特許經營項目的主要內容及操作技巧

特許經營，根據《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第三條的規(guī)定，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定在其一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。上述定義包含了特許經營的核心特征，即經營項目并獲得收益。但實踐操作中比較突出的問題是：一是特許經營與PPP模式的關系；二是什么情況下適合采用特許經營。首先是特許經營與PPP模式的關系，根據《國務院辦公廳轉發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）（以下簡稱“國辦發(fā)42號文”）規(guī)定:“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》執(zhí)行。”國辦發(fā)42號文從適用范圍的角度區(qū)分特許經營和PPP模式，與《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第二條的定義方式一致，該規(guī)定的邏輯是特許經營僅適用于特定領域，而PPP模式適用范圍較廣，因此特許經營是PPP模式的子概念，或者說是PPP模式實踐操作中的一種具體模式。但《國家發(fā)展改革委關于切實做好<基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法>貫徹實施工作的通知》（發(fā)改法規(guī)[2015]1508號）規(guī)定“在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程、社會事業(yè)等基礎設施和公用事業(yè)領域，廣泛篩選適宜開展特許經營的項目”，將特許經營的適用范圍擴展到社會事業(yè)，而社會事業(yè)可以將保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等通通納入，使得特許經營與PPP模式的關系更加模糊，對實踐操作中認定特許經營產生不利影響，筆者贊同特許經營是PPP模式子概念的觀點。其次是什么情況下適用特許經營，國辦發(fā)42號文規(guī)定的認定標準是“需要實施特許經營”，《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第二條規(guī)定“……等基礎設施和公用事業(yè)領域的特許經營活動，適用本辦法”，上述規(guī)定對特許經營的認定標準采取回避的態(tài)度，在實踐中不具備可操作性，下面將從規(guī)范層面和理論層面進行分析論述，明確特許經營的認定標準。（1）規(guī)范層面梳理我國關于特許經營的規(guī)范體系可知，認定特許經營必須尋求行政法規(guī)體系的“幫助”，因為特許經營強調政府對特許經營者經營基礎設施和公用事業(yè)項目的同意和認可，即政府授權，而政府授權的依據是行政法規(guī)范體系?！缎姓S可法》第十二條規(guī)定，政府對“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”可以設定行政許可，而基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目屬于公共資源配置并直接關系公共利益，因此特許經營可以從項目是否存在市場準入限制的角度進行認定。即政府決定采用PPP模式的基礎設施和公用事業(yè)項目，若需要市場準入行政許可，則認定為特許經營項目，與《行政許可法》一脈相承的是《行政訴訟法》的相關規(guī)定。《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，公民、法人或其他組織可以對“行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議”提起行政訴訟，同時《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2015]9號)（以下簡稱“行政訴訟法司法解釋”）第十一條規(guī)定，公民、法人或其他組織就政府特許經營提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。行政訴訟法司法解釋將人民法院受理政府特許經營協(xié)議行政訴訟的義務由“可以”強化為“應當”。因此，在現(xiàn)有的規(guī)范體系下，可以通過項目是否需要市場準入方面的行政許可判定項目是否屬于特許經營項目。但市場準入行政許可并未體現(xiàn)特許經營的核心特征，即特許經營的“經營”特征，而且與國際上特許經營的認定標準也存在差異，因此有理論建議借鑒國際實踐經驗，建立特許經營的認定標準。（2）理論層面理論上借鑒國際上PPP模式的實踐經驗，特別是英國和法國的實踐經驗，認為PPP模式存在兩種基本類型:使用者付費類特許經營PPP模式和政府購買服務類PPP模式。使用者付費類PPP模式，要求采用特許經營方式，向項目產品和服務的使用者收取費用，用以回收項目建設和運營成本，使用者付費無法滿足社會資本收益的項目，可采用可行性缺口補貼模式，因使用者付費在可行性缺口補貼中占據主導地位，也被認定為特許經營。