公財政視角下的政府投融資創(chuàng)新講義

陜西省人大常委會副秘書長張建申（教授）2010年4月公共財政視角下

同志們：大家好！

主要講三個問題：

1)我所理解的公共財政；2)地方政府的投資領(lǐng)域；3)地方政府的融資創(chuàng)新。希望同志們自始至終有個好心情！

今天,我受賀校長的邀請,專門就《公共財政視角下的政府投融資創(chuàng)新》這個專題，講講自己的心得和意見，感到十分高興。但由于自己才疏學淺，水平有限，錯誤和不妥之處實所難免,歡迎各位領(lǐng)導和同志們批評指正！前言

改革開放30多年來，我國融入全球化與建立市場經(jīng)濟的方針并舉，內(nèi)政與外交相互促進，民主法治相輔相成，發(fā)展和諧并重，取得了舉世矚目的巨大成就。在長達30多年的時間里，我國經(jīng)濟保持平均9.7%的高速增長。即使在2008年遭遇國際金融危機的大背景下,我國去年經(jīng)濟增長也達到了8.7%,這的確是一個了不起的世界奇跡!2009年的主要經(jīng)濟指標:1、GDP達到33.5353萬億,增長8.7%,人均約3800美元；我省GDP達到8186.85億元,增長13.6%,高于全國4.9個百分點已經(jīng)居全國第17位。2、全國財政收入達到6.85萬億元，增長11.7%;我省財政收入達到1389.5億元,增長25.8%。

3、外匯儲備接近2.4萬億美元，今年3月底已經(jīng)達到2.447萬億美元,是世界上國際支付能力最強的國家.4、進出口總額為22073億美元，其中出口為12017億美元，超過德國已經(jīng)處于世界第一。2009年,是新世紀以來中國經(jīng)濟發(fā)展最為困難的一年。面對百年不遇的國際金融危機的嚴重沖擊和極其復雜的國內(nèi)外形勢，黨中央、國務(wù)院審時度勢，科學決策，帶領(lǐng)全國人民萬眾一心，共克時艱，堅持實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，全面實施并不斷完善應(yīng)對國際金融危機的一攬子計劃，較快扭轉(zhuǎn)了經(jīng)濟增速下滑的局面，率先實現(xiàn)了國民經(jīng)濟總體回升向好。如果把2008年以來九個季度的GDP增幅畫條曲線：10、10.1、9、6.8、6.1、7.9、8.9、10.7、12.8,這是一個清晰的“V”型反轉(zhuǎn)。值得指出的是，2009年三季度以來，我國經(jīng)濟企穩(wěn)向好主要依賴政府投資拉動，而民間投資、居民消費和外貿(mào)出口依然呈現(xiàn)低迷態(tài)勢。政府投資“單引擎”驅(qū)動的經(jīng)濟復蘇具有很大風險，很難使經(jīng)濟步入穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的內(nèi)生型增長軌道。只有在全球經(jīng)濟穩(wěn)步復蘇、居民消費意愿和能力大幅提升、民間投資真正啟動、產(chǎn)能過剩局面有效緩解后，我國經(jīng)濟才有可能持續(xù)健康協(xié)調(diào)地發(fā)展。目前，我國各級地方政府的投資領(lǐng)域廣泛，需要花錢的地方很多，而資金又十分短缺。探討公共財政視角下的政府投融資創(chuàng)新，努力拓展地方政府的融資渠道，是一個有意義的重大課題。一、我所理解的公共財政

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政分配活動應(yīng)該按照全體社會成員的集體偏好進行，必須以滿足全社會的公共需要為目標，努力使社會公眾的福利水平最大化。因此，我們要討論公共財政視角下的政府投融資創(chuàng)新，就要在弄清楚公共財政本質(zhì)的基礎(chǔ)上來進行。1、公共財政是法制財政

