國(guó)內(nèi)外典型國(guó)家水法規(guī)及其對(duì)比分析,比較法論文

國(guó)內(nèi)外典型國(guó)家水法規(guī)及其對(duì)比分析,比較法論文由于自然因素和人類活動(dòng)影響，全球水資源問(wèn)題日益突出，各國(guó)采取了一系列工程措施和非工程措施緩解水資源危機(jī)。水資源是非耗竭性資源，又是一種易誤用、易污染的資源，不同于土地資源、森林資源、化石資源等耗竭性資源，也不同于太陽(yáng)能、潮汐能、原子能、風(fēng)能等恒定性和亞恒定性資源。人類活動(dòng)影響著水資源產(chǎn)生、使用和耗損的全經(jīng)過(guò)，同時(shí)影響生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。因而通過(guò)水法規(guī)約束并規(guī)范人類活動(dòng)特別重要。為解決水資源短缺、利用粗放、水污染嚴(yán)重、水管理混亂等問(wèn)題，世界很多國(guó)家逐步建立了由憲法、水法律、行政法規(guī)等組成的水法規(guī)體系，使水事活動(dòng)有法可依。我們國(guó)家當(dāng)下存在的水資源問(wèn)題就與水法規(guī)建設(shè)的完善程度以及執(zhí)行效果密切相關(guān)。一、中國(guó)水法規(guī)發(fā)展進(jìn)程我們國(guó)家最早的水法規(guī)可追溯到春秋時(shí)期，(禮記月令〕(管子立證〕(管子度地〕等史料中均有相關(guān)記載，在春秋末期國(guó)家大法中就出現(xiàn)了一系列的水利條款。唐朝構(gòu)成了較為完好的封建法律體制，(水部式〕是唐代制定的中國(guó)第一部比擬系統(tǒng)的水利法典，對(duì)農(nóng)田水利管理、用水管理、航運(yùn)船閘的管理維護(hù)、橋梁津渡的管理維護(hù)、漁業(yè)和城市水道管理等都作出了規(guī)定。近代水利立法始于20世紀(jì)30年代，1942年7月頒布施行了(水利法〕，1943年制定了(水利法施行細(xì)則〕(水權(quán)登記規(guī)則〕。但由于當(dāng)時(shí)中國(guó)正處于半殖民地半封建社會(huì)，內(nèi)憂外患，很多法規(guī)大多沒(méi)有能很好地施行。1949年新中國(guó)成立后，我們國(guó)家水法規(guī)建設(shè)不斷發(fā)展。憲法是我們國(guó)家水法制建設(shè)的基礎(chǔ)，1988年通過(guò)了(中國(guó)水法〕〔簡(jiǎn)稱(水法〕〕，這是新中國(guó)的第一部水法，是中國(guó)水管理的基本大法〔重要水法規(guī)見(jiàn)表1〕。由于歷史、政治等因素，我們國(guó)家水法規(guī)建設(shè)曾一度停滯不前。1979年之后，我們國(guó)家不斷推進(jìn)水法規(guī)建設(shè)，圍繞水污染治理、水土保持、水資源開(kāi)發(fā)利用和水生態(tài)保衛(wèi)、水災(zāi)禍防治等方面進(jìn)行了相應(yīng)的立法工作。二、國(guó)外典型國(guó)家水法規(guī)根據(jù)地理位置、氣候條件、水文特征和水資源稟賦等情況，分別選取美洲、歐洲、大洋洲的代表性國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)及澳大利亞，圍繞水法規(guī)建設(shè)及其執(zhí)行情況進(jìn)行比擬分析。1.美國(guó)美國(guó)現(xiàn)有水法規(guī)幾乎涵蓋了水資源開(kāi)發(fā)、利用、保衛(wèi)、管理的全經(jīng)過(guò)，構(gòu)建了較為完善的水資源保衛(wèi)和開(kāi)發(fā)利用、水污染防治、水體維護(hù)和恢復(fù)的法規(guī)框架。1824年以前，美國(guó)水利建設(shè)主要著重于防洪與水道航運(yùn)，18791935年期間，由于工農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，逐步開(kāi)發(fā)興建多目的多功能的水利工程，并開(kāi)場(chǎng)進(jìn)行流域綜合治理。比擬著名的有通過(guò)立法對(duì)田納西河進(jìn)行流域統(tǒng)一管理，有效促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。19361968年期間，美國(guó)大規(guī)模興建水利工程，1968年以后，美國(guó)大力加強(qiáng)水利管理，提高工程綜合效益，公布了一系列有關(guān)水利的法律法規(guī)。19701990年為水質(zhì)優(yōu)化發(fā)展階段，1990年以后，水質(zhì)和水環(huán)境得到了根本性的改變，開(kāi)場(chǎng)著重可持續(xù)及回歸自然式的再發(fā)展。