公管理的主體概論

第三章公共管理的主體

第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織

第二節(jié)公共組織的類型與作用

第三節(jié)公共管理的主體（2）：個人

第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革1一、公共組織的概念

（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。（二）公共組織公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。2（三）公共組織的基本要素

與其它社會組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。1．物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費。（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人際關(guān)系。

3二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會成員的整體利益。2．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。43．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。4．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點。5（二）公共組織的性質(zhì)1．社會性。2．權(quán)威性。3．法制性。4．系統(tǒng)性。5．主動性。6

三、公共組織的結(jié)構(gòu)

（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。7

基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。8

公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優(yōu)缺點。優(yōu)點：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。9缺點：（1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。10（二））公共共組織織的橫橫向結(jié)結(jié)構(gòu)1．按按業(yè)務(wù)務(wù)性質(zhì)質(zhì)分工工。按按業(yè)務(wù)務(wù)性質(zhì)質(zhì)分工工，是是指按按公共共管理理的業(yè)業(yè)務(wù)性性質(zhì)異異同來來組成成公共共組織織單位位。例例如：：財政政、外外交等等均為為不同同的業(yè)業(yè)務(wù)，，就以以此為為基礎(chǔ)礎(chǔ)，設(shè)設(shè)置不不同的的單位位。優(yōu)點：：（1））符合合分工工專業(yè)業(yè)化的的原則則。每每個部部門只只負(fù)責(zé)責(zé)某一一項業(yè)業(yè)務(wù)工工作，，有利利于工工作人人員熟熟悉本本專業(yè)業(yè)工作作，以以提高高管理理效率率。（2））有利利于統(tǒng)統(tǒng)一管管理業(yè)業(yè)務(wù)的的方針針、政政策和和法規(guī)規(guī)。同同一性性質(zhì)的的業(yè)務(wù)務(wù)由同同一單單位管管理，，使公公共組組織易易于統(tǒng)統(tǒng)一同同一性性質(zhì)業(yè)業(yè)務(wù)的的方針針、政政策、、法規(guī)規(guī)，避避免政政出多多門的的混亂亂狀態(tài)態(tài)。（3））體現(xiàn)現(xiàn)事權(quán)權(quán)一致致的原原則，，便于于協(xié)調(diào)調(diào)。11缺點：：（1））業(yè)務(wù)務(wù)事權(quán)權(quán)過于于集中中，容容易形形成條條條分分割，，利于于不同同業(yè)務(wù)務(wù)性質(zhì)質(zhì)工作作之間間的合合作、、協(xié)調(diào)調(diào)。（2））分工工過細(xì)細(xì)，易易造成成部門門林立立。（3））有些些業(yè)務(wù)務(wù)性質(zhì)質(zhì)混淆淆不清清，不不易作作出明明確的的劃分分，易易產(chǎn)生生組織織沖突突。122．．按按管管理理程程序序分分工工。。按按管管理理程程序序分分工工，，是是指指按按公公共共管管理理工工作作過過程程的的程程序序不不同同來來分分別別設(shè)設(shè)置置公公共共組組織織部部門門。。