事實上，在法治背景和憲政視野下，人民和國家處于對等地位，國家只是提供公共服務(wù)的公團體，對人民僅有管理與服務(wù)職能，而無支配和控制的權(quán)利。人民與國家有協(xié)商的必要和可能，對國家提供的公共服務(wù)（包括政府投資）有選擇權(quán)和決定權(quán)，有權(quán)參與確定公共物品的種類、規(guī)模及由此所需要支付的對價。

按照這樣的邏輯來推論，顯然財政收入的取得與支出的安排和使用，都必須嚴格依照法律的規(guī)定進行，不能依照任何人的意愿或個人偏好進行。即人民對國家所掌握的財政資金的使用享有決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這些權(quán)利是通過對預算、決算和財政政策的審批來實現(xiàn)的。即經(jīng)過立法機關(guān)審批的年度預算和財政政策，具有法律約束力，政府必須嚴格依照執(zhí)行。因此，公共財政的構(gòu)建對法制有著天然的依賴性，公共財政必然是法制財政。另一方面，公共財政運行行機制的規(guī)范范性，也要求財政活活動必須在法法制的約束下下進行，必須站在制度度的制高點上去實施財政政分配活動。。也就是說，，既然政府被被社會成員委以了提供公公共物品（包括政府投投資）的神圣責任，，那么，就有必必要防范擁有公共權(quán)力力的部門及其其官員因濫用用權(quán)力而損害社會成員員的公共利益益。因此，公公共財政不僅僅僅要從公共性的角度來考慮財財政的供給范范圍，還要從從政府自身行行為的規(guī)范化化入手，來防防范公共權(quán)力力的濫用。2、公共財政政是道德財政政什么是道德？？不傷害他人為為“道”，關(guān)關(guān)愛他人為“德”。道德德是法律的必必要補充，又又有法律不可可替代的作用用。在一個文化厚厚實深沉的社社會里，人懂得尊重自自己——他不不茍且，因為為不茍且所以以有品位；人人懂得尊重別別人——他不不霸道，因為為不霸道所以以有道德；人人懂得尊重社社會——他不不掠奪，因為為不掠奪所以以有永續(xù)的智智能。從這種意義上上來講，公共財政就是是道德財政，，無論從財政收入還是支出上都是如此。。如果我們站在在政治的立場場上來看，實實際上任何賦賦稅是不得民民心的。法國國前財政部長長柯爾伯特就就作過一個生生動的比喻：：征稅就像拔鵝鵝毛，你要想想以最少量的的反對的噓噓噓聲來得到最最大數(shù)量的鵝鵝毛，幾乎是是不可能的。。這就是說，我我們設(shè)計稅制制，必須考慮慮道德因素，，既要體現(xiàn)效效率、還要體體現(xiàn)公平，更更要講政治。。我們不能為為了增加政府府收入而傷害害了人民群眾眾的根本利益益。要知道，，政府與人民民群眾是舟和和水的關(guān)系：：水能栽舟、亦亦能覆舟。再從支支出上上來看看：因因為我我們不不論花花在什什么地地方的的錢，，都不不是我我們自自家的的錢，，而是是納納稅稅人人的的錢錢，，是是十十分分珍珍貴貴的的公公共共資資源源。。因此此，，我我們們花花的的每每一一分分錢錢，，都都必必須須對對人人民民負負責責，，讓讓人人民民滿滿意意，，都都要要千千方方百百計計地地讓讓人民笑笑起來來，而而不能能讓人人民哭哭起來來，更更不敢敢使人人民罵罵起來來。目前，，我國國政府的的投資資體制制不健健全，，監(jiān)督督不到到位，，擠占、、挪用用、貪貪污、、浪費費政府府投資資的現(xiàn)象象十分分嚴重重。我國公公路、、鐵路路、機機場、、城市市交通通、水水利等等基礎(chǔ)礎(chǔ)設(shè)施施建設(shè)設(shè)中頻頻頻暴暴露出出來的的各種種嚴重重問題題，已已經(jīng)令令人民民深惡惡痛絕絕，政政府投投資效效益低低下是是不爭爭的事事實。。試想一一想：：人如如果沒沒有道道德、、沒有有良知知，那那么，，在利利益面面前，，在金金錢面面前，，在燈燈紅酒酒綠面面前，，只憑憑著血血肉之之軀，，憑著著本能能，顯顯然是是無法法抵擋擋的。。