在這里基礎(chǔ)上，總結(jié)了美國(guó)一些主要的法律法規(guī)，見(jiàn)表2。2.英國(guó)英國(guó)現(xiàn)行水法規(guī)體系包括了由英國(guó)介入或締結(jié)的國(guó)際條約、歐盟法律與政策文件、英國(guó)議會(huì)立法及或部門(mén)制度的附屬法規(guī)政策。水管理分為國(guó)家、區(qū)域和地方三級(jí)管理。早前，英國(guó)的水政策法規(guī)都信奉河岸權(quán)理論，即鄰接〔地表〕水體的每一個(gè)河岸土地所有權(quán)人，都享有流經(jīng)或者流淌于其土地之上的流量處于自然狀態(tài)的權(quán)利，而其別人不得改變流量或者水量、水質(zhì)。隨著工業(yè)革命的發(fā)展，對(duì)水和水能的需求迅速增長(zhǎng)，隨后的人口增加及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致河岸權(quán)原則的缺陷明顯地表現(xiàn)出來(lái)，進(jìn)而需要對(duì)水資源利用進(jìn)行干涉，于是出現(xiàn)了調(diào)整水資源的成文法，見(jiàn)表3。3.澳大利亞澳大利亞的水資源管理體制分為3個(gè)層次，聯(lián)邦、州和地方。在聯(lián)邦體制下，各州和地方在各自的管轄范圍內(nèi)負(fù)有管理自然資源的首要責(zé)任。澳大利亞繼承了英國(guó)普通法中的河岸權(quán)，即賦予水源毗連土地的所有者用水權(quán)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及市場(chǎng)的迫切需求，澳大利亞以政策為主的全國(guó)性水資源法律是通過(guò)不同管轄范圍的之間的一些非法定的協(xié)商、協(xié)調(diào)及合作程序機(jī)制構(gòu)成的。最主要的法律有1994年(水事改革框架〕、2004年(關(guān)于國(guó)家水資源行動(dòng)計(jì)劃的間協(xié)議〕及2007年(水法〕等，見(jiàn)表4.三、國(guó)內(nèi)外水法規(guī)比照1.水法規(guī)建立〔1〕時(shí)間綜合比照以上3個(gè)典型國(guó)家涉水法規(guī)的公布時(shí)間及發(fā)展歷程，我們國(guó)家水法規(guī)建設(shè)時(shí)間較為滯后。直到1988年第一部(水法〕公布施行，我們國(guó)家的水資源管理才真正步入法制化軌道。這個(gè)時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家。以防治水污染方面的法律為例，我們國(guó)家(水污染防治法〕公布年份為1984年，而美國(guó)于1948年就公布了(聯(lián)邦水污染防治法〕，英國(guó)1951年公布了(河流防止污染法〕，澳大利亞1929年公布了(污水處理法〕，均早于我們國(guó)家40年左右。這主要是由于發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)革命之后工業(yè)用水量激增，引發(fā)了一系列水問(wèn)題，因而相應(yīng)出臺(tái)了很多水法規(guī)政策來(lái)解決需水、用水、排水等問(wèn)題?！?〕數(shù)量據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1949年以前，我們國(guó)家公布的水法規(guī)數(shù)量遠(yuǎn)少于美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞。19491979年，由于政治社會(huì)因素影響，法制進(jìn)程緩慢，導(dǎo)致公布的水法規(guī)數(shù)量很少。1979后至今，中國(guó)新公布的水法規(guī)數(shù)量超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家同期公布的數(shù)量。在總數(shù)上，漸有趕上發(fā)達(dá)國(guó)家的趨勢(shì)。分別比照各類型的水法規(guī)，包括水災(zāi)禍防治、水資源開(kāi)發(fā)利用及水環(huán)境保衛(wèi)方面的水法規(guī)數(shù)量，能夠發(fā)現(xiàn)：新中國(guó)成立之前幾乎沒(méi)有牽涉防洪方面的水法規(guī)，1979年之后才出現(xiàn)了防洪方面的水法規(guī)，19792000年新公布的防洪法規(guī)數(shù)量甚至超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家；水資源開(kāi)發(fā)利用方面的法規(guī)最最近幾年發(fā)展較好，有趕上發(fā)達(dá)國(guó)家的趨勢(shì)；水環(huán)境方面的法律法規(guī)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到達(dá)美國(guó)、英國(guó)的數(shù)量。