第七章 代議制度

第七章代議制度第一節(jié)代議與代議制度一、代議的涵義與淵源“代議”（representation）：就其詞義而言就是“代表商議”、“代表議事”，是指由某一個人代表某一特定的群體，同另一些代表其他群體的人，就彼此共同面臨的問題(或事務(wù))進行商議、討論，必要時共同作出決定，以便他們所代表的群體，能采取相互一致的行動?！按h”作為人類社會處理共同事務(wù)的一種制度化程序，廣泛存在于當(dāng)代人類社會生活的諸多領(lǐng)域，在代議過程中，代表產(chǎn)生的方式是千差萬別的。代表們可能來自于正式授權(quán)委托、基于某種權(quán)威(世襲、地位)、基于財富或利益份額(如股份公司的董事會)……，也可能來自于依據(jù)一定條件或原則的選舉或協(xié)商推選等等。二、代議制度的涵義與特征涵義代議制度representativesystem(代議制、代議民主制)：是直接民主制的對稱，是近現(xiàn)代國家廣泛實行的政治統(tǒng)治形式。在這種制度下，公民通過選舉產(chǎn)生的代表組成國家權(quán)力機關(guān)，行使管理國家事務(wù)的權(quán)力。代議制度的基本特征主要體現(xiàn)在它的具體運作形態(tài)——代議機關(guān)上：第一，行使國家權(quán)力。在議行合一體制下，代議機關(guān)是國家最高權(quán)力機關(guān)；在議行分立體制下，代議機關(guān)是國家最高立法機關(guān)。第二，由有選舉權(quán)的人民選舉產(chǎn)生。選舉的方式可能是直接的，也可能是間接的。第三，有一定的任期。第四，有明確的法律規(guī)范。通常在各國憲法中，對于代議機關(guān)的名稱、地位、組成、產(chǎn)生、任期、權(quán)限，以至行使權(quán)限的方式，都有明確的具體規(guī)定。第五，通過會議行使權(quán)力。三、代議制度的作用（一）推動和促進了民主政治的發(fā)展。隨著代議制度的建立，選舉制度、政黨制度也隨之建立隨著代議制度的發(fā)展，更多人有可能通過自己選出的代表，在議會中表達自己治理國家的意愿，積極參與對國家的治理，使國家政治生活民主化程度不斷得到提高。（二）維護了社會的穩(wěn)定首先，代議制度通過議會的定期更換，使得整個社會每隔一個不太長的時間，有了一個積極重新選擇統(tǒng)治者，或消極地發(fā)泄不滿從而給予統(tǒng)治者以某種警告的機會，使社會不滿不會被長期壓抑，減少出現(xiàn)大的社會動蕩的可能性。其次，代議制度通過議會活動，給形成社會矛盾、沖突的各方代表，將斗爭引入一個可能控制的范圍，并為其化解矛盾提供了相應(yīng)的場所和機會。在通常情況下，議會內(nèi)的政治斗爭都不會引起不可收拾的社會政治動蕩。（三）維護和鞏固了統(tǒng)治階級的政治統(tǒng)治代議制度的存在及其運作，使統(tǒng)治階級內(nèi)部不同利益集團的矛盾沖突有可能得到協(xié)調(diào)，成為全社會都能接受的政治局面，從而維護了整個階級的政治統(tǒng)治。（四）推動和促進了社會的發(fā)展和進步由于代議者都是通過普選產(chǎn)生，代議者為了自身的利益，必然會重視民眾的要求和所關(guān)注的事務(wù)，與社會生活形成較為密切的聯(lián)系，能及時地將社會形成的需要反映到議會活動中來，并通過運用國家權(quán)力來滿足這種需要。這就為社會的發(fā)展和進步提供了動力。第二節(jié)中西代議制度的主要差異一、關(guān)于權(quán)力結(jié)構(gòu)的差異這里所講的權(quán)力結(jié)構(gòu),是指一個國家的政治權(quán)力,即立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系及其構(gòu)成形式。西方議會是按照“三權(quán)分立”原則設(shè)計的。