當人沒沒有了了道德德感與與羞恥恥感，，喪失失了人人性的的尊嚴嚴與高高貴之之后，，在瘋瘋狂鄙鄙俗及及充滿滿誘惑惑力與與刺激激性的的世界界面前前，很很難寂寂然不不動，，立定定腳根根。于是腐腐敗產(chǎn)產(chǎn)生了了，墮墮落出出現(xiàn)了了，違違反財財經(jīng)法法紀的的現(xiàn)象象也司司空見見慣，，以至至于一一些人人走上上了職職務(wù)犯犯罪的的道路路，陷陷入了了罪惡惡的深深淵。。所有有這些些，都說明明公共共財政政必須須擔當當起維維護國國家民民族利利益，，保護護弱勢勢群體體免受受災(zāi)難難傷害害，維維護財財經(jīng)秩秩序的的歷史史重任任。3、公公共財財政是是民生生財政政關(guān)注民民生民民意，，相信信依靠靠人民民群眾眾，自自覺接接受群群眾的的監(jiān)督督，是是我們們黨和和政府府堅持持群眾眾路線線，逐逐步走走向成成功的的經(jīng)驗驗和光光榮傳傳統(tǒng)。。目前前，民民生問問題還還是比比較嚴嚴重的的：“生不起，，剖腹一刀刀五千幾；；讀不起，，選個學校校三萬起；；住不起，，一萬多元元一平米；；娶不起，，沒房沒車車誰跟你；；病不起，，藥費讓人人脫層皮；；死不起，，火化下葬葬一萬幾。?！边@些民間順順口溜，就就是對目前前民生問題題的真實寫寫照。近年來，我我們一些人人把發(fā)展就等等同于經(jīng)濟濟的快速運運行，等同同于GDP和財政收收入的高速速增長，而忽視了人人民群眾的的切身利益益和真實感感受。這種種認識上的的片面性肯肯定會造成成一系列嚴嚴重的后果果，我們也也為此付出出了血的代代價。毫無無疑問，發(fā)展必須必必須以人為為本，必須須民生優(yōu)先先，必須把把人民群眾眾的根本利利益放在首首要位置。。發(fā)展為了人民民、發(fā)展依靠靠人民、發(fā)展展成果由人民民共享，即發(fā)發(fā)展的終極目目的就是為了了造福人民大大眾。如果我們以犧犧牲人民群眾眾的切身利益益為代價而換換取了發(fā)展，，我們寧可回回到自然社會會。所以，我我們應(yīng)該把人人民群眾滿意意不滿意，高高興不高興，，生活得愜意意不愜意作為為檢驗財政工工作的重要標標準。二、地方政府府的投資領(lǐng)域域我們討論投融資創(chuàng)新問問題，弄清楚地方政府的投投資領(lǐng)域很有有必要。也就就是說，我們們地方政府的錢錢能夠投在那那里？哪些領(lǐng)領(lǐng)域應(yīng)該保障障？哪些領(lǐng)域域不能涉獵？？我個人認為為，以下幾個個問題值得我我們高度重視視：一是地方方政府的主要要責任是什么么？二是地方方政府投資的的主要領(lǐng)域應(yīng)應(yīng)該如何界定定？三是地方方政府投融資資主要存在那那些問題？1、地方政府府的主要責任任在憲政視野下，，我們的政府府是公共政府府，政府手中的權(quán)權(quán)力是公共權(quán)權(quán)力，而與之之相應(yīng)的財政政則是公共財政。政府投資必須須緊緊圍繞自自己的責任進進行，既不能能缺位，也不不能越位，更更不能錯位。。按照現(xiàn)代公共共政府理論的的基本觀點，，地方政府的主主要責任，就就是要千方百百計地滿足社社會公共需要要，保證自己己的人民像人一樣樣活著。我認為，就政政府投資領(lǐng)域域而言，地方方政府的主要要責任：一是保證人民民享受良好的的生存環(huán)境科學發(fā)展的最最低要求是，，要保證人民民能夠呼吸到到新鮮的空氣、、享受到溫煦煦的陽光、喝喝上清潔無污污染的水和奶奶、吃上綠色色的食品；即能夠在良好好和諧的自然然環(huán)境中幸福福地工作、學學習和生活，，是政府的重重要責任之一一，也是科學學發(fā)展的目的的所在。人民民有權(quán)依法對對政府提出這這方面的要求求。二是保證人民民享受良好的的教育政府要把教育切實實擺在優(yōu)先發(fā)發(fā)展的戰(zhàn)略地地位，因為教教育作為發(fā)展展的基石，事事關(guān)民族興旺旺、人民福祉祉和國家未來來，是百年大大計、千秋工工程。