政府購買服務類PPP模式，通過政府向項目提供的公共服務支付購買費用使得社會資本能夠回收項目建設和運營成本。對特許經營認定劃分的標準是使用者付費和可行性缺口補貼的PPP項目，屬于特許經營，依據是特許經營中的“經營”二字對應使用者付費和可行性缺口補貼，強調項目的直接或主要收益來源是通過特許經營者的經營向公共產品和服務的直接受益者收取費用。而且按照項目付費機制劃分認定特許經營在我國PPP模式政策規(guī)范中也有體現(xiàn)，《國家發(fā)展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）（以下簡稱“發(fā)改委2724號文”）規(guī)定：“1.經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）等模式推進。要依法放開相關項目的建設、運營市場，積極推動自然壟斷行業(yè)逐步實行特許經營。2.準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）等模式推進。要建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為投資者獲得合理回報積極創(chuàng)造條件。3.非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設-擁有-運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。要合理確定購買內容，把有限的資金用在刀刃上，切實提高資金使用效益?！睆娬{經營性項目和準經營性項目采用特許經營模式，而經營性項目和準經營性項目分別對應使用者付費模式和可行性缺口補貼模式。即實踐操作中，對項目采用使用者付費模式和可行性缺口補助模式的PPP項目，根據特許經營的一般特征，應認定項目屬于特許經營，通過項目收益機制進行認定的標準相對于是否需要行政許可的認定標準更加清晰，也更契合特許經營的本質，期待后續(xù)PPP模式立法能夠借鑒國際經驗，厘清特許經營與PPP模式的關系，并明確特許經營的認定標準。1特許經營項目的運作模式特許經營項目的運作模式是指實踐操作中，根據項目實際情況選取的特定交易結構，主要考慮因素包括是否存在建設內容、項目資產所有權的設置等內容。《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第五條規(guī)定，特許經營項目的運作模式包括：（1）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府，即BOT/ROT模式；（2）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府，即BOOT/ROOT模式；（3）特許經營者投資新建或改擴建基礎設施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內運營，即BTO/RTO模式；（4）針對存量項目，在一定期限內，政府可將項目設施轉讓給特許經營者，由特許經營者負責運營基礎設施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府，即TOT模式。上述運作模式只是特許經營項目的典型運作模式，實踐操作中特許經營項目運作模式的選擇并非簡單的套用，如在不同項目捆綁運作的情形下，典型運作模式均無法全面反映項目的特征。因此必須結合項目實際情況，設計適當的運作模式。2特許經營項目的應用范圍根據《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第二條的規(guī)定，特許經營適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公用事業(yè)領域，但《國家發(fā)展改革委關于切實做好<基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法>貫徹實施工作的通知》（發(fā)改法規(guī)[2015]1508號）將特許經營適用的范圍擴展到社會事業(yè)領域，而社會事業(yè)領域涵蓋范圍廣，包括保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等行業(yè)，該通知擴展了特許經營的適用范圍，導致實踐操作中產生爭議，主要原因是我國未明確特許經營的認定標準，通過行業(yè)領域劃分特許經營，而行業(yè)領域概念無法準確定義，因此特許經營的應用范圍在實踐操作中不存在確定的范圍，必須結合具體項目的實際情況進行認定。3特許經營融資辦法常見的特許經營融資辦法是銀行貸款融資，除常規(guī)的銀行貸款業(yè)務外，為鼓勵特許經營項目的推廣發(fā)展，政策性開發(fā)金融機構可以給予特許經營項目差異化的信貸支持，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年。在開發(fā)性金融支持方面，《國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行關于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》（發(fā)改投資[2015]445號）強調開發(fā)銀行為PPP項目建設提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式，努力拓寬PPP項目的融資渠道。