我國工程監(jiān)理制度改進(jìn)思路與建議,工程管理論文

我們國家工程監(jiān)理制度改進(jìn)思路與建議,工程管理論文原標(biāo)題：對完善工程監(jiān)理制度改革的考慮內(nèi)容摘要：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出完善工程監(jiān)理制度的改革，個別省市率先提出了取消強迫監(jiān)理制度的試點方案，給行業(yè)帶來了宏大的沖擊。從監(jiān)理制度建立的背景和目的來考慮施行監(jiān)理制度的意義；通過對監(jiān)理行業(yè)存在問題的分析來考慮監(jiān)理制度改革的方向；針對監(jiān)理制度的法律地位和存在的必要性，提出對完善監(jiān)理制度改革的建議。本文關(guān)鍵詞語：建設(shè)工程監(jiān)理制度；項目管理；改革0引言國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見〕〔建市[2020]92號〕提出要進(jìn)一步完善工程監(jiān)理制度.個別省市率先提出取消強迫監(jiān)理制度的試點方案，給監(jiān)理行業(yè)乃至全社會帶來了宏大的沖擊。中國的監(jiān)理制度從推行之初到如今，歷經(jīng)20多年卻一直存在爭議。焦點問題是制度對監(jiān)理的定位不明確，十分是對監(jiān)理責(zé)任沒有明確的界定。除此之外，行業(yè)和社會各界對工程監(jiān)理的認(rèn)識不統(tǒng)一，導(dǎo)致在執(zhí)行經(jīng)過中對出現(xiàn)的問題的態(tài)度和觀點不一。那么，這個在國際上通行的做法在中國的國情下能否就是完全不適應(yīng)，以致于需要徹底否認(rèn)，建立一個新的替代方案？還是應(yīng)該在認(rèn)真分析和考慮問題根本源頭的基礎(chǔ)上，通過頂層設(shè)計進(jìn)行深化改革，從理論上統(tǒng)一認(rèn)識，在法律上清楚明晰定位，進(jìn)而使這項制度在保障工程質(zhì)量方面發(fā)揮不可替代的積極作用。1從建設(shè)監(jiān)理制度的建立看監(jiān)理的定位1.1建設(shè)監(jiān)理制度建立的背景和目的計劃經(jīng)濟時期，我們國家建設(shè)工程實行的是業(yè)主自我建設(shè)、自我監(jiān)管的自拉自唱式的傳統(tǒng)管理形式。這種臨時籌建的工程管理機構(gòu)既不能做到專業(yè)化，也無法使管理經(jīng)歷體驗得到積累承襲，更缺乏監(jiān)督措施來約束其弄虛作假。20世紀(jì)80年代進(jìn)入改革開放的新時期，隨著建設(shè)規(guī)模的不斷擴大以及多元化投資主體的出現(xiàn)，舊的傳統(tǒng)管理形式遭到了挑戰(zhàn)，項目管理能力參差不齊、運作不規(guī)范等問題隨之而來，對工程建設(shè)實行監(jiān)管的需求愈加強烈。建設(shè)工程監(jiān)理制度的創(chuàng)立，能夠培育出工程建設(shè)市場化運作的監(jiān)管主體，實現(xiàn)工程建設(shè)的專業(yè)化分工，使工程建設(shè)及管理適應(yīng)改革開放形勢的要求。除此之外，國際金融組織在提供國內(nèi)建設(shè)工程項目貸款時，華而不實條件之一就是要求必須采用FIDIC合同條件,由專業(yè)化的咨詢機構(gòu)為投資者提供項目咨詢并施行項目管理。這一以咨詢工程師為核心的管理形式是歐美經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的通行做法，由咨詢工程師作為獨立、公正的第三方對承建單位的施工經(jīng)過進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)致的監(jiān)督和檢查。為了與國際慣例接軌，國外稱之為工程咨詢或工程管理的引入，就成為了必然。由此可見，創(chuàng)立建設(shè)工程監(jiān)理制度的目的有三個：一是協(xié)助建設(shè)單位做好項目管理工作；二是與國際工程管理的慣例接軌；三是培育工程建設(shè)市場化運作的監(jiān)管主體，把建設(shè)工程的監(jiān)督管理分離出來。1.2施行建設(shè)工程監(jiān)理制度的意義建設(shè)工程監(jiān)理制度的引入，改變了我們國家傳統(tǒng)的工程建設(shè)管理形式。20多年來的實踐證明，工程監(jiān)理在促進(jìn)我們國家經(jīng)濟建設(shè)，保障工程質(zhì)量安全，保障社會和公眾利益等方面功績顯著。