市規(guī)劃當中的問題。1.3公眾參與的機制

mechanism

系統(tǒng)構成要素及其結構系統(tǒng)推動公眾參與城市規(guī)劃的功能

機制

mechanism社會結構與制度外在動因參與意識內在動因1.4公眾參與的生長模式知識的普及和傳播

參與規(guī)劃的編制和決策參與規(guī)劃決策和實施

公眾參與階段公眾參與主體公眾參與方式公眾參與深度萌芽階段規(guī)劃專家、媒體和規(guī)劃學者等專家會議、媒體報道和訪問等城市規(guī)劃編制的參與成長階段專業(yè)團體、媒體、公眾代表等座談會、接待現(xiàn)場、展覽會等城市規(guī)劃編制和立法的參與成熟階段各層次公眾討論會議、熱線、圖形模擬展覽、公眾聽證會等城市規(guī)劃編制、立法、執(zhí)法和監(jiān)督的參與公眾參與“生長模式”內容

2、國外城市規(guī)劃"公眾參與"的內容、方式英國：結構規(guī)劃(StructurePlan)

編制中采取“公眾評議”，而非“公眾聽征”的方式

政府部門提出規(guī)劃目標——以附錄形式展示給公眾討論——公眾評價——進行修改補充——最后的決策。環(huán)境事務大臣審批

地方規(guī)劃(LocalPlan)

編制過程包括磋商、質詢和修改三個階段。

在規(guī)劃的執(zhí)行過程中，個人或部門可對地方規(guī)劃當局的不合理行為進行規(guī)劃起訴，由規(guī)劃監(jiān)察人員或中央環(huán)境事務大臣裁決，通過召開非正式聽審和地方審查會。裁決結果受到最高法院的約束，法院有權對不公平的規(guī)劃起訴案件進行重新裁決。

德國：編制決定——宣布給公眾——編制者和公眾代表共同編制幾種規(guī)劃——草案市民通過各種形式參與規(guī)劃草案的討論——方案

——公眾展示——邀請相關人土進行評論最終——確定方案——上報連同公眾參與的意見處理書——公布審批結果。規(guī)劃局有權制止違章者的違章行為，不服者向法院起訴——上級查詢——檢查下級的行為——回復——法院裁決。美國：聯(lián)邦政府將公眾參與的程度作為投資的重要依據

十個階段：社區(qū)價值評價、目標確定、數據收集、準則設計、方案比較、方案優(yōu)選、規(guī)劃細節(jié)設計執(zhí)行、規(guī)劃修批、貫徹完成和信息反饋。市民在社區(qū)價值評價、目標確定、方案優(yōu)選、規(guī)劃修批和反饋中起主要角色作用；公眾會議，多以公眾評議和公眾聽證會展開。在其它階段起促進或支持作用。規(guī)劃方案——公眾聽證會——修改——聽證會——城市規(guī)劃委員會、城市議會規(guī)劃委員會審閱——議會全會對其審查表決（2/3以上贊成方能通過）。加拿大：公眾參與方法、途徑和程序最具代表意義，最著名的是加拿大溫哥華市的城市規(guī)劃過程。