公公共共管管理理過過程程有有咨咨詢詢、、決決策策、、執(zhí)執(zhí)行行、、信信息息反反饋饋和和監(jiān)監(jiān)督督等等環(huán)環(huán)節(jié)節(jié)，，根根據(jù)據(jù)這這些些程程序序劃劃分分咨咨詢詢部部門門、、領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)決決策策部部門門、、執(zhí)執(zhí)行行部部門門、、信信息息部部門門和和監(jiān)監(jiān)督督部部門門等等。。13優(yōu)點點：：（1））注注重重公公共共管管理理工工作作的的技技術(shù)術(shù)方方法法，，有有利利于于提提高高管管理理人人員員的的專專業(yè)業(yè)技技術(shù)術(shù)知知識識；；（2））由由于于從從事事該該項項工工作作采采用用同同樣樣的的技技術(shù)術(shù)設(shè)設(shè)備備、、工工作作程程序序，，有有利利于于節(jié)節(jié)省省人人力力、、物物力力、、財財力力；；（3））使使公公共共管管理理中中的的重重要要程程序序有有專專門門機(jī)機(jī)構(gòu)構(gòu)去去完完成成，，有有利利于于提提高高公公共共管管理理的的整整體體效效能能。。缺點點：：（1））工工作作人人員員易易產(chǎn)產(chǎn)生生重重技技術(shù)術(shù)、、輕輕政政策策，，重重過過程程、、輕輕目目的的的的傾傾向向；；（2））在在使使用用上上有有一一定定的的局局限限性性，，只只能能對對那那些些有有較較大大獨獨立立性性的的程程序序才才可可以以設(shè)設(shè)置置部部門門，，而而多多數(shù)數(shù)工工作作程程序序則則無無法法獨獨立立出出來來。。143．．按按管管理理對對象象分分工工。。按按管管理理對對象象分分工工是是指指按按公公共共組組織織服服務(wù)務(wù)的的人人群群、、財財物物為為對對象象進(jìn)進(jìn)行行的的部部門門設(shè)設(shè)置置。。這這一一分分工工方方式式最最常常見見的的是是政政府府經(jīng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)行行業(yè)業(yè)主主管管部部門門的的設(shè)設(shè)置置。。如如農(nóng)農(nóng)業(yè)業(yè)部部、、鐵鐵道道部部、、交交通通部部，，均均是是按按不不同同對對象象類類別別實實行行分分部部管管理理。。優(yōu)點點：：（1））根根據(jù)據(jù)服服務(wù)務(wù)對對象象分分工工，，可可使使公公共共組組織織統(tǒng)統(tǒng)籌籌考考慮慮，，滿滿足足其其管管理理對對象象的的需需要要。。（2））群群眾眾對對公公共共組組織織的的職職責(zé)責(zé)一一目目了了然然，，易易于于溝溝通通和和監(jiān)監(jiān)督督。。15缺點點：：（1））隨隨著著管管理理的的對對象象日日益益增增多多，，勢勢必必導(dǎo)導(dǎo)致致公公共共組組織織部部門門林林立立，，不不利利于于精精簡簡節(jié)節(jié)約約。。（2））容容易易忽忽視視甚甚至至割割裂裂管管理理對對象象之之間間的的相相互互聯(lián)聯(lián)系系，，可可能能產(chǎn)產(chǎn)生生綜綜合合性性的的工工作作無無人人管管理理的的現(xiàn)現(xiàn)象象。。（3））容容易易造造成成本本位位主主義義，，考考慮慮問問題題從從本本部部門門利利益益出出發(fā)發(fā)，，有有礙礙于于整整體體的的利利益益。。（4）按按服務(wù)對對象劃分分部門往往往與按按業(yè)務(wù)性性質(zhì)劃分分部門發(fā)發(fā)生重復(fù)復(fù)、交叉叉關(guān)系，，可能出出現(xiàn)互相相推諉責(zé)責(zé)任、踢踢皮球的的情況，，降低了了工作效效率。16（三）公公共組織織的主要要結(jié)構(gòu)形形式1．直線線制2．職能能制3．直線線職能制制4．矩陣陣制17第二節(jié)公公共共組織的的類型與與作用一、政府府（一）政政府的概概念在國際法法意義上上，政府府是主權(quán)權(quán)國家的的要件之之一，它它指的是是某一國國家或地地區(qū)的合合法代表表者，它它是主權(quán)權(quán)國家的的代理者者。國家必須須具備四四個條件件：一是是必須有有人民；；二是必必須有定定居的土土地，流流浪的民民族不是是國家；；三是必必須有一一個政府府，有一一個或更更多的人人來代表表人民，，并且按按照本國國的法律律進(jìn)行統(tǒng)統(tǒng)治。18政治學(xué)中中的政府府，是統(tǒng)統(tǒng)治集團(tuán)團(tuán)借以實實現(xiàn)其統(tǒng)統(tǒng)治意志志的政治治統(tǒng)治機(jī)機(jī)關(guān)。政政府是國國家實體體的一部部分，是是政治組組織的核核心組成成部分。。