國家鼓勵探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源，而最高人民法院指導性案例53號，《福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》確認了特許經營權的收益權可以質押，并可以作為應收賬款進行出質登記，特許經營權的收益權依其性質不宜折價、拍賣或變賣，質權人主張優(yōu)先權優(yōu)先受償權的，人民法院可以判令出質債權的債務人將收益權的應收賬款優(yōu)先支付質權人。因此53號指導性案例可以作為特許經營項目收益權質押貸款融資的依據，有利于特許經營項目的融資。除銀行貸款融資外，特許經營項目可以通過設立產業(yè)基金等形式提供項目投融資支持，特許經營項目公司可以進行結構化融資，發(fā)行項目收益票據和資產支持票據。特許經營項目可以通過成立私募基金，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務融資工具等方式進行融資。相關政策依據包括《城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》、《養(yǎng)老產業(yè)專項債券發(fā)行指引》、《城市停車場建設專項債券發(fā)行指引》、《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》等。最后，政府在特許經營項目融資領域，可以設立基礎設施和公用事業(yè)特許經營引導基金，通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關特許經營項目的建設運營，如財政部制定的《政府投資基金暫行管理辦法》規(guī)定財政部可以設立投資基金，支持基礎設施和公共服務領域的投融資。4特許經營項目合同要件特許經營項目合同是政府或其授權的項目實施機構與依法選定的特許經營投資人就特許經營事項簽訂的一系列協(xié)議。若特許經營項目需要成立項目公司的，政府或實施機構應當與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內注冊成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營項目合同。一般特許經營項目合同主要包括以下內容：（一）項目名稱、內容；（二）特許經營方式、區(qū)域、范圍和期限；（三）項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；（四）所提供產品或者服務的數量、質量和標準；（五）設施權屬，以及相應的維護和更新改造；（六）監(jiān)測評估；（七）投融資期限和方式；（八）收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調整程序；（九）履約擔保；（十）特許經營期內的風險分擔；（十一）政府承諾和保障；（十二）應急預案和臨時接管預案；（十三）特許經營期限屆滿后，項目及資產移交方式、程序和要求等；（十四）變更、提前終止及補償；（十五）違約責任；（十六）爭議解決方式；（十七）需要明確的其他事項。項目合同的具體內容應結合項目實際情況擬定。（1）特許經營項目的合同體系特許經營項目的合同體系，是指特許經營項目中，政府與社會資本間、項目公司的股東之間、項目公司與項目的融資方、承包商、專業(yè)運營商、原料供應商、產品或服務購買方、保險公司等其他參與方之間，圍繞特許經營項目簽訂的一系列確立和調整彼此之間的權利義務關系的合同。特許經營項目合同體系通常包括特許經營協(xié)議、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等），融資合同和保險合同等，其中特許經營協(xié)議是特許經營項目合同體系的基礎和核心。（2）銀行與特許經營協(xié)議銀行對特許經營項目進行融資時，為保證特許經營項目的融資安全，一般會要求在特許經營協(xié)議中設置保障融資方權利的條款：一是明確銀行的主債權和擔保債權，如果項目公司以項目資產或其他權益（如特許經營收費權）、或社會資本以其持有的與項目相關的權利（如其持有的項目公司的股權）為擔保向銀行申請融資，銀行在主張其擔保債權時可能會導致項目公司股權以及項目相關資產或權益的權屬變更，因此銀行首先要確認特許經營協(xié)議中已明確規(guī)定社會資本和項目公司有權設置上述擔保，并且政府方可以接受銀行行使主債權或擔保債權所可能導致的法律后果，以確保銀行權益能夠得到充分有效的保障。二是銀行方的介入權，當特許經營項目出現(xiàn)提前終止等情形的，可能會對銀行的債權實現(xiàn)造成嚴重影響，因此銀行一般會要求在特許經營協(xié)議中約定，當項目發(fā)生嚴重違約事件且項目公司無法在約定期限內補救的，為保障銀行的權利，銀行通常會在特許經營協(xié)議中要求設置銀行的直接介入權利或者通過與政府、項目公司簽訂直接介入協(xié)議，保障銀行對項目的直接介入的權利。5特許經營項目的運作過程（1）特許經營項目識別特許經營項目的識別，《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第九條規(guī)定，縣級以上人民政府有關行業(yè)主管部門或政府授權部門可以根據經濟社會發(fā)展需求，以及有關法人或其他組織提出的特許經營項目建議等，提出特許經營項目實施方案。