四個階段●收集設想市民按類分組設想，規(guī)劃人員將設想用圖形和形象模型表現(xiàn)出來●討論設想展示會和專題討論會收集公眾意見，并分類確定出規(guī)劃的主題和可能的選擇●做出選擇確定的主題編成“做出選擇”小冊子，每個主題給出4—5個選擇，并注明選擇的后果，征得到市民反饋。再將選擇分析整理成四種不同方向，讓市民選擇其中一種?！褡h會表決國家法律保障參與方式參與組織、個人規(guī)劃師的作用決策實體、要素規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督實體英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法公眾審核、調查會、公眾審查和現(xiàn)場接待等社區(qū)組織、市民團體、各區(qū)規(guī)劃局和委員會等資料意見收集分析、規(guī)劃編制、民主協(xié)商和意見處理匯總等環(huán)境事務大臣、公眾審查、地方規(guī)劃局和相關人員等環(huán)境事務大臣、監(jiān)察人員、法院、聽證會等德國建設法典公告、宣傳冊、市民會議等相鄰區(qū)政府代表、公共管理部門和公共利益團體等規(guī)劃決定、方案宣傳、方案編制、組織座談和意見處理反饋等社區(qū)管理機構官員、上一級管理機構和市民參與意見書等法院、上級規(guī)劃管理部門等美國高速公路法問題研究會、鄰里會議、聽證會和比賽模擬等特別小組、機動小組、企業(yè)團體和居民顧問委員會等激發(fā)公眾參與、選擇合適的參與方式、公眾教育和協(xié)調各方的利益等城市規(guī)劃委員會、市議會、公眾會議和聽證會等公眾聽證會和法院等加拿大官方自治條例討論會議、圖形手冊、設想展示會和熱線等討論小組、專題研究小組等鼓勵公眾全面參與、公眾教育、組織意見和設想可視化模擬和規(guī)劃反饋等市議會和反饋建議等法院和上級規(guī)劃管理部門等比較階段比較內容中國城市總體規(guī)劃為綱要前期方案階段英國地方規(guī)劃為磋商階段中國城市總體規(guī)劃現(xiàn)場調查同時向社會各界公眾對規(guī)劃相關內容抽樣問卷調查，井召開相關各部門的資料收集和征求意見座談會；前期方案主要在城市建設系統(tǒng)范圍的有關部門匯報交流、征求意見并進行必要修改，規(guī)劃主管部門認可后，酌情向市領導班子匯報征求意見英國地方規(guī)劃主要對規(guī)劃草案在政府有關行政部門的小范圍，進行為期6周的規(guī)劃公布和信息反饋，經過磋商，對規(guī)劃草案進行必要的修改，再提交有關部門審核中國城市總體規(guī)劃為綱要成果階段英國地方規(guī)劃為咨詢階段根據綱要前期方案階段的基礎資料和專題研究資料編制，規(guī)劃綱要進一步作專題論證和方案比選，包括分析構思、協(xié)調、論證、比選、修改、反饋等工作過程。當地人民政府組織專門的綱要審查會議(含上級主管部門組織有關部門和專家對其中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的評議和協(xié)調)，審查和修改意見形成正式會議紀要，修改方案、審查批復后的綱要成為編制正式成果的依據。采用不同范圍，適當方式，公布綱要規(guī)劃方案，征求社會各部門意見由規(guī)劃管理部門公布規(guī)劃，并在較大范圍進行為期6周的公眾咨詢，通過公眾聽證解決意見分歧，規(guī)劃方案的實質性修改必須向公眾公布中國城市總體規(guī)劃為成果編制階段英國地方規(guī)劃為修改階段根據編制成果的依據，補充相關社會調研和編制、完善正式成果，規(guī)劃主管部門審查同意后，由上級主管部門組織成果專家評審會，（公示），根據評審、（公示）意見再修改、完善，并按審批程序上報審批。其間包括多次論證、交流、協(xié)調、修改與反饋的工作過程，審批后規(guī)劃公布公布經前一咨詢階段已作修改并將采納的規(guī)劃方案，若公眾沒有進一步修改的建設經決策部門同意，規(guī)劃方案即被采納；若公眾有修改意見或決策部門提出修改意見，則重復新一輪的公眾咨詢和修改程序，直至沒有進一步修改建議，決策部門同意，規(guī)劃被采納城市總體規(guī)劃編制的程序批復城市人民政府專家和部門審查國務院/省政府公示程序公眾意見規(guī)劃綱要/草案規(guī)劃成果專家意見市人大常委會審查人大意見公眾意見采納情況人大意見采納情況專家意見采納情況公布規(guī)劃二、我國城市規(guī)劃中公眾參與的特點2.1我國城市規(guī)劃中公眾參與的背景