在行政政學(xué)意義義上，政政府則專專指根據(jù)據(jù)官僚制制原則組組織起來來的國家家行政機(jī)機(jī)關(guān)。社社會學(xué)一一般將政政府視為為社會組組織的一一種，它它與一般般的社會會組織如如家庭相相比，具具有較強(qiáng)強(qiáng)的政治治性。綜上所述述，政府府是指國國家進(jìn)行行階級統(tǒng)統(tǒng)治和社社會管理理的機(jī)關(guān)關(guān)，是國國家表達(dá)達(dá)意志、、發(fā)布命命令和處處理事務(wù)務(wù)的機(jī)關(guān)關(guān)。政府府的概念念有廣義義和狹義義之分。。廣義的的政府是是指行使使國家權(quán)權(quán)力的所所有機(jī)關(guān)關(guān)，包括括國家的的立法、、司法與與行政機(jī)機(jī)關(guān)。其其中立法法機(jī)關(guān)負(fù)負(fù)責(zé)制定定法律，，行政機(jī)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)責(zé)執(zhí)行法法律，司司法機(jī)關(guān)關(guān)負(fù)責(zé)運運用法律律審判案案件。19狹義的政政府僅僅僅是指國國家的行行政機(jī)關(guān)關(guān)，即根根據(jù)憲法法和法律律組建的的、行使使行政權(quán)力、、執(zhí)行行行政職能能、推行行政務(wù)、、管理國國家公共共事務(wù)的的機(jī)關(guān)體體系，是是國家權(quán)權(quán)力的執(zhí)行行機(jī)關(guān)。。這里所所研究的的對象主主要就是是狹義的的政府。。（二）政政府的主主要類型型現(xiàn)代國家家的政府府有三種種主要形形式：1．總統(tǒng)統(tǒng)制政府府?？偨y(tǒng)統(tǒng)制是以以總統(tǒng)為為政府首首腦的一一種政權(quán)權(quán)組織形形式，國國家的行行政權(quán)力力集于總總統(tǒng)一身身，總統(tǒng)統(tǒng)既是國國家元首首，又是是國家行行政機(jī)關(guān)關(guān)首腦。。實行總總統(tǒng)制的的國家，，其政府府機(jī)關(guān)較較徹底地地采用了了三權(quán)分分立原則則。其中中，總統(tǒng)統(tǒng)是國家家機(jī)構(gòu)中中的主要要部分，，由選舉舉產(chǎn)生，，擁有實實權(quán)。美美國是這這種體制制的典型型代表。。202．內(nèi)閣閣制政府府。這是是一種在在形式上上由國家家元首負(fù)負(fù)責(zé)，實實質(zhì)上由由政府總總理負(fù)責(zé)責(zé)的政府府體制。。在內(nèi)閣閣制國家家中，國國家元首首不負(fù)實實際責(zé)任任，沒有有行政實實權(quán)?？偪偫頁?dān)負(fù)負(fù)實際行行政責(zé)任任，并握握有行政政實權(quán)。。3．委員員會制政政府。委委員會制制，或稱稱合議制制政府的的職權(quán)不不是由一一個行政政首長行行使，而而是由一一個委員員會集體體行使。。21二、非營營利組織織（一）非非營利組組織的概概念與非營利利性組織織的有關(guān)關(guān)定義很很多，如如“非政政府組織織”、““第三部部門”、、“獨立立部門””、“慈慈善組織織”、““志愿者者組織””、“公公民社會會組織””、“民民間組織織”、、“免稅稅組織””等等。。我們認(rèn)為為，非營營利組織織是指不不以營利利為目的的，而是是服務(wù)社社會公眾眾的非官官方性公公共組織織。22（二）非非營利組組織的主主要類型型從國際上上通行的的標(biāo)準(zhǔn)來來看，非非營利組組織的具具體分類類如下：：1．宗教教性組織織。包括括教會、、教會的的聯(lián)合組組織、協(xié)協(xié)會，福福音傳道道運動。。2．社會會性組織織。包括括奉獻(xiàn)俱俱樂部、、友愛團(tuán)團(tuán)體。3．文化化性組織織。包括括美術(shù)館館、博物物館、交交響樂團(tuán)團(tuán)、歌劇劇團(tuán)、美美術(shù)聯(lián)盟盟、動物物園。4．學(xué)術(shù)術(shù)性組織織。包括括私立學(xué)學(xué)校、私私立大學(xué)學(xué)、研究究機(jī)構(gòu)。。5．保護(hù)護(hù)性組織織。包括括同行業(yè)業(yè)者聯(lián)合合會、工工會。236.政治治性組織織。包括括政黨、、政治后后援集團(tuán)團(tuán)。7.慈善善性組織織。包括括私立福福利團(tuán)體體、私立立財團(tuán)、、慈善醫(yī)醫(yī)院、老老人院、、看護(hù)中中心。8.社會會運動組組織。包包括和平平運動集集團(tuán)、家家族計劃劃推進(jìn)組組織、環(huán)環(huán)境保護(hù)護(hù)組織、、人權(quán)運運動組織織、消者者運動組組織、女女權(quán)運動動組織，，犯罪撲撲滅運動動組織。。