高校預(yù)算績效管理策略

第頁高校預(yù)算績效管理策略預(yù)算管理是高校內(nèi)部控制的起點與根底，也是高校開展各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的重要依據(jù)，它具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性和專業(yè)性等特點。20**年9月，財政部關(guān)于落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》通知的下達(dá)以及隨后《財政支出績效評價管理暫行方法》等一系列文件的出臺，進(jìn)一步推動了高校預(yù)算管理改革進(jìn)程，高校預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)視評價、績效考核既相分離又相銜接的一整套預(yù)算管理機(jī)制得以建立，預(yù)算管理水平相對有所提高。但從制度的落地與效能上看，高校預(yù)算管理仍然存在較為突出的問題，如預(yù)算口徑不統(tǒng)一、預(yù)算指標(biāo)偏離因子較高、預(yù)算指標(biāo)框架系統(tǒng)不夠科學(xué)合理、預(yù)算管理模式粗放、內(nèi)部控制制度不完善等。在實踐中，大部分高校僅僅通過財務(wù)系統(tǒng)的資金流無法確保資金使用部門的業(yè)務(wù)事項與預(yù)算目標(biāo)相一致，更無法根據(jù)項目重要程度和影響范圍開展財務(wù)分析與監(jiān)視，結(jié)果導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)出現(xiàn)偏差。預(yù)算績效管理是一項有效的財務(wù)管理手段，其質(zhì)量直接關(guān)系到高校運營的穩(wěn)定性［1］。因此，總結(jié)和改良預(yù)算管理方法與流程，對基于內(nèi)部控制的預(yù)算績效管理開展研究，切實發(fā)揮預(yù)算管理在高校發(fā)展中的作用，具有重要的現(xiàn)實意義。高校要建立全過程全覆蓋的預(yù)算績效管理機(jī)制，將預(yù)算下達(dá)、執(zhí)行效果和績效考核掛鉤?；趦?nèi)部控制的預(yù)算績效管理分為單位層面和業(yè)務(wù)層面，筆者主要從業(yè)務(wù)層面即預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)視評價、績效考核四個方面開展研究。

一、優(yōu)化項目管理，細(xì)化預(yù)算編制

流程控制是內(nèi)部控制的主要手段和方法［2］。為使預(yù)算編制更加精細(xì)、科學(xué)、準(zhǔn)確，更好地凸顯預(yù)算編制的統(tǒng)帥作用，應(yīng)在提升部門預(yù)算編制效率的同時，依托績效管理對業(yè)務(wù)流程開展再造與控制，將預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性運用到預(yù)算績效管理流程中。

（一）正確設(shè)立目標(biāo)導(dǎo)向

在編制預(yù)算時，應(yīng)以學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，根據(jù)自身發(fā)展目標(biāo)將預(yù)算的規(guī)劃性、事業(yè)的前瞻性、管理的統(tǒng)籌性開展有機(jī)融合，提高預(yù)算統(tǒng)籌能力，加強對預(yù)算的管控。高校應(yīng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，依據(jù)大收大支的原則實行全口徑預(yù)算管理，將那些影響高校中長期發(fā)展戰(zhàn)略的項目用數(shù)字的形式固定下來，并落實到相關(guān)的職能部門或負(fù)責(zé)人，從而為預(yù)算項目績效管理打下根底。