首先，監(jiān)理促進(jìn)了建設(shè)主管部門的職能轉(zhuǎn)變。監(jiān)理制度建立之前，建設(shè)工程在施工經(jīng)過中的實體監(jiān)督、工程隱蔽驗收和完工驗收均由建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)，不但要組織氣力介入工程建設(shè)的詳細(xì)經(jīng)過，還要承當(dāng)監(jiān)督責(zé)任。這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運發(fā)動的狀況，完全不能適應(yīng)社會市場經(jīng)濟的建設(shè)體制。建設(shè)工程監(jiān)理制度的引入，使得建設(shè)主管部門的管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷ㄔO(shè)市場的行政立法和行為監(jiān)管，而建設(shè)工程的實體監(jiān)管則由市場化運作的監(jiān)理企業(yè)詳細(xì)施行。其次，監(jiān)理在建設(shè)工程施工現(xiàn)場的實體監(jiān)管經(jīng)過中，發(fā)揮著保障工程質(zhì)量的獨立第三方監(jiān)督的作用。由于建設(shè)主管部門對建設(shè)市場的行政立法和行為監(jiān)管只構(gòu)成對工程建設(shè)介入方的建設(shè)行為最基本的約束，它要求工程建設(shè)各介入方的建設(shè)行為都應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和市場準(zhǔn)則。而要做到這一點，僅僅依靠各介入方的自律機制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需另一種約束機制，來對在建設(shè)工程施行經(jīng)過中的建設(shè)行為進(jìn)行約束。通過建設(shè)工程監(jiān)理制度的引入，工程監(jiān)理企業(yè)可根據(jù)委托監(jiān)理合同和有關(guān)的建設(shè)工程合同，對承建單位的建設(shè)行為進(jìn)行監(jiān)督管理。由于這種約束機制貫穿于工程施工的全經(jīng)過，采用事前、事中和事后控制相結(jié)合的方式，能夠有效地規(guī)范各承建單位的建設(shè)行為，最大限度地避免不當(dāng)建設(shè)行為的發(fā)生；即便出現(xiàn)不當(dāng)建設(shè)行為，可以以及時加以制止，最大限度地減少其不良后果。最后，監(jiān)理在提升工程管理水平，十分是在保障工程質(zhì)量方面發(fā)揮了宏大作用。時任總理溫家寶曾經(jīng)評價講：工程監(jiān)理是借鑒國際工程項目管理經(jīng)歷體驗，促進(jìn)工程建設(shè)管理水平提高，保障工程質(zhì)量和投資效益的重要措施。工程監(jiān)理是受項目法人委托，對施工全經(jīng)過進(jìn)行監(jiān)督，確保工程質(zhì)量的一項重要制度。1.3我們國家法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對工程監(jiān)理制度的定位與監(jiān)理理論的差異不同(中國建筑法〕第三十二條規(guī)定：建筑工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)按照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件和建筑工程承包合同，對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位施行監(jiān)督。工程監(jiān)理人員以為工程施工不符合工程設(shè)計要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定的，有權(quán)要求建筑施工企業(yè)改正。工程監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計不符合建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者合同約定的質(zhì)量要求的，應(yīng)當(dāng)報告建設(shè)單位要求設(shè)計單位改正。