根據(jù)中國國的具體體國情，，參照國國際慣例例，可以以從管理理體制和和功能兩兩個角度度對我國國的非營營利組織織進(jìn)行具具體分析析。24一方面，，按照管管理體制制，可劃劃分為公公辦的非非營利組組織與民民辦的非非營利組組織。公辦的非非營利組組織是指指由政府府主辦的的、不以以營利為為目的、、而是以以推進(jìn)社社會公益益事業(yè)為為宗旨的的社會組組織。從從層次角角度而言言，還可可分為中中央、地地方以及及基層政政府主辦辦的非營營利組織織。在某某種意義義上，政政府也屬屬于廣義義的非營營利組織織。民辦的非非營利組組織是指指由民間間主辦的的、不以以營利為為目的、、旨在推推進(jìn)社會會公益事事業(yè)的組組織機(jī)構(gòu)構(gòu)。25民辦的非非營利組組織主要要可分為為以下類類型：1．慈善善機(jī)構(gòu)。。如中華華慈善總總會、各各種慈善善會、慈慈善基金金會。2．社會會福利機(jī)機(jī)構(gòu)。如如民間興興辦的老老年福利利院、養(yǎng)養(yǎng)老院、、護(hù)理院院、老年年公寓、、醫(yī)療康康復(fù)中心心、文化化體育設(shè)設(shè)施、孤孤兒院、、兒童健健康娛樂樂中心。。3．文化化教育事事業(yè)。如如各類民民辦大學(xué)學(xué)、職業(yè)業(yè)技術(shù)學(xué)學(xué)院、中中專、中中學(xué)、小小學(xué)、幼幼兒園，，等等。。264．財團(tuán)團(tuán)（基金金會）機(jī)機(jī)構(gòu)。這這是通過過接受中中央、地地方政府府的財政政援助或或者個人人委托的的專項基基金，而而成立的的財團(tuán)（（基金會會），主主要集中中在科學(xué)學(xué)研究、、文化、、教育、、社會福福利等領(lǐng)領(lǐng)域。如如國家自自然科學(xué)學(xué)基金委委員會、、國家哲哲學(xué)社會會科學(xué)基基金委員員會、中中華環(huán)境境保護(hù)基基金會、、中國經(jīng)經(jīng)濟(jì)改革革研究基基金會，，等等。。5．群眾眾團(tuán)體。。這是由由群眾自自愿組合合而成立立的各種種團(tuán)體，，如同學(xué)學(xué)會、老老鄉(xiāng)會、、動物保保護(hù)協(xié)會會、球迷迷協(xié)會，，等等。。27三、公共共組織的的作用（一）公公共組織織是公共共管理的的主體（二）公公共組織織是公共共管理活活動的基基本支點點（三）公共組組織匯集和放放大了管理人人員的力量28第三節(jié)公共共管理的主體體（2）：個個人一、公共組織織中的領(lǐng)導(dǎo)者者（一）領(lǐng)導(dǎo)與與領(lǐng)導(dǎo)者“領(lǐng)導(dǎo)”一詞詞有兩種含義義：一是指領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)活動，即即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)導(dǎo)、鼓勵和影影響下屬為實實現(xiàn)組織目標(biāo)標(biāo)而努力的過過程；二是指指領(lǐng)導(dǎo)者，即即擔(dān)任某項領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮扮演某種領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)角色并實施施領(lǐng)導(dǎo)過程的的個人或集團(tuán)團(tuán)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含含義必須把握握三點：（1）領(lǐng)導(dǎo)必必須有領(lǐng)導(dǎo)者者與被領(lǐng)導(dǎo)者者，否則就不不成其為領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)。（2）領(lǐng)導(dǎo)者者擁有影響被被領(lǐng)導(dǎo)者的能能力或力量。。（3）領(lǐng)導(dǎo)的的目的是通過過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)達(dá)到組織的目目標(biāo)。29領(lǐng)導(dǎo)者的影響響力可以分為為兩種：1．權(quán)力性影影響力。這是是由社會賦予予個人的職務(wù)務(wù)、地位、權(quán)權(quán)力與資歷等等所構(gòu)成的，，其特點是對對部屬的影響響帶有強(qiáng)迫性性與不可抗拒拒性，以外推推力的形式發(fā)發(fā)揮作用，被被影響者的心心理和行為表表現(xiàn)為被動、、服從。權(quán)力力性影響力對對人的作用是是有限的。