（二）整合預(yù)算編制方法

高校應(yīng)基于實際發(fā)展需要和原有編制經(jīng)驗，突破固有思維，整合預(yù)算編制方法，將統(tǒng)計分析與經(jīng)驗評估相結(jié)合，既保證預(yù)算收支平衡，又給出合理的調(diào)節(jié)空間。高校預(yù)算編制需要一改按項目總額控制的粗放做法，以預(yù)算部門所提供的測算依據(jù)和文件為根底，對預(yù)算項目按支出功能和經(jīng)濟(jì)功能分類開展確認(rèn)編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性，優(yōu)化項目支出預(yù)算。高?？梢愿鶕?jù)工作實際對項目庫開展分級設(shè)置統(tǒng)籌管理，針對不同的項目采用不同的編制方法。項目分級體系原則上可以按支出功能分類科目的類、款、項開展三級設(shè)置。首先依據(jù)學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和年度目標(biāo)將預(yù)算項目按照輕重緩急排序設(shè)置一級大類，然后按照部門中期計劃將業(yè)務(wù)類別開展歸納設(shè)置二級項目，三級項目按照所開展的具體工作內(nèi)容開展具體設(shè)置。將三級項目所分別對應(yīng)的支出功能科目信息隨項目一并導(dǎo)入預(yù)算編制系統(tǒng)，同時將其適用支出標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量依據(jù)及具體測算過程等信息一并錄入項目庫系統(tǒng)，讓項目支出預(yù)算編制真正滿足科學(xué)化績效管理的要求。例如，X高校根據(jù)學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略及年度目標(biāo)，將重點學(xué)科建設(shè)列為當(dāng)前學(xué)校發(fā)展的重要方向，據(jù)此首先構(gòu)建該高校重點學(xué)科建設(shè)項目庫（一級）；然后將該項目分解為若干子項目分年度納入項目庫中長期規(guī)劃，并對其進(jìn)度開展全方位滾動監(jiān)控（二級）；最后以分解的子項目為依據(jù)將具體的功能性科目（三級），如師資隊伍建設(shè)投入、教學(xué)條件建設(shè)投入、生均經(jīng)費投入等相關(guān)數(shù)據(jù)一并納入預(yù)算平臺開展科學(xué)化管理。項目論證體系的完善是資源合理有效利用的重要保證，學(xué)校全面預(yù)算管理委員會應(yīng)本著客觀性、可行性和必要性原則，對申報項目的預(yù)算部門開展實地考察并定期對項目庫開展充分的科學(xué)論證。

（三）細(xì)化指標(biāo)系統(tǒng)

細(xì)化指標(biāo)系統(tǒng)是將年度工作計劃分解為與之相對應(yīng)并細(xì)化至明細(xì)科目的預(yù)算模式。高校預(yù)算管理部門在項目立項依據(jù)充分、級次清晰的根底上，通過預(yù)算績效管理控制，精準(zhǔn)測算、細(xì)化構(gòu)造，建立完善、科學(xué)的指標(biāo)系統(tǒng)，從而保證各個節(jié)點的有效運作，使預(yù)算編制更具科學(xué)性、全面性、規(guī)范性和專業(yè)性。高校還可以跨平臺、跨專業(yè)聯(lián)合引進(jìn)定額標(biāo)準(zhǔn)制定方法，清晰直觀地反映各部門的工作業(yè)務(wù)內(nèi)容，制定符合高校實際的、科學(xué)合理的、準(zhǔn)確完整的具有規(guī)范性、靈活性和可操作性的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，以提高預(yù)算績效管理的實施效率。在完善細(xì)化的指標(biāo)體系下，通過財務(wù)系統(tǒng)可以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)生的資金用途或構(gòu)造改變以及費用列支等不符合預(yù)算編制要求的偏離，預(yù)算管理部門可以利用會計手段通過預(yù)算憑證的編制實現(xiàn)對預(yù)算指標(biāo)的實時干預(yù)，從源頭上及時作出調(diào)整。