特許經營項目首先應滿足PPP項目的一般特征，即通過篩選論證，確保項目適合開展PPP模式，而且特許經營項目應當符合國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃和安全生產規(guī)劃等專項規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、中期財政規(guī)劃等，并且建設運營標準和監(jiān)管要求明確。確定開展特許經營的基礎設施和公用事業(yè)項目，項目提出部門應按照要求編制項目實施方案，特許經營項目實施方案一般包括以下內容：（一）項目名稱；（二）項目實施機構；（三）項目建設規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標；（四）投資回報、價格及其測算；（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服務質量效率的分析估算等；（六）特許經營協(xié)議框架草案及特許經營期限；（七）特許經營者應當具備的條件及選擇方式；（八）政府承諾和保障；（九）特許經營期限屆滿后資產處置方式；（十）應當明確的其他事項。開展項目可行性評估，完善特許經營項目實施方案，需要政府提供可行性缺口補助或者開展物有所值評估的，由財政部門負責開展相關工作。特許經營可行性評估一般包括：（一）特許經營項目全生命周期成本、技術路線和工程方案的合理性，可能的融資方式、融資規(guī)模、資金成本，所提供公共服務的質量效率，建設運營標準和監(jiān)管要求等；（二）相關領域市場發(fā)育程度，市場主體建設運營能力狀況和參與意愿；（三）用戶付費項目公眾支付意愿和能力評估。項目實施方案編制完成后，項目提出部門應按照同級政府建立的PPP項目協(xié)調機制，會同發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等有關部門對特許經營項目實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。項目提出部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定特許經營項目實施方案。項目實施方案經政府審定后，由項目實施方案確定的項目實施機構開展項目的具體實施工作。（2）特許經營項目投標項目實施方案經政府審批后，項目實施機構負責根據項目實施方案確定競爭性方式選擇特許經營者，由于特許經營項目屬于PPP模式的子概念，因此根據《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第四條的規(guī)定，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購，因此特許經營項目也可適用上述采購方式。為保證特許經營項目采購的效率和選擇的社會資本的綜合實力，《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》要求項目采購實行資格預審，因此特許經營項目在項目正式選擇特許經營者前，應該實施資格預審。并根據資格預審結果決定是否進入項目正式采購階段。根據項目實施方案確定的競爭方式，按照相關法律規(guī)定的要求，發(fā)布公告，應注意發(fā)布的公告中，不得違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定，保證選擇特許經營者程序上的合法性。潛在社會資本，可根據通知公告的內容，參加項目資格預審，并決定是否參與投標，決定參與投標競爭者，應完全按照通知公告的要求準備投標文件，符合公告的實質響應要求。經過評審后，選定特許經營投資者的，應按照法律規(guī)定的要求履行公示公告程序。（3）特許經營項目執(zhí)行選定特許經營投資者后，應根據項目實施機構與特許經營者簽訂的特許經營初步協(xié)議，按照簽訂的股東協(xié)議的要求，擬定項目公司章程，成立項目公司，項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構簽訂正式特許經營協(xié)議。特許經營項目融資社會資本或項目公司負責。社會資本或項目公司應及時開展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂等工作，并嚴格按照特許經營協(xié)議的要求，完成項目融資交割程序，當社會資本或項目公司為找項目合同的約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終結合同，遇系統(tǒng)性金融風險或不可抗力的，政府、社會資本或項目公司可根據項目合同約定協(xié)商修訂特許經營協(xié)議中關于融資的相關條款。當項目出現(xiàn)重大經營或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，銀行等金融機構可依據與政府、社會資本或項目公司簽訂的直接介入協(xié)議或條款，要求社會資本或項目公司改善管理等。在直接介入協(xié)議或條款約定期限內，重大風險已解除的，金融機構應停止介入。