2．非權(quán)力性性影響力。它它與法定權(quán)力力無關(guān)，是由由領(lǐng)導(dǎo)者自身身的因素所產(chǎn)產(chǎn)生的，并非非外界所賦予予的。其特點點是自然形成成，比權(quán)力影影響力具有更更大的影響，，起著權(quán)力影影響力所起不不到的作用。。30公共管理學(xué)還還從另外的角角度研究領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)者的行為，，這就是權(quán)力力基礎(chǔ)或者說說基礎(chǔ)性權(quán)力力問題。一般般來說，領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)者的權(quán)力基基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性性權(quán)力有5種種，即合法權(quán)權(quán)，懲罰權(quán)，，獎勵權(quán)，模模范權(quán)，專長長權(quán)。（二）領(lǐng)導(dǎo)者者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組組織領(lǐng)導(dǎo)者必必須具備高尚尚的思想品德德、淵博的文文化知識、杰杰出的領(lǐng)導(dǎo)能能力、良好的的心理品質(zhì)和和健康的身體體素質(zhì)。1．思想品德德素質(zhì)2．文化知識識素質(zhì)3．領(lǐng)導(dǎo)能力力素質(zhì)4．心理素質(zhì)質(zhì)5．身體素質(zhì)質(zhì)31（三）領(lǐng)導(dǎo)方方式領(lǐng)導(dǎo)方式大體體上有4種類類型：1．集權(quán)型領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)方式2．民主型領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)方式3．放任型領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)方式，指指領(lǐng)導(dǎo)者撒手手不管，下屬屬享有完全自自由，領(lǐng)導(dǎo)者者完全放棄領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這這是一種不負(fù)負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)方式。4．“無為而而治”型領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)方式。32對于上述領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)方式的的運用，不不存在一種種絕對的標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。美國國管理學(xué)家家菲德勒（（F.E.Fiedler）在大大量研究的的基礎(chǔ)上提提出了有效效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)權(quán)變理論。。權(quán)變理論論關(guān)注的是是領(lǐng)導(dǎo)者與與被領(lǐng)導(dǎo)者者及環(huán)境之之間的相互互影響。該該理論認(rèn)為為，一種具具體的領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)方式不可可能到處都都適用，有有效的領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)行為應(yīng)隨隨著被領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)者的特點點和環(huán)境的的變化而變變化。這種種關(guān)系可以以用下式來來表示：E=f（L，，F(xiàn)，S）其中：E：：領(lǐng)導(dǎo)的有有效性L：領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)者F:被被領(lǐng)導(dǎo)者S:環(huán)環(huán)境f:函數(shù)關(guān)關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)工作作受到領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)者所處的的客觀環(huán)境境的影響，，領(lǐng)導(dǎo)方式式是領(lǐng)導(dǎo)者者特征、追追隨者的特特征和環(huán)境境的函數(shù)。。