二、科學(xué)把控預(yù)算執(zhí)行力度和進(jìn)度

預(yù)算執(zhí)行是整個預(yù)算績效管理的關(guān)鍵和核心，高校的預(yù)算管理者要改變“重預(yù)算輕決算”的觀念，強化預(yù)算剛性約束，加大預(yù)算執(zhí)行力度?？梢赃m時嘗試用經(jīng)費“包干制”代替“報銷制”，借助預(yù)算執(zhí)行信息化管理平臺對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和管理情況開展實時跟蹤，及時掌握資金走向，加強信息交流與反應(yīng)并對反映出的問題開展及時整改。將下達(dá)后的預(yù)算項目支出控制數(shù)輸入其所對應(yīng)的財務(wù)管理系統(tǒng)會計科目，在財務(wù)管理系統(tǒng)具體運行中，當(dāng)出現(xiàn)超出此控制數(shù)時，系統(tǒng)會發(fā)出提醒，此時經(jīng)費負(fù)責(zé)人需要加強真實性、合法性以及相關(guān)性審核，對預(yù)算偏離原因開展重點分析，對偏離因子開展適當(dāng)調(diào)整，確保每筆支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)均有章可循、有據(jù)可依。目前高校預(yù)算執(zhí)行情況分析工作還只是停留在對內(nèi)部財務(wù)數(shù)據(jù)的分析與匯總上，而實際上，預(yù)算管理部門不僅要對日常預(yù)算執(zhí)行中的問題開展差異性分析且開展有效化解，還要提出整改意見，形成預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)分析報告。年度終了，財務(wù)部門要會同全面預(yù)算管理委員會下設(shè)的預(yù)算管理部門對預(yù)算執(zhí)行情況開展分析，總結(jié)在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，形成年度預(yù)算執(zhí)行情況匯報材料逐級上報。高校的管理者及預(yù)算的參與者應(yīng)正確理解“管理”和“效率”的辯證關(guān)系，將“嚴(yán)格執(zhí)行”與“必要的合理調(diào)整”相結(jié)合，使預(yù)算績效管理在具體執(zhí)行中發(fā)揮最大效益。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要對責(zé)任管理績效開展考評，部門負(fù)責(zé)人對與本部門職責(zé)相關(guān)的預(yù)算數(shù)據(jù)增減變化情況等負(fù)有責(zé)任，對超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)和隨意改變資金用途的情況予以通報，切實保證預(yù)算的嚴(yán)肅性。以預(yù)算信息公開為抓手明確主體責(zé)任，建立項目決策、管理、實施全覆蓋的逐級問責(zé)機(jī)制，通過對預(yù)算執(zhí)行情況的管控和績效評價實現(xiàn)資金的合理利用，從而減少預(yù)算資金在執(zhí)行過程中的流失，保證資金使用效益最大化和預(yù)算執(zhí)行的有效性與科學(xué)性。

三、建立監(jiān)視評價長效機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)化的評價體系

對預(yù)算管理實施有效監(jiān)視是高校內(nèi)部控制體系建設(shè)與實施的重要環(huán)節(jié)，它對強化依法理財、規(guī)范支出等具有不可或缺的作用，能為預(yù)算績效管理的實施提供有力的保障。高校預(yù)算管理者對財經(jīng)法律法規(guī)應(yīng)有敬畏之心，只有在內(nèi)部控制框架內(nèi)建立完善的預(yù)算監(jiān)管機(jī)制以及標(biāo)準(zhǔn)化的評價體系，才有可能使高校在規(guī)避風(fēng)險的前提下發(fā)揮預(yù)算資金的最大成效。高校要建立內(nèi)外部監(jiān)視和民主監(jiān)視三位一體全方位全流程的監(jiān)視體系，監(jiān)視部門要切實履行查錯糾弊、防范風(fēng)險以及對財務(wù)管理工作提出合理化建議的職責(zé)。監(jiān)視部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)要求對整個財務(wù)預(yù)算及執(zhí)行開展事前控制、事中監(jiān)視、事后審計。在開展風(fēng)險評估時，不僅要關(guān)注預(yù)算管理的單位層面，更要關(guān)注預(yù)算管理的業(yè)務(wù)層面。如果風(fēng)險預(yù)估的結(jié)果說明風(fēng)險發(fā)生的可能性較大，就要對風(fēng)險開展干預(yù)控制。通過建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，合理規(guī)劃監(jiān)視的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及時間，以預(yù)算實際執(zhí)行數(shù)據(jù)對預(yù)算管理各個流程開展分析。在監(jiān)視過程中，依托信息化系統(tǒng)對預(yù)算項目開展實時監(jiān)視和考核，對流程中的關(guān)鍵節(jié)點予以重點監(jiān)控，對日常財務(wù)數(shù)據(jù)開展匯總分析，依托不斷完善的內(nèi)部控制體系及時發(fā)現(xiàn)缺陷從而對風(fēng)險結(jié)果開展控制，提高風(fēng)險預(yù)警及化解風(fēng)險的能力。高校要逐漸完善內(nèi)部控制體系，加強預(yù)算監(jiān)視體系建設(shè)，通過預(yù)算公開促進(jìn)預(yù)算績效管理的科學(xué)化。對于社會監(jiān)視渠道公眾反映的問題要及時核實處理反應(yīng)，部門負(fù)責(zé)人要據(jù)實答復(fù)預(yù)算管理委員會對機(jī)構(gòu)設(shè)置、相關(guān)職責(zé)以及預(yù)算數(shù)據(jù)增減變化等情況的質(zhì)詢，扎好制度的籠子，做到預(yù)算全過程公開透明，推進(jìn)權(quán)力運行公開規(guī)范，維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性。