美國是典型的三權(quán)分立制國家,總統(tǒng)和國會議員都分別由選民選舉產(chǎn)生,直接對選民負責(zé),國會行使立法權(quán),總統(tǒng)行使行政權(quán),聯(lián)邦法院行使司法權(quán),這三種權(quán)力機關(guān)既互相獨立,又互相制衡,不存在最高權(quán)力機關(guān)。中國人民代表大會是按照“議行合一”原則設(shè)計的。第一,它表現(xiàn)為由人民直接或間接選舉的代表機關(guān)統(tǒng)一行使國家權(quán)力,國家行政、司法機關(guān)由代表機關(guān)產(chǎn)生,各自對國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)并受其監(jiān)督。第二,它表現(xiàn)為國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)不是同一機關(guān),但行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。第三,它表現(xiàn)為國家權(quán)力機關(guān)不與行政、司法機關(guān)分權(quán),但在職能上存在分工,權(quán)力機關(guān)行使立法和監(jiān)督的職能,行政機關(guān)擔(dān)負行政管理職能,審判、檢察機關(guān)分別擔(dān)負審判和法律監(jiān)督的職能。二、關(guān)于組織結(jié)構(gòu)的差異西方發(fā)達資本主義國家的議會多實行兩院制,分別由議長、議會委員會和議會黨團等構(gòu)成,名稱不盡一致。從目前的情況來看,內(nèi)閣制國家下議院的地位和權(quán)力高于上議院,在總統(tǒng)制國家是同等的。這種由上、下兩院共同行使議會權(quán)力的議會制,有利于互相制衡,保障立法、決策合乎其國家利益。在當(dāng)代中國,實行人民代表大會一院制。其內(nèi)部結(jié)構(gòu)分兩個層次,代表大會下設(shè)常委會。這種把代議機構(gòu)分為兩個層次的權(quán)力組織,在西方國家議會中是沒有的,是中國人民代表大會制度的一個特點。它有利于避免牽掣干擾,克服兩院制的弱點,提高工作效率。三、關(guān)于政黨和代議機構(gòu)關(guān)系的差異第一,中國人民代表大會在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下活動,西方國家政黨在議會中活動。為了實現(xiàn)對人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo),中國共產(chǎn)黨建立了一套組織制度,一是在人民代表大會機關(guān)中建立黨委,二是在常委會中建立黨組。西方國家的政黨只能在議會中開展活動,其政黨作用的發(fā)揮,主要是通過議會黨團及其領(lǐng)袖實現(xiàn)的。第二,中國共產(chǎn)黨在人民代表大會中的領(lǐng)導(dǎo)地位是法定的,西方國家政黨是通過競選在議會中取得領(lǐng)導(dǎo)地位。在中國,人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的,是先有中國共產(chǎn)黨,黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得政權(quán),然后建立人民代表大會,人民代表大會服從黨的領(lǐng)導(dǎo)。在西方,特別是早期建立議會的國家,如英國、美國,是先有議會,后有政黨。這些國家的政黨是在議會派別斗爭中孕育誕生的,從議會內(nèi)走向議會外,在全國范圍內(nèi)開展黨的活動,并與議會選舉聯(lián)系在一起,從而形成了兩黨制或多黨制的政黨制度。政黨的目的主要是通過競選取得議會多數(shù),由此掌握、控制政權(quán),在議會中進行黨的活動,否則,政黨的作用就無從發(fā)揮。