33二、公共組組織中的一一般管理者者（一）領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)者與管理理者的區(qū)別別管理者與領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)者是有有區(qū)別的：：管理者是是被任命的的，他們擁擁有合法的的權(quán)力進(jìn)行行獎勵和處處罰，其影影響力來自自于他們所所在的職位位所賦予的的正式權(quán)力力。相反，，領(lǐng)導(dǎo)者則則既可能是是被任命的的，也可能能是從一個個群體中自自然產(chǎn)生出出來的，領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)者可以以不運用用正式權(quán)力力來影響他他人的活動動。34（二）管理理者的主要要類型與職職責(zé)根據(jù)在公共共管理活動動中地位與與作用的差差異，可以以將公共組組織中的管管理者劃分分為決策、、執(zhí)行、監(jiān)監(jiān)督與參謀謀人員等不不同角色。。三、被管理理者（一）作為為被管理者者的公共組組織成員1．管理者者與被管理理者的靜態(tài)態(tài)劃分2．管理者者與被管理理者的動態(tài)態(tài)劃分35（二）作為為被管理者者的社會公公眾社會公眾從從幾個方面面影響著公公共管理：：社會公眾的的利益是公公共組織和和公共管理理產(chǎn)生與存存在在的基礎(chǔ)礎(chǔ)。社會公眾的的意見決定定著公共管管理的合法法性程度。。社會公眾的的思想、文文化素質(zhì)影影響著公共共組織的結(jié)結(jié)構(gòu)設(shè)設(shè)計。社會公眾的的素質(zhì)影響響著公共管管理方式的的選擇。36第四節(jié)傳傳統(tǒng)公共共組織的困困境與變革革一、科層制制的基本特特征（一）馬克克斯·韋伯伯的科層制制理論德國社會學(xué)學(xué)家馬克斯斯·韋伯，，被稱為““組織理論論之父”。。韋伯的科科層制（或或譯官僚制制）理論，，是其龐大大的政治社社會思想的的一個有機(jī)機(jī)組成部分分。韋伯認(rèn)為，，任何組織織的存在都都是靠權(quán)威威來維持的的，而合法法的權(quán)威主主要有三種種類型；一一是基于于習(xí)俗慣例例的傳統(tǒng)型型權(quán)威；二二是基于領(lǐng)領(lǐng)袖個人超超凡魅力的的超人型權(quán)權(quán)威；三是是基于理性性法規(guī)的法法理型權(quán)威威。他指出出每一種權(quán)權(quán)威各有其其理想的組組織，而科科層制則是是與法理型型權(quán)威最適適宜的組織織形式。37（二）科層層制組織的的特征具體而言，，在公共組組織的管理理中，科層層、制方法法的主要方方法（特征征）是：1．組織標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化。為為了完成繁繁重復(fù)雜的的工作任務(wù)務(wù)，科層制制管理在組組織中推行行標(biāo)準(zhǔn)化方方法，以此此提高工作作績效。包包括3個方方面：（1）分工專專業(yè)化。（（2）工作作指標(biāo)化。。（3）人人員統(tǒng)一化化。2．工作秩秩序化。秩秩序是一切切組織存在在和發(fā)展的的基礎(chǔ)。科科層制管理理方法強(qiáng)調(diào)調(diào)在公共組組織內(nèi)部的的各要素、、環(huán)節(jié)之間間形成有機(jī)機(jī)的聯(lián)系，，使相關(guān)組組織之間互互相協(xié)調(diào)，，密切配合合，形成了了一個無障障礙的工作作流。它要要求理順組組織內(nèi)外的的各種關(guān)系系，包括命命令服從關(guān)關(guān)系、信息息溝通關(guān)系系、意見反反映與反饋饋關(guān)系等。。383．管理規(guī)規(guī)范化?？瓶茖又乒芾砝韲?yán)格按規(guī)規(guī)章制度行行事，堅決決抵制人情情關(guān)系的干干擾。包括括：（1））組織成員員之間的關(guān)關(guān)系完全以以理性準(zhǔn)則則為指導(dǎo)，，堅決排斥斥一切人為為的、情感感的、偶然然的因素，，尤其是排排斥不良人人際關(guān)系的的影響。（（2）對所所有的人都都一視同仁仁，使組織織成員具有有平等感和和公平感。。（3）明明確規(guī)定每每一成員的的職權(quán)范圍圍和協(xié)作形形式，使各各個成員正正確行使職職權(quán)，減少少摩擦和沖沖突。（4）精確計計算組織成成員的工作作成果，以以業(yè)績?yōu)橐酪罁?jù)進(jìn)行獎獎懲，公正正、客觀、、合理地處處理問題。。393．管理規(guī)規(guī)范化。