(建設(shè)工程質(zhì)量管理條例〕規(guī)定：工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)以及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計文件和建設(shè)工程承包合同，代表建設(shè)單位對施工質(zhì)量施行監(jiān)理，并對施工質(zhì)量承當(dāng)監(jiān)理責(zé)任工程監(jiān)理單位應(yīng)中選派具備相應(yīng)資格的總監(jiān)理工程師和監(jiān)理工程師進(jìn)駐施工現(xiàn)場。未經(jīng)監(jiān)理工程師簽字，建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進(jìn)行下一道工序的施工。未經(jīng)總監(jiān)理工程師簽字，建設(shè)單位不撥付工程款，不進(jìn)行完工驗收監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)根據(jù)工程監(jiān)理規(guī)范的要求，采取旁站、巡視和平行檢驗等形式，對建設(shè)工程施行監(jiān)理.(建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例〕第十四條規(guī)定：工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)審查施工組織設(shè)計中的安全技術(shù)措施或者專項施工方案能否符合工程建設(shè)強迫性標(biāo)準(zhǔn)。工程監(jiān)理單位在施行監(jiān)理經(jīng)過中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時停止施工，并及時報告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)主管部門報告。工程監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強迫性標(biāo)準(zhǔn)施行監(jiān)理，并對建設(shè)工程安全生產(chǎn)承當(dāng)監(jiān)理責(zé)任。GB/T50319-2020(建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范〕對建設(shè)工程監(jiān)理的定義：工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，根據(jù)法律法規(guī)、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、勘察設(shè)計文件及合同，在施工階段對建設(shè)工程質(zhì)量、進(jìn)度、造價進(jìn)行控制，對合同、信息進(jìn)行管理，對工程建設(shè)相關(guān)方的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，并履行建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理法定職責(zé)的服務(wù)活動。(建設(shè)工程監(jiān)理概論〕等理論教學(xué)材料明確指出：我們國家的建設(shè)工程監(jiān)理是專業(yè)化、社會化的建設(shè)單位項目管理，所根據(jù)的基本理論和方式方法來自建設(shè)項目管理學(xué)。監(jiān)理的工作內(nèi)容是三控制二管理,監(jiān)理工作的原則是要處理好質(zhì)量、進(jìn)度、造價的對立統(tǒng)一關(guān)系，還要具體表現(xiàn)出出工作的服務(wù)、科學(xué)、獨立、公正的性質(zhì)。比照以上法律、法規(guī)所確立的建設(shè)工程監(jiān)理制度體系與監(jiān)理理論教學(xué)材料對建設(shè)工程監(jiān)理的定義能夠看出：我們國家監(jiān)理制度體系賦予工程監(jiān)理的定位、權(quán)利和職責(zé)與工程監(jiān)理的基礎(chǔ)理論有著很大的差異，其差異的核心內(nèi)容就在于：監(jiān)理的基礎(chǔ)理論是從管理理論和方式方法的角度來定義的，它將建設(shè)工程監(jiān)理等同于國外的建設(shè)工程項目管理，將監(jiān)理工程師的職能等同于FIDIC合同條件中的咨詢工程師，是為建設(shè)單位提供咨詢服務(wù)，要求全經(jīng)過全方位，還必需要處理好質(zhì)量、進(jìn)度和造價的對立統(tǒng)一關(guān)系，具體表現(xiàn)出服務(wù)、科學(xué)、獨立、公正的特性；而根據(jù)法律制度體系的定位，工程監(jiān)理是對工程施工質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理的社會化監(jiān)督服務(wù)活動，并賦予了監(jiān)理單位和監(jiān)理人員法律層面的義務(wù)、權(quán)利和職責(zé)。