四、關(guān)于職權(quán)的差異按照憲法和法律,中國人民代表大會主要有四大職權(quán),即立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)和重大問題決定權(quán)。此外,憲法還賦予中國人民代表大會可以行使認為應(yīng)該由它行使的權(quán)力。這是一項無限的權(quán)力,西方議會是沒有的。但西方議會有一項古老的傳統(tǒng)權(quán)力,即財政權(quán)，這是國會制約和監(jiān)督政府的最重要的手段。一個典型的例證是:1994年,美國國會與政府在預(yù)算問題上發(fā)生分歧,拖到新的財政年度開始時仍不通過財政預(yù)算,結(jié)果政府機構(gòu)無錢使用,被迫三度關(guān)門。中國人民代表大會的這一權(quán)力是薄弱的,應(yīng)當(dāng)引起重視和加強。當(dāng)然,也要防止走向妨礙正常行政活動的地步。五、關(guān)于代表和議員的差異從資格來看,西方國家議員的基本資格是年齡、國籍和居住地的限制。如在美國,眾議員要求年滿25歲,而參議員則必須年滿30歲;眾議員加入美國國籍要滿7年,而參議員必須已滿9年。英國、法國、日本等國都有類似規(guī)定。中國憲法規(guī)定凡年滿18歲的公民都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。從構(gòu)成來看,西方國家議員的人數(shù)較少,是專門的、職業(yè)性的職務(wù)。以美國為例,眾議員是435人(按各州人口比例選舉產(chǎn)生),參議員是100人(按每州2人選舉產(chǎn)生)。在兩院議員構(gòu)成中,律師占了相當(dāng)大的比例,在眾議院占43%左右,而在參議院達到60%。中國人民代表大會代表的人數(shù)較多,而且多是兼職的。目前全國人民代表大會代表近3000人,是世界議會之最。

從產(chǎn)生來看,在西方國家,上議院議員的產(chǎn)生主要有四種方式:一是由選民直接選舉產(chǎn)生,如美國、日本;二是由間接選舉產(chǎn)生,如法國;三是由任命產(chǎn)生,如德國;四是由世襲產(chǎn)生,如英國。下議院議員一般都按普遍、平等、直接原則,在議會選區(qū)競選產(chǎn)生。中國全國人民代表大會代表是按省、自治區(qū)、直轄市的人口比例分配名額,由間接選舉和差額選舉產(chǎn)生,其選舉費用由國庫開支。從任期來看,西方國家上議院議員一般為6年,下議院議員為2至4年。如美國參議員任期6年,每屆國會屆滿時改選1/3,眾議員任期與國會任期相同,每兩年全部改選。在我國,全國人民代表大會代表和省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)人民代表大會代表每屆任期5年,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)人民代表大會代表每屆任期3年。從特權(quán)來看,西方國家議員主要有三條,即(1)言論免責(zé)權(quán)(在議院內(nèi)的發(fā)言免受追究);(2)人身免捕權(quán)(在議院開會和往返途中不受逮捕);(3)獲得高報酬權(quán)。中國人民代表大會代表的特權(quán)也有三條,即(1)人民代表大會會議上的發(fā)言和表決,不受法律追究;(2)非經(jīng)人民代表大會主席團或人民代表大會常委會許可,不受逮捕或刑事審判;(3)人民代表大會代表在執(zhí)行代表職務(wù)時,有權(quán)依照法律享受國家給予的補貼和物質(zhì)上的便利。中國人民代表大會代表和西方國家議員在特權(quán)上的差異,主要體現(xiàn)在獲得報酬權(quán)上。從義務(wù)來看,西方國家議員大體有三條:第一是忠于憲法;第二是遵守議院的會議紀律和規(guī)則;第三是財產(chǎn)公開,禁止受賄。