四、實施全過程的預(yù)算績效管理

20**年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》的最大亮點就是強調(diào)預(yù)算的績效管理，要求將預(yù)算績效管理貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、評價、反應(yīng)等全過程。因此，高校應(yīng)發(fā)揮預(yù)算的指揮棒作用，提高資金使用效益，實施全過程的預(yù)算績效管理?？冃Ч芾硎谴_保高校預(yù)算管理有效實施的重要一環(huán)，它包括績效考核指標(biāo)體系的建立、績效考核評價的實施以及績效評價結(jié)果的應(yīng)用三個方面。高校通過建立系統(tǒng)、科學(xué)的預(yù)算績效考核指標(biāo)體系，對考核的內(nèi)容、目標(biāo)、程序以及結(jié)果開展細(xì)化，對預(yù)算資金收支情況開展全面分析與評價，并據(jù)此獎優(yōu)罰劣強化激勵，從而促進(jìn)預(yù)算管理體制的不斷完善。

（一）建立健全預(yù)算績效管理考核機(jī)制

預(yù)算績效管理有效實施的關(guān)鍵是評價指標(biāo)體系的客觀性、合理性、科學(xué)性。高校應(yīng)根據(jù)自身的實際情況和辦學(xué)特色，將學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)和年度目標(biāo)分解成符合目標(biāo)定位和專業(yè)發(fā)展的指標(biāo)體系。高校的預(yù)算要與高校未來發(fā)展規(guī)劃相契合，以學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)為主線、以同行業(yè)項目實施最優(yōu)為基準(zhǔn)，通過對目標(biāo)效應(yīng)的研究和科學(xué)分析，對數(shù)量、質(zhì)量、成本和效率指標(biāo)開展定性及定量描述，以是否與年度任務(wù)或計劃數(shù)量相對應(yīng)、是否與投資或資本預(yù)算相匹配來開展考量，使績效目標(biāo)與客觀現(xiàn)實相一致，保證有限資源的合理配置和資金的有效使用。遵循PDCA（Plan、Do、Cheek、Action）循環(huán)原理，高校應(yīng)將績效考核的理念落實到每個部門、人員、崗位、環(huán)節(jié)及關(guān)鍵控制點，堅持定性和定量考核相結(jié)合的方式對預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果開展績效評價，及時對預(yù)算執(zhí)行情況以及資金使用效益作出分析與評價，保證預(yù)算績效管理有效實施。高?？蛇m當(dāng)采取預(yù)算管理目標(biāo)與部門工作目標(biāo)直接掛鉤并對經(jīng)費實行上下浮動的激勵措施，使預(yù)算與部門的工作任務(wù)目標(biāo)捆綁在一起，對預(yù)算執(zhí)行良好、績效突出的部門予以表揚和獎勵,對違反或不執(zhí)行預(yù)算管理規(guī)定的部門開展批評并適當(dāng)削減一定比例的預(yù)算經(jīng)費。