事實上，建立工程監(jiān)理制度之初，要求監(jiān)理既能協(xié)助建設(shè)單位做好項目管理工作，又能對施工經(jīng)過施行監(jiān)督。但在實踐經(jīng)過中，一般情況下，建設(shè)單位都不會將項目管理工作的實權(quán)部分放手給監(jiān)理機構(gòu)，而由于建設(shè)單位項目管理與施工現(xiàn)場監(jiān)督管理的工作內(nèi)容、性質(zhì)以及職責(zé)又有很大差異不同。再加上監(jiān)理從業(yè)人員對監(jiān)理的理解來源于監(jiān)理理論和監(jiān)理規(guī)范及監(jiān)理合同，但建設(shè)主管部門對監(jiān)理的執(zhí)法監(jiān)管又根據(jù)法律、法規(guī)以及地方和部門規(guī)章。這樣對于同一個制度，對其內(nèi)容和工作要求的理解因人而異，就會產(chǎn)生行為與期望的差異不同。在不同角色的人群中，以本身的認(rèn)識來對工程監(jiān)理進(jìn)行定位，矛盾與沖突就自然發(fā)生了。2從監(jiān)理行業(yè)存在的問題看監(jiān)理制度改革的方向2.1監(jiān)理行業(yè)存在的問題監(jiān)理制度在20多年的實踐中，從介入市場的各方主體以及建設(shè)主管部門的角度來總結(jié)所暴露出的問題，詳細(xì)表現(xiàn)有下面幾方面。監(jiān)理企業(yè)和從業(yè)人員抱怨行業(yè)地位低，惡性競爭，待遇低，責(zé)權(quán)不對等。施工單位則出于本身利益的本能抵觸，不積極配合，不會由于有監(jiān)理而變得不違規(guī)。建設(shè)單位對監(jiān)理的價值不認(rèn)同，以為花錢請監(jiān)理得不到所期望的服務(wù)，只是為了知足政策法規(guī)的要求，對項目的經(jīng)過管理不放權(quán)。社會各界對監(jiān)理有誤解，以為監(jiān)理是工程質(zhì)量安全的保證，一旦發(fā)生質(zhì)量或安全事故，就會以為與監(jiān)理瀆職甚至腐敗有關(guān)。而建設(shè)主管部門則以為，是由于推行了強迫監(jiān)理制度，給監(jiān)理企業(yè)和從業(yè)人員提供了工程監(jiān)理的市場機遇，監(jiān)理應(yīng)珍惜時機并盡職盡責(zé)，因而對監(jiān)理的社會責(zé)任尤其是工程質(zhì)量、安全責(zé)任的預(yù)期較高，期望監(jiān)理扮演管理職能的左膀右臂，將監(jiān)理視作施工質(zhì)量、安全監(jiān)管的第三只手，以為有監(jiān)理就不應(yīng)該出問題，一旦施工現(xiàn)場出現(xiàn)質(zhì)量、安全事故，監(jiān)理就一定有責(zé)任。這種情結(jié)具體表現(xiàn)出在對監(jiān)理的立法上和執(zhí)法中，將責(zé)任主體本身的缺乏一廂情愿地交由第三方來彌補，片面強調(diào)第三方的作用而忽視主體本身責(zé)任所帶來的后果。事實上，工程質(zhì)量是施工單位干出來的，而不是監(jiān)理單位監(jiān)或檢出來的。這么講，并不是推脫監(jiān)理的責(zé)任。由于影響工程建設(shè)的潛在干擾因素很多，而這些因素并不是監(jiān)理工程師所能完全駕馭和控制的。監(jiān)理工程師只能在許可的條件下，力爭最大限度地減少或盡量避免這些干擾因素對建設(shè)目的的影響。除此之外，建設(shè)主管部門建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理五方責(zé)任主體的提法，又或多或少地混淆了工程責(zé)任的主次。實際上，五方責(zé)任不是對等的，也不應(yīng)該是責(zé)任共擔(dān)的。直到近期，才有相關(guān)文件明確指出：建設(shè)單位對工程質(zhì)量承當(dāng)全面責(zé)任；施工單位對工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)承當(dāng)主要責(zé)任；監(jiān)理單位對施工質(zhì)量安