中國人民代表大會代表的主要義務(wù)有四條:第一是模范遵守憲法和法律,協(xié)助貫徹執(zhí)行憲法和法律;第二是密切聯(lián)系人民群眾;第三是保守國家機密;第四是接受選民或選舉單位的監(jiān)督。兩者的主要差異在于,中國人民代表大會代表受選民或選舉單位監(jiān)督罷免,西方國家議員獨立行使職權(quán)而不受選民罷免。第三節(jié)議會監(jiān)督權(quán)議會監(jiān)督權(quán)主要有：彈劾權(quán)、倒閣權(quán)、罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、財政監(jiān)督權(quán)西方議會的彈劾權(quán)美國第一位受到彈劾調(diào)查的總統(tǒng)是美國第20屆總統(tǒng)安德魯·約翰遜受到彈劾的最主要原因在于他與國會之間的對立。在如何重建南方聯(lián)盟諸州問題的態(tài)度上與國會中的激進派差距較大。對規(guī)定總統(tǒng)未經(jīng)參議院同意不得撤換某些聯(lián)邦官員的任職法案也采取漠視態(tài)度，并貿(mào)然將激進派的盟友，陸軍部長斯坦頓解職。1868年2月25日，美國眾議院通過了決議案，要求對約翰遜總統(tǒng)進行彈劾，以懲處其違反官吏任職法和陰謀策劃反革命武裝叛亂等11項罪行。結(jié)果以一票之差不足定罪所需全部票數(shù)的三分之二。約翰遜被宣告無罪。第二位受到彈劾調(diào)查的總統(tǒng)是理查德·尼克松，尼克松總統(tǒng)受到彈劾的最主要原因是“水門事件”，即共和黨政府在1972年總統(tǒng)競選活動中非法行為暴露后的政治丑聞。1974年7月27日至30日，眾議院司法委員會投票通過彈劾尼克松的三條罪狀，即阻撓司法工作、濫用總統(tǒng)職權(quán)和蔑視國會傳調(diào)錄音帶的命令。在失去國會最后的支持者后，8月8日尼克松宣布辭職，成為美國歷史上第一位辭職的總統(tǒng)。在眾議院和參議院采取彈劾行動前，尼克松的主動辭職使他避免了被彈劾的厄運。

1998年10月8日，美國眾議院通過決議，授權(quán)司法委員會對克林頓進行正式彈劾調(diào)查，從而使克林頓成為美國歷史上第三位受到彈劾調(diào)查的總統(tǒng)。12月19日，美國眾議院舉行全體會議，經(jīng)過4輪表決，通過了美眾議院司法委員會提交的第一和第三項彈劾克林頓的條款，分別指控他在其緋聞案中作偽證和妨礙司法。臺灣倒“扁”案臺灣政治情況簡介藍綠陣營：泛藍：國民黨“青天白日旗”?！胺核{”是指國民黨、親民黨和新黨等政治勢力。泛綠：臺灣民主進步黨（簡稱民進黨）是以綠色為其標志，而其綱領(lǐng)是以“臺灣獨立”為核心，“臺聯(lián)”黨是李登輝一手推出的，是“臺獨”的急先鋒，因此被稱之為“綠色”政治勢力，所謂“泛綠”即指臺灣的民進黨和臺聯(lián)。

國民黨黨旗民進黨中國人大代表的質(zhì)詢權(quán)具體指人大代表依照有關(guān)法律規(guī)定，有對本級人民政府及其所屬工作部門，本級人民法院、人民檢察院提出質(zhì)詢并要求必須予以答復(fù)的權(quán)利。根據(jù)憲法、地方組織法的規(guī)定。人大代表提出質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（1）質(zhì)詢案必須在人大會議期間提出。（2）質(zhì)詢案的提出必須符合法定人數(shù)。（3）質(zhì)詢案必須以書面的形式提出，要寫明質(zhì)詢案的案名、質(zhì)詢案的對象、質(zhì)詢案的案由和案據(jù)。（4）質(zhì)詢案中提出的問題，必須以事實為依據(jù)，以法律為準繩。（5）質(zhì)詢案必須是一事一案。質(zhì)詢案的內(nèi)容主要包括：在貫徹國家方針、政策和重大措施中出現(xiàn)重大偏差和失誤，違反國家或地方法律、法規(guī)及人大常委會決議、決定等方面的問題；國家機關(guān)工作人員失職、瀆職行為等方面的問題；國家行政、審判、檢察機關(guān)因工作失誤，造成嚴重后果，社會反映強烈的問題等。