特許經營項目涉及新建或改擴建有關基礎設施和公用事業(yè)的，應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護、質量管理、安全生產等有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的建設條件和建設標準。項目公司應嚴格按照特許經營協(xié)議的約定，履行基礎設施和公用事業(yè)項目建設的義務，保證項目建設按照約定期限完工。特許經營者應當根據有關法律、行政法規(guī)、標準規(guī)范和特許經營協(xié)議，提供優(yōu)質、持續(xù)、高效、安全的公共產品或者公共服務。定期對特許經營項目設施進行檢修和保養(yǎng)。根據特許經營協(xié)議，項目實施機構可定期對特許經營項目建設運營情況進行監(jiān)測分析，會同有關部門進行績效評價，并建立根據績效評價結果、按照特許經營協(xié)議約定對價格或財政補貼進行調整的機制，保障所提供公共產品或公共服務的質量和效率?？h級以上人民政府有關部門可根據各自職責，對特許經營者執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標準、產品或服務技術規(guī)范，以及其他有關監(jiān)管要求進行監(jiān)督管理。特許經營者應配合政府部門的監(jiān)督檢查工作。在特許經營期限內，特許經營者可依據特許經營協(xié)議的約定，通過向用戶收費等方式獲得收益，對使用者付費無法滿足特許經營者收益需求，需要政府提供可行性缺口補助的特許經營項目，應當嚴格按照預算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數額，并與政府年度預算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。因法律、行政法規(guī)修改，或者政策調整損害特許經營者預期利益，或者根據公共利益需要，要求特許經營者提供協(xié)議約定以外的產品或服務的，應當給予特許經營者相應補償。在特許經營有效期內，特許經營協(xié)議內容需要變更的，協(xié)議當事人應當在協(xié)商一致的基礎上簽署補充協(xié)議，如協(xié)議可能對特許經營項目的存續(xù)債務產生重大影響的，應當事先征求債權人同意。特許經營項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關信息披露。特許經營期限屆滿后確有必要延長的，按照有關規(guī)定經充分評估論證，協(xié)商一致并報批準后，可以延長。在特許經營期限內，因特許經營協(xié)議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經營者無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務，或者出現(xiàn)特許經營協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的，在與債權人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。特許經營協(xié)議提前終止的，政府應當收回特許經營項目，并根據實際情況和協(xié)議約定給予原特許經營者相應補償。在特許經營期限內，項目實施機構和特許經營者應當對特許經營項目建設、運營、維修、保養(yǎng)過程中有關資料，按照有關規(guī)定進行歸檔保存。并按照規(guī)定，將特許經營項目實施方案、特許經營者選擇、特許經營協(xié)議及其變更或終止、項目建設運營、所提供公共服務標準、監(jiān)測分析和績效評價、經過審計的上年度財務報表等有關信息按規(guī)定向社會公開。（4）特許經營項目移交當特許經營期限屆滿或發(fā)生特許經營提前終止事項的，特許經營者應根據特許經營協(xié)議的約定，以及有關法律、行政法規(guī)和規(guī)定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續(xù)。首先應根據特許經營協(xié)議的約定，對采取無償移交的，特許經營者應配合完成項目設施的移交工作，采用有償移交的，特許經營者和項目實施機構應根據特許經營協(xié)議的約定，擬定移交補償方案，移交補償方案的基本原則是恢復相同經濟地位。其次特許經營者應配合項目實施機構設立項目設施移交工作小組，根據確認的移交情形和補償方式，制定特許經營項目資產評估和性能測試方案，需要資產評估的，建議聘請第三方資產評估機構，按照特許經營協(xié)議約定的評估方式，對移交資產進行資產評估，作為確定補償金額的依據。項目移交工作組應嚴格按照性能測試方案和移交標準對移交資產進行性能測試。性能測試結果不達標的，移交工作組應要求社會資本或項目公司進行恢復性修理、更新重置或提取移交維修保函。最后社會資本或項目公司應將滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單移交項目實施機構或政府指定的其他機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續(xù)。社會資本或項目公司應配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關工作。