（二）建立預(yù)算績效管理考核指標(biāo)體系

高校要以預(yù)算績效管理的要求為指導(dǎo)，遵循全面、重要、可比的績效考核原則，結(jié)合自身的特點構(gòu)建以量化標(biāo)準(zhǔn)為根底的績效考核指標(biāo)體系。比方可以嘗試采用模糊網(wǎng)絡(luò)分析法開展構(gòu)建。模糊網(wǎng)絡(luò)分析法是先建立評價因素集并由專家作出評價等級，再據(jù)此開展單因素模糊評價，在確定相應(yīng)權(quán)重后再計算特征向量的一種方法。比方D高校根據(jù)專家團(tuán)隊的意見，首先建立教學(xué)績效、科研績效、社會滿意度等一級指標(biāo)體系和生均經(jīng)費投入、科研活動收入、學(xué)生就業(yè)率等二級指標(biāo)體系，然后分別賦予相應(yīng)的權(quán)重并計算綜合評分（見表1）。與此同時，要特別關(guān)注同一標(biāo)準(zhǔn)部門間指標(biāo)的比較和評價，確保各部門間分類標(biāo)準(zhǔn)的可比性。對各部門也要按支出構(gòu)造類別對項目支出開展評估，明確工作責(zé)任，將預(yù)算執(zhí)行情況、審計情況、項目實施結(jié)果等作為績效考評指標(biāo)，分別計入各評價指標(biāo)所設(shè)置的定量區(qū)間，填入對應(yīng)的評分，從而實現(xiàn)最終的綜合評價。年度終了，高校根據(jù)既定的量化后的預(yù)算評價指標(biāo)對預(yù)算管理績效開展評價，將評價結(jié)果直接反應(yīng)給預(yù)算管理委員會和預(yù)算執(zhí)行職能部門，并以此作為相應(yīng)的獎懲依據(jù)，提高預(yù)算執(zhí)行的效率和效果。

（三）預(yù)算績效管理考核評價的實施

高校需建立一套與預(yù)算績效管理掛鉤的預(yù)算評價體系，對預(yù)算管理工作開展綜合評價。預(yù)算績效管理評價結(jié)果可以與部門年度預(yù)算安排以及個人的績效、晉升、待遇等掛鉤。高?？梢試L試將沒有行政職務(wù)的一線教授聘到預(yù)算管理委員會中，使其以獨立身份對預(yù)算管理評價結(jié)果開展審閱及參加質(zhì)詢。根據(jù)項目的性質(zhì)合理分配不同評價指標(biāo)所占權(quán)重，采用定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合的評價方法形成綜合性的評價結(jié)果。預(yù)算績效管理評價結(jié)果最終要表達(dá)在落實“目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”上。各部門間的預(yù)算績效管理評價結(jié)果應(yīng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。通過完善部門、崗位和重要控制點的考核體系，落實“目標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”；通過績效問責(zé)獎懲機(jī)制，將高校、部門、教師和工作人員納入統(tǒng)一的責(zé)任共同體，從而客觀公正地實施預(yù)算績效管理。

（四）預(yù)算績效管理評價結(jié)果的應(yīng)用與有效激勵

高?？梢苑诸惙謱訉︻A(yù)算項目的績效開展評價，加強對評價結(jié)果的應(yīng)用，逐步建立和完善預(yù)算績效管理評價體系。根據(jù)預(yù)算績效管理考核結(jié)果分別采取獎勵、返還、沒收等激勵和懲罰措施，對考核優(yōu)秀的單位，除了大力宣傳和表揚外，還可以預(yù)留一定比例的預(yù)算經(jīng)費，運用經(jīng)費調(diào)節(jié)手段提高預(yù)算管理實效。這樣就可以建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反應(yīng)、反應(yīng)結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制［3］，營造獎罰分明的工作氛圍，使預(yù)算管理改革真正落地。作為公共服務(wù)部門而非營利性組織的高校，預(yù)算管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工