〔3〕內(nèi)容固然我們國(guó)家水法規(guī)建設(shè)正在加快推進(jìn)，但是我們國(guó)家現(xiàn)有的水法規(guī)并不夠健全和完善，例如在水資源的規(guī)劃調(diào)度、水生態(tài)系統(tǒng)、節(jié)約用水等方面均沒(méi)有詳細(xì)嚴(yán)格的法律法規(guī)，同時(shí)，配套的法律法規(guī)也不夠全面。比照中美水污染防治方面的法律法規(guī)，美國(guó)水污染方面的法律法規(guī)經(jīng)過(guò)了漫長(zhǎng)的階段，反復(fù)討論、修改，直到構(gòu)成了完好的體系。我們國(guó)家的水資源防治法在立法中心、管理體制、調(diào)控機(jī)制、監(jiān)管措施及施行保障機(jī)制等方面，都與美國(guó)有一定的區(qū)別和差距，見(jiàn)表5。2.水法規(guī)執(zhí)行〔1〕立法經(jīng)過(guò)中西方在法律制定經(jīng)過(guò)中存在一定的差異性。美國(guó)、澳大利亞等是聯(lián)邦制國(guó)家，各州根據(jù)各自的特點(diǎn)和要求分別進(jìn)行立法來(lái)管理各州的水資源、水權(quán)和水事等，針對(duì)性較強(qiáng)，特定的社會(huì)政治制度構(gòu)成了科學(xué)的立法程序和較強(qiáng)的法律效力，建立了較為完善的水法規(guī)體系及其配套法規(guī)。而我們國(guó)家在立法經(jīng)過(guò)中還存在相關(guān)部門(mén)多、職能穿插、職責(zé)不清、權(quán)利博弈、行政化和缺乏針對(duì)性等傾向，如我們國(guó)家對(duì)水資源管理縱向?qū)嵭辛饔蚬芾砼c行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，橫向牽涉水利部門(mén)〔水行政主管〕、環(huán)保部門(mén)〔水質(zhì)、水污染〕、農(nóng)業(yè)部門(mén)〔農(nóng)業(yè)面源污染〕和城鄉(xiāng)與住房建設(shè)部門(mén)〔城市水務(wù)〕等等?！?〕執(zhí)行經(jīng)過(guò)美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在執(zhí)法經(jīng)過(guò)中充分具體表現(xiàn)出了針對(duì)性、專業(yè)性與強(qiáng)迫性。而我們國(guó)家水行政執(zhí)法隊(duì)伍受體制、人員構(gòu)造、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等眾多影響，整體素質(zhì)和執(zhí)法能力相對(duì)薄弱，存在執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問(wèn)題?！?〕公眾介入在水資源保衛(wèi)的公眾監(jiān)督和公益訴訟方面，美國(guó)相關(guān)的立法和實(shí)踐走在世界前列。英國(guó)1991年(水資源法〕、2003年(水法〕都牽涉了公眾介入的規(guī)定，非常注重利益相關(guān)者和公眾介入。澳大利亞墨累達(dá)令河流域的管理組織設(shè)立了公眾咨詢委員會(huì)。而我們國(guó)家現(xiàn)有水資源保衛(wèi)法中幾乎都沒(méi)有牽涉公眾介入，能夠講我們國(guó)家至今尚未真正建立起公眾介入機(jī)制。3.文化影響中西方古代文化、歷史背景的不同影響著立法、執(zhí)法和司法全經(jīng)過(guò)。契約精神是西方文明社會(huì)的主流精神，在民主法治的構(gòu)成經(jīng)過(guò)中有著極為重要的影響，一方面為法治和市民社會(huì)提供了良好的秩序；另一方面根據(jù)私人契約精神，上升至公法領(lǐng)域在控制公權(quán)利方面具有積極作用。西方社會(huì)的契約精神帶來(lái)的平等與民主的政治傳統(tǒng)為西方水法規(guī)體系建設(shè)確實(shí)立、水政執(zhí)法、公眾介入等奠定了良好的基礎(chǔ)。而中國(guó)古代奉行儒家思想，主張以仁為本，圣人為王。儒家思想在穩(wěn)固封建王朝統(tǒng)治的同時(shí)，也造成了漠視常人權(quán)利的政治文化，導(dǎo)致我們國(guó)家古代民眾法律意識(shí)非常淡薄。同時(shí)，在新中國(guó)成立之前處于半殖民地半封建社會(huì)，新中國(guó)成立之后，又一度處于高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，缺乏依法治國(guó)的理念，幾乎沒(méi)有水資源的法律保障和水污染防治的法律意識(shí)。