項目移交完成后，政府應組織有關部門對項目產出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、特許經營應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。評價結果作為政府開展特許經營管理工作決策參考依據。6特許經營項目的運作要點（1）特許經營項目特許期的設計特許經營項目的特許經營期限的確定，一般是在編制項目實施方案的過程中予以確定，確定項目特許經營期限，通常需綜合考慮一下因素：（1）政府所需要的公共產品或服務的供給期間；（2）項目資產的經濟生命周期以及重要的整修時點；（3）項目資產的技術生命周期；（4）項目的投資回收期；（5）項目設計和建設期間的長短；（6）財政承受能力；（7）現(xiàn)行法律法規(guī)關于項目合作期限的規(guī)定。根據《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》第六條規(guī)定，基礎設施和公用事業(yè)項目期限最長不超過30年，對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎設施和公用事業(yè)特許經營項目可以由政府或者其授權部門與特許經營者根據項目實際情況，約定超過30年的特許經營期限。但設置特許經營期限時，應注意其他法律規(guī)范的規(guī)定，如《收費公路管理條例》第十四條規(guī)定，經營性收費公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。此外，關于特許經營項目的最低特許經營期限，目前直接規(guī)范特許經營的相關規(guī)范未規(guī)定，但財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）的規(guī)定：“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。”特許經營項目在確定特許經營期限時應予以考慮。根據特許經營項目中特許經營者履行的義務的內容和項目實際情況，項目特許經營期限的設置存在兩種不同的模式，一是自特許經營協(xié)議生效之日起一個固定的期限，二是分別設置獨立的設計建設期和運營期，并規(guī)定運營期間為自項目開始運營之日起一個固定的期限。上述兩種合作期限規(guī)定方式的最主要區(qū)別在于：在分別設置設計建設期間和運營期間的情況下，如建設期出現(xiàn)任何延誤，不論是否屬于可延長建設期的情形，均不會影響項目運營期限，項目公司仍然可以按照合同約定的運營期運營項目并獲得收益；而在規(guī)定單一固定期限的情況下，如項目公司未按照約定的時間開始運營且不屬于可以延長期限的情形，則會直接導致項目運營期縮短，從而影響項目公司的收益情況。鑒此，實踐中應當根據項目的風險分配方案、運作方式、付費機制和具體情況選擇合理的項目合作期限規(guī)定方式?；镜脑瓌t是，項目合作期限可以實現(xiàn)物有所值的目標并且形成對項目公司的有效激勵。需要特別注意的是，項目的實際期限還會受制于提前終止的規(guī)定。由于特許經營項目的實施周期通常較長，為確保項目實施的靈活性，特許經營協(xié)議中一般會設置特許經營期限延長的規(guī)定，即在擬定特許經營協(xié)議的過程中，確定特許經營期限的延期事由，確定延期事由的基本原則是：在法律允許的范圍內，對特許經營合作期限內發(fā)生的非項目公司應當承擔的風險導致項目公司損失的情形下，項目公司可以請求延長項目合作期限，常見的延期事由包括：1.因政府方違約導致項目公司延誤履行其義務；2.因發(fā)生政府方應承擔的風險導致項目公司延誤履行其義務；3.經雙方合意且在合同中約定的其他事由。（2）產品/服務價格的設計產品/服務價格的設計，是指特許經營者根據特許經營協(xié)議的約定，向社會公眾提供公共產品或服務收取的費用。產品或服務價格的設計直接關系特許經營者收益的取得，產品或服務的價格過低，將影響特許經營者的收益需求，產品或服務價格過高的，將影響社會公眾獲取產品或服務的需求。因此在編制項目實施方案的過程中，需要政府部門在考慮社會公眾的支付意愿等因素的前提下，經過財務測算，確定一個滿足特許經營者合理收益需求的測算價格。該價格便是特許經營項目提供公共產品或服務的理想價格。但特許經營適用于基礎設施和公用事業(yè)領域，根據《價格法》第十八條的規(guī)定，重要的公用事業(yè)價格在必要時可以實行政府指導價或政府定價，因此當特許經營項目提供的產品或服務的價格采用政府定價或政府指導價的，特許經營者在產品或服務的價格設計上不具備自主決定的權利，必須接受同類型公共產品或服務已有的政府定價或政府指導價。常見的做法是將測算價格與政府定價或政府指導價進行比較，若測算價格低于政府指導價或政府定價，則以政府定價或指導價重新進行財務測算，調整項目的特許經營期限和特許經營收益率。保證產品或服務的價格與政府定價或政府指導價一致；若測算價格高于政府指導價或政府定價的，則調整特許經營期限或合理收益率，重新進行財務測算，保證產品或服務的測算價格與政府定價或指導價相同，若測算價格在滿足特許經營期限和合理收益率的要求的情況下，仍高于政府指導價或政府定價的，則將產品或服務的價格設定為政府定價或政府指導價，但對測算價格與政府定價或指導價之間的差額，由政府部門提供可行性缺口補助。