教育公平的確確是科學發(fā)展展的重點和難難點所在。政政府不僅要保保障教育的經(jīng)經(jīng)費需要，還還要保證教育育資源配置的的相對公平。。體現(xiàn)在政府投投資方面，就就是要把各級級各類學校建建設(shè)放在優(yōu)先先投資和突出出的位置。三是保證人民民享有均等的的就業(yè)機會就業(yè)是民生之之本，關(guān)系到到億萬勞動者者及其家庭的的切身利益，，是我們實現(xiàn)現(xiàn)科學發(fā)展、、促進社會和和諧的重要基基礎(chǔ)。嚴格說說來，經(jīng)濟發(fā)發(fā)展的過程，，實際上就是是促進就業(yè)持持續(xù)擴大的過過程，因此，，政府投資必必須與促進就就業(yè)緊密聯(lián)系系起來，千方方百計地創(chuàng)造造有利于擴大大就業(yè)的政府府投資領(lǐng)域和和經(jīng)濟發(fā)展方方式，形成適適應(yīng)我國國情情的多元化就就業(yè)格局。（（美國州長和重重慶市長的喜喜與憂）四是保證人民民享有充分的的知情權(quán)知情權(quán)是公民民人權(quán)的基本本內(nèi)容之一，，因為政府投資資不管到什么么領(lǐng)域，說到到底所花的錢錢都是納稅人人的錢，是人人民的錢；政政府投資所行行使的是憲法法賦予的公共共權(quán)力。所以以，從理論上上講，人民有有權(quán)知道政府想干什么么、能干什么么、干了什么么、干得怎么么樣？即人民有權(quán)參參與政府投資資的決策，要把政府投資信息息最大限度地地公開，因為為保密必然滋滋生腐敗。五是保證人民民享受良好的的醫(yī)療保障我們知道，人人的生理和心心理健康健康康是現(xiàn)代社會會人類生活質(zhì)質(zhì)量的重要標標志之一。發(fā)發(fā)達國家的公公共衛(wèi)生和醫(yī)醫(yī)療保障都很很到位，一般般實行國民衛(wèi)衛(wèi)生保健體系系本國居民提提供免費或部部分免費的醫(yī)醫(yī)療服務(wù)。我我國近年來在在保障人民群群眾的公共衛(wèi)衛(wèi)生和醫(yī)療方方面，也做了了大量的事情情，但仍有很很大的欠帳。。因此，政府府投資應(yīng)該向向這方面傾斜斜，以提高人人民健康水平平。六是保證人民民享受良好的的公共服務(wù)我們知道，地地方政府的一一個重要職責責，就是為人人民提供良好好的公共服務(wù)務(wù)。而公共服服務(wù)的范圍十十分廣泛，如如城市基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施、水利、、生態(tài)環(huán)境、、道路交通、、社會治安、、社會保障、、公共衛(wèi)生、、文化體育等等。無論是城城市還是農(nóng)村村，無論是發(fā)發(fā)達地區(qū)還是是落后地區(qū)，，人民群眾都都有權(quán)享受良良好的公共服服務(wù)。2、地方政府府的投資領(lǐng)域域顯然，地方政府的投投資領(lǐng)域應(yīng)當當與其主要責責任是一致的的。地方政府投資資既不能缺位，，要切實管好自己己應(yīng)該管、管得得了、能管好好的事情；這些事事情決定政府府投資領(lǐng)域的的范圍。也不能越位，，要堅決放開自己己不該管、管不不了、出力不不討好的事情。更不能錯位，，要切實轉(zhuǎn)變政府府職能，擺正正政府的位置置，發(fā)揮市場場在配置資源源中的基礎(chǔ)性性作用。地方政府的投投資領(lǐng)域主要要有：一是生態(tài)環(huán)境境建設(shè)之所以把生態(tài)環(huán)境建設(shè)設(shè)放在政府投資資領(lǐng)域的首位位，就是因為為良好的生態(tài)環(huán)環(huán)境是保證人民像人一樣活著著的最主要的基基礎(chǔ)，也是使使人民群眾生生活得舒適愜愜意的基本依依托。