包包括：（1）組織成成員之間的的關(guān)系完全全以理性準(zhǔn)準(zhǔn)則為指導(dǎo)導(dǎo)，堅決排排斥一切人人為的、情情感的、偶偶然的因素素，尤其是是排斥不良良人際關(guān)系系的影響。。（2）對對所有的人人都一視同同仁，使組組織成員具具有平等感感和公平感感。（3））明確規(guī)定定每一成員員的職權(quán)范范圍和協(xié)作作形式，使使各個成員員正確行使使職權(quán)，減減少摩擦和和沖突。（（4）精確確計算組織織成員的工工作成果，，以業(yè)績?yōu)闉橐罁?jù)進(jìn)行行獎懲，公公正、客觀觀、合理地地處理問題題。40二、傳統(tǒng)科科層制組織織的困境（一）對傳傳統(tǒng)科層制制理論的評評述傳統(tǒng)科層制制理論的基基本貢獻(xiàn)：：首先，把專專業(yè)化分工工原理廣泛泛地引入組組織管理之之中，提出出了職能化化（專業(yè)化化）管理的的原理，為為構(gòu)造科學(xué)學(xué)管理的組組織結(jié)構(gòu)及及其發(fā)展演演變奠定了了一般的原原則基礎(chǔ)。。其次，總結(jié)結(jié)概括出管管理的基本本原理，提提出建立理理性組織結(jié)結(jié)構(gòu)的依據(jù)據(jù)，力圖構(gòu)構(gòu)建高效的的等級制組組織。41第三，倡導(dǎo)導(dǎo)“理性化化－法律化化”的組織織形態(tài)，強(qiáng)強(qiáng)調(diào)組織的的運作應(yīng)以以法律為規(guī)規(guī)范?？傊瑐鹘y(tǒng)科科層制組織織的研究者者們所追求求的理想組組織是一個個目標(biāo)明確確，專業(yè)分分工，指揮揮統(tǒng)一，層層級節(jié)制，，幅度適中中，權(quán)責(zé)相相稱，協(xié)調(diào)調(diào)一致，，法規(guī)完備備，高效合合理的組織織體系。42不足足表表現(xiàn)現(xiàn)為為：：第一一，，他他們們只只研研究究了了公公共共組組織織的的靜靜態(tài)態(tài)結(jié)結(jié)構(gòu)構(gòu)，，而而忽忽視視了了對對組組織織的的動動態(tài)態(tài)方方面面的的研研究究。。他他們們關(guān)關(guān)注注的的重重點點是是組組織織的的結(jié)結(jié)構(gòu)構(gòu)，，以以及及如如何何分分工工，，如如何何建建立立層層級級節(jié)節(jié)制制的的體體系系，，如如何何訂訂立立法法令令規(guī)規(guī)章章及及工工作作標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)等等，，未未看看到到如如果果法法規(guī)規(guī)、、制制度度失失之之繁繁瑣瑣，，可可能能對對組組織織目目標(biāo)標(biāo)的的實實現(xiàn)現(xiàn)產(chǎn)產(chǎn)生生不不利利影影響響。。第二二，，他他們們在在強(qiáng)強(qiáng)調(diào)調(diào)組組織織的的非非人人格格化化、、理理性性化化時時，，忽忽視視了了對對人人的的主主觀觀能能動動性性及及多多方方面面的的需需求求的的研研究究。。把把人人簡簡單單視視為為生生產(chǎn)產(chǎn)工工具具與與經(jīng)經(jīng)濟(jì)濟(jì)動動物物，，忽忽視視人人的的尊尊嚴(yán)嚴(yán)與與價價值值。。第三三，，他他們們只只將將組組織織當(dāng)當(dāng)作作一一個個封封閉閉型型的的系系統(tǒng)統(tǒng)來來研研究究，，而而沒沒有有探探討討組組織織與與其其外外在在環(huán)環(huán)境境之之間間的的相相互互關(guān)關(guān)系系、、相相互互影影響響。。43（二二））科科層層制制組組織織的的內(nèi)內(nèi)在在缺缺陷陷1．．科科層層制制管管理理造造就就了了一一種種剛剛性性的的官官僚僚系系統(tǒng)統(tǒng)，，就就象象一一部部機(jī)機(jī)器器，，沒沒有有靈靈活活性性和和主主動動精精神神，，只只有有齒齒輪輪之之間間的的被被動動運運轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。。2．采用標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)化的管理和和服務(wù)，忽視視人的差異性性和多樣性。。3．排除了競競爭的必要與與可能，組織織成員照章辦辦事，默守陳陳規(guī)，以至造造成得過且過過、不負(fù)責(zé)任任。4．依靠條塊塊分割的專業(yè)業(yè)化單位來解解決不斷出現(xiàn)現(xiàn)的新老問題題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)構(gòu)不斷膨脹，，職能交叉重重疊44科層制曾經(jīng)意意味著組織方方式的理性和和效率。