1980年在五屆全國人大三次會議上，北京代表團170多名代表就新中國成立以來投資最大的寶鋼工程建設(shè)問題向冶金工業(yè)部提出質(zhì)詢，成為“共和國第一質(zhì)詢案”但此后相當(dāng)長時間內(nèi)，本次質(zhì)詢成為孤例，直到上世紀八十年代后期，地方人大代表率先打破沉默。1989年，在湖南省七屆人大二次會議上，副省長楊匯泉先被代表質(zhì)詢后被罷免。1994年11月，21名廣東省人大代表聯(lián)名對省國土廳提出質(zhì)詢案……1990年1月，在湖北省武漢市八屆人大常委會第十三次會議上，馬克昌、劉道宏等8位委員質(zhì)詢市公安局。同年7月，江蘇省興化市十屆人大常委會第二次會議上，8名常委會委員質(zhì)詢市政府，征收教育基金被“叫停”。1994年2月，湖南省湘潭縣十屆人大三次會議上，提出了5件質(zhì)詢案，代表質(zhì)詢肖文和等人非法生育未處理、羅斌貪污案、水利建設(shè)等問題后，縣政府開除了肖文和等人的公職，并對237名違法人員進行了處理。1994年11月，廣東省發(fā)生了一起對省國土廳拒不執(zhí)行《廣東省城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)登記條例》的質(zhì)詢。廣東質(zhì)詢的當(dāng)天，海南的省人大代表就返還?？诠财嚬救加透郊淤M問題質(zhì)詢了交通廳和財政廳。

2000年出席廣東省九屆人大三次會議的佛山代表團20名人大代表就南江工業(yè)園電鍍城污染問題質(zhì)詢省環(huán)保局，人大代表對省環(huán)保局的答復(fù)進行了表決，滿意與不滿意比為5：23，受質(zhì)詢機關(guān)再作了答復(fù)。2002年2月，沈陽市22名代表就孫剛涉嫌誹謗兩次質(zhì)詢市公檢法，代表對前后兩次答復(fù)都進行了表決。人大代表通過表決評判受質(zhì)詢機關(guān)的答復(fù)是否滿意，成為地方人大質(zhì)詢的新內(nèi)容。

全國人大至今只提出過兩件質(zhì)詢案，即1980年寶鋼質(zhì)詢案和2000年就煙臺“11?24”特大海難事故質(zhì)詢交通部。全國人大常委會沒有提出過質(zhì)詢案。1998年，湖北省九屆人大二次會議上，代表們擬就地方性法規(guī)交到報社后一個月刊登等問題提出質(zhì)詢，省委宣傳部聞訊后，立即找人大協(xié)調(diào)，允諾予以解決，致使這起質(zhì)詢案“流產(chǎn)”。2000年6月，深圳市三屆人大一次會議上，楊劍昌代表領(lǐng)銜提出對市公安局的質(zhì)詢案，最后卻變成了“聽取解釋”的詢問。2004年，廣東省惠州市人大代表就市政府遲遲不執(zhí)行市人大常委會關(guān)停違規(guī)建筑東江明珠高爾夫球場的決議提出質(zhì)詢，但人大常委會力勸代表放棄質(zhì)詢。

監(jiān)督質(zhì)詢政府官員是公民的權(quán)利，由于每個公民不可能單獨去行使這項權(quán)利，所以才有了“代言制”，有了替我們行使權(quán)利的代表和委員。他們在會上的所作所為，體現(xiàn)著從權(quán)利到權(quán)力的政治過程，更對公民權(quán)利意識的養(yǎng)成起著潛移默化的作用。人大質(zhì)詢權(quán)虛置問題原因：人大質(zhì)詢虛置既有制度問題，也有觀念問題。制度：如黨政職能混合，質(zhì)詢政府暗含問責(zé)黨委領(lǐng)導(dǎo)；政府和“兩院”的官員在人大代表中比例過高，人大代表質(zhì)詢政府，頗有些“自己質(zhì)詢自己”的味道。觀念：

在“求和”、“和為貴”的傳統(tǒng)政治文化影響下，監(jiān)督理念長期被淡化。人大監(jiān)督常常被這種超越制度力量的文化心理因素所制約第四節(jié)議會制度的發(fā)展西方國家議會制度的發(fā)展議會地位有所下降面對科技的迅