社會出現(xiàn)分層，公眾需求多樣集團介入規(guī)劃，發(fā)展決策多元法制觀念加強，參與意識提高2.2我國城市規(guī)劃中公眾參與的特點公眾參與的主體四種：市民、利益團體、規(guī)劃人員和政府官員公眾參與的動機

市民：維護權益，減少糾紛集團：干預規(guī)劃，謀求尋租規(guī)劃人員：界定目標，維護尊嚴政府：交流信息，溝通百姓

2.3公眾參與城市規(guī)劃的障礙（1）行為在法律上的保障

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定公眾參與——如何落實？（2）組織機制長期缺失

市民并不跟蹤規(guī)劃的全過程，法律和政府也不認可給予在規(guī)劃調研期間的公眾群體以規(guī)劃后期的決策權

（3）規(guī)劃師對公眾參與城市規(guī)劃的認識

用專門技術手段解決問題的公共事務，規(guī)劃師被認定為是專業(yè)技術的工程專家而不是社會活動家（4）市民和利益集團參與城市規(guī)劃的障礙

之間對規(guī)劃的價值判斷會產生差異分歧，利益集團唯利是圖的利益觀會使規(guī)劃喪失全局性公平、公正而導致利益集團的獨斷專行，也更加劇了社會矛盾。

2.4對策與思考政府的觀念轉變

規(guī)劃師的角色轉變

市民及利益集團規(guī)劃知識的培訓法制與機制的完善

規(guī)劃師素質重物質規(guī)劃和設計形態(tài)(圖紙)

忽略社會、經濟屬性，“公平性”“政體論”張庭偉

“利”“權”

?

?規(guī)劃師素質協(xié)調能力

利用開發(fā)商的經濟資源實現(xiàn)政府和規(guī)劃師藍圖

市民普及教育公眾教育

民意代表的系統(tǒng)知識教育三、城市規(guī)劃中利益相關理論

3.1利益集團的特點有組織的團體并不以控制政府、掌握權力為目的存在基礎為共同利益致力于滿足成員的共同利益或目標介入政府政治過程以影響政府決策為目的利益集團特點當今中國的社會利益集團背景和條件改革開放中國社會的轉型中國社會利益集團基本形態(tài)和種類：1、合法和非法的利益集團2、高度組織化、一定組織程度、組織松散、非正式組織團體3、經濟性和非經濟性利益集團特點：形態(tài)多樣、發(fā)展不平衡、代表弱勢群體利益集團薄弱、大多由政府主導產生、非對抗性、組織結構和職能不構成熟等3.2利益集團對政府決策的影響1影響主要內容：政府干部人事任免政府公共投資政府財政資金分配政府財政稅收政府政策法規(guī)的制定2影響主要方式：賄賂個人關系網絡說服求助于“精英人物”通過主管部門及其領導媒體呼吁,通過輿論間接向政府施加壓力利用既定的規(guī)則、慣例或者直接訴諸法律施壓性集體行動參與或操縱選舉3.3政府如何應對利益集團的影響近期：①關注并規(guī)范利益集團行為,為其成長、發(fā)展并發(fā)揮作用提供制度性平臺；②創(chuàng)造條件使民間性利益集團合法化。長遠：①建立制度化、規(guī)范化、程序化、公開、透明、公正的利益表達機制和決策參與機制,將利益集團行為納入制度化軌道②實現(xiàn)利益調控制度化、制度建設民主化、民主制度程序法治化、民主程序化,同時要提高政府在利益集團政治中的自主性,防止軟政權化。3.4公共權力的轉移政府權力的集中導致：公共事務效率降低Lowefficiency公共服務成本增加CostRising權力腐敗Corruption公共權力的轉移

在區(qū)域上的統(tǒng)一VS行政劃分在時間上的統(tǒng)一VS換屆選舉社會分工細化公民享有的結社權3.5公共政策過程政策評價、更改、終止政策實施政策形成日程設定PolicyEvaluation,Change,TerminationPolicyImplementationPolicyFormulationAgendaSetting四、城市規(guī)劃決策4.1城市規(guī)劃決策概念