它給給公共組織帶帶來的邏輯規(guī)規(guī)范，與裝配配流水線給工工廠帶來的邏邏輯規(guī)范一樣樣，十分穩(wěn)定定、公平和精精確。但是，，公共組織的的科層制，形形成了一種典典型的官僚體體制，它專注注于各種規(guī)章章制度和等級級節(jié)制的指揮揮系統(tǒng)，導(dǎo)致致中央集權(quán)、、層次繁多、、行動遲緩的的弊端。如果果環(huán)境穩(wěn)定，，任務(wù)簡單明明確，社會需需求單一雷同同，那么傳統(tǒng)統(tǒng)的官僚體制制還是可以勝勝任的。然而而，在新興的的信息社會，，人的個性與與要求更加多多樣化和復(fù)雜雜化，事物的的變化幅度與與速度也大大大增加了，科科層制管理模模式已經(jīng)不能能有效地運轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，必須采用用新的管理方方法。45三、公共組織織的變革（一）公共組組織變革的主主要動因引起公共組織織變革的外部部因素有許多多，可概括為為如下幾個方方面：1．經(jīng)濟(jì)體制制的轉(zhuǎn)軌推動動公共組織的的變革2．政治制度度的更迭導(dǎo)致致公共組織的的變革3．社會發(fā)展展程度促進(jìn)或或制約公共組組織的變革4．國際環(huán)境境的重大變化化影響公共組組織的變革（二）公共組組織變革的目目標(biāo)1．公共組織織對外在環(huán)境境的適應(yīng)力、、改造力。2．公共組織織自身的穩(wěn)定定性、協(xié)調(diào)性性。46（三）公共組組織變革的主主要內(nèi)容1．公共組織織職能的變革革。從職能作作用的領(lǐng)域來來看，公共組組織是由以政政治職能為重重心，逐漸向向以經(jīng)濟(jì)職能能、社會事務(wù)務(wù)管理職能、、科技文化職職能為重心轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移的。從職能作用的的性質(zhì)來看，，公共組織是是由保衛(wèi)性、、統(tǒng)治性職能能為主向管理理性、服務(wù)性性職能為主的的方向轉(zhuǎn)變。。從職能的分化化程度來看，，公共組織的的職能是由原原來混淆不清清向高度分化化轉(zhuǎn)變。從職能行使方方式來看，公公共組織是由由以人治為主主轉(zhuǎn)向以法治治為主、由以以行政手段為為主轉(zhuǎn)向以法法律和經(jīng)濟(jì)手手段為主。472．公共組織織結(jié)構(gòu)的變革革。公共組織織結(jié)構(gòu)是指公公共組織各個個要素的排列列組合方式。。組織結(jié)構(gòu)包包括縱向?qū)蛹壖壗Y(jié)構(gòu)和橫向向部門結(jié)構(gòu)。。在橫向部門結(jié)結(jié)構(gòu)上，公共共組織的變革革主要有以下下兩個方面：：從公共管理理的過程來看看，正在由重重決策、執(zhí)行行部門，輕監(jiān)監(jiān)督、咨詢、、信息等部門門的傾向，向向重咨詢、信信息、監(jiān)督部部門轉(zhuǎn)變，力力求與決策、、執(zhí)行部門相相平衡。從公共管理的的作用領(lǐng)域來來看，由于““有限政府””的出現(xiàn)，使使政府許多微微觀管理職能能交給社會，，從而精簡、、撤并了相應(yīng)應(yīng)的部門，與與此相應(yīng)，增增強(qiáng)了政府對對社會尤其是是對經(jīng)濟(jì)宏觀觀管理部門。。在縱向?qū)蛹壣仙希麄€公共共組織結(jié)構(gòu)有有著從集權(quán)式式、尖塔型的的結(jié)構(gòu)形式向向著分權(quán)式、、扁平型的結(jié)結(jié)構(gòu)形式發(fā)展展的趨勢。483．公共組織織權(quán)力關(guān)系的的變革。首先先，公共組織織向社會組織織還權(quán)。其其次，橫向分分權(quán)。最后，，在縱向權(quán)力力分配上，有有著集權(quán)與分分權(quán)互相融合合的趨勢。作業(yè)：1，2，5499、靜夜夜四無無鄰，，荒居居舊業(yè)業(yè)貧。。。1月-231月-23Friday,January6,202310、雨中黃葉樹樹，燈下白頭頭人。。13:24:5713:24:5713:241/6/20231:24:57PM11、以我獨沈沈久，愧君君相見頻。。。1月-2313:24:5713:24Jan-2306-Jan-2312、故人江海海別，幾度度隔山川。。。13:24:5713:24:5713:24Friday,January6,202313、乍見翻疑疑夢，相悲悲各問年。。。1月-231月-2313:24:5713:24:57January6,202314、他鄉(xiāng)生白白發(fā)，舊國國見青山。。。06一月月20231:24:57下下午13:24:571月-2315、比比不不了了