這實際際上是一個執(zhí)政理念問題：即我們們發(fā)展和建設(shè)是為了什么，政府投資的目目的是什么。。一言以蔽之之，那無疑就要讓發(fā)展的的成果惠及全全體人民。如果我們以犧犧牲或者人為為地破壞生態(tài)態(tài)環(huán)境為代價價，而換取所所謂的發(fā)展，，我們寧可不不要！二是基礎(chǔ)設(shè)施施建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施既是發(fā)展的重要基礎(chǔ)，又是保證人民民生活質(zhì)量的的重要依托。。在城市，如果每天上下下班人們坐在在擁擠難耐、、簡陋不堪的的公交車上顛顛簸震蕩，在在路上浪費很很長的時間，，怎么可能有有好心情呢？？在農(nóng)村，如果因道路問問題致使成熟熟的農(nóng)副產(chǎn)品品運不出去，，又怎么讓農(nóng)農(nóng)民增收呢？？顯然，鐵路、公路、、機場、橋梁梁、水利、電電力、電信，，以及城市道道路、立交、、地鐵、輕軌軌等基礎(chǔ)設(shè)施都都屬于政府投投資或者政府府資金可以介介入的領(lǐng)域。。三是公共服務(wù)務(wù)設(shè)施建設(shè)公共服務(wù)水平平的高低，是衡衡量一個地方方人民生活質(zhì)量量的重要標志。。它不是可有有可無，也不不是政績工程程，而是科學學和諧發(fā)展所所必須，是從從精神方面保保證人民像人一樣活著著的需要。前些些年我去東莞莞考察，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)長安鎮(zhèn)東方方村投資上億億元修建了一一個豪華的文文化廣場，專專門供上萬名名農(nóng)民工休閑閑納涼?，F(xiàn)在在，我們陜西西的許多城市市、甚至縣城城都修建了很很漂亮的廣場、公園、、體育館、文文化長廊等，這些，都都是為了滿足足人民群眾的的精神需要。。另外，諸如基礎(chǔ)教育、科科學普及、公公共文化、公公共衛(wèi)生、基基本醫(yī)療、公公共體育等都是典型的的公共產(chǎn)品，，必須由政府府保障。而與與之密切相關(guān)關(guān)的一些設(shè)施施，如學校、文化化廣場、科普普儀器和場所所、影劇院、、基層醫(yī)療機機構(gòu)、防疫檢檢疫、質(zhì)量監(jiān)監(jiān)測等設(shè)施，，也都屬于政府投投資或者應(yīng)該該介入的范疇疇。我們知道道，義務(wù)教育育是對全民而而言的，因此此，無論是發(fā)發(fā)達地區(qū)還是是落后地區(qū)，，是城市還是是農(nóng)村，是富富人還是窮人人，每個人都都有權(quán)力享受受大體公平的的義務(wù)教育。。所以，中小小學校不應(yīng)該該讓私人去投投資呢？還有，社會主義的文文化陣地，如果我們不去去占領(lǐng)，腐朽朽文化就會去去占領(lǐng)，因此此，公共文化化必須由政府府去投資。此此外，近年來來頻繁發(fā)生的的公共衛(wèi)生事事件，如非典、禽流感感、豬流感，，以及食品藥藥品安全事件件，如三鹿奶奶粉、大頭奶奶粉、蘇丹紅紅、中藥針劑劑等，都說明這這些問題已經(jīng)經(jīng)嚴重影響到到科學發(fā)展和和和諧社會的建立。。因此，公共衛(wèi)生問題應(yīng)該引起起全社會的高高度關(guān)注。而而人民群眾的的身體健康和和精神健康，，也越來越成成為人們關(guān)注注的熱點問題題。這也是政政府的職責所所在。因此，，公共衛(wèi)生和基基本醫(yī)療設(shè)施施無疑也是政府府投資的領(lǐng)域域。四是災(zāi)害防救救設(shè)施建設(shè)我國是一個天天災(zāi)人人禍頻頻發(fā)的國家，，地震、水災(zāi)、、泥石流、冰冰雪災(zāi)害、旱旱災(zāi)等自然災(zāi)害，，近年來頻頻頻發(fā)生的人禍禍，如火災(zāi)、潰堤、、交通事故、、生產(chǎn)安全事事故等，都給我們們敲響了警鐘鐘。