城市規(guī)劃決策是決策主體針對城市規(guī)劃過程中已經發(fā)生、正在發(fā)生和將要發(fā)生的問題，收集信息、判斷性質、選擇方案、制定政策的活動過程。

是城市規(guī)劃的重要內容

與其他類型決策在本質特征上的共同之處:是人們在認識客觀世界的前提下，為實現(xiàn)一定的目的而進行的抉擇思維。決策包含著極強烈的目的性。作為思維的一個序列，決策是認識與行動之間的中介環(huán)節(jié)，沒有決策就沒有行動。

沒有城市規(guī)劃決策就沒有國家(政府)在城市建設中的公共行政行為，也就不能實現(xiàn)國家(政府)對城市建設的領導、干預和管理。

城市規(guī)劃行政決策活動具有公共選擇的特性，是針對城市發(fā)展過程中所面臨或即將產生的問題，制定與選擇城市建設與發(fā)展戰(zhàn)略的活動。有鮮明的政治性和公共性：(1)直接決策者是負責城市規(guī)劃工作的城市政府及其職能部門。(2)對象是整個城市的公共建設事務。(3)決策的結果屬于公共政策的范疇。(4)城市規(guī)劃決策過程是一個政治過程。4.2變化趨勢(1)決策方式——從集中到分散。市場經濟造就權力下放民主參與，個人行為更多地向集團行為轉變

城市規(guī)劃決策的運行將向上、下兩個方向延伸

(2)決策體系——從封閉到開放。城市規(guī)劃決策依賴于經濟、政治、法律等其他學科的發(fā)展所提供的分析角度、理論基礎和方法。(3)決策內容——從物質規(guī)劃到綜合規(guī)劃

“更多的注意力投放到規(guī)劃管理層面上，從法律、規(guī)章條例、決策導引、公眾監(jiān)督等管理控制機制上尋求出路”(陳秉釗)，把政治決策、經濟決策、社會決策、科學決策等方法引進到城市規(guī)劃決策中。

(4)決策領域——從技術領域到非技術領域“從對物質實體關系的關注轉移到對社會、經濟、政治與空間之間相互關系的重視，實現(xiàn)從形態(tài)改造向社會改造的觀念性轉變”(孫施文)

(5)決策特性——從靜態(tài)描述向動態(tài)過程。控制性詳細規(guī)劃的理論意義是分清了規(guī)劃與設計的概念代表了城市規(guī)劃領域已經開始了革命性的變革?？刂菩栽敿氁?guī)劃、規(guī)劃策劃、概念規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃對于城市規(guī)劃決策的意義則是提供了不同層次、不同時序上的決策依據。4.3決策主體(decisionbody)的多元化8大類：（1）直接決策團體：行政組織（市委、人大、政府、法院）（2）間接決策團體：經濟組織——正日益增大

政府的目標須通過企業(yè)利潤的增長來實現(xiàn)，城市規(guī)劃的實現(xiàn)也需要企業(yè)尤其是房地產開發(fā)企業(yè)的參與。

企業(yè)所追求的目標恰好構成政府所追求目標的主要實現(xiàn)條件

（3）民主黨派、工青婦學聯(lián)軍意見表達集體作為政治體制的重要組成部分，中央地方城市規(guī)劃重大問題的決策產生影響——政協(xié)；作為具體單位利益的代表，對城市規(guī)劃決策所涉及的具體項目和問題產生影響。

（4）社會團體組織不同行業(yè)、不同領域的群眾利益訴求的合法團體，作為政府和企業(yè)的中介。雖不是中國政治制度的基本部分，但卻是“結構性意見表達集體”和非盈利機構，具有一定的代表性。如城市規(guī)劃學會。

（5）媒體組織——“第四種權力”（6）事業(yè)單位

——準經濟組織（7）非正式組織——感情性意見表達集體（聯(lián)誼會等等）

（8）利益性意見表達集體復雜上一級行政首長

人大、政協(xié)和上級政府部門同級的支持