特許經營項目的實施周期比較長，對特許經營期限范圍內的價格變化趨勢，只能進行合理的預期，因此有必要在特許經營協(xié)議中設置價格調整機制，特許經營項目的價格調整機制一般分為兩種模式：一是普通的價格調整機制，二是特殊的價格調整機制。普通的價格調整機制是指在項目的持續(xù)運營過程中，基本材料、人力等價格會隨之產生波動，主要體現(xiàn)的數據是特許經營項目所在地的通貨膨脹水平，一般約定的方式是，根據某年度權威部門發(fā)布的通貨膨脹系數，調整特許經營項目的產品或服務的價格。特殊的價格調整機制是指特許經營項目發(fā)生了除通貨膨脹因素以外的價格波動因素，需要調整產品或服務的價格，實踐中常見的做法是在特許經營協(xié)議中根據項目的實際情況，約定特殊價格調整機制的觸發(fā)因素，常見的做法是列舉特殊價格調整因素加兜底條款，如北京地鐵四號線項目，由于北京市地鐵系統(tǒng)定價由原來的統(tǒng)一票價調整為按里程計價，該因素便屬于項目開始實施時未預見的價格波動因素，需要啟動特殊價格調整機制。需要注意的是，根據《價格法》第二十三條的規(guī)定，制定和調整政府定價或政府指導價的，需要通過聽證程序，按照規(guī)定的權限適時調整，因此當特許經營項目提供的產品或服務采用政府定價或政府指導價的，政府定價或政府指導價不可能通過特許經營協(xié)議的約定發(fā)生變動，當政府啟動政府定價或指導價的調整程序并調整成功的，則適用調整后的價格，當未啟動政府定價或指導價調整程序或調價失敗的，則實踐中價格調整通常調整的是產品或服務的測算價格，實質是調整政府提供的可行性缺口補貼的價格。此外，特殊情況下，可以通過調整特許經營合作期限而不調整特許經營項目的價格。（3）特許經營項目可行性資金缺口補助7特許經營的風險管理（1）特許經營的融資風險及其應對措施分析特許經營的融資風險是指特許經營項目在融資過程中，影響項目融資事項發(fā)生的可能性。融資業(yè)務存在的主要風險包括政策調整、惡性通貨膨脹、籌資成本過高等方面的風險。政策調整是指對我國固定項目投資進行調整和規(guī)范，從而影響項目融資的情形，如國務院為控制地方政府債務規(guī)模，制定《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號），通知嚴格限制地方政府融資平臺的融資，導致政府投資建設的在建項目的融資受到嚴重影響，以至于《國務院辦公廳轉發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕40號)要求銀行支持融資平臺在建項目的后續(xù)融資，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。可見國家政策的調整對項目融資的影響。如《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)〔2015〕51號）規(guī)定調整了各行業(yè)固定資產投資項目的最低資本金比例，對促進特許經營項目融資具有重要意義，但對于產能嚴重過剩行業(yè)，通知要求金融機構要嚴格執(zhí)行《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）有關規(guī)定?？梢娢覈a業(yè)政策方面的政策調整對特許經營項目的融資影響較大。但國家政策的調整對特許經營者和政府而言均無力控制，因此當政策調整影響特許經營項目融資的，一般由特許經營者和政府共同承擔。發(fā)生惡性通貨膨脹，將直接影響我國的金融秩序，從而影響項目融資的可行性，但特許經營者和政府均無力控制惡性通貨膨脹風險，一般由特許經營者和政府共同承擔。針對融資過程中發(fā)生的引發(fā)的不可抗力風險，一般因在特許經營協(xié)議中約定不可抗力風險發(fā)生后的溝通解決機制，降低不可抗力風險的影響。融資成本過高，是指特許經營者獲取融資款項的利率過高，直接影響項目融資的可行性，為因對融資成本過高的風險，特許經營者常見的應對措施有，提供足額優(yōu)質的擔保物，或者通過投保商業(yè)保險等形式，降低項目建設期和運營期的風險，從而降低項目的融資成本?；蛘卟捎脛?chuàng)新融資工具，通過設立私募基金、發(fā)行企業(yè)債券等多種形式融資，總體上降低項目融資成本。（2）特許經營項目的完工風險及對策（3）特許經營項目的經營模式、經營風險及財務評價（4）特許經營項目風險分配特許經營項目風險分配是指對特許經營項目中存在的風險，在政府和特許經營者之間進行合理的分配。特許經營項目風險分配的基本原則是：承擔風險的一方應該對該風險具有控制力；承擔風險的一方能夠將該風險合理轉移（例如通過購買相應保險）；承擔風險的一方對于控制該風險有更大的經濟利益或動機；由該方承擔該風險最有效率；如果風險最終發(fā)生，承擔風險的一方不應將由此產生的費用和損失轉移給合同相對方。具體特許經營項目風險分配需要根據項目實際情況，，以及各方的風險承受能力，在談判過程中確定，在實踐中不同特許經營協(xié)議中的風險分配安排可能完全不同。常見的風險分配安排如下：一是通常由政府方承擔的風險，包括：土地獲取風險；項目審批風險；政治不可抗力。二是通常由項目公司承擔的風險，包括:如期完成項目融資的風險；項目設計、建設和運營維護相關風險，例如完工風險、供應風險、技術風險、運營風險以及移交資產不達標的風險等；項目審批風險（根據項目具體情形不同，可能由政府方承