四、對(duì)策和建議1.完善水法制體系推進(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制，提高立法質(zhì)量，優(yōu)化立法職權(quán)配置。小智治事、中智治人、大智立法，需要對(duì)當(dāng)下的水法規(guī)進(jìn)行全面的整理分析。借鑒國(guó)外法制有益經(jīng)歷體驗(yàn)，切忌照搬別國(guó)形式和做法。通過(guò)實(shí)踐和理論探尋求索，對(duì)一些欠缺的水法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充，對(duì)不夠完善的水法規(guī)加以改良，同時(shí)加強(qiáng)相應(yīng)的配套法規(guī)建設(shè)。要明確現(xiàn)有各法規(guī)之間的內(nèi)在聯(lián)絡(luò)，協(xié)調(diào)好法規(guī)之間的互相關(guān)系，其次對(duì)各管理部門(mén)的職權(quán)進(jìn)行明確的范圍界定，并對(duì)個(gè)別法律地位不明的管理機(jī)構(gòu)重新確立職權(quán)。2.提高水管理效能由于各國(guó)國(guó)情、水情不同，且流域的水資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件也存在差異，水法規(guī)建設(shè)重點(diǎn)和治理制度框架因而有所差異。美國(guó)、澳大利亞國(guó)土面積大，采用行政區(qū)域分層治理和流域一體化治理相結(jié)合體制，英國(guó)等則采用流域一體化治理體制。借鑒國(guó)外的經(jīng)歷體驗(yàn)，完善現(xiàn)有的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立水資源管理以區(qū)域管理為基礎(chǔ)和流域管理為核心的法律體系，統(tǒng)一規(guī)范區(qū)域與流域的各項(xiàng)管理職能，加強(qiáng)法律的剛性約束與支撐，通過(guò)立法來(lái)明確流域機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的、職能、權(quán)限、組織形式等重大事項(xiàng)，強(qiáng)化跨行政區(qū)域的流域綜合管理。構(gòu)建水管理科學(xué)體系，依法管水，科學(xué)治水，全面提高管水事、治水利的能力與效力。3.提升執(zhí)法實(shí)效天下之事，不難于立法，而難于法之必行。各級(jí)水行政主管部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)依法執(zhí)政意識(shí)，堅(jiān)持以法制的理念、法制的體制、法制的程序開(kāi)展工作。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)，提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。水行政執(zhí)法人員必須忠于法律，嚴(yán)格執(zhí)法，敢于擔(dān)當(dāng)。水資源管理是社會(huì)公共事務(wù)，屬于社會(huì)管理范疇。積極引導(dǎo)與提倡社會(huì)公眾介入，倡導(dǎo)公開(kāi)公平公正，才能更好地提高水資源管理的效率。務(wù)必通過(guò)立法對(duì)公眾介入作出詳細(xì)的規(guī)定，明確施行程序，全面推進(jìn)水資源管理信息的公開(kāi)。同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督功能。4.加強(qiáng)宣傳教育水資源事及社會(huì)群眾、事關(guān)人們生活生產(chǎn)的基本要素與生態(tài)環(huán)境。需要引領(lǐng)全社會(huì)共同努力，宣傳水法規(guī)，遵守水法規(guī)，執(zhí)行水法規(guī)。法律是人類最大的發(fā)明，科學(xué)發(fā)明使人類學(xué)會(huì)了怎樣駕馭自然，更重要的是法律使人類學(xué)會(huì)了怎樣駕馭自個(gè)。我們要秉持法律這個(gè)準(zhǔn)繩，用好法治這個(gè)方式。通過(guò)強(qiáng)迫性規(guī)范人們行為，弘揚(yáng)社會(huì)道德風(fēng)氣，促進(jìn)社會(huì)公眾自覺(jué)地珍惜水資源、節(jié)約水資源、保衛(wèi)水資源。五、結(jié)語(yǔ)人類活動(dòng)受法律與道德的制約與影響，法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。必須用法律去衡量、規(guī)范、引導(dǎo)