增加防災(zāi)救災(zāi)投資資，保證人民免免受或者少受受天災(zāi)人禍的的影響，促進進工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)，改善人民民生活和生產(chǎn)產(chǎn)，是政府義義不容辭的重重要職責。顯顯然，災(zāi)害防防救設(shè)施建設(shè)設(shè)如江河湖海海堤壩、農(nóng)田田水利設(shè)施、、城市消防設(shè)設(shè)施等都是政政府投資的重重要方面。3、政府投融融資存在的主主要問題我國地方政府府的投融資工工作，存在一一系列突出的的問題，概括括起來主要有有以下幾個方方面：一是建設(shè)資金普遍遍匱乏，導致致公共投入嚴嚴重不足；二是投融資體制不不健全，導致致投資決策失失誤率居高不不下，政府投投資效益不高高；三是融資理念落后后、融資渠道道單一，政府府投資的放大效益不夠夠突出；四是金融市場發(fā)育育不成熟，導導致商業(yè)銀行行面臨巨大的的風險壓力。。一是建設(shè)資金匱乏乏、公共投入入不足全國各地普遍遍缺乏建設(shè)資資金是一個不不爭的事實，，即使發(fā)達地地區(qū)也不例外外。就我省的實際際而言，由于于經(jīng)濟發(fā)展相相對滯后，財財政實力不足足，保運轉(zhuǎn)都都顯得捉襟見見肘，更談不不上投資和發(fā)發(fā)展。我省70—80%的縣區(qū)、80—95%的財力主要依依靠轉(zhuǎn)移支付付過日子，省省上和西安這這樣的大城市市，幾個國有有投資集團或或者公司的實實力都不是很很強，投融資資能力明顯不不足。這個問題在我我省各市、縣縣則更為突出出。以上海為例，，2009年年政府投資的的缺口就有1000億元元之巨，到現(xiàn)現(xiàn)在為止，連連韓正都不知知錢從哪來。。根據(jù)預算，，上海的軌道道交通1-13號線，預預計總投資2380億，，政府至少要拿拿出35%的資本金就是是833億，現(xiàn)在只到位位600多億億元，還有200億元的的缺口。另外外，根據(jù)中央央擴大投資促促進內(nèi)需的要要求，上海市市安排了86個重點項目目，包括新開開工18項、、基本建成23項，所涉涉及總投資達達5386億億元，，政政府府投投資資規(guī)規(guī)模?？湛涨扒啊?。上上海海近近期期完完成成了了到到2020年年的的《《上上海海市市軌軌道道交交通通網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)絡(luò)規(guī)規(guī)劃劃方方案案》》，，規(guī)規(guī)劃劃城城市市軌軌道道線線路路總總長長達達880公公里里，未未來來還還要要需需要要投投入入2100億億，其其中中60%銀行行貸貸款款，，35%需要要由由政政府府支支出出的的資資本本金金860億億，外外加加前前13條條線的的資資本本金金缺缺口口共計計1000億億韓正正直直言言不不諱諱地地告告訴訴煤煤體體：：““這這1000億億從從哪哪里里來來，，我我還還不不知知道道。。借借的的貸貸款款拿拿什什么么錢錢來來還還，，我我也也不不知知道道””。。我我估估計計，，韓韓正正所所面面臨臨的的問問題題，，我我們們陜陜西西肯肯定定也也會會面面臨臨。。二是是投投資資體制制不不健健全全、、政政府府投投資資效效益益不不高高目前前，，政政府府投投融融資資活活動動實實際際上上是是在在缺乏乏約約束束的條條件件下下進進行行的的，，繁雜雜的的審審批批程程序序帶帶來來了了巨巨大大的的尋租機會會，同時，還還必然伴伴隨著領(lǐng)領(lǐng)導直接接決策的的首長工程程、樣板板工程，即使出出現(xiàn)投資資失誤，，也往往往是無人人負擔最終的責責任。而且，政府主導導的低水平重重復建設(shè)設(shè)問題，嚴嚴重影響響政府投資資的效益益。此外，，政府對對中小企業(yè)業(yè)又缺乏必必要而應(yīng)應(yīng)有的投融資支支持，使得中中小企業(yè)業(yè)促進就業(yè)業(yè)的功能得得不到充充分發(fā)揮揮。三是融資渠道道單一，，放大效效益不突突出不少地方方政府的的融資過多多地依賴賴財政預算算安排、、土地出出讓收益益、銀行行貸款，，融資渠道道單一，，放大效效益不夠夠突出。。有些地方方政府的的投資項項目由開發(fā)商墊墊資，但但政府又又不能兌兌現(xiàn)承諾諾，既影影響政府府信譽，，又給開開發(fā)商造造成難以以彌補的的損失。。實際上，，有一些些低成本、、高額度度、靈活活多樣的的債券、、收費權(quán)權(quán)信托、、資產(chǎn)證證券化等投融資資方式，，都可以以作為政政府的融融資渠道道。四是銀行貸款款隱藏著著大量風風險數(shù)據(jù)表明明，2003年年以來，，我國貸貸款擴張張和固定定資產(chǎn)投投資同時時提速，，其中機場、地地鐵、公公路、橋橋梁、電電信和電電力等基基礎(chǔ)設(shè)施施投資擴擴張的勢勢頭尤其其明顯。。這一發(fā)展展勢頭雖雖然在2007年下半半年到2008年上半半年，國國家曾經(jīng)經(jīng)一度采采取措施施予以遏遏制，但但自從金金融危機機爆發(fā)以以來，中中央不得得已而又又采取了了“雙松””政策，，致使貸款擴張張和固定定資產(chǎn)投投資又再一次次提速。。而商業(yè)業(yè)銀行以以居民儲儲蓄存款款承擔公公共設(shè)施施長期貸貸款，隱隱藏著期限不匹匹配和流流動性風風險；加之資本本市場發(fā)發(fā)育落后后，在公公共設(shè)施施融資中中的作用用有限，，銀行的巨巨額資金金又找不不到有效效的投資資渠道，，有流動性過過剩的矛盾。。三、地方方政府的的融資創(chuàng)創(chuàng)新我認為，，地方政府府的融資資創(chuàng)新，，要努力力實現(xiàn)三三個轉(zhuǎn)變變：一是是由隱形負負債向顯顯性負債債轉(zhuǎn)變；；二是由依靠銀銀行貸款款向發(fā)行行地方政政府債券券轉(zhuǎn)變；；三是由指指令性擔擔保向信信用評級級轉(zhuǎn)變。。在此基礎(chǔ)上，，借鑒美、英等發(fā)達國國家的融融資經(jīng)驗驗，結(jié)合合我國各各地的實實際積極極穩(wěn)妥地地推進。。1、美美國模式式及其借借鑒意義義美國實施施聯(lián)邦、州州和縣三級財政政管理體體制。對對于地方方政府的的融資需需求，主主要通過過各級政政府發(fā)行行市政債券券的方式予予以解決決。其發(fā)發(fā)行主體體包括政府、政政府授權(quán)權(quán)機構(gòu)和和以債券券使用機機構(gòu)名字出現(xiàn)現(xiàn)的直接接發(fā)行體體，其中中州、縣縣、市政政府占50％，，政府授權(quán)權(quán)機構(gòu)約約占47％，，債券使用用機構(gòu)約約占3％。其投資資者主要要是銀行、保保險公司司、基金金和個人人投資者者，其中家庭庭和各類類基金約約占75％左右。美國市政債券券的主要特特點，可可以概括括為以下下幾點：：一是運用地方財政政或項目目的現(xiàn)金金流支持債券券的發(fā)行行，其實實質(zhì)是借借助州以及地地方政府府的信用用，來落實還還款資金金和擔保保問題。。二是通過金融擔保保及保險險公司的參與達達到債信增級級。三是是對市政債債券的利利息收入入實現(xiàn)免稅政策，意意味著美美國地方方政府，，可以用用比其他他相同信用用等級債債券低的利率成本本進行融資資，從而而為地方方發(fā)展籌籌集大量量的資金金。顯然然，美國地方方政府的的這些做做法，我我們也可可以嘗試試借鑒，，以通過過發(fā)行市政債券券的方式，來來籌集市政政建設(shè)資金金。以市政債券作為融資主主渠道的美美國政府模模式，一方方面滿足了了地方政府府的公共產(chǎn)品配配置職能，另一一方面解決決了大規(guī)模公共共投資在幾幾代人之間間的公平負擔擔問題。從從公共產(chǎn)品品的配置角角度來看，，全國性受益益的項目由由中央提供，地方受益的的項目應(yīng)由由地方提供。而從從公平的角角度來看，，建設(shè)一個個可使用３０年的公共設(shè)施施，僅靠當?shù)卣畮啄甑牡亩愂諏⑷控摀性诖穗A階段納稅人身上是不合理理的。如果采取舉舉債并將債債務(wù)在受益期分攤攤，則負擔就會分分散到受益益于此的后后幾代人當當中，從而解決決了公平問問題。2、英國模模式及其借借鑒價值英國作為新公共管理理理論的發(fā)祥地，，卻自1992年以以來一直積積極鼓勵私人財力參與甚至主主導公共投資計計劃的公共管理理理念，其其核心是私人融資優(yōu)優(yōu)先權(quán)。1997年年工黨執(zhí)政政后又創(chuàng)新新出公私合伙制制(PFI)模式，提出出構(gòu)建合伙制的英英國政府的工作目標標，以通過過公私合作作提高公共共投資的專專業(yè)管理水水平，拓寬寬公共融資資渠道，延延伸私人投投資領(lǐng)域，，確保公共共投資項目目的按時實實施和成功功。2000年年，英國政政府對公私私合伙制定定義了三種種類型：一是通過各種可可能的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)把私人的產(chǎn)權(quán)權(quán)引入到國有有企業(yè)，也也可以直接接出售企業(yè)業(yè)股份給私私人部門，，將控制權(quán)權(quán)轉(zhuǎn)移。二是對私人融資賦賦予優(yōu)先權(quán)權(quán)，公共部門通通過簽訂民民事合同向向私人公司司購買高質(zhì)質(zhì)量的公共共服務(wù)，充充分利用私私人部門的的資金和管管理技術(shù)。。授予私人人部門特許許經(jīng)營權(quán)，，讓私人部部門去承擔擔經(jīng)營責任任。三是向市場廣泛出售需需政府承擔擔的公共服服務(wù)，在私人部門門專業(yè)知識識和金融管管理占優(yōu)勢勢的領(lǐng)域開開展合伙制制，從而充充分發(fā)掘政政府資產(chǎn)的的商業(yè)價值值和潛力。。英國政府在在引入PFI模式時，要要對每一個個項目進行行嚴格的評評估，以保保證所有項項目都滿足足政府在效率、公正正和責任方面的要求求。私人部部門必須滿滿足政府提提出的具體體標準和要要求，并由項目參與與各方共同同承擔風險險，以激勵私人人部門為公公共部門保保障資產(chǎn)價價值。政府府有權(quán)終止止合同，隨隨時更換劣劣質(zhì)服務(wù)的的提供商。。吸引私人資資本共擔項項目風險，，以最好的的公共服務(wù)務(wù)保證公眾眾的利益，，是PFI的主主要優(yōu)點。。英國國國家審計署署的研究表表明，在公公共投資項項目中只有30％％的非PFI項目按時交交付使用，，27％的非PFI項目控制在在預算之內(nèi)內(nèi)。但卻有76％的PFI項目按時時或提前前交付使使用，且無一超超支。說明政府府直接投投資有許許多弊端端：經(jīng)費測算算不精確確、缺少少風險管管理機制制、缺乏乏高效管管理、沒沒有足夠夠的激勵勵機制保保證項目目的有序序開展和和成功實實施。多數(shù)政府府直接投投資項目目，存在在交付延延遲和預預算超支支現(xiàn)象，，而這些些不良后后果都最最終都轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)嫁到了了納稅人人身上。。例如：：在英國國浮士港港建造的的三叉戟戟潛艇吊吊車和船船臺，其其花費從從最初預預算的１億英鎊鎊上升到到3.14億英鎊，并并推遲了了２年半半交付使使用；倫倫敦地鐵鐵紀念５５０周年年線路延延長工程程不僅推推遲了２２年交付付使用，，更驚人人的是花花費竟然然超出預算算１４億億英鎊之巨巨。3、我國國的投融融資體制制創(chuàng)新地方政府府的投融融資創(chuàng